ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Ποινική Έφεση Αρ. 67/22)
4 Μαρτίου, 2024
[Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ,
ΣΤ. ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΜΙΧΑΛΑΚΗΣ ΒΑΡΝΑΚΙΔΗΣ,
Εφεσείων,
v.
AΣΤΥΝΟΜΙΑΣ,
Εφεσίβλητης.
----------
Χρ. Πουργουρίδης με Κ. Καλυφόμματο και Αγ. Σολομωνίδου (κα), για τον εφεσείοντα.
Β. Μπίσσας για Γενικό Εισαγγελέα, για την εφεσίβλητη.
---------------------
Τ.Θ.ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ: Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από τον Οικονόμου, Δ.
-----------
A Π Ο Φ Α Σ Η
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.:
1. Εισαγωγή.
Η παρούσα έφεση σχετίζεται με την πανδημία Covid-19 έχοντας στο επίκεντρο της τη συνταγματικότητα και τη νομιμότητα του περί Λοιμοκάθαρσης (Καθορισμός Μέτρων για Παρεμπόδιση της Εξάπλωσης του Κορονοϊού Covid-19) Διατάγματος (Αρ. 12) του 2021 το οποίο εκδόθηκε από τον Υπουργό Υγείας, κατ’ εξουσιοδότηση του Υπουργικού Συμβουλίου, στις 31.3.2021 (ΚΔΠ 142/2021) (εν τοις εφεξής «το Διάταγμα»). [1]
2. Το πλαίσιο.
- Το γενικό πλαίσιο.
Το γενικό πλαίσιο γεγονότων περιγράφεται στην απόφαση του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης (Grand Chamber) του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) Communauté Genevoise D’ Action Syndicale (CGAS) v. Ελβετίας, Αρ. Αιτ. 21881/20 ημερ. 22.11.2023 (παρ.11-18). Τα παραθέτουμε σε μετάφραση:
i. Τον Δεκέμβριο του 2019, εντοπίστηκε στην πόλη Wuhan της Κίνας επιδημία περιστατικών πνευμονίας, που είχε χαρακτηριστεί εκείνη την περίοδο ως ιογενούς φύσης και άγνωστης αιτίας. Στις 9 Ιανουαρίου 2020 οι κινεζικές υγειονομικές αρχές και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Υγείας («ΠΟΥ») ανακοίνωσαν επίσημα ότι εντοπίστηκε νέος κοροναϊός.
ii. Ο αριθμός των επιβεβαιωμένων κρουσμάτων ατόμων που μολύνθηκαν από τον COVID-19 αυξήθηκε ραγδαία στην Κίνα και σε ολόκληρο τον κόσμο, και από τις 30 Ιανουαρίου 2020 ο ΠΟΥ δήλωσε ότι η ασθένεια αποτελούσε κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία διεθνώς. Στις 11 Μαρτίου 2020 ο ΠΟΥ κήρυξε τον COVID-19 ως πανδημία.
iii. Εθνικοί και διεθνείς οργανισμοί δημόσιας υγείας συνέστησαν τη συμμόρφωση με προληπτικά μέτρα που περιλαμβάνουν, ειδικότερα, τη χρήση μάσκας, το τακτικό πλύσιμο των χεριών ή τη χρήση υδροαλκοολούχου διαλύματος, το χαιρετισμό των άλλων χωρίς χειραψία, τη διατήρηση απόστασης τουλάχιστον 1,5 μέτρου κατά τη συνομιλία με άλλα άτομα και τον σωστό αερισμό των χώρων διαβίωσης.
iv. Στις 12 Μαρτίου 2020, το Ευρωπαϊκό Κέντρο Πρόληψης και Ελέγχου Νόσων («the ECDC»), ένας οργανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης που στοχεύει στην ενίσχυση της άμυνας της Ευρώπης κατά των μολυσματικών ασθενειών, προειδοποίησε την ΕΕ και τις χώρες του ΕΟΧ για τους κινδύνους που συνδέονται με την εξάπλωση του τον ιό και επιβεβαίωσε την ανάγκη λήψης μέτρων δημόσιας υγείας για τον μετριασμό των επιπτώσεων της πανδημίας. Ειδικότερα, συνέστησε μέτρα κοινωνικής απόστασης, συμπεριλαμβανομένης της άμεσης απομόνωσης των συμπτωματικών ατόμων, της αναστολής των μαζικών συγκεντρώσεων και της κοινωνικής αποστασιοποίησης στο χώρο εργασίας (βλ. παράγραφο 69 παρακάτω).
v. Την άνοιξη του 2020, πολλές χώρες κήρυξαν κατάσταση έκτακτης ανάγκης για τη δημόσια υγεία και εισήγαγαν ειδικά μέτρα προστασίας, συμπεριλαμβανομένων των lockdown.
vi. Σύμφωνα με αναφορές που δημοσιεύθηκαν από τον ΠΟΥ, περισσότερα από 3 εκατομμύρια κρούσματα μόλυνσης από κορωνοϊό και σχεδόν 220.000 θάνατοι επιβεβαιώθηκαν παγκοσμίως έως τις 30 Απριλίου 2020. Μόνο τα ευρωπαϊκά κράτη αντιπροσώπευαν σχεδόν τις μισές μολύνσεις και τα δύο τρίτα των θανάτων σε παγκόσμιο επίπεδο.
vii. Στις 31 Δεκεμβρίου 2020 ο ΠΟΥ επικύρωσε το πρώτο εμβόλιο κατά του Covid-19 μέσω της διαδικασίας χρήσης έκτακτης ανάγκης.
viii. Στις 5 Μαΐου 2023, μετά από μια εκστρατεία μαζικού εμβολιασμού (περισσότερες από 13 δισεκατομμύρια δόσεις εμβολίων που χορηγήθηκαν σε όλο τον κόσμο), η οποία είχε καταστήσει δυνατό τον περιορισμό των επιπτώσεων της νόσου, ο ΠΟΥ ήρε τον συναγερμό με τον οποίο είχε ταξινομήσει τον COVID-19 ως έκτακτη ανάγκη δημόσιας υγείας σε επίπεδο διεθνούς ανησυχίας. Μέχρι εκείνη την ημερομηνία, περισσότερα από 766 εκατομμύρια κρούσματα μόλυνσης από τον COVID-19 και σχεδόν 7 εκατομμύρια θάνατοι είχαν καταγραφεί παγκοσμίως.
- Η κατάσταση στην Κύπρο.
Η κατάσταση στην Κύπρο κατά τον ουσιώδη χρόνο, ήτοι κατά τον χρόνο έκδοσης του Διατάγματος στις 31.3.2021, περιγράφεται στο αιτιολογικό μέρος του Διατάγματος, δια του οποίου είχαν κηρυχθεί δυνάμει του περί Λοιμοκάθαρσης Νόμου, Κεφ. 260, ως τοπικές περιοχές μολυσμένες από τον ιό Covid όλες οι ελεγχόμενες από τη Δημοκρατία επαρχίες, ως ακολούθως:
«2.2 Λόγω αδήριτης ανάγκης που προκύπτει από τα επιδημιολογικά δεδομένα για την προστασία της δημόσιας υγείας, για αντιμετώπιση της εξάπλωσης του Κορωνοϊού COVID-19 και λαμβάνοντας υπόψη ότι από τις 11 Μαρτίου 2021 μέχρι και τις 29 Μαρτίου 2021 καταγράφηκαν 6.495 κρούσματα, ενώ ο μέσος όρος των νοσηλευόμενων καθημερινά κυμαίνεται μεταξύ 180 έως 210 ασθενών τη μέρα και δεδομένου ότι κατά την πιο πάνω περίοδο καταγράφηκαν 18 θάνατοι ασθενών με τελική αιτία θανάτου την ασθένεια COVID-19, καθώς και ότι το ποσοστό θετικότητας των διαγνωστικών εξετάσεων για την ασθένεια του Κορωνοϊού COVID-19, κυμαίνεται κοντά στο 1%, από την 1 η Απριλίου 2021 και ώρα 00.00 π.μ. μέχρι την 30ή Απριλίου 2021 και ώρα 23.59 μ.μ., ισχύουν τα ακόλουθα για τις Επαρχίες Λευκωσίας, Λεμεσού, Λάρνακας, Αμμοχώστου και Πάφου, εκτός και εάν διαφορετικά αναφέρεται στον παρόντα Κανονισμό: […]»
Μέχρι τότε είχαν εκδοθεί δια του Υπουργού Υγείας, αριθμός Διαταγμάτων περί Λοιμοκαθάρσεως (Καθορισμός Μέτρων για Παρεμπόδιση της Εξάπλωσης του Κορονοϊού Covid-19). Ακολούθησαν και πολλά άλλα μέχρι την 31η Αυγούστου 2022, όταν τα σχετικά Διατάγματα καταργήθηκαν (ΚΔΠ 344/2022).
3. Η νομοθετική βάση έκδοσης τέτοιων Διαταγμάτων.
- Η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου για έκδοση των διαταγμάτων.
Tα εν λόγω Διατάγματα εκδίδονταν επί τη βάσει των εξουσιών που παρέχονται στο Υπουργικό Συμβούλιο από το Άρθρο 6(α)(β)(γ)(δ)(ε) και (ζ) του περί Λοιμοκαθάρσεως Νόμου, Κεφ. 260.
Το Άρθρο 6 του Κεφ. 260 προβλέπει τα ακόλουθα:
«6. Το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται με Διάταγμα να εκδίδει Κανονισμούς που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας για όλους ή για οποιουσδήποτε από τους ακόλουθους σκοπούς:
(α) τον καθορισμό των μέτρων που λαμβάνονται εντός της Δημοκρατίας σε οποιαδήποτε τοπική περιοχή, είτε εντός είτε εκτός της Δημοκρατίας, που κηρύχτηκε ως μολυσμένη τοπική περιοχή
(β) την παρεμπόδιση της εισαγωγής οποιασδήποτε επικίνδυνης μολυσματικής ασθένειας εντός της Δημοκρατίας ή οποιουδήποτε μέρους αυτής από οποιαδήποτε τοπική περιοχή εκτός της Δημοκρατίας, είτε η τοπική αυτή περιοχή είναι μολυσμένη τοπική περιοχή είτε όχι
(γ) την παρεμπόδιση της εξάπλωσης οποιασδήποτε επικίνδυνης μολυσματικής ασθένειας από οποιαδήποτε τοπική περιοχή εντός της Δημοκρατίας, είτε είναι μολυσμένη τοπική περιοχή είτε όχι, σε οποιαδήποτε άλλη τοπική περιοχή εντός της Δημοκρατίας
(δ) την παρεμπόδιση της μετάδοσης οποιασδήποτε επικίνδυνης μολυσματικής ασθένειας από τη Δημοκρατία ή από οποιαδήποτε τοπική περιοχή εντός της Δημοκρατίας, είτε είναι μολυσμένη τοπική περιοχή είτε όχι, σε οποιαδήποτε τοπική περιοχή εκτός της Δημοκρατίας
(ε) το καθορισμό των εξουσιών και καθηκόντων τέτοιων λειτουργών που δυνατό να τους ανατεθεί η εφαρμογή των Κανονισμών αυτών
(στ) …
(ζ) γενικά για την εφαρμογή των σκοπών και διατάξεων του Νόμου αυτού και οποιασδήποτε υγειονομικής σύμβασης στην οποία η Δημοκρατία προσχώρησε ή δυνατό μελλοντικά να προσχωρήσει
(η) …»
4. Η εκχώρηση της εν λόγω εξουσίας προς τον Υπουργό Υγείας.
