ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ

(Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 3696)

14 Απριλίου, 2006

[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑ?ΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ/στές]

ΚΥΠΡΙΑΚΟΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΑΘΛΗΤΙΣΜΟΥ,

Εφεσείοντες,

ΚΑΙ

Α. KAMINARIDES LTD,

Εφεσίβλητοι.

___________

Μ. Χριστοφίδης, για τους Εφεσείοντες.

Αλ. Κουντουρή, για τους Εφεσίβλητους.

__________

Α Π Ο Φ Α Σ Η

ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, Δ.: Ας μου επιτραπεί να διαφωνήσω με τους ευπαίδευτους συναδέλφους μου. Ο Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού κατά την εξέταση και αξιολόγηση των προσφορών που προκηρύχθηκαν από τον ίδιο για την προμήθεια και εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο αθλητικό κέντρο «Ελευθερία» στη Λευκωσία, ενήργησε βάσει κανονισμών τους οποίους είχε προηγουμένως εγκρίνει το διοικητικό του συμβούλιο. Οι κανονισμοί αυτοί δεν έτυχαν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου, αλλά ούτε και κατατέθηκαν στη Βουλή των Αντιπροσώπων όπως προνοεί το άρθρο 25(1) των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων:

«25. (1) Το Διοικητικόν Συμβούλιον, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδει Κανονισμούς διά την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος Νόμου και καθορίζει παν ό,τι δυνάμει των διατάξεων του παρόντος Νόμου δέον ή δύναται να καθορισθή.

(2) Κανονισμοί γινόμενοι επί τη βάσει του παρόντος άρθρου κατατίθενται εις την Βουλήν των Αντιπροσώπων. Εάν μετά πάροδον είκοσι και μιας ημερών από της τοιαύτης καταθέσεως η Βουλή των Αντιπροσώπων δι΄ αποφάσεως αυτής δεν τροποποιήση ή ακυρώση τους ούτω κατατεθέντας Κανονισμούς εν όλω ή εν μέρει, τότε ούτοι αμέσως μετά την πάροδον της ως άνω προθεσμίας δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως. Εν περιπτώσει τροποποιήσεως τούτων εν όλω ή εν μέρει υπό της Βουλής των Αντιπροσώπων ούτοι δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας ως ήθελον ούτω τροποποιηθή υπ΄ αυτής και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως.»

΄Εχει τεθεί από τον ευπαίδευτο συνήγορο των εφεσειόντων ότι οι νόμοι που αφορούν τον Κυπριακό Οργανισμό Αθλητισμού δεν περιέχουν ρητές διατάξεις για προσφορές και συνεπώς, αφού ο Νόμος σιωπά, η ρύθμιση του θέματος επαφίεται στη διακριτική εξουσία του διοικητικού του συμβουλίου, το οποίο αποφάσισε να εκδώσει κανονισμούς που να διέπουν το όλο θέμα, χωρίς να υπάρχει ανάγκη να εγκριθούν από το Υπουργικό Συμβούλιο ή να ψηφιστούν από τη Βουλή.

Από την πλειοψηφία του Δικαστηρίου έγινε δεκτό το πιο πάνω επιχείρημα. Κατέληξαν ότι οι κανονισμοί που εφαρμόστηκαν δεν εκδόθηκαν στη βάση και κατ΄ εφαρμογή των προνοιών του άρθρου 25(1), αλλά αποτελούν εσωτερικούς οικονομικούς κανονισμούς, οι οποίοι επιβάλλουν αυτοδέσμευση του Οργανισμού να διεξάγει τις διαδικασίες των προσφορών με προβλεπόμενο νόμιμο τρόπο, μέσα στα πλαίσια της άσκησης χρηστής διοίκησης.

Είναι αλήθεια ότι πράγματι ο Νόμος δεν περιέχει διατάξεις που να αναφέρονται ρητά στο θέμα των προσφορών, αλλά δεν βλέπω πως αυτό επηρεάζει την όλη κατάσταση. Σαφώς στο άρθρο 25 (1) προνοείται η έκδοση κανονισμών για την καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου. Μέσα στις διατάξεις του Νόμου είναι και οι σκοποί του Οργανισμού οι οποίοι περιγράφονται στο άρθρο 5. Αυτοί είναι, μεταξύ άλλων, εκτός από την εποπτεία των αθλημάτων, η καλλιέργεια, διάδοση ανάπτυξη και οργάνωση του μαζικού αθλητισμού, η παροχή οικονομικής και τεχνικής βοήθειας σε κοινότητες, ομοσπονδίες, σωματεία κλπ, η οργάνωση και θέση σε λειτουργία κέντρων αθλητικών και γυμναστικών, η κατασκευή σταδίων και η εξεύρεση, δημιουργία και οργάνωση χώρων προς άσκηση αθλητών και αθλητικών ομάδων.

