(1999) 3 ΑΑΔ 751
[*751]26 Νοεμβρίου, 1999
[ΠΙΚΗΣ, Π., ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ/στές]
1. ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΥΠΕΡΑΓΟΡΩΝ ΤΡΟΦΙΜΩΝ ΚΥΠΡΟΥ,
2. ΛΑΪΚΗ ΥΠΕΡΑΓΟΡΑ ΟΡΦΑΝΙΔΗΣ ΛΤΔ,
Εφεσείοντες,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ,
Εφεσιβλήτων.
(Aναθεωρητική Έφεση Αρ. 2369)
Διοικητική πράξη — Κανονιστική σε αντιδιαστολή με την ατομική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου — Κριτήριο διαστολής — Ενοιολογική, αφηρημένη γενικότητα — Γνωστοποίηση του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων, που καθορίζει ωράριο καταστημάτων συγκεκριμένης περιοχής είναι Κανονιστική Διοικητική πράξη.
Οι εφεσείοντες επεδίωξαν ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία απορρίφθηκε προσφυγή τους κατά της Γνωστοποίησης (Κ.Δ.Π. 58/96), που καθόριζε ωράριο καταστημάτων σε συγκεκριμένη περιοχή της Λεμεσού.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Η διάκριση μεταξύ της κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου και της εκτελεστής διοικητικής πράξης δεν είναι πάντοτε εύκολη. Όπως παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1951, σελ. 104, το κριτήριο της διαστολής μεταξύ κανονιστικών και ατομικών πράξεων είναι ουσιαστικό και γι’ αυτό και δυσκαθόριστο. Αναμφισβήτητα εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται δια μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλου[*752]σών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφόσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ’ όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές.
Η απόφαση του πρωτόδικου δικαστηρίου είναι ορθή. Η προσβαλλόμενη πράξη έχει κανονιστικό χαρακτήρα και δημιουργεί κανόνες δικαίου με γενική και καθολική εφαρμογή μέσα στην περιοχή που καθορίστηκε. Εφαρμόζεται γενικά στα καταστήματα που υπάρχουν στην περιοχή, αλλά και σε αυτά που θα δημιουργηθούν κατά τη διάρκεια της ισχύος της πράξης.
H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Kanika Hotels Ltd και Άλλοι ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού - Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169,
Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124,
Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 334/97, ημερ. 11.9.98.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Χρυσοστομής, Δ.) που δόθηκε στις 13 Νοεμβρίου, 1996 (Προσφυγή Αρ. 199/96) με την οποία απορρίφθηκε [*753]ως απαράδεκτη η προσφυγή των εφεσειόντων-αιτητών κατά της Γνωστοποίησης των εφεσιβλήτων ημερ. 1/3/96 αναφορικά με τα ωράρια εργασίας καταστημάτων συγκεκριμένης τουριστικής περιοχής της Λεμεσού, ως στρεφομένης κατά πράξης νομοθετικού περιεχομένου.
Μ. Τριανταφυλλίδης, για τους Εφεσείοντες.
Μ. Μαλαχτού-Παμπαλλή, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Εφεσίβλητους.
Αλ. Λυκούργου για Τάσσο Παπαδόπουλο, για το Ενδιαφερόμενο μέρος.
Cur. adv. vult.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Tην απόφαση του Δικαστηρίου θα απαγγείλει ο Φρ. Νικολαΐδης, Δ.
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: Mε την προσφυγή τους οι αιτητές ζητούν δήλωση ότι η απόφαση των καθ’ ων η αίτηση που περιέχεται σε Γνωστοποίηση του Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ημερ. 23.2.1996, που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ως Κ.Δ.Π. 58/96, την 1.3.1996 είναι άκυρη.
Η Γνωστοποίηση προνοεί ότι κατά την περίοδο από 1.3.1996 μέχρι 30.11.1996, όλα τα καταστήματα που βρίσκονται σε συγκεκριμένη περιοχή της Λεμεσού, μπορούν για εξυπηρέτηση των τουριστικών αναγκών να παραμείνουν ανοικτά, κατά τις καθημερινές μέχρι τις 11 μ.μ. και τις Κυριακές μέχρι τις 2.μ.μ.
Οι καθ’ ων η αίτηση ήγειραν προδικαστική ένσταση και ισχυρίστηκαν ότι η Γνωστοποίηση δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου και ως εκ τούτου δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής κάτω από το Άρθρο 146. Το Δικαστήριο κατέληξε ότι η ένσταση ευσταθούσε και απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη. Εναντίον της απόφασης ασκήθηκε η παρούσα έφεση.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των εφεσειόντων στήριξε το επιχείρημά του στο γεγονός ότι η Γνωστοποίηση είναι περιορισμένης χρονικής ισχύος και τοπικής εφαρμογής. Αντίθετα, η ευπαίδευτος συνήγορος των εφεσιβλήτων υποστήριξε ότι η Γνωστοποίηση έχει εφαρμογή όχι μόνο στα υφιστάμενα, αλλά και στα καταστήματα που θα δημιουργηθούν κατά τη διάρκεια της [*754]ισχύος της και κατά συνέπεια είναι γενική και απευθύνεται σε αόριστο αριθμό προσώπων.
Η διάκριση μεταξύ της κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου και της εκτελεστής διοικητικής πράξης δεν είναι πάντοτε εύκολη. Όπως παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1951, σελ. 104, το κριτήριο της διαστολής μεταξύ κανονιστικών και ατομικών πράξεων είναι ουσιαστικό και γι’ αυτό και δυσκαθόριστο. Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται διά μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ’ όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ’ όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές (Kanika Hotels Ltd και άλλοι v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη, δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντάς τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση (βλέπε Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).
H απόφαση του πρωτόδικου δικαστηρίου είναι ορθή. Η προσβαλλόμενη πράξη έχει κανονιστικό χαρακτήρα και δημιουργεί [*755]κανόνες δικαίου με γενική και καθολική εφαρμογή μέσα στην περιοχή που καθορίστηκε. Εφαρμόζεται γενικά στα καταστήματα που υπάρχουν στην περιοχή, αλλά και σε αυτά που θα δημιουργηθούν κατά τη διάρκεια της ισχύος της πράξης.
Είχα στο παρελθόν προσωπικά εκφράσει την αντίθετη άποψη (Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 334/97, ημερ. 11.9.1998). Έχοντας επανεξετάσει τα προβληθέντα επιχειρήματα αισθάνομαι ότι θα πρέπει να μεταβάλω την προηγούμενή μου αντιμετώπιση. Τα χρονικά και τοπικά όρια που τίθενται με τη Γνωστοποίηση δεν είναι αρκετά για να την εξειδικεύσουν. Η Γνωστοποίηση τυγχάνει εφαρμογής σε αόριστο αριθμό περιπτώσεων, αφού δεν μπορεί να αποκλειστεί η ίδρυση νέων καταστημάτων στην ειρημένη περιοχή κατά τη διάρκεια της ισχύος της. Εξεταζόμενη από αυτή την οπτική γωνία φαίνεται ότι η κατάσταση που δημιουργεί είναι γενική, απρόσωπη και αντικειμενική, αφού το αντικείμενο της εφαρμογής της δεν μπορεί να εξατομικευθεί.
Εν όψει όλων των πιο πάνω η έφεση απορρίπτεται και η πρωτόδικη απόφαση επικυρώνεται με έξοδα εναντίον των εφεσειόντων, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.