Η εξουσία αυτή εκχωρήθηκε περαιτέρω από το Υπουργικό Συμβούλιο στον Υπουργό Υγείας, κατ΄ επίκληση του Άρθρου 3(1) του περί Εκχωρήσεως της Ενασκήσεως των Εξουσιών των Απορρεουσών εκ τινός Νόμου, Νόμος του 1962 (Ν.23/1962) (εν τοις εφεξής «ο Νόμος 23/1962»).
Το Άρθρο 3(1) του Νόμου 23/1962 έχει ως ακολούθως:
«3.-(1) Οσάκις δυvάμει Νόμoυ ή διoικητικής πράξεως γεvoμέvης κατ' εξoυσιoδότησιv Νόμoυ τo Υπoυργικόv Συμβoύλιov κέκτηται εξoυσίαv εvασκήσεως oιωvδήπoτε εξoυσιώv απoρρεoυσώv εκ τιvoς Νόμoυ, τo Υπoυργικόv Συμβoύλιov, εκτός εάv διά Νόμoυ ρητώς απαγoρεύεται τoύτo, δύvαται διά της επί τoύτω απoφάσεως vα εξoυσιoδoτήση τov αρμόδιov Υπoυργόv ή τov αρμόδιov Αvεξάρτητov Αξιωματoύχov της Δημoκρατίας ή ετέραv αρμoδίαv αρχήv εv τη Δημoκρατία, όπως εvασκή τας τoιαύτας εξoυσίας εκ μέρoυς τoυ Υπoυργικoύ Συμβoυλίoυ, υπό τoιoύτoυς όρoυς, εξαιρέσεις και επιφυλάξεις, ως τo Υπoυργικόv Συμβoύλιov ήθελεv εv τη τoιαύτη απoφάσει καθoρίσει.»
Ο όρος «εξουσίαι απορρέουσαι εκ τινός Νόμου» ερμηνεύεται στο Άρθρο 2 του Νόμου 23/1962 ως ακολούθως:
«2. Εv τω παρόvτι Νόμω, εκτός εάv άλλως πρoκύπτη εκ τoυ κειμέvoυ
"εξoυσίαι απoρρέoυσαι εκ τιvoς Νόμoυ" σημαίvει τας εκτελεστικής ή διoικητικής φύσεως εξoυσίας ή καθήκovτα δι' ωv περιβέβληται τo Υπoυργικόv Συμβoύλιov, ή Υπoυργός τις, ή Αvεξάρτητoς Αξιωματoύχoς ή ετέρα αρχή εv τη Δημoκρατία, δυvάμει oιoυδήπoτε Νόμoυ ή διoικητικής πράξεως γεvoμέvης κατ' εξoυσιoδότησιv Νόμoυ.»
5. Το επίμαχο Διάταγμα του Υπουργού Υγείας.
Το Διάταγμα προέβλεπε, μεταξύ άλλων, την απαγόρευση και την επιβολή υποχρέωσης που ακολουθούν:
- Στην παράγρ. 2.2(στ):
(στ) Απαγορεύονται οι μαζικές και άλλες εκδηλώσεις, συγκεντρώσεις, διαδηλώσεις, παρελάσεις, συναυλίες, πανηγύρια, περιλαμβανομένων φεστιβάλ, καθώς και παρεμφερών εκδηλώσεων σε δημόσιους ή ιδιωτικούς χώρους,
- Στην παράγρ. 2.8:
2.8 Η χρήση προστατευτικής μάσκας προσώπου είναι υποχρεωτική για όλα τα πρόσωπα δώδεκα ετών και άνω, σε εσωτερικούς χώρους όπου υπάρχουν περισσότερα του ενός προσώπων και σε εξωτερικούς χώρους όπου βρίσκονται ή/και διακινούνται δύο πρόσωπα και άνω και εξαιρουμένων των περιπτώσεων που καθορίζονται με κατευθυντήριες οδηγίες, οι οποίες εκδίδονται από το Υπουργείο Υγείας.
6. Τα γεγονότα που οδήγησαν σε ποινική κατηγορία εναντίον του εφεσείοντα.
Στις 25.4.2021 και περί ώρα 19:00 διεξαγόταν εκδήλωση διαμαρτυρίας στη λεωφόρο ΡΙΚ. Ο Αστ. 474 (ΜΚ1) είχε δει τον εφεσείοντα να βρίσκεται σε χωράφι παρά τη λεωφόρο ΡΙΚ και να κατευθύνεται προς το όχημα του χωρίς να φέρει προστατευτική μάσκα. Λίγες ημέρες αργότερα τον κάλεσε στα γραφεία του ΟΠΕ Λευκωσίας, όπου ο εφεσείων παραδέχθηκε ότι βρισκόταν στον χώρο της εκδήλωσης και ότι δεν έφερε προστατευτική μάσκα. Τότε ο ΜΚ1 τον πληροφόρησε για το αδίκημα που είχε διαπράξει και ότι θα προέβαινε σε εξώδικη καταγγελία εναντίον του. Αφού του επέστησε την προσοχή του στο νόμο, ο εφεσείων απάντησε «δεν έχει πρόβλημα». Εκδόθηκε εξώδικο πρόστιμο για το ποσό των €300, το οποίο όμως ο εφεσείων παρέλειψε να πληρώσει.
7. Το κατηγορητήριο.
Ως αποτέλεσμα ασκήθηκε εναντίον του ποινική δίωξη με την καταχώριση κατηγορητηρίου ως ακολούθως:
«ΕΚΘΕΣΗ ΑΔΙΚΗΜΑΤΟΣ
Αρ. κατηγορίας 1
Παράβαση του περί Λοιμοκαθάρσεως (Καθορισμός Μέτρων Παρεμπόδισης της Εξάπλωσης του Κορωνοϊού COVID-19) για τις μαζικές ή οποιεσδήποτε εκδηλώσεις σε δημόσιους χώρους, Διάταγμα (Αρ. 12) ΚΔΠ 142/21 και για τη μη χρήση μασκών προστασίας προσώπου και κατά παράβαση των άρθρων 2, 6, 6Α και 7 του περί Λοιμοκαθάρσεως Νόμου Κεφ. 260, ως τροποποιήθηκε.
ΛΕΠΤΟΜΕΡΕΙΕΣ ΑΔΙΚΗΜΑΤΟΣ
Ο κατηγορούμενος την 25η Απριλίου του 2021 στην Αγλαντζιά της επαρχίας Λευκωσίας, παρέβηκε Διάταγμα που εκδόθηκε από τον Υπουργό Υγείας, για τον καθορισμό μέτρων για παρεμπόδιση της εξάπλωσης του κορωνοϊού COVID – 19, δηλαδή συμμετείχε σε μαζική εκδήλωση διαμαρτυρίας έξω από το Αρχηγείο Αστυνομίας και δεν έφερε προστατευτική μάσκα προσώπου.»
Όπως έγινε δεκτό κατά την ακρόαση της έφεσης, στο κατηγορητήριο σωρεύθηκαν στην ίδια κατηγορία δύο αδικήματα: τόσο η συμμετοχή σε εκδήλωση κατά παράβαση του όρου 2.2(στ) του Διατάγματος, όσο και η παράλειψη χρήσης προστατευτικής μάσκας κατά παράβαση του όρου 2.8 του Διατάγματος. Η υπεράσπιση δεν ήγειρε ζήτημα περί τούτου. Ούτε το δικαστήριο. Η ακροαματική διαδικασία συνεχίστηκε με την κατηγορία ως είχε. Όταν ο εφεσείων βρέθηκε ένοχος, του επιβλήθηκε σωρευτικά μια ποινή €450 και για τα δύο αδικήματα.
8. Οι θέσεις της υπεράσπισης πρωτοδίκως.
Τα γεγονότα, όπως ανωτέρω εκτέθηκαν, δεν αμφισβητήθηκαν από την υπεράσπιση. Ο εφεσείων τήρησε το δικαίωμα της σιωπής χωρίς να προσκομίσει μαρτυρία.
Ό,τι τέθηκε από την υπεράσπιση ενώπιον του πρωτοδίκου δικαστηρίου ήταν ζητήματα που άπτονται της νομιμότητας και της συνταγματικότητας του Διατάγματος.
(α) Ήταν η θέση της υπεράσπισης ότι η έκδοση του Διατάγματος έγινε καθ’ υπέρβαση του Νόμου 23/1962 καθότι το Διάταγμα αποτελούσε πράξη νομοθετικής φύσεως και δεν μπορούσε να εκχωρηθεί περαιτέρω από το Υπουργικό Συμβούλιο στον Υπουργό Υγείας. Ειδικότερα ότι το Υπουργικό Συμβούλιο δεν μπορούσε να εκχωρήσει εξουσία που του δόθηκε από το Άρθρο 6 του Κεφ. 260, καθότι, σύμφωνα με το ερμηνευτικό Άρθρο 2 του Νόμου αυτού, μπορούν να εκχωρηθούν εκτελεστικής και διοικητικής φύσεως εξουσίες, ενώ εν προκειμένω εκχωρήθηκαν εξουσίες κατ’ εξοχήν νομοθετικής φύσεως.
(β) Περαιτέρω, ότι η έκδοση του Διατάγματος έγινε κατά παράβαση του περί Καταθέσεως στη Βουλή των Αντιπροσώπων των Κανονισμών που Εκδίδονται με εξουσιοδότηση Νόμου, Ν. 99/1989 (εν τοις εφεξής «ο Νόμος 99/1989»), εφόσον ενώ το Διάταγμα συνιστούσε Κανονισμό εν τη εννοία του Νόμου αυτού, δεν κατατέθηκε στη Βουλή των Αντιπροσώπων προς έγκριση, όπως απαιτούσε το Άρθρο 3(1) του Νόμου, το οποίο προβλέπει τα εξής:
«3.-(1) Ανεξάρτητα από τις διατάξεις οποιουδήποτε άλλου Νόμου, όταν δυνάμει Νόμου ή με εξουσιοδότηση Νόμου το Υπουργικό Συμβούλιο ή οποιοδήποτε Μέλος αυτού έχει εξουσία να εκδίδει Κανονισμούς, οι Κανονισμοί αυτοί κατατίθενται στη Βουλή των Αντιπροσώπων για έγκριση.»
(γ) Ήταν επίσης η θέση της υπεράσπισης ότι η καθολική απαγόρευση εκδηλώσεων διαμαρτυρίας και η υποχρεωτική χρήση προστατευτικής μάσκας σε εξωτερικούς χώρους παραβιάζουν την αρχή της αναλογικότητας και τα συνταγματικώς κατοχυρωμένα δικαιώματα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς, της ελευθερίας έκφρασης, της ελευθερίας διακίνησης και του σεβασμού της ιδιωτικής ζωής.
9. Η πρωτόδικη απόφαση.
Το πρωτόδικο δικαστήριο έκρινε ότι τα μέτρα που περιλαμβάνονται στο Διάταγμα συνιστούν κατ’ εξοχήν διοικητική λειτουργία ρυθμιστικής φύσεως και όχι άσκηση εξουσίας νομοθετικής φύσεως. Παρέπεμψε σχετικά στην απόφαση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2015) 3 ΑΑΔ 622, ECLI:CY:AD:2015:C811, η οποία αφορούσε στην ρύθμιση του ωραρίου των καταστημάτων, όπου αποφασίστηκε ότι τέτοια ρύθμιση είναι διοικητικής φύσεως, η οποία διενεργείται, δεδομένου ότι η Βουλή καθορίζει προηγουμένως το γενικό νομοθετικό πλαίσιο και στη συνέχεια η διοίκηση ρυθμίζει τα επιμέρους θέματα τα οποία προϋποθέτουν διαβούλευση, ειδικές γνώσεις και άσκηση διοικητικής λειτουργίας.
Έκρινε επίσης ότι η επίμαχη ΚΔΠ 142/2021 δεν ήταν Κανονισμός ώστε να βρίσκουν εφαρμογή οι πρόνοιες του Άρθρου 3(1), αλλά Διάταγμα όπως ρητά ορίζεται στο Άρθρο 6 του Κεφ. 260.
Στα πλαίσια ανάπτυξης των επιχειρημάτων του, αναφορικά με την έλλειψης ουσιαστικής νομιμότητας του Διατάγματος, ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα αναφέρθηκε αγορεύοντας σε πιθανούς κινδύνους από την χρήση προστατευτικής μάσκας. Το δικαστήριο ορθά υπέδειξε ότι δεν είχε ενώπιον του τέτοια μαρτυρία.
Την θέση όμως αυτή τη γενίκευσε, με αποτέλεσμα να δώσει την ίδια απάντηση και σε ό,τι αφορά στην εισήγηση της υπεράσπισης ότι θα μπορούσε να προσφέρονταν ολιγότερο επαχθή μέτρα ώστε να επιτρεπόταν η διεξαγωγή εκδηλώσεων διαμαρτυρίας με περιορισμούς (χρήση προστατευτικής μάσκας και τήρηση αποστάσεων), αντί της πλήρους απαγόρευσης. Το δικαστήριο θεώρησε ότι «τα ίδια ισχύουν» και για την εισήγηση αυτή και κατέληξε ότι δεν μπορούσε να εξετάσει τα επιχειρήματα αυτά της υπεράσπισης, τα οποία δεν είχαν υποστηριχθεί με μαρτυρία. Αυτό αποτελούσε σφάλμα, όπως θα εξηγήσουμε κατωτέρω.
10. Η έφεση.
Τα θέματα που τέθηκαν πρωτοδίκως επανήλθαν με την έφεση.
Ο πρώτος λόγος έφεσης επαναφέρει την εισήγηση ότι το Διάταγμα είναι νομοθετικής φύσεως και συνεπώς δεν μπορούσε να εκχωρηθεί περαιτέρω η εξουσία έκδοσης του από το Υπουργικό Συμβούλιο στον Υπουργό Υγείας με βάση το Άρθρο 3(1) του Νόμου 23/1962.
Ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα στήριξε το επιχείρημα του αυτό στην απόφαση του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου στην υπόθεση Hondros v. Police (1962) 3 RSCC 82.
Επίσης ότι εκδόθηκε κατά παράβαση του Άρθρου 3(1) του Νόμου 99/1989.
Συναφώς, με ένα δεύτερο λόγο έφεσης υποβάλλεται ότι ως εκ των άνω το πρωτόδικο δικαστήριο καταδίκασε τον εφεσείοντα για αδίκημα άγνωστο στο Νόμο, εφόσον ο εφεσείων καταδικάστηκε επί τη βάσει αδικήματος που δημιουργήθηκε από Διάταγμα και/ή Κανονισμό ο οποίος ήταν εξ υπαρχής άκυρος.
Με τρίτο λόγο έφεσης προσβάλλεται η θεώρηση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι χρειαζόταν μαρτυρία προκειμένου να αποφασίσει αν το δικαίωμα στη διαμαρτυρία μπορούσε να ρυθμιστεί με λιγότερο επαχθή μέτρα.
11. Μια αναγκαία διευκρίνιση αναφορικά με το αντικείμενο της έφεσης.
Ενώ η πρωτόδικη απόφαση έθεσε υπό το ίδιο πρίσμα, τόσο το ζήτημα της προστατευτικής μάσκας, όσο και το ζήτημα της διαδήλωσης, με τον τρίτο λόγο έφεσης υποβάλλεται παράπονο μόνο για το ζήτημα της διαδήλωσης, ως εξής:
«Τρίτος λόγος έφεσης:
Η απόφαση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι χρειαζόταν μαρτυρία προκειμένου να αποφασίσει εάν η πλήρης και καθολική απαγόρευση διαμαρτυριών και/ή διαδηλώσεων ήταν σύμφωνη με τα άρθρα 13, 19, 21, 33 και 35 του Συντάγματος και των αντίστοιχων άρθρων της ΕΣΔΑ και/ή ότι χρειαζόταν μαρτυρία προκειμένου να αποφασίσει εάν το δικαίωμα στην διαμαρτυρία μπορούσε να ρυθμιστεί με λιγότερο επαχθή μέτρα, είναι λανθασμένη.»
Είναι συνεπώς φανερό ότι το επίδικο θέμα που με την έφεση έχει τεθεί ενώπιον μας για εξέταση αφορά την ουσιαστική νομιμότητα της απαγόρευσης της εκδήλωσης. Η επιβολή χρήσης μάσκας βρίσκεται εκτός του πλαισίου της έφεσης, όπως ορθά δέχθηκε ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα κατά την ακρόαση της έφεσης.
Στην αιτιολογία του τρίτου λόγου έφεσης διευκρινίζεται έτι περαιτέρω το παράπονο του εφεσείοντα: το δικαίωμα του για διαμαρτυρία και/ή διαδήλωση και/ή συνάθροιση δεν περιορίστηκαν, αλλά καταργήθηκαν πλήρως και αδιακρίτως. Αυτό, αναφέρεται, δεν ήταν ζήτημα που το δικαστήριο χρειαζόταν μαρτυρία για να το εξετάσει. Αντίθετα, είχε καθήκον, δυνάμει του Άρθρου 35 του Συντάγματος, να διασφαλίσει την προστασία των δικαιωμάτων που το Σύνταγμα εγγυάται στον εφεσείοντα.
12. Το ουσιαστικό ερώτημα.
Το ουσιαστικό ερώτημα που πρέπει να απαντηθεί από το δικαστήριο, με δεδομένο ότι υπήρξε παρέμβαση στα δικαιώματα του εφεσείοντα για ελευθερία έκφρασης και ελευθερία για ειρηνική συνάθροιση, είναι κατά πόσον:
Αυτή η παρέμβαση ήταν εξουσιοδοτημένη από το νόμο, επεδίωκε θεμιτό σκοπό και ήταν αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία ως επιτρεπόμενος περιορισμός με βάση τα Άρθρα 19 και 21 και του Συντάγματος και τα Άρθρα 10 και 11 της ΕΣΔΑ; Ειδικότερα, κατά πόσον επρόκειτο για απαγόρευση της διαδήλωσης ανάλογη προς τους θεμιτούς επιδιωκόμενους σκοπούς; Θα μπορούσε να επιτευχθεί το ίδιο ή ανάλογο αποτέλεσμα με ολιγότερο αυστηρά μέτρα;[2]
13. Διάταγμα ή Κανονισμοί;
Υπενθυμίζουμε το επιχείρημα της υπεράσπισης ότι επρόκειτο για Κανονισμούς που θα έπρεπε να είχαν κατατεθεί στη Βουλή για έγκριση σύμφωνα με τον Νόμο 99/1989. Είναι πρόδηλο, εισηγήθηκε ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα, από τον τίτλο και μόνο του Άρθρου 6 του Κεφ. 260 (Εξουσία έκδοσης Κανονισμών) ότι πρόκειται για Κανονισμούς.
Ο πλαγιότιτλος («marginal notes») κατά την παραδοσιακή προσέγγιση δεν αποτελεί κριτήριο για την ερμηνεία του Νόμου. «No weight can be given to the marginal note», κατά τον Lord Parker, CJ (Chandler v. D.P.P. [1962] 2 All ER 142, [1964] A.C. 763, βλ. επίσης Nixon v. A-G [1930] All ER Rep 487). Στην R. v. Montila [2004] 1 WLR 3141, 3150-51, [2004] UKHL 50, o κανόνας χαλάρωσε και έγινε δεκτό ότι τίτλοι και πλαγιότιτλοι μπορούν να ληφθούν υπόψη. Θα πρέπει όμως να τους αποδίδεται λιγότερο βάρος σε σχέση με το κείμενο του νόμου. Της απόφασης αυτής είχε προηγηθεί το 2001 τροποποίηση της πρακτικής που ακολουθούσε το Parliamentary Council Office αναφορικά με τους πλαγιότιτλους. Αντί ως πλαγιότιτλοι, τοποθετούνται πλέον ως επικεφαλίδες με τονισμένα γράμματα στο κείμενο των νομοσχεδίων που παρουσιάζονται στο Κοινοβούλιο. Αλλά ακόμα και υπ’ αυτή τη μορφή παραμένουν εκτός του πλαισίου συζήτησης των νομοσχεδίων και δεν υπόκεινται σε τροποποιήσεις μέσα από τέτοια συζήτηση. Εξ ου και τους αναγνωρίστηκε ολιγότερη βαρύτητα στην Montila.
Θεωρούμε ότι στην Κύπρο, όπου το δικαστήριο δεν έχει γνώση της πρακτικής και των διαδικασιών δια των οποίων καταγράφονται οι τίτλοι ή οι πλαγιότιτλοι στους νόμους, ασφαλής μέθοδος ερμηνείας προσφέρεται δια της παραδοσιακής προσέγγισης της Chandler.
Σημασία εν προκειμένω έχει το γεγονός ότι η ίδια η Βουλή με τον περί Λοιμοκάθαρσης (Τροποποιητικό) Νόμο του 2020, Ν. 31(Ι)/2020, τροποποίησε το Άρθρο 7 του βασικού Νόμου (Αδικήματα και Ποινές) διαχωρίζοντας ως διακριτές μεταξύ τους έννοιες τους Κανονισμούς αφενός και τα Διατάγματα αφετέρου. Η ίδια διάκριση εντοπίζεται και στο Άρθρο 7Α που προστέθηκε με τον περί Λοιμοκάθαρσης (Τροποποιητικό) (Αρ.2) Νόμο του 2020, Ν. 72(Ι)/2020. Την ίδια επίσης διάκριση εντοπίζουμε στους περί Εξωδίκου Ρυθμίσεως Αδικημάτων Νόμοι του 1997 έως (Αρ.4) του 2022.
Συνεπώς δεν πρόκειται για, κατ’ ουσίαν, ταυτοσημία, όπως ήταν η εισήγηση του ευπαίδευτου δικηγόρου του εφεσείοντα, ο οποίος υπέβαλε ότι το Άρθρο 6 εξουσιοδοτεί για την έκδοση Κανονισμών και όχι Διαταγμάτων και ότι τα Διατάγματα απλώς συνιστούν το μέσο δια του οποίου δημοσιεύονται οι Κανονισμοί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Τα Διατάγματα δεν αποτελούν το μέσο. Αποτελούν αυτοτελείς πράξεις, η παράβαση των οποίων συνιστά ποινικό αδίκημα (Αντωνίου ν. Αστυνομίας, Ποιν. Έφεση Αρ.74/2020, 31.7.2020). Παράλληλα από το λεκτικό του Άρθρου 6 προκύπτει ότι τούτο εξουσιοδοτεί το Υπουργικό Συμβούλιο για την έκδοση Κανονισμών.
Εν πάση περιπτώσει, εάν χρειάζεται να αναφερθούμε, η πρόθεση του νομοθέτη προβάλλει με σαφήνεια: Το Άρθρο 6 εξουσιοδοτεί το Υπουργικό Συμβούλιο να εκδίδει Διατάγματα για τη λήψη μέτρων για την παρεμπόδιση εξάπλωσης επικίνδυνων μολυσματικών ασθενειών. Πρόκειται για καταστάσεις που απαιτούν άμεσες ενέργειες και δεν συνάδουν με τις προβλεπόμενες διαδικασίες αναφορικά με Κανονισμούς (Άρθρο 3(1) του Νόμου 99/1989).
14. Το Διάταγμα εκδόθηκε κατόπιν έγκυρης εξουσιοδότησης της Βουλής των Αντιπροσώπων;
Έχοντας καταλήξει ότι πρόκειται για Διάταγμα, εγείρεται περαιτέρω το ερώτημα κατά πόσον το Διάταγμα είχε εκδοθεί κατόπιν έγκυρης εξουσιοδότησης της Βουλής των Αντιπροσώπων.
Το Υπουργικό Συμβούλιο εκχώρησε την σχετική εξουσία που είχε με βάση το Άρθρο 6 του Κεφ. 260 στον Υπουργό Υγείας με επί τούτω απόφαση του ημερ. 3.3.2021. Είναι επί τη βάσει της εκχώρησης αυτής που ο Υπουργός Υγείας εξέδωσε το Διάταγμα στις 31.3.2021. Προηγήθηκαν και ακολούθησαν πολλά άλλα. Όλα εκδόθηκαν κατ’ επίκληση της αδήριτης ανάγκης για αντιμετώπιση της πανδημίας.
Η υπόθεση Hondros στην οποία στήριξε τα επιχειρήματα του ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα, αφορούσε περίπτωση όπου το Υπουργικό Συμβούλιο ασκώντας την εξουσία που του είχε δοθεί δια του Άρθρου 6(2) του περί Οίκων Στοιχημάτων, Οίκων Κυβείας και Παρεμπόδισης της Κυβείας Νόμου, Κεφ. 151, κήρυξε ένα τυχερό παίγνιο (κοινώς γνωστό ως «slot-machine») ως απαγορευμένο, επιπρόσθετα προς τα τυχερά παίγνια που ήδη καθορίζονταν στο Άρθρο 6(1) από τον ίδιο το Νόμο ως τυχερά παίγνια. Η εξουσία αυτή αναγνωρίστηκε ως «νομοθετική εξουσία». Ως προς τούτο δεν τέθηκε καμιά αμφισβήτηση. Ούτε εκχωρίστηκε περαιτέρω σε άλλο όργανο, ώστε να εγείρονται τα ζητήματα που τέθηκαν στην παρούσα υπόθεση. Είναι άλλο το ερώτημα που τέθηκε στην υπόθεση Hondros όπως θα δούμε παρακάτω.
Η νομοθετική εξουσία της Δημοκρατίας ασκείται από τη Βουλή των Αντιπροσώπων (Άρθρο 61 του Συντάγματος). Έγινε όμως δεκτό, στην Hondros, ότι δεν εμποδίζεται από το Σύνταγμα η εκχώρηση νομοθετικής εξουσίας από τη Βουλή σε άλλα όργανα της Δημοκρατίας, σύμφωνα με τις αποδεκτές αρχές του δικαίου και την αρχή της «κατ’ εξουσιοδότηση νομοθεσίας» (delegated legislation). Υποδείχθηκε μάλιστα η διάταξη του Άρθρου 54(ζ) του Συντάγματος, όπου ρητά εξουσιοδοτείται το Υπουργικό Συμβούλιο, με αναλλοίωτη την φύση του ως εκτελεστικό όργανο, όπως εκδίδει κανονιστικά και εκτελεστικά των νόμων διατάγματα ως οι νόμοι ορίζουν.
Το συγκεκριμένο ερώτημα που τέθηκε στην υπόθεση Hondros, δεδομένου ότι η απαγόρευση αποτελούσε περιορισμό σε προστατευόμενα από το Σύνταγμα ατομικά δικαιώματα (Άρθρο 23: δικαίωμα ιδιοκτησίας και Άρθρο 25: δικαίωμα άσκησης επαγγέλματος), ήταν κατά πόσο η Βουλή των Αντιπροσώπων εδικαιούτο και αν ναι, σε ποιο βαθμό να εκχωρήσει νομοθετική εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο σε σχέση με περιορισμούς σε θεμελιώδη δικαιώματα και ελευθερίες τα οποία κατοχυρώνονται στο Μέρος ΙΙ του Συντάγματος.
Το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο έθεσε εν πρώτοις τη θεμελιακή αρχή ότι μόνο ο ίδιος ο λαός μιας χώρας μπορεί, μέσω των εκλελεγμένων νομοθετών του, να αποφασίζει σε ποιο βαθμό μπορούν να περιοριστούν τα θεμελιώδη δικαιώματα του όπως κατοχυρώνονται από το Σύνταγμα. Συνεπακόλουθα, έκρινε ότι η ευχέρεια για επιβολή τέτοιων περιορισμών που παρέχεται από το Σύνταγμα στον κοινό νομοθέτη, δια των εκφράσεων όπως «imposed by law»[3] στο Άρθρο 23.3 ή «prescribed by law»[4] στο Άρθρο 25.2 και άλλες παρόμοιες εκφράσεις σε άλλα Άρθρα στο Μέρος ΙΙ του Συντάγματος, σε ότι αφορά στη θέσπιση και τον καθορισμό της έκτασης και του πλαισίου του συγκεκριμένου περιορισμού, έχουν την έννοια του νόμου της Βουλής των Αντιπροσώπων. Αποφασίστηκε, ωστόσο, ότι τούτο δεν εμποδίζει τη Βουλή να εκχωρεί την νομοθετική της εξουσία όσον αφορά στη θέσπιση της μορφής, του τρόπου και άλλων λεπτομερών διατάξεων για την υλοποίηση και την εφαρμογή των συγκεκριμένων περιορισμών εντός του πλαισίου όπως καθορίστηκε από το νόμο, π.χ. δια της προσθήκης περαιτέρω στοιχείων ή περιπτώσεων που εμπίπτουν στον εν λόγω περιορισμό. Η εξουσιοδότηση αυτή τεκμαίρεται ότι περιλαμβάνεται στη βούληση του λαού όπως αυτή εκφράστηκε μέσω του συγκεκριμένου νόμου των εκλελεγμένων αντιπροσώπων του. Σε τέτοιες όμως περιπτώσεις το Υπουργικό Συμβούλιο δεν μπορεί να εκχωρήσει περαιτέρω νομοθετική εξουσία σε άλλο όργανο, διότι τούτο αντιβαίνει στις πρόνοιες του Νόμου 23/1962 και στην αρχή delegatus non potest delegare, την οποία ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα επικαλέστηκε.
Το ουσιώδες ερώτημα στην παρούσα υπόθεση είναι το κατά πόσον το συγκεκριμένο Διάταγμα ήταν νομοθετικής φύσεως ή κατά πόσον αποτελούσε πράξη διοικητικής ή εκτελεστικής φύσεως, ώστε να μπορούσε η εξουσία έκδοσης του να εκχωρηθεί περαιτέρω από το Υπουργικό Συμβούλιο προς τον Υπουργό Υγείας. Επί του ερωτήματος αυτού υπάρχει πλέον παγιωμένη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Στην υπόθεση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1992) 3 ΑΑΔ 109, κρίθηκε ότι η επιλογή του χώρου απόρριψης λυμάτων ενέπιπτε στην εκτελεστική αρμοδιότητα, η άσκηση της οποίας συναρτάτο προς ανάλογους παράγοντες που μόνο η διοίκηση μπορούσε να σταθμίσει σε κάθε δεδομένη περίπτωση.
Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2014) 3 ΑΑΔ 257, ECLI:CY:AD:2014:C389, αποφασίστηκε ότι η ρύθμιση των μεθόδων αλιείας, η συναφής έκδοση αδειών και οι όροι που αφορούν τις άδειες αλιείας συνιστούσαν αρμοδιότητα εκτελεστικής φύσεως με αναφορά προς όλους τους παράγοντες που διέπουν την κρίση της διοίκησης σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση.
Αλλά το κατά πόσον πρόκειται για άσκηση εκτελεστικής εξουσίας δεν συναρτάται βεβαίως με το εάν η πράξη θα πρέπει να εξετάζεται και να εκδίδεται σε συνάρτηση με τα δεδομένα μιας συγκεκριμένης ή μιας ατομικής περίπτωσης. Η εκτελεστική της φύση έχει ως κριτήριο το κατά πόσον αποτελεί διοικητική λειτουργία και ειδικότερα το κατά πόσον συνιστά διοικητική ρύθμιση ή πλέγμα διοικητικών ρυθμίσεων εντός του γενικού νομοθετικού πλαισίου που έχει καθορίσει η Βουλή των Αντιπροσώπων, ώστε να επιτευχθεί ο σκοπός του νόμου.
Στην υπόθεση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ.1) (2015) 3 ΑΑΔ 622, ECLI:CY:AD:2015:C811, αποφασίστηκε ότι η γενικής φύσεως ρύθμιση του ωραρίου των καταστημάτων, ο καθορισμός των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών αλλά και η δημιουργία ειδικού καθεστώτος για κάποια καταστήματα, εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας και συνιστά ουσιαστικά ρύθμιση διοικητικής φύσεως. Στην ίδια απόφαση σημειώθηκε ότι η εξουσία ρύθμισης των θεμάτων αυτών με Διατάγματα δόθηκε, όπως και εν προκειμένω, στην εκτελεστική εξουσία.
Στις υποθέσεις Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορές Αρ. 6/2021 και 7/2021, ημερ. 20.7.2022, αποφασίστηκε ότι η παροχή επιδομάτων από το Ταμείο Κοινωνικών Ασφαλίσεων αποτελεί κατ’ εξοχήν ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας και προϋποθέτει ρύθμιση των συγκεκριμένων περιπτώσεων μετά από διαβούλευση με όλους τους αρμόδιους φορείς, ειδική γνώση επί του θέματος και ενδελεχή μελέτη προς αξιολόγηση των οικονομικών συνεπειών.
Η διάκριση μεταξύ νομοθετικής και διοικητικής ή εκτελεστικής φύσεως μιας πράξης αναγνωρίστηκε και στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 1/22, ημερ. 30.11.2022, όπου εξ αντιθέτου αποφασίστηκε ότι εάν η πράξη είναι εκτελεστικής φύσεως δεν παρέχεται αρμοδιότητα στη Βουλή για έκδοση της, εφόσον το Άρθρο 61 του Συντάγματος δεν παρέχει τη δυνατότητα στη Βουλή να νομοθετεί «εν παντί θέματι» αλλά να ασκεί τη νομοθετική εξουσία της Δημοκρατίας «εν παντί θέματι».
Η ίδια διευκρίνιση ως προς το εύρος της αρμοδιότητας της Βουλής, επαναλήφθηκε στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ 1/2022 (I-Justice), ημερ. 12.6.2023, η οποία αφορούσε στον τρόπο άσκησης της δημοσιονομικής πολιτικής που «προϋποθέτει συνολική εικόνα και κατάλληλη τεχνογνωσία και συναρτάται προς παράγοντες που μόνο η διοίκηση είναι σε θέση να σταθμίσει σε κάθε δεδομένη περίπτωση».
Εν προκειμένω η Βουλή με το Άρθρο 6(1) του Κεφ. 260 εξουσιοδότησε το Υπουργικό Συμβούλιο να καθορίζει μέτρα για αντιμετώπιση επικίνδυνων μολυσματικών ασθενειών. Τοιουτοτρόπως έθεσε το γενικό πλαίσιο.
Δυστυχώς έφτασε η κρίσιμη στιγμή που χρειάστηκε ο νόμος να εφαρμοστεί υπό συνθήκες ανεξέλεγκτης πανδημίας. Οι μέχρι τώρα αποφάσεις αναφέρονταν, όπως είδαμε, σε μέτρα τα οποία ενέπιπταν στην κρίση των αρμόδιων εκτελεστικών οργάνων με βάση την κατάλληλη τεχνογνωσία, την ειδική γνώση επί του θέματος, την ενδελεχή μελέτη και αξιολόγηση, τη συνολική εικόνα και όλους τους σχετικούς παράγοντες που μόνο η διοίκηση ήταν σε θέση να σταθμίσει.
Όλα αυτά τα στοιχεία που δακτυλοδείχνουν την εκτελεστική φύση των μέτρων που λαμβάνονταν, απέκτησαν τώρα με την πανδημία μια νέα, πρωτόγνωρη διάσταση. Η κατάσταση θα έπρεπε να παρακολουθείται καθημερινά, με υψηλό επίπεδο εμπειρογνωμοσύνης και με βάση την τρέχουσα επιστημονική γνώση. Τα μέτρα θα έπρεπε να λαμβάνονται κατά τρόπο άμεσο και δυναμικό, όπως δυναμικά απειλούσε την ανθρωπότητα η πανδημία. Καταλήγουμε ότι επρόκειτο για περίπτωση άσκησης εκτελεστικής εξουσίας, κατ’ εξουσιοδότηση της Βουλής των Αντιπροσώπων, προς υλοποίηση των σκοπών του νόμου και της άμεσης, εν προκειμένω, ανάγκης του λαού.
Αυτή δεν είναι μόνο δική μας αντίληψη. Ο ευπαίδευτος δικηγόρος του εφεσείοντα μας παρέπεμψε στην απόφαση του ΕΔΔΑ Communauté Genevoise D’ Action Syndicale (CGAS) v. Ελβετίας, Αρ. Αιτ. 21881/20, ημερ. 15.3.2022, η οποία αφορούσε, όπως και η παρούσα, σε κυβερνητικό διάταγμα, που είχε εκδοθεί χωρίς έγκριση της Βουλής, δια του οποίου είχαν απαγορευθεί οι δημόσιες και ιδιωτικές διαδηλώσεις, αναφέροντας ότι την υιοθετεί πλήρως και εντελώς.
Στην απόφαση εκείνη, αναφορικά με τη νομική εγκυρότητα του Διατάγματος, αναγνωρίστηκε ότι η απειλή για τη δημόσια υγεία από τον κορονοϊό ήταν πολύ σοβαρή και ότι τα κράτη έπρεπε να αντιδράσουν γρήγορα κατά τη διάρκεια της πανδημίας που ήταν εκτεταμένη και επίμονη. Λέχθηκαν χαρακτηριστικά τα εξής σε σχέση με το επιχείρημα της αιτήτριας ότι έπασχε η νομική βάση του Διατάγματος διότι αυτό εκδόθηκε από την κυβέρνηση και δεν εγκρίθηκε από τη Βουλή:
«88. …Δεδομένης της επείγουσας ανάγκης να δοθεί η κατάλληλη απάντηση στην πρωτοφανή απειλή του κορονοϊού στα αρχικά της στάδια, δεν μπορούμε απαραίτητα να περιμένουμε εις βάθος εσωτερικές συζητήσεις, ιδίως με τη συμμετοχή της Βουλής, ενόψει της υιοθέτησης επειγόντων μέτρων που κρίθηκαν απαραίτητα για την καταπολέμηση της παγκόσμιας αυτής μάστιγας. …»
Η απόφαση του Τμήματος (Section) παραπέμφθηκε στο Τμήμα Ευρείας Σύνθεσης (Grand Chamber). Γι’ αυτό το λόγο αποφασίσαμε όπως αναμένουμε την απόφαση του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης προτού προχωρήσουμε στην έκδοση της δικής μας απόφασης και αφού ακούσουμε τα μέρη εάν επιθυμούσαν να προσθέσουν οτιδήποτε. Εξ ου και η καθυστέρηση στην έκδοση της παρούσας απόφασης.
Η απόφαση του Grand Chamber δεν υπεισήλθε στην ουσία και στη διαπίστωση του Τμήματος ότι το επίμαχο διάταγμα αποτελούσε περιορισμό που δεν ήταν απαραίτητος σε μια δημοκρατική κοινωνία κατά την έννοια του Άρθρου 11 §2 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ). Απέρριψε την προσφυγή κρίνοντας ότι η αιτήτρια συνδικαλιστική ένωση δεν ήταν «θύμα παραβίασης» («victim») εν τη εννοία του Άρθρου 34 της ΕΣΔΑ, ούτε και είχαν εξαντληθεί τα εσωτερικά ένδικα μέσα, όπως προνοείται από το Άρθρο 35 της ΕΣΔΑ.
Συνεπώς, η απόφαση του Τμήματος δεν είναι δεσμευτική εν όψει της κατάληξης ενώπιον του Τμήματος Ευρείας Σύνθεσης. Η παραπάνω προσέγγιση όμως μας βρίσκει σύμφωνους για όλους τους λόγους που αναφέραμε. Άλλωστε, υπενθυμίζουμε ότι η απόφαση του Τμήματος έτυχε πλήρους αποδοχής από την υπεράσπιση. Η πιεστική ανάγκη για κατεπείγουσα, συστηματική και συντονισμένη, τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό αλλά και διεθνές επίπεδο, αντίδραση στην πρωτοφανή απειλή της πανδημίας, σε ένα πλαίσιο εξειδικευμένης επιστημονικής τεχνογνωσίας, καταδεικνύει τον κατ’ εξοχήν εκτελεστικό χαρακτήρα των μέτρων. Δεν χωρούσαν «εις βάθος εσωτερικές συζητήσεις, ιδίως με τη συμμετοχή της Βουλής». Τούτο βεβαίως δεν σημαίνει ότι τα μέτρα θα παρέμεναν στο απυρόβλητο. Στο νομικό μας σύστημα όπου η νομιμότητα μιας κανονιστικής διοικητικής πράξης δεν μπορεί να προσβληθεί απευθείας με προσφυγή ενώπιον Δικαστηρίου, τηρουμένης, γενικά, της δυνατότητας να εξεταστεί παρεμπιπτόντως στα πλαίσια προσφυγής η οποία στρέφεται κατά ατομικής διοικητικής πράξης που έχει εκδοθεί με έρεισμα την κανονιστική διοικητική πράξη (The Nicosia Race Club v. Republic (1984) 3 CLR 791), η νομιμότητα του επιδίκου Διατάγματος θα μπορούσε, όπως και έγινε, να εξεταστεί σε μια δικαστική διαδικασία όπως η παρούσα.
Στην οποία, μάλιστα, ο παραπονούμενος δεν έχει το βάρος να αποδείξει ότι είναι «θύμα παραβίασης» («victim») διαφορετικά η προσφυγή του στο δικαστήριο να θεωρηθεί απαράδεκτη ως actio popularis, όπως ήταν η περίπτωση της υπόθεσης Magdić v. Croatia, Appl. No. 15578/20, 1.9.2022, όπου ο αιτητής προσέφυγε στο ΕΔΔΑ εναντίον διατάγματος που έθεσε περιορισμούς στις δημόσιες εκδηλώσεις και συγκεντρώσεις και στο δικαίωμα της άσκησης του δικαιώματος της θρησκείας. Δεν είχε όμως στοιχειοθετήσει τα απαιτούμενα γεγονότα που να καθιστούν τον ίδιο ως θύμα παραβίασης. Στο δικό μας σύστημα και στην παρούσα υπόθεση ο εφεσείων ως καταδικασθείς κατηγορούμενος είναι εξ ορισμού «θύμα παραβίασης», εάν υπήρξε παραβίαση υπό την έννοια ότι τα μέτρα δεν ήταν αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία, αλλά ήταν δυσανάλογα προς τους θεμιτούς επιδιωκόμενους σκοπούς.
Άλλωστε, όπως προκύπτει, στην πράξη η Βουλή των Αντιπροσώπων όχι μόνο είχε επίγνωση της έκδοσης των Διαταγμάτων, αλλά συμμετείχε ή συνέδραμε με τον τρόπο της στην συνολική προσπάθεια της Πολιτείας για αντιμετώπιση της πανδημίας. Έχουμε ήδη αναφερθεί στην τροποποίηση του Άρθρου 7 του βασικού Νόμου δια του τροποποιητικού Ν. 31(Ι)/2020, ο οποίος δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 27.3.2020. Φανερός σκοπός ήταν να διευκρινιστεί ότι το Άρθρο 6 του Κεφ. 260 αναφέρεται τόσο σε Διατάγματα όσο και σε Κανονισμούς, όπως ανωτέρω έχουμε εξηγήσει. Πέραν τούτου, η Βουλή, ενόσω διαρκούσαν τα μέτρα τα οποία είχαν επιβληθεί με Διατάγματα όπως το επίμαχο, προχώρησε δύο φορές σε τροποποίηση του βασικού Νόμου με σκοπό την αύξηση των προβλεπομένων ποινών για το αδίκημα της παράβασης των Κανονισμών και/ή των Διαταγμάτων που εκδίδονται βάσει του Νόμου. Αρχικώς η προνοούμενη ποινή ήταν φυλάκιση που δεν υπερβαίνει τους έξι μήνες ή πρόστιμο που δεν υπερβαίνει τις £450. Με τον Ν. 31(Ι)/2020 η προβλεπόμενη χρηματική ποινή αυξήθηκε σε €3.000. Με τον Ν. 72(Ι)/2020 η ποινή φυλάκισης αυξήθηκε στο ένα έτος και η χρηματική ποινή σε πρόστιμο που δεν υπερβαίνει τις €50.000. Επιπρόσθετα με τον τελευταίο αυτό Νόμο προβλέφθηκε η δυνατότητα επιβολής εξωδίκου προστίμου αλλά και έκδοσης διατάγματος αναστολής λειτουργίας επιχείρησης. Είναι συνεπώς φανερό ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων ήταν θετικά και υποστηρικτικά παρούσα. Δεν πρόκειται για περίπτωση που η διοίκηση ενεργούσε αυθαίρετα και αντίθετα με τη βούληση του ίδιου του λαού της χώρας όπως εκφραζόταν από την στάση αυτή των εκλελεγμένων αντιπροσώπων του.
15. Το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και η δι’ αυτού ασκούμενη ελευθερία έκφρασης και το δικαίωμα της έκφρασης.
Το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς είναι θεμελιώδες ανθρώπινο δικαίωμα και προστατεύεται από το Άρθρο 21 του Συντάγματος, το Άρθρο 11 της ΕΣΔΑ, το Άρθρο 20.1 της Οικουμενικής Διακήρυξης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, τα Άρθρα 20 και 21 του περί Διεθνούς Συμφώνου περί Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων (το οποίο κυρώθηκε από την Κυπριακή Δημοκρατία με τον περί Διεθνών Συμφώνων (Οικονομικά, Πολιτικά και Πολιτιστικά Δικαιώματα και Αστικά και Πολιτικά Δικαιώματα) (Κυρωτικό) Νόμο του 1969, Ν. 14/1969) και από το Άρθρο 12 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εν τοις εφεξής «ο Χάρτης»).
Ειδικότερα τα Άρθρα 21.1 και 21.3 του Συντάγματος και το Άρθρο 11 της ΕΣΔΑ έχουν ως ακολούθως:
Άρθρο 21 του Συντάγματος.
1. Έκαστος έχει το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς.
2. …
3. Ουδείς άλλος περιορισμός επιβάλλεται επί της ασκήσεως των δικαιωμάτων τούτων πλην των υπό του νόμου καθοριζομένων, απολύτως δε αναγκαίων μόνον προς το συμφέρον της ασφαλείας της Δημοκρατίας ή της συνταγματικής τάξεως ή της δημοσίας ασφαλείας ή της δημοσίας τάξεως ή της δημοσίας υγιείας ή των δημοσίων ηθών ή της προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των ηγγυημένων υπό του παρόντος Συντάγματος εις παν πρόσωπον είτε το πρόσωπον τούτο μετέχει τοιαύτης συγκεντρώσεως ή είναι μέλος τοιούτου συνεταιρισμού, είτε ου.
Άρθρο 11 της ΕΣΔΑ
Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι
1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος ίδρυσης συνδικάτων με άλλους και προσχώρησης σε συνδικάτα για την προάσπιση των συμφερόντων του.
2. Η άσκηση των δικαιωμάτων αυτών δεν μπορεί να υπαχθεί σε άλλους περιορισμούς από εκείνους που προβλέπονται με νόμο και αποτελούν αναγκαία μέτρα, σε δημοκρατική κοινωνία, για την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια ασφάλεια, την προάσπιση της τάξης και την πρόληψη του εγκλήματος, την προστασία της υγείας ή της ηθικής ή την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών τρίτων. Το παρόν άρθρο δεν απαγορεύει την επιβολή νόμιμων περιορισμών στην άσκηση αυτών των δικαιωμάτων από μέλη των ενόπλων δυνάμεων, της αστυνομίας ή των διοικητικών υπηρεσιών του κράτους.
Το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ειρηνικώς έχει ιδιαίτερη αξία, εφόσον δι’ αυτού μπορεί να ασκείται και η ελευθερία έκφρασης, ο πυρήνας αυτός του δημοκρατικού πολιτεύματος, το οποίο αποτελεί το θεμελιώδες χαρακτηριστικό της ευρωπαϊκής δημόσιας τάξης (Ενιαίο Κομμουνιστικό Κόμμα της Τουρκίας κ.α. ν. Τουρκίας, ημερ. 30.1.1998, §45 (Recueil des arrêts et Décisions, 1998 – I, §33)).
Συνεπώς, η ελευθερία έκφρασης, πέραν της αυτόνομης προστασίας της διά του Άρθρου 10 της ΕΣΔΑ (Άρθρο 19 του Συντάγματος), τυγχάνει παράλληλης προστασίας ως ένας από τους σκοπούς του δικαιώματος του συνέρχεσθαι ελευθέρως, δυνάμενη να περιοριστεί υπό τους ίδιους όρους, περιλαμβανομένων λόγων δημοσίας υγείας. (Εzelin v. France, Appl. No. 11800/85, 26.4.1991, §37, §52).
Το Άρθρο 19 του Συντάγματος έχει ως ακολούθως:
Άρθρο 19 του Συντάγματος
1. Έκαστος έχει το δικαίωμα ελευθερίας του λόγου και της καθ’ οιονδήποτε τρόπον εκφράσεως.
2. Το δικαίωμα τούτο περιλαμβάνει την ελευθερίαν της γνώμης, της λήψεως και μεταδόσεως πληροφοριών και ιδεών άνευ επεμβάσεως οιασδήποτε δημοσίας αρχής και ανεξαρτήτως συνόρων.
3. Η ενάσκησις των δικαιωμάτων, περί ων η πρώτη και δευτέρα παράγραφος του παρόντος άρθρου, δύναται να υποβληθή εις διατυπώσεις, όρους, περιορισμούς ή ποινάς προδιαγεγραμμένους υπό του νόμου και αναγκαίους μόνον προς το συμφέρον της ασφαλείας της Δημοκρατίας ή της συνταγματικής τάξεως ή της δημοσίας ασφαλείας ή της δημοσίας τάξεως ή της δημοσίας υγείας ή των δημοσίων ηθών ή προς προστασίαν της υπολήψεως ή των δικαιωμάτων άλλων ή προς παρεμπόδισιν της αποκαλύψεως πληροφοριών ληφθεισών εμπιστευτικώς ή προς διατήρησιν του κύρους και της αμεροληψίας της δικαστικής εξουσίας.
4. …
5. …
Το Άρθρο 10 της ΕΣΔΑ έχει ως ακολούθως:
Άρθρο 10 της ΕΣΔΑ
Ελευθερία έκφρασης
1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία της έκφρασης. Το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει την ελευθερία γνώμης, καθώς και την ελευθερία λήψης ή μετάδοσης πληροφοριών ή ιδεών, χωρίς παρέμβαση δημοσίων αρχών και ασχέτως συνόρων. Το παρόν άρθρο δεν εμποδίζει τα Κράτη να υποβάλλουν τις επιχειρήσεις ραδιοφωνίας, κινηματογράφου ή τηλεόρασης σε καθεστώς αδειοδότησης.
2. Η άσκηση των ελευθεριών αυτών, δεδομένου ότι συνεπάγεται καθήκοντα και ευθύνες, μπορεί να υπαχθεί σε ορισμένες διατυπώσεις, όρους, περιορισμούς ή κυρώσεις, που προβλέπονται από τον νόμο και αποτελούν αναγκαία μέτρα, σε δημοκρατική κοινωνία, για την εθνική ασφάλεια, την εδαφική ακεραιότητα ή τη δημόσια ασφάλεια, την προάσπιση της τάξης και την πρόληψη του εγκλήματος, την προστασία της υγείας ή της ηθικής, την προστασία της υπόληψης ή των δικαιωμάτων τρίτων, την παρεμπόδιση κοινολόγησης εμπιστευτικών πληροφοριών ή τη διασφάλιση του κύρους και της αμεροληψίας της δικαστικής εξουσίας.
16. Η δυνατότητα περιορισμού των δικαιωμάτων του συνέρχεσθαι ελευθέρως και της ελευθερίας έκφρασης.
Παρά την αδιαμφισβήτητη αξία και την ισχυρή προστασία τους, τα ίδια τα Άρθρα που κατοχυρώνουν τα ατομικά αυτά δικαιώματα, ταυτόχρονα τα σχετικοποιούν, δίδοντας τη δυνατότητα, ως άνω, να τίθενται υπό περιορισμούς. Οι περιορισμοί όμως πρέπει να προβλέπονται από το Νόμο και να αποτελούν αναγκαία μέτρα σε μια δημοκρατική κοινωνία για την προστασία ιδιαίτερα σημαντικών κοινωνικών αγαθών, μεταξύ των οποίων η δημόσια υγεία. Κυρίαρχη στο συνταγματικό δίκαιο και τη νομολογία υπήρξε πάντοτε η αντίληψη για «περιορισμό στη θέσπιση περιορισμών» (Αριστόβουλος Μάνεσης, Συνταγματικά Δικαιώματα, α’ ατομικές ελευθερίες, 1982).
Η αντίληψη αυτή βρίσκει έκφραση στο Άρθρο 18 της ΕΣΔΑ:
Άρθρο 18
Όρια στην χρήση των περιορισμών σε δικαιώματα
Οι επιτρεπόμενοι κατά τας διατάξεις της παρούσης Συμβάσεως περιορισμοί των ειρημένων δικαιωμάτων και ελευθεριών δεν επιτρέπεται να εφαρμοσθούν ειμή προς τον σκοπόν δια τον οποίον καθιερώθησαν.»
Επίσης στο Άρθρο 52.1 του Χάρτη:
Άρθρο 52
Εμβέλεια των διασφαλιζόμενων δικαιωμάτων
52.1 Κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να τηρεί το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνο εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.»
Συνεπώς, ενώ οι διατάξεις οι οποίες αναγνωρίζουν τα θεμελιακά ανθρώπινα δικαιώματα που αποτελούν τα υποκόλωνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την πεμπτουσία της Ευρωπαϊκής Δημοκρατίας πρέπει να ερμηνεύονται διασταλτικά, αντιθέτως οι διατάξεις οι οποίες εισάγουν εξαιρέσεις και παρεκκλίσεις από τις θεμελιακές ελευθερίες του ανθρώπου πρέπει να ερμηνεύονται στενά (βλ. απόφαση Ordre des barreaux francophones et germanophone and Others (Preventive measures for removal) (C‑718/19, 22.6.2021, para 56, η οποία παραπέμπει στις αποφάσεις της 3ης Ιουνίου 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, σκέψη 13, και της 10ης Ιουλίου 2008, Jipa, C-33/07, EU:C:2008:396, σκέψη 23).
17. Οι θετικές υποχρεώσεις των κρατών μελών για προστασία της ζωής και της υγείας.
Από την άλλη, δεδομένη παραμένει πάντοτε η θετική υποχρέωση των κρατών μελών για προστασία της ζωής και της υγείας.
Το Άρθρο 35 του Χάρτη διασφαλίζοντας την προστασία της υγείας κάθε προσώπου, παράλληλα επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση όπως:
«…Κατά τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και δράσεων της Ένωσης εξασφαλίζεται υψηλού επιπέδου προστασία της υγείας του ανθρώπου.»
Η ΕΣΔΑ δεν αναγνωρίζει κατά τρόπο άμεσο το δικαίωμα στην υγεία, αυτό όμως θεωρείται σαφώς κατοχυρωμένο ως θετική υποχρέωση με βάση τα Άρθρα 2 και 8 (βλ. Lopes de Sousa Fernandes v. Portugal [GC], no. 56080/13, §§ 186-196,19 December 2017; Vasileva v. Bulgaria, no. 23796/10, §§ 63-69,17 March 2016; Ibrahim Keskin v. Turkey, no. 10491/12, §§ 61-68, 27 March 2018, Vavřička and Others v. The Czech Republic [GC), αρ. 47621/13 και πέντε άλλες, ημερ. 8.4.2021, §282 και την εκεί αναφερόμενη νομολογία).
Δεδομένη βεβαίως είναι η άμεση προστασία του δικαιώματος στη ζωή (Άρθρο 2 ΕΣΔΑ) που τόσο δοκιμάστηκε στην πανδημία.
Η προστασία της ζωής και της υγείας των ανθρώπων ιεραρχείται πρώτη στην κλίμακα των δικαιωμάτων και ελευθεριών που κατοχυρώνονται ως ανθρώπινα δικαιώματα. Παραθέτουμε σχετικά στην παρ. 78 της C-128/22 Nordic Info BV (Τμήμα Μείζονος Συνθέσεως), ημερ. 5.12.2023):
«78 Προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον ένα κράτος μέλος έχει τηρήσει την αρχή της αναλογικότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η υγεία και η ζωή των ανθρώπων κατέχουν την πρώτη θέση μεταξύ των αγαθών και των συμφερόντων που προστατεύει η Συνθήκη ΛΕΕ και ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθενται να παρέχουν και τον τρόπο επιτεύξεως του επιπέδου αυτού. …»
[η υπογράμμιση είναι δική μας]
Στην αρχή ήδη της εκδήλωσης της πανδημίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων (European Committee of Social Rights) εξέδωσε δήλωση[5] με την οποία καλούσε τα κράτη μέλη όπως λάβουν όλα τα απαραίτητα μέτρα έκτακτης ανάγκης σε μια πανδημία περιλαμβανομένης της καραντίνας και της απαγόρευσης κυκλοφορίας. Στην ίδια δήλωση υποδεικνυόταν ότι όλα τα μέτρα θα έπρεπε να σχεδιάζονται και να εφαρμόζονται λαμβανομένης υπόψη της τρέχουσας κατάστασης επιστημονικής γνώσης και σύμφωνα με τα σχετικά επίπεδα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Τονίστηκε πως η Επιτροπή θεωρεί απαραίτητο ότι το δικαίωμα της υγείας πρέπει να προστατεύεται όχι μόνο θεωρητικά, αλλά και στην πράξη, κάτι που χαρακτηρίζεται ως απολύτως κρίσιμο σε καιρό πανδημίας, προκειμένου τα κράτη μέλη να ενεργούν σύμφωνα με τις υποχρεώσεις τους βάσει του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη (European Social Charter) και, το πιο σημαντικό, να περιορίσουν τον αριθμό των θανάτων και τα προβλήματα υγείας που προκαλούνται σε τέτοιες καταστάσεις.
Περαιτέρω η Επιτροπή θεώρησε καλό να υπενθυμίσει ότι το δικαίωμα στην προστασία της υγείας που κατοχυρώνεται στο Άρθρο 11 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη[6] συμπληρώνει τα θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία κατοχυρώνονται στα σχετικά Άρθρα της ΕΣΔΑ και ότι τα δικαιώματα για την υγεία που ενσωματώνονται στις δύο Συνθήκες είναι άρρηκτα συνδεδεμένα, καθώς η ανθρώπινη αξιοπρέπεια είναι η θεμελιώδης αξία και μάλιστα ο πυρήνας του θετικού ευρωπαϊκού δικαίου για τα ανθρώπινα δικαιώματα, είτε βάσει του Χάρτη, είτε βάσει της ΕΣΔΑ. Τούτο με αναφορά στην απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση International Federation of Human Rights Leagues (FIDH) v. France, Complaint No. 14/2003, 3.11.2004, παρ.31.
Τελική επιδίωξη είναι η ορθή εξισορρόπηση της ανάγκης για προστασία της δημόσιας υγείας αφενός, με παράλληλη, αφετέρου, εύλογη διασφάλιση της ελευθερίας του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και της ελευθερίας έκφρασης. Η εξισορρόπηση αυτή επέρχεται μόνο όταν τα μέτρα που επιβάλλονται κρίνονται ως απαραίτητα σε μια δημοκρατική κοινωνία για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού με βάση την αρχή της αναλογικότητας.
18. H αρχή της αναλογικότητας.
Κατά πάγια νομολογία του ΔΕΕ η αρχή της αναλογικότητας αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης (Nordic Info BV (ανωτέρω)). Η ίδια αρχή πηγάζει και από το Άρθρο 21.3 του Συντάγματος όπου γίνεται αναφορά για περιορισμούς απολύτως αναγκαίους μόνο για τους επιδιωκόμενους σκοπούς που ρητά καθορίζονται και από το Άρθρο 11.2 της ΕΣΔΑ, όπου γίνεται λόγος για αναγκαία μέτρα για την ευόδωση των προβλεπομένων σκοπών σε μια δημοκρατική κοινωνία.
Ως προς το περιεχόμενο της αρχής της αναλογικότητας παραθέτουμε από την Nordic τα ακόλουθα:
«77 Η απαίτηση αναλογικότητας επιβάλλει συγκεκριμένα να εξακριβώνεται αν μέτρα όπως τα επίμαχα στην κύρια δίκη, πρώτον, είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος, εν προκειμένω της προστασίας της δημόσιας υγείας, δεύτερον, αν περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο, υπό την έννοια ότι ο σκοπός αυτός δεν θα μπορούσε ευλόγως να επιτευχθεί κατά τρόπον εξίσου αποτελεσματικό με άλλα μέσα τα οποία να θίγουν λιγότερο τα δικαιώματα και τις ελευθερίες που κατοχυρώνονται υπέρ των θιγόμενων προσώπων, και, τρίτον, ότι δεν είναι δυσανάλογα προς τον εν λόγω σκοπό, εκτίμηση η οποία απαιτεί ιδίως να γίνεται στάθμιση μεταξύ της σημασίας του σκοπού και της σοβαρότητας της επεμβάσεως στα εν λόγω δικαιώματα και ελευθερίες (πρβλ. απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2022, Orde van Vlaamse Balies κ.λπ., C‑694/20, EU:C:2022:963, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).»
[ο τονισμός είναι δικός μας]
Βλ. επίσης C-663/18, B.S., C.A., 19.11.2020.
Το επίμαχο Διάταγμα εκδόθηκε με σκοπό την αντιμετώπιση μιας σοβαρής απειλής για τη δημόσια υγεία, τέτοιας που στην Nordic χαρακτηρίστηκε ως αρκούντως σοβαρή απειλή κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας, ώστε να καλύπτεται και από την έννοια της απειλής κατά της δημόσιας τάξης και της εσωτερικής ασφάλειας, όπως ήταν εκεί το ερώτημα.
Στην Nordic (παρ. 127) η πανδημία περιγράφηκε με τον ακόλουθο χαρακτηριστικό τρόπο:
«127 Μια πανδημία τέτοιας έκτασης όπως η πανδημία της COVID‑19, ήτοι μιας μεταδοτικής ασθένειας ικανής να προκαλέσει τον θάνατο σε διάφορες κατηγορίες του πληθυσμού και να επιβαρύνει ή ακόμη και να επιφέρει κορεσμό στα εθνικά συστήματα υγείας, μπορεί να θίξει ένα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, ήτοι το συμφέρον που συνίσταται στη διασφάλιση της ζωής των πολιτών καθώς και στη διαφύλαξη της εύρυθμης λειτουργίας του συστήματος υγείας και της παροχής κατάλληλης περίθαλψης στον πληθυσμό, και επιπλέον αφορά αυτή καθεαυτήν την επιβίωση μέρους του πληθυσμού, και ιδίως των πλέον ευάλωτων προσώπων. Υπό τις συνθήκες αυτές, μια τέτοια κατάσταση μπορεί να χαρακτηριστεί ως σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και/ή την εσωτερική ασφάλεια, κατά την έννοια του άρθρου 25, παράγραφος 1, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν [όπως ήταν εκεί το ερώτημα].»
Η προσπάθεια για την αντιμετώπιση της πανδημίας ήταν συνεχής, εξελικτική και πολυεπίπεδη. Θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως καθολική εκστρατεία εναντίον της επικίνδυνης μολυσματικής νόσου που έπληξε την ανθρωπότητα. Ο κίνδυνος σαφώς υπερέβαινε τα όρια που με βάση, εν πάση περιπτώσει, την «αρχή της προφύλαξης» θα μπορούσαν να ληφθούν μέτρα για αντιμετώπιση της πανδημίας.
Ο εφεσείων δεν αμφισβήτησε την σοβαρότητα και το βαθμό του κινδύνου από τέτοια απειλή, όπως ήταν η κηρυχθείσα από το Μάρτιο του 2020 πανδημία. Δεν έθεσε θέμα ότι τα μέτρα, γενικώς, είχαν ληφθεί κατόπιν ελλιπούς εκτίμησης του κινδύνου («risk assessment»).
Το ερώτημα αφορά στο κατά πόσον το συγκεκριμένο μέτρο, ήτοι η απόλυτη απαγόρευση «μαζικών και άλλων εκδηλώσεων, συγκεντρώσεων, διαδηλώσεων […] καθώς και παρεμφερών εκδηλώσεων σε δημόσιους ή ιδιωτικούς χώρους» ήταν ανάλογο με τον επιδιωκόμενο σκοπό, ή θα μπορούσε να επιτευχθεί με ολιγότερο περιοριστικά μέτρα.
Η πρώτη υποχρέωση που θέτει η αρχή της αναλογικότητας είναι η καταλληλότητα του μέτρου για επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας έναντι της πανδημίας. Σε αυτά τα πλαίσια το δικαστήριο υπό το πρίσμα των γενικώς αποδεκτών επιστημονικών δεδομένων κατά τον ουσιώδη χρόνο σχετικά με τον ιό Covid-19, την εξέλιξη των λοιμώξεων και των κρουσμάτων θνησιμότητας που οφείλονταν στον ιό αυτό και λαμβάνοντας υπόψη τον βαθμό αβεβαιότητας που ενδεχομένως επικρατούσε συναφώς, θα πρέπει να ικανοποιηθεί ότι η θέσπιση του μέτρου ήταν κατάλληλη, λαμβάνοντας υπόψη τον κορεσμό ή τον κίνδυνο κορεσμού του εθνικού συστήματος υγείας (Nordic, παρ. 82).
Από τα αναφερόμενα στην παρ. 2.2 του Διατάγματος, τα οποία έχουμε παραθέσει ανωτέρω, καθίσταται αρκούντως προφανής ο κίνδυνος από την ταχεία εξάπλωση της νόσου και τα θανατηφόρα αποτελέσματα της, ως επίσης και ο κίνδυνος πιθανής κατάρρευσης του συστήματος υγείας από την ανεξέλεγκτη διασπορά του ιού.
Αυτά τα δεδομένα, επαναλαμβάνουμε, δεν έχουν αμφισβητηθεί.
19. Η υποχρέωση για συνέπεια και σύστημα στη λήψη μέτρων ως εκδήλωση της αρχής της αναλογικότητας.