Η προκήρυξη προσφορών για την προμήθεια συστήματος κλιματισμού σε αθλητικό κέντρο, εμπίπτει ακριβώς μέσα στους σκοπούς του ΚΟΑ και συνεπώς εντός της εννοίας του άρθρου 25. ΄Ομως είμαι της γνώμης πως, εν πάση περιπτώσει, κανονισμοί που εκδίδονται από ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, όπως είναι και ο ΚΟΑ, συνήθως γίνονται για καλύτερη εφαρμογή του νόμου που τον δημιουργεί. Ακόμα και κανονισμοί οι οποίοι διέπουν μόνο τα της εσωτερικής του λειτουργίας.

Δεν βλέπω σε τι διαφέρουν οι κανονισμοί που εξέδωσε το διοικητικό συμβούλιο από αυτούς που προνοεί το άρθρο 25. Περιέχουν εισαγωγικές διατάξεις, ερμηνεία διάφορων όρων, αλλά και εξειδικευμένες πρόνοιες για τον προϋπολογισμό του Οργανισμού, το λογιστικό του σύστημα, τα λογιστικά του βιβλία, την είσπραξη εσόδων, τη διαδικασία πληρωμών, τη διαχείριση υλικού, το μητρώο ακινήτων, το μητρώο διπλοτύπων, το μητρώο βιβλιοθήκης, το μικρό ταμείο. Περιλαμβάνουν ακόμα ρυθμίσεις για την προκήρυξη προσφορών, την παράκαμψή τους, καθώς και για τις προδιαγραφές και τους όρους. Περιέχουν τέλος πρόνοιες για ανάθεση υπηρεσιών σε ιδιώτες, αλλά και τα κριτήρια και προϋποθέσεις για επιχορήγηση έργων από τον Οργανισμό.

Πρόκειται, συνεπώς, όχι για εσωτερικές ρυθμίσεις που έγιναν μόνο για την προκήρυξη προσφορών, μέσα στα πλαίσια της χρηστής διοίκησης, όπως έγινε προσπάθεια να τεθεί από τον ευπαίδευτο συνήγορο των εφεσειόντων, αλλά για λεπτομερείς κανονισμούς που διέπουν την εν γένει οικονομική διαχείριση του Οργανισμού.

Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553, είχε τεθεί θέμα απόρριψης του αιτήματος των εφεσιβλήτων να γίνει φορολογικός συμψηφισμός των ζημιών εταιρειών που ανήκαν στο ίδιο συγκρότημα. Ο λόγος της απόρριψης ήταν η μη έγκριση σχετικών κανονισμών, όπως υπαγόρευε σχετική νομοθετική ρύθμιση η οποία προνοούσε ότι υπό τέτοιες προϋποθέσεις και κατά διαδικασία που ήθελε καθοριστεί με κανονισμούς, ήταν δυνατόν, σε περιπτώσεις ιθύνουσας και εξηρτημένης εταιρείας να γίνει αποδεκτός συμψηφισμός ζημιών μεταξύ τους. Τέτοιοι κανονισμοί δεν εκδόθηκαν. Αποφασίστηκε ότι το σχετικό άρθρο που πρόβλεπε τη σύνταξη κανονισμών δεν δημιουργεί δικαίωμα. Αποφασίστηκε ακόμα ότι, κατά κανόνα, η διοίκηση δεν υποχρεούται να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης για έκδοση κανονισμών. Με άλλα λόγια κρίθηκε ότι η διοίκηση δεν μπορεί να υποχρεωθεί στην έκδοση κανονιστικής πράξης η οποία προβλέπεται από το νόμο.

Η αρχή αυτή επαναλήφθηκε σε αριθμό υποθέσεων. Νομίζω ότι το ορθό νόημα της υπόθεσης Τύμβιου γίνεται καθαρό στην υπόθεση Ακίνητα Χρίστος Χατζηκυριάκος Λτδ ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Β) Α.Α.Δ. 901, όπου τονίστηκε ότι η παροχή από το νόμο εξουσίας έκδοσης κανονισμών δεν δεσμεύει τη διοίκηση να υλοποιήσει την εξουσιοδότηση. Η διοίκηση έχει την ελευθερία να σιγήσει.

Τα ίδια λέχθηκαν, λίγο πολύ, και στην υπόθεση Ιωάννου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 325, όπου αποφασίστηκε ότι η χρήση της εξουσιοδοτικής διάταξης για την έκδοση κανονιστικής πράξης που προβλέπει ο νόμος βρίσκεται στην ευχέρεια της διοίκησης.

Πράγματι η διοίκηση δεν είναι υποχρεωμένη να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης και να εκδώσει απαραιτήτως κανονισμούς. Στην παρούσα όμως περίπτωση, η διοίκηση δεν επέλεξε να σιγήσει, όπως στην υπόθεση Τύμβιου, αλλά, αντίθετα, εξέδωσε κανονισμούς, κατά παράβαση όμως των προνοιών του άρθρου 25. Παρέλειψαν οι εφεσείοντες να θέσουν τους κανονισμούς τους οποίους συνέταξαν, στην έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου και της Βουλής των Αντιπροσώπων, όπως προέβλεπε ο Νόμος. Αυτό, κατά τη γνώμη μου, δεν συνιστά διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, ούτε άσκηση της δυνατότητάς της να μην προχωρήσει σε έκδοση της προβλεπόμενης από το Νόμο κανονιστικής πράξης. Από τη στιγμή που ο Οργανισμός αποφάσισε, με σκοπό την καλύτερη λειτουργία του, να εκδόσει κανονισμούς, θα έπρεπε να ακολουθηθεί η προβλεπόμενη από τη σχετική νομοθεσία διαδικασία.

