|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1999) 4 ΑΑΔ 15
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΠΡΟΣΦΥΓΗ ΑΡ. 987/96
ΕΝΩΠΙΟΝ: Γ. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗ, Δ.
Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
Μεταξύ:
Σούλλα Ανδρέου και άλλοι ως ο επισυνημμένος Πίνακας Α΄
Αι τητών
και
1. Σχολική Εφορεία Πάφου
2. Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού
Κα θ΄ων η αίτηση
-----------------------
ΗΜΕΡΟΜΗΝΙΑ: 15 Ιανουαρίου 1999.
Για τους αιτητές: Α.Σ. Αγγελίδης.
Για τους καθ΄ων η αίτηση 1: Καμιά εμφάνιση.
Για τους καθ΄ων η αίτηση 2: Δ. Παπαδοπούλου.
---------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Η Σχολική Εφορεία Πάφου, κατά τη συνεδρία της ημερομηνίας 25.4.96, αποφάσισε την αναβάθμιση των αιτητών-υπαλλήλων της, ως εξής:
"Η Σχολική Εφορεία ανταποκρινόμενη σε παλαιό αίτημα των πιο κάτω υπαλλήλων της που εκτελούν Γραφειακά και Λογιστικά καθήκοντα σε Σχολεία Μέσης Παιδείας και στο Γραφείο της Σχολικής Εφορείας, αποφάσισε ομόφωνα να αναβαθμίσει τις μισθολογικές τους κλίμακες που βρίσκονται τώρα Α1-Α2-Α5 στις κλίμακες Α2-Α5-Α7 από 1/9/1996".
Ακολουθούν τα ονόματα και τα στοιχεία των αιτητών, αναφορά στην "διαδικασία" της αναβάθμισης και εξήγηση των λόγων που οδήγησαν στην απόφαση.
Στις 20.9.96, αφού δηλαδή παρήλθε η ημερομηνία που ορίστηκε για την αναβάθμιση, η Σχολική Εφορεία πληροφόρησε το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού για την απόφασή της. Στις 27.9.96 Λειτουργός του Υπουργείου, ενεργώντας όπως αναφέρει εκ μέρους του Γενικού Διευθυντή, απηύθυνε στην Σχολική Εφορεία επιστολή με το πιο κάτω περιεχόμενο:
"΄Εχω οδηγίες να αναφερθώ στην επιστολή σας με αριθ. Α.Π. 6446/5Στ και ημερ. 20.9.1996, σχετικά με το πιο πάνω θέμα και να σας πληροφορήσω ότι δεν είναι δυνατό να σας δοθεί έγκριση για υλοποίηση της απόφασης της Σχολικής Εφορείας Πάφου για αναβάθμιση από 1.9.1996 των κλιμάκων μισθοδοσίας 4 Βοηθών Γραφείου της Σχολικής Εφορείας από Α1-Α2-Α5 σε Α2-Α5-Α7, για τους λόγους που αναφέρονται στην ταυτάριθμη επιστολή μας, ημερ. 13.11.1995, φωτοαντίγραφο της οποίας επισυνάπτουμε."
Οι αιτητές, με την παρούσα προσφυγή ζητούν δυο θεραπείες. Η πρώτη αφορά σε παράλειψη της Σχολικής Εφορείας "να εφαρμόσει" την απόφαση που έλαβε. Βρίσκεται στη βάση της η θέση πως παράχθηκε εκτελεστή πράξη και, συνεπώς, καθήκον "εφαρμογής" της. Αποδίδεται δε η παράλειψη σε "αναρμόδια επέμβαση" του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού. Την παραθέτω:
"Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η παράλειψη του καθ΄ου η αίτηση 1 να εφαρμόσει την απόφαση του ημερ. 25.4.96 λόγω της αναρμόδιας επέμβασης του καθ΄ου η αίτηση 2 (ημερ. 27.9.96) για ένταξη των αιτητών στις μισθολογικές κλίμακες Α2 - Α5 - Α7 όπως και σε άλλες σχολικές Εφορείες και/ή αναλόγως του προσφερόμενου έργου είναι άκυρη, και παράνομη και πως ότι παραλήφθηκε θα πρέπει να διενεργηθεί."
Η δεύτερη θεραπεία στρέφεται κατά της απόφασης του Υπουργείου "με την οποία αρνήθηκε να εγκρίνει την απόφαση...." Επειδή τη θεωρεί "παράνομη επέμβαση και/ή άκυρη και/ή στερημένη οποιουδήποτε αποτελέσματος". Στα δε νομικά σημεία της προσφυγής εξηγείται πως "ο καθ΄ου η αίτηση 2 αναρμόδια επέμβηκε στην απόφαση του καθ΄ου η αίτηση 1". Παραθέτω και τη δεύτερη θεραπεία:
"Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση του καθ΄ου η αίτηση 2 ημερ. 27.9.96 και με την οποία αρνήθηκε να εγκρίνει την απόφαση του καθ΄ου η αίτηση 1 για αναβάθμιση των μισθολογικών κλιμάκων των αιτητών από Α1 - Α2-Α5 σε Α2-Α5-Α7 είναι παράνομη επέμβαση και/ή άκυρη και/ή στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος".
Εκπροσωπήθηκε στη διαδικασία μόνο το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού. Η Σχολική Εφορεία επέλεξε να μήν εμφανιστεί. Της καταλογίζονται αλλότριοι σκοποί και άλλα, όμως δεν αισθάνθηκε πως όφειλε, και πράγματι όφειλε, ως φορέας που λειτουργεί προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, να διατυπώσει τις όποιες απόψεις της. Με αποτέλεσμα να επικαλούνται οι αιτητές και την έλλειψη ένστασης εκ μέρους της.
Κάτω από άλλες συνθήκες η παράλειψη του διοικητικού οργάνου να εκπροσωπηθεί, οδήγησε σε ακυρωτική απόφαση. Η ακύρωση όμως δεν ήταν το δικονομικό αποτέλεσμα της μή εκπροσώπησης. Την εξήγηση τη βρίσκουμε στην απόφαση του δικαστή Νικήτα στην υπόθεση Κωνσταντία Κάτζη κ.ά. ν. Συμβουλίου Οπτικών Κύπρου, Προσφυγή 18/97 ημερομηνίας 21.11.97. (Βλ. και Dome Investments Ltd v. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας κ.α. Προσφυγή 551/87 ημερομηνίας 7.4.89 και Χριστάκης Γεωργίου ν. Συμβουλίου Οπτικών Κύπρου Προσφυγή 6/96 ημερομηνίας 28.5.97):
"Θα υπομνήσω εντούτοις ότι η μη εμφάνιση διαδίκου δεν αποτελεί κώλυμα για τη συνέχιση και ολοκλήρωση της διαδικασίας με την έκδοση απόφασης. Ο λόγος γιαυτό είναι ότι η δίκη έχει ως αντικείμενο τη νομιμότητα της διοικητικής ενέργειας. Δε στρέφεται κατά διαδίκου: βλέπε Lambrou v. The Republic (1970) 3 CLR 75. Σύμφωνα με την ίδια απόφαση η συμπεριφορά αυτή, δηλαδή, η παράλειψη του καθού να λάβει μέρος στη διαδικασία και να θέσει ενώπιον του δικαστηρίου κάθε σχετικό στοιχείο, είναι παράγων που συνηγορεί υπέρ ακύρωσης της απόφασής του".
Στην παρούσα υπόθεση τέθηκαν ενώπιόν μου τα σχετικά στοιχεία και, πάντως, ανεξάρτητα από τη στάση της Σχολικής Εφορείας εγείρεται το δημόσιας τάξης ζήτημα της πράγματι ύπαρξης εκτελεστής παράλειψης ως προς την οποία θα ήταν δυνατή η ανάληψη δικαιοδοσίας.
Είναι η θέση των αιτητών πως δεν χρειαζόταν έγκριση η απόφαση της Σχολική Εφορείας. Το άρθρο 18(2) του περι Στοιχειώδους Εκπαιδεύσεως Νόμου Κεφ. 166, όπως τροποποιήθηκε ειδικά από το Ν. 69/70 (βλ. συναφώς και τον περί Μέσης Εκπαιδεύσεως Νόμο Κεφ. 169 όπως τροποποιήθηκε ειδικά από το Ν. 60/70) απαιτεί έγκριση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού μόνο για διορισμό ή απόλυση και εδώ έχουμε τη διαφορετική ενέργεια της μισθολογικής αναπροσαρμογής ή της αναβάθμισης. Επομένως, συνεχίζει η εισήγηση, με τη λήψη της απόφασης συντελέστηκε η πράξη και, από εκεί και πέρα, η μή υλοποίησή της συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, θέμα που καλύπτεται με την πρώτη θεραπεία. Την οποία αρνείται η Σχολική Εφορεία, ενεργούσα κατά τρόπο αντιφατικό και κατά άνιση μεταχείριση προς υπαλλήλους άλλων Σχολικών Εφορειών. Σημειώνεται πως ο περί Σχολικών Εφορειών Νόμος του 1997 (Ν.108(Ι)/97), δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση. Η μή υλοποίηση, όπως το λέγει ρητά και η ίδια η πρώτη θεραπεία, οφείλεται στην "αναρμόδια επέμβαση" του Υπουργείου. Και με τη δεύτερη θεραπεία επιδιώκεται η εξαφάνιση της αιτίας για την οποία κακώς κατά τους αιτητές η Σχολική Εφορεία παρέλειψε τα οφειλόμενα.
Δεν είναι, λοιπόν, η θέση των αιτητών απλώς πως εκδόθηκε απόφαση (η άρνηση της έγκρισης) από αναρμόδιο όργανο. Η θέση τους είναι πως δεν τίθεται ζήτημα έγκρισης. Επιδιώκουν, επομένως την ακύρωση πράξης που οι ίδιοι λέγουν πως είναι άγνωστη στο Νόμο. Πράξης δηλαδή που στο πλαίσιο της βασικής τους θέσης, εξ ορισμού δεν παράγει έννομα αποτελέσματα. Επιδιώκουν την ακύρωσή της όχι για να υπάρξει προοπτική μελλοντικής έγκρισης αλλά για να ξεκαθαριστεί πως δεν χρειάζεται έγκριση και πως έχουμε "αναρμόδια επέμβαση". Για να αρθεί έτσι ο λόγος που, αντίθετα προς το Νόμο, δεν υλοποιήθηκε από τη Σχολική Εφορεία η απόφασή της.
Αυτά, όμως αποτελούν το υπόβαθρο της πρώτης θεραπείας και, κάτω από αυτό το πρίσμα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η δεύτερη θεραπεία προσδιορίζει εκτελεστή πράξη ως το αντικείμενό της. Επομένως, είναι απαράδεκτη. (Βλ. συναφώς, Παναγιώτη Παπαϊωάννου ν. Κυπριακή Δημοκρατίας 699/94 ημερομηνίας 14.2.96, S. Neophytou Enterprises Ltd v. Υπουργού Οικονομικών 239/96 ημερομηνίας 27.2.97).
Εισηγούνται οι αιτητές πως και "εάν υπάρχει επί των αναβαθμίσεων θέμα έγκρισης.....δεν υπάρχει εν προκειμένω απόφαση του Υπουργείου Παιδείας". Και επικαλούνται τις υποθέσεις Dome Investments Ltd (ανωτέρω) και Ρομπέρτος Βραχίμης ν. Δημοκρατίας Υπόθεση Αρ. 1058/94 ημερομηνίας 23.6.95 αναφορικά με τις επιπτώσεις από την απουσία γραπτής απόφασης του αρμόδιου οργάνου ή τη μή προσκόμισή της. (βλ. επίσης Συμβούλιο Υδατοπρομήθειας Λευκωσίας ν. Μιχαλάκη Ταλιαδώρου ΑΕ 1939 ημερομηνίας 13.1.98). Αναφέρονται, και πάλιν υποθετικά, στο ενδεχόμενο να ανήκε τελικά η αρμοδιότητα της έγκρισης στο Υπουργικό Συμβούλιο εφόσον το θέμα συσχετιζόταν προς τον προϋπολογισμό της Σχολική Εφορείας και δεν παραλείπουν να υποστηρίξουν πως, εν πάση περιπτώσει, η "απόφαση" δεν είναι αιτιολογημένη.
Αυτές οι τοποθετήσεις των αιτητών δίδουν πλέον άλλη ή και άλλη διάσταση στη δεύτερη θεραπεία διαφορετική από εκείνη που συνόψισα πιο πάνω. Την εμφανίζουν να αποβλέπει στην ακύρωση της άρνησης έγκρισης, ως καθ΄υπόθεση απαραίτητης. Θα μπορούσε να λεχθεί πως αυτό υποδηλώνει η δεύτερη θεραπεία όταν αναφέρεται όχι μόνο σε "παράνομη επέμβαση" αλλά και σε άρνηση "άκυρη". ΄Οπως και ο ισχυρισμός στα νομικά σημεία πως "στερείται νόμιμης ή οιασδήποτε αιτιολογίας". Σε τέτοια περίπτωση, όμως, κατά την άποψη των καθ΄ων η αίτηση 2 απαραδέκτως προσετέθη στην προσφυγή η δεύτερη θεραπεία, αφού δεν είναι συναφής προς την πρώτη.
Είναι γεγονός πως η επιστολή ημερομηνίας 27.9.96 δεν έχει αντίκρυσμα σε ο,τιδήποτε θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι προέρχεται από όργανο με αποφαστική αρμοδιότητα. Επίσης, δεν μπορεί να τίθεται ούτε τέθηκε ζήτημα, αρμοδιότητας του Λειτουργού που την υπογράφει ή του Γενικού Διευθυντή εκ μέρους του οποίου αναφέρει ότι ενεργούσε, ή του Υπουργείου γενικά. Η εξήγηση γι΄αυτό νομίζω ότι είναι πρόδηλη. Δεν σκοπείται διά της επιστολής η κατ΄ουσίαν ρύθμιση του ζητήματος της έγκρισης της αναβάθμισης. Ούτε ασκείται αρμοδιότητα επί του θέματος δια της επιστολής εκείνης. Η αναφορά σ΄αυτή πως "δεν είναι δυνατό να σας δοθεί έγκριση", έχει την έννοια της πληροφόρησης, όπως ορθά υποστήριξαν οι καθ΄ων η αίτηση 2. Αυτό καταφαίνεται και από την προγενέστερη επιστολή, επίσης Λειτουργού του Υπουργείου, ημερομηνίας 13.11.95, στην οποία και παραπέμπει. Το ζήτημα τότε αφορούσε στη μετονομασία της θέσης των αιτητών αλλά η απαίτηση κάλυπτε και την αναβάθμιση που διεκδικούσαν. Τελούσε υπό μελέτη το θέμα, επηρέαζε όλες τις σχολικές εφορείες και, όπως εξηγείται, δεν ήταν επιτρεπτή η μονομερής ρύθμισή του από τη Σχολική Εφορεία "χωρίς την έγκριση της αρμόδιας αρχής που είναι ο Υπουργός Παιδείας και Πολιτισμού".
Δηλαδή, η τοποθέτηση του Υπουργού ως προς την αναβάθμιση και συνεπώς η έγκρισή του γι΄αυτή, παραμένουν, σύμφωνα με την επιστολή, ανοικτή δυνατότητα. Η επιστολή αποδοκίμασε την ενέργεια της Σχολικής Εφορείας ως μονομερούς και ως προκαταλαμβάνουσας την απόφαση που θα λάμβανε ο Υπουργός αφού θα συμπλήρωνε τη μελέτη του και ήταν πληροφοριακή ως προς τη μέθοδο νόμιμης ρύθμισης του θέματος. Η δεύτερη θεραπεία δεν αφορά σε παράλειψη εξέτασης του θέματος από τον Υπουργό ως οφειλόμενης ενέργειας. Για τους πιο πάνω λόγους, κάτω από οποιαδήποτε θεώρηση, δεν προσδιορίζει ή δεν στρέφεται κατά εκτελεστής διοικητικής πράξης και είναι, ούτως ή άλλως, απαράδεκτη.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών εισηγείται πως αφού δεν έχουμε εδώ διορισμό, για τον οποίο χρειαζόταν έγκριση δυνάμει του άρθρου 18(2)(α) του Κεφ. 166 όπως τροποποιήθηκε ειδικά από το Ν. 69/70, η αναβάθμιση πρέπει να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στην αυτόνομη εξουσία που παρέχει στην Σχολική Εφορεία το άρθρο 18(1) για άσκηση γενικής διαχείρισης ή εποπτείας επί του υπαλληλικού προσωπικού. Η ευπαίδευτος συνήγορος για τους καθ΄ων η αίτηση επισημαίνει πως κατά το άρθρο 18 οι διάφορες ενέργειες των Σχολικών Εφορειών τυγχάνουν της έγκρισης ανώτερων οργάνων και υπογραμμίζει την πρόνοια της παραγράφου 2(α) σύμφωνα με την οποία η εξουσία για διορισμό, που τελεί υπό έγκριση, καλύπτει και τους όρους του. Η μισθοδοσία των υπαλλήλων αποτελεί ένα από τους όρους του διορισμού, στην περίπτωση των αιτητών αυτή είχε ήδη καθοριστεί με απόφαση που εγκρίθηκε, και συμφωνώ πως η διαφοροποίησή του με αναβάθμιση, τελεί υπό έγκριση. Συνεπώς, δεν ήταν εκτελεστή αυτοτελώς και η πρώτη θεραπεία στερείται υπόβαθρου. (Βλ. Κυπριακή Δημοκρατία ν. Νορβάν Χανιάν ΑΕ 1990, ημερομηνίας 18.9.98.)
Θα υπέκειτο όμως σε απόρριψη η θεραπεία 1, εν πάση περιπτώσει. Υποτίθεται ότι η Σχολική Εφορεία παρέλειψε την οφειλόμενη ενέργεια της εφαρμογής της εκτελεστής, κατά τα άλλα, απόφασης που έλαβε. Είδαμε ότι η απόφαση λήφθηκε στις 25.4.96 και πως η Σχολική Εφορεία την κράτησε επί μήνες πριν την γνωστοποιήσει στο Υπουργείο. Αυτό δείχνει πως, τουλάχιστον για το διάστημα που μεσολάβησε, η μή εφαρμογή δεν οφειλόταν σε "αναρμόδια επέμβαση" του Υπουργείου, αλλά δεν είναι αυτό το θέμα. Είναι νομίζω αναπόδραστο στο πλαίσιο των περιστατικών, πως ούτε η Σχολική Εφορεία απέβλεψε σε έκδοση απόφασης που θα ρύθμιζε το θέμα ως αυτοτελής εκτελεστή πράξη ούτε θα μπορούσε να ήταν, τελικά, αυτό το εξ αντικειμένου αποτέλεσμα.
Η πράγματι αναβάθμιση των αιτητών θα σήμαινε καταβολή σ΄αυτούς ψηλότερου μισθού από την ημερομηνία που καθορίστηκε. Οι μισθοί των υπαλλήλων της Σχολικής Εφορείας περιλαμβάνονται στον προϋπολογισμό της, ο οποίος τελεί υπό έγκριση. (βλ. συναφώς το άρθρο 25 του Κεφ. 169 όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 60/70). Ο προϋπολογισμός του χρόνου εκείνου, όπως εξηγήθηκε με μαρτυρία που προσκομίστηκε, περιλαμβάνει μισθοδοσία στη βάση των παλαιών κλιμάκων. Περιλήφθηκε σ΄αυτόν παρατήρηση αναφορικά με την τοποθέτησή τους στις κλίμακες Α2-Α5/Α7 από 1.1.96 αλλά, όπως διευκρινίστηκε, αυτό δεν αποτελούσε μέρος του προϋπολογισμού.
Ο προϋπολογισμός εγκρίθηκε όπως υποβλήθηκε και καθόριζε πλέον τα όρια των δυνατοτήτων που παρέχονταν. Η Σχολική Εφορεία ουδέποτε κοινοποίησε την απόφαση που πήρε στους αιτητές. Η απόφαση που λήφθηκε παρέμεινε εσωτερικό θέμα - internum, όπως ορθά εισηγήθηκε η κα Παπαδοπούλου και δεν θα συνιστούσε τελειωμένη εκτελεστή πράξη σε καμιά περίπτωση. (βλ. μεταξύ άλλων Δημοκρατία ν. Παπαευριπίδη (1993) 3 ΑΑΔ 129, Γεώργιου Παύλου ν. Δήμου Λεμεσού, Προσφυγή 319/93 ημερομηνίας 8.9.94, Λευκή Μανδριώτου ν. Συμβουλίου Εγγραφής Φυσιοθεραπευτών Προσφυγή Αρ. 378/95 ημερομηνίας 23.5.96, Μιχαήλ Ιορδάνου κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λάρνακας Προσφυγή 258/93, ημερομηνίας 17.5.96, Γεώργιου Σάββα ν. ΚΟΑ Υπ. Αρ. 1019/96 ημερομηνίας 13.10.98).
Η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα.
Γ. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ
/ΜΣι.