Όμως περιοριστικά μέτρα όπως τα υπό εξέταση, μπορούν να θεωρηθούν κατάλληλα, δηλαδή ικανά να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού δημόσιας υγείας, όχι μόνο αν εξυπηρετούν πράγματι την επίτευξη του, αλλά και αν εφαρμόζονται κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό (Nordic, παρ. 84, με παραπομπή στην απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2022, C‑391/20, Cilevičs κ.λπ., EU:C:2022:638, σκέψη 75 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία)). Στην Nordic, που αφορούσε σε απαγόρευση μετακινήσεων μεταξύ του Βελγίου και κάθε άλλου κράτους μέλους που χαρακτηριζόταν ως ζώνη υψηλού κινδύνου, κρίθηκε ότι τα περιοριστικά μέτρα εφαρμόστηκαν κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, εφόσον δεν αμφισβητήθηκε ότι απαγορεύθηκε καταρχήν το σύνολο των μη απολύτως αναγκαίων ταξιδιών. Η συνέπεια στη λήψη μέτρων απαιτεί όπως επιβάλλονται παρόμοιοι περιορισμοί σε παρόμοιες καταστάσεις (βλ. Προτάσεις του Γενικού Εισαγγελέα Νικόλα Αιμιλίου της 7ης Σεπτεμβρίου 2023 στην Nordic παρ. 103).
Στο Διάταγμα η απαγόρευση των εκδηλώσεων, μαζικών και άλλων, συγκεντρώσεων, διαδηλώσεων […] και παρεμφερών εκδηλώσεων τόσο σε ιδιωτικούς, όσο και σε δημόσιους χώρους ήταν απόλυτη με επαπειλή ποινικής ευθύνης, ενώ «μια ειρηνική διαδήλωση δεν πρέπει, κατ’ αρχήν, να υπόκειται στην απειλή ποινικής κύρωσης» (Kudrevičius and Others v. Λιθουανίας [GC], Aρ. 37553/05, 15.10.2015, παρ. 146).
Αντίθετα, σειρά μέτρων επέτρεπαν δραστηριότητες συγκέντρωσης προσώπων ακόμα και σε κλειστούς χώρους, υπό όρους, ήτοι «τηρουμένων των κατευθυντήριων οδηγιών του Υπουργείου Υγείας».
Τούτο, όχι μόνο σε σχέση με την άσκηση μιας άλλης συνταγματικά κατοχυρωμένης ελευθερίας, ήτοι της ελευθερίας εκάστου για εκδήλωση της θρησκείας του (Άρθρο 18.4 του Συντάγματος), αλλά και σε σχέση με δραστηριότητες που ουδεμία σχέση έχουν με την άσκηση ατομικών δικαιωμάτων και θεμελιωδών ελευθεριών του ανθρώπου, αλλά φθάνουν μέχρι και τη δερματοστιξία.
Προς κατάδειξη της έλλειψης συνέπειας καταγράφουμε ορισμένες από τις δραστηριότητες αυτές:
«(η) Επιτρέπεται η παρουσία πιστών κατά τον εκκλησιασμό ή/και άλλων μορφών θρησκευτικής λατρείας, νοουμένου ότι δεν υπερβαίνουν τα 50 πρόσωπα ταυτόχρονα και τηρουμένου του μέτρου του ενός προσώπου ανά 3 τ.μ. κατ’ ελάχιστον, καθώς και τηρουμένων των κατευθυντήριων οδηγιών του Υπουργείου Υγείας:
Νοείται ότι, την ευθύνη για συμμόρφωση έχει το πρόσωπο ή πρόσωπα τα οποία με βάση το εσωτερικό θεσμικό πλαίσιο της θρησκείας και/ή δόγματος είναι υπεύθυνα του συγκεκριμένου χώρου λατρείας,
(ωε) Επιτρέπεται η λειτουργία των γυμναστηρίων, σχολών χορού, καθώς και σχολών άλλων αθλημάτων, υπό τις προϋποθέσεις των προνοιών της παραγράφου (ωφ) και τηρουμένων των κατευθυντήριων οδηγιών του Υπουργείου Υγείας και του Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού,
(ωη) Επιτρέπεται η λειτουργία κομμωτηρίων, κουρείων, κέντρων αισθητικής και κέντρων δερματοστιξίας, τηρουμένων των κατευθυντήριων οδηγιών του Υπουργείου Υγείας,
(ωι) Επιτρέπεται η λειτουργία των υπαίθριων και κλειστών θεάτρων, αμφιθεάτρων, κινηματογράφων και αιθουσών θεαμάτων με μέγιστο αριθμό τους 50 θεατές και τηρουμένων των κατευθυντήριων οδηγιών του Υπουργείου Υγείας, …»
Δεν εξηγήθηκε γιατί οι δραστηριότητες αυτές επιτράπηκαν με περιορισμούς, ενώ η άσκηση μιας θεμελιώδους ελευθερίας απαγορεύθηκε απόλυτα και προβλέφθηκαν ποινές σε περίπτωση μη συμμόρφωσης. Τούτο απαιτούσε ειδική αιτιολόγηση (Kudrevičius, ibid).
Αυτά τα ζητήματα δεν τίθενται για να υποδείξουμε ότι θα έπρεπε οι εν λόγω ή οποιεσδήποτε άλλες δραστηριότητες να απαγορευθούν. Αυτό δεν είναι έργο του δικαστηρίου. Ούτε θα πρέπει να εκληφθεί ως κριτική για τις σχετικές επιλογές της διοίκησης. Ο δικός μας ρόλος είναι να καταδείξουμε την έλλειψη συνεπούς αντιμετώπισης η οποία κορυφώνεται χαρακτηριστικά στην περίπτωση των κέντρων δερματοστιξίας. Ποια συνέπεια υπάρχει μεταξύ της ολιγότερο επαχθούς μεταχείρισης της δερματοστιξίας, με την απόλυτη απαγόρευση της θεμελιώδους ελευθερίας του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και της δι’ αυτής ασκούμενης ελευθερίας έκφρασης; Ερώτημα που έμεινε αναπάντητο, όπως και σειρά άλλων ερωτημάτων.
Θα μπορούσε να οριστεί μέγιστος αριθμός συγκεντρωμένων ατόμων; Θα μπορούσαν να καθοριστούν αποστάσεις μεταξύ τους; Θα μπορούσε να επιβληθεί απαγόρευση εάν η Αστυνομία είχε καλό λόγο να πιστεύει ότι δεν θα ήταν σε θέση να ελέγξει την κατάσταση; Θα μπορούσαν να ληφθούν οποιαδήποτε άλλα μέτρα αντί της απόλυτης απαγόρευσης; Αυτά είναι ερωτήματα στα οποία θα έπρεπε να δοθούν από την κατηγορούσα αρχή εύλογα πειστικές απαντήσεις, εφόσον η δεύτερη υποχρέωση που θέτει η αρχή της αναλογικότητας αφορά στο απολύτως αναγκαίο των μέτρων. Δεν εναπόκειτο στην υπεράσπιση να προσκομίσει μαρτυρία περί του αντιθέτου όπως θεώρησε το πρωτόδικο δικαστήριο. Τότε θα μπορούσε να εξακριβωθεί εάν τα μέτρα περιορίστηκαν στον απολύτως αναγκαίο βαθμό ή αν τυχόν υπήρχαν άλλα μέτρα που θα έθιγαν λιγότερο τα κατοχυρωμένα δικαιώματα, κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό (Nordic, παρ. 87). Εφόσον αυτό δεν έγινε, παραβιάστηκε και από αυτής της άποψης η αρχή της αναλογικότητας.
Εν όψει των παραπάνω διαπιστώσεων, οι οποίες είναι καθοριστικές για την τύχη της έφεσης, στο επίκεντρο της οποίας τέθηκε με τον τρίτο λόγο το σφάλμα του δικαστηρίου αναφορικά με το ζήτημα των ολιγότερο επαχθών μέτρων, δεν είναι αναγκαίο να εξετάσουμε άλλες πτυχές της υπόθεσης ή άλλα επιχειρήματα της υπεράσπισης.
20. Η κατάληξη.
Παρά το ότι οι λόγοι έφεσης 1 και 2 απορρίπτονται, επειδή ο λόγος έφεσης 3 επιτυγχάνει, ο εφεσείων αθωώνεται και απαλλάσσεται από το αδίκημα το οποίο καλύπτει η έφεση του, ήτοι από το αδίκημα της παράβασης του Διατάγματος δια της συμμετοχής σε μαζική εκδήλωση διαμαρτυρίας. Παραμένει η καταδίκη του για το αδίκημα της παράβασης του Διατάγματος δια της παράλειψης χρήσης προστατευτικής μάσκας. Συνεπώς η καταδίκη παραμερίζεται εν μέρει.
Η ποινή επιβλήθηκε σωρευτικά και για τα δύο αδικήματα και δεν έχει εφεσιβληθεί. Εφόσον όμως η καταδίκη για το ένα από τα δύο αδικήματα παραμερίστηκε, η ποινή απώλεσε το υπόβαθρο της. Είτε θα πρέπει να μειωθεί, είτε να παραμεριστεί ώστε να επιβληθεί εκ νέου ποινή σε αυτό το στάδιο, με βάση το κατηγορητήριο όπως έχει διαμορφωθεί. Έχουμε προκρίνει τη δεύτερη λύση. Η ποινή παραμερίζεται τηρουμένης της διαταγής για έξοδα πρωτοδίκως. Ως εκ τούτου καλούμε τον ευπαίδευτο δικηγόρο του εφεσείοντα να αγορεύσει για μετριασμό της ποινής.
Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
Λ. Δημητριάδου-Ανδρέου, Δ.
Στ. Χατζηγιάννη, Δ.
/φκ
[1] Περί Λοιμοκαθάρσεως (Καθορισμός Μέτρων για Παρεμπόδιση της Εξάπλωσης του Covid-19) Διάταγμα (Aρ.12) του 2021 (ΚΔΠ 142/21) που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, Παράρτημα Τρίτο, Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, την 31η Μαρτίου 2021. Η ισχύς του Διατάγματος αυτού συνέχισε μέχρι την 26.4.2021 και ώρα 04:59 πμ, οπότε και καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από αντίστοιχο Διάταγμα με Αρ. 14.
[2] Βλ. αντίστοιχα ερωτήματα που τέθηκαν στα μέρη σε ανάλογη περίπτωση στην εκκρεμούσα υπόθεση Central Unitaria De Traballadores/as v. Spain, Appl. No. 49363/20, καταχωρηθείσα την 30.10.2020, κοινοποιηθείσα την 13.10.2021.
[3] Άρθρο 23.2: Στέρησις ή περιορισμός οιουδήποτε τοιούτου δικαιώματος δεν δύναται να επιβληθή ειμή ως προβλέπεται υπό του παρόντος άρθρου.
23.3: Η άσκησις τοιούτου δικαιώματος δύναται να υποβληθή διά νόμου εις όρους, δεσμεύσεις ή περιορισμούς …
[4] Άρθρο 25.2: Η άσκησις του δικαιώματος τούτου δύναται να υπαχθή εις τους υπό του νόμου τιθεμένους όρους, περιορισμούς ή διατυπώσεις, …
[5] Statement of Interpretation on the Right of Protection of Health in times of pandemic adopted by Committee on 21st April 2020.
[6] Άρθρο 11: Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα να απολαμβάνει κάθε μέτρο που του επιτρέπει να έχει την καλύτερη δυνατή κατάσταση υγείας.