Οι συγκεκριμένοι μάλιστα κανονισμοί, οι οποίοι, όπως είδαμε, είναι εκτενείς και δεν αναφέρονται μόνο στις προσφορές, αλλά στην όλη οικονομική διαχείριση του Οργανισμού, σαφώς ανταποκρίνονται στις πρόνοιες του Νόμου. Δεν αντιλαμβάνομαι πως μπορούν να ξεχωρίσουν και να μην χρειάζεται να τύχουν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου.

΄Οπου εξετάζεται κατά πόσο δευτερογενής νομοθεσία έχει συνταχθεί ή όχι καθ΄ υπέρβαση εξουσιοδότησης (ultra vires), η απάντηση εξαρτάται από την αληθή ερμηνεία της εξουσιοδοτούσας νομοθεσίας (Athlitikos Pnevmatikos Omilos "Ethnikos" v. Kypriakos Organismos Athlitismou (1984) 3 C.L.R. 1150).

Δευτερογενής νομοθεσία δυνατόν να έχει συνταχθεί καθ΄ υπέρβαση εξουσιοδότησης, είτε ως προς την έκταση και το περιεχόμενό της, είτε ως προς τον τρόπο με τον οποίο έχει εκδοθεί (Papaxenophontos & Others v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 1037).

Στην υπόθεση Malachtou v. Attorney-General (1981) 1 C.L.R. 543, 548, διαγράφονται οι προϋποθέσεις για την έγκυρη θεσμοθέτηση δευτερογενούς νομοθεσίας. Αποφασίστηκε ότι κάθε σώμα στο οποίο παραχωρήθηκε εξουσιοδότηση να νομοθετεί, θα πρέπει να έλκει την εξουσιοδότησή του από τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος. Οποιαδήποτε απόπειρα παράκαμψης ή παραβίασης των ορίων που τίθενται από τη σχετική νομοθεσία θα πρέπει να απορρίπτεται ως εκτός νομοθετικής εξουσιοδότησης.

Η ύπαρξη εξουσιοδότησης έκδοσης κανονισμών δεν μπορεί να συνάγεται. Μόνη εξουσιοδότηση αυτή που ρητά του παρέχεται από το νόμο και συνεπώς το σώμα που τους εκδίδει θα πρέπει να περιορίζεται εντός των ορίων του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος. Οποιαδήποτε ελαστική αντιμετώπιση της πιο πάνω προσέγγισης σίγουρα θα υπονομεύσει, όπως τονίστηκε στη Malachtou v. Attorney-General, ανωτέρω, το σύστημα διαχωρισμού των εξουσιών που περιβάλλει το σύστημά μας και το οποίο εκφράζεται στο Σύνταγμα. Οι αρχές αυτές όπως τέθηκαν στη Malachtou v. Attorney-General, ανωτέρω, υιοθετήθηκαν και στην υπόθεση Μεγάλεμος ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 667.

΄Ομως και στο θέμα του αιτητικού όπως διατυπώνεται και την εφαρμογή της αρχής της επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας έχω διαφορετική προσέγγιση. Κατ΄ αρχάς θα πρέπει να λεχθεί ότι το θέμα δεν έχει εγερθεί από τους εφεσείοντες ούτε κατ΄ έφεση, ούτε πρωτόδικα και συνεπώς δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο εξέτασης από το Εφετείο, αφού δεν πρόκειται για θέμα που αντιμετωπίζεται αυτεπάγγελτα.

Περαιτέρω όμως πιστεύω ότι, εν πάση περιπτώσει, η αρχή δεν ισχύει γιατί εκείνο που αξιώνεται με την αιτούμενη θεραπεία είναι ουσιαστικά η ακύρωση της κατακύρωσης της προσφοράς. Μάλιστα, αφού οι κανονισμοί που εφαρμόστηκαν εκδόθηκαν χωρίς να ακολουθηθεί η νόμιμη διαδικασία, οι εφεσίβλητοι δεν γνώριζαν, μέχρι την καταχώρηση της προσφυγής, την ύπαρξή τους.

Εν όψει των πιο πάνω, θα κατέληγα ότι οι κανονισμοί που έτυχαν εφαρμογής δεν είναι έγκυροι, αφού έχουν συνταχθεί κατά παράβαση του νόμου και συνεπώς η διαδικασία η οποία ακολουθήθηκε πάσχει. Θα συμφωνούσα με την αντιμετώπιση του πρωτόδικου δικαστηρίου και θα απέρριπτα την έφεση.

Φρ. Νικολαΐδης, Δ.

---

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο