(2007) 3 ΑΑΔ 250
[*250]1 Ιουνίου, 2007
[ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ,
ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στές]
ΑΛΕΚΤΩΡ ΦΑΡΜΑΚΕΥΤΙΚΗ ΛΤΔ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
Εφεσείοντες,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ,
Εφεσίβλητης.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 26/2005)
Διοικητικό Δίκαιο ― Κανονιστικές διοικητικές πράξεις ― Φύση και κριτήρια ταξινόμησης.
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Κανονιστικές διοικητικές πράξεις ― Δεν υπόκεινται στο δικαστικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Φάρμακα ― Οι περί Φαρμάκων Ανθρώπινης Χρήσης (Έλεγχος Ποιότητας, Προμήθειας και Τιμών) Νόμοι του 2001 και 2003 ― Διάταγμα δυνάμει του Άρθρου 88(2)(α) των Νόμων που εκδίδεται από τον Υπουργό Υγείας ― Κατά πόσο συνιστά ατομική ή κανονιστική διοικητική πράξη ― Διακρίσεις και συνέπειες.
Οι εφεσείοντες ζήτησαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης που απέρριψε την προσφυγή τους εναντίον διατάγματος του Υπουργού Υγείας που καθόριζε ποσοστά κέρδους από την πώληση φαρμακευτικών προϊόντων, αμφισβητώντας την πρωτόδικη κατάληξη ότι η προσβαλλόμενη πράξη ήταν κανονιστική και δεν ελεγχόταν ακυρωτικά.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η οποία ασκείται δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, περιορίζε[*251]ται στον έλεγχο πράξεων οι οποίες απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας του κράτους. Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αντίθετα, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου κατά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση.
2. Η εν προκειμένω απόφαση του Υπουργού Υγείας για έκδοση των επίδικων διαταγμάτων, λήφθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου, τα δε διατάγματα, στοχεύουν στον καθορισμό του ανώτατου ποσοστού κέρδους το οποίο οι έμποροι φαρμάκων μπορούν να αποκομίζουν από τη χονδρική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων καθώς και στον καθορισμό ειδικότερων κριτηρίων σχετικών με τη διαμόρφωση των τιμών των εν λόγω φαρμακευτικών προϊόντων. Τα προσβαλλόμενα διατάγματα έχουν γενικό χαρακτήρα και ρυθμιστικό περιεχόμενο εφόσον αφηρημένα και απρόσωπα και με τρόπο γενικό, θέτουν κανόνα δικαίου ο οποίος είναι δεσμευτικός για το παρόν και το μέλλον, ανεξαρτήτως του αριθμού ή της ταυτότητας των φαρμακεμπόρων οι οποίοι επηρεάζονται από την προβλεπόμενη ρύθμιση.
Ο κατάλογος των φαρμάκων που οι καθ’ ων η αίτηση απέστειλαν στους αιτητές και του οποίου η νομιμότητα προσβάλλεται με την παράγραφο (Γ) της αίτησης, συνιστά απλή γνωστοποίηση των μέγιστων λιανικών τιμών πώλησης συγκεκριμένων φαρμάκων οι οποίες προέκυψαν κατόπιν σχετικού υπολογισμού με βάση τα προαναφερόμενα διατάγματα. Αυτός ο κατάλογος, ως εκ της φύσεώς του, δεν υπόκειται σε αναθεωρητικό έλεγχο, όπως ορθά έχει κριθεί με την εφεσιβαλλόμενη απόφαση.
Για τους πιο πάνω λόγους η εφεσιβαλλόμενη απόφαση είναι ορθή. Οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν υπόκεινται στο δικαστικό έλεγχο του [*252]Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υπόθεσεις:
Lanitis Farm v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124,
Δημητριάδη κ.ά. v. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85,
Kanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169,
Δημοκρατία v. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association κ.ά. (1998) 3 Α.Α.Δ. 57,
Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.
Έφεση.
Έφεση από τους εφεσείοντες εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Yπ. Aρ. 423/2003), ημερ. 9/2/2005.
Ι. Λοϊζίδου και Χρ. Κλεάνθους για Λ. Δημητριάδη, για τους Εφεσείοντες.
Ε. Ζαχαριάδου, για την Εφεσίβλητη.
Cur. adv. vult.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Κραμβής.
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Οι εφεσείοντες ασχολούνται με την εισαγωγή, πώληση και διανομή φαρμακευτικών προϊόντων και έχουν άδειες χονδρικής πώλησης τέτοιων προϊόντων.
Ο Υπουργός Υγείας ενασκώντας τις εξουσίες που του παρέχουν οι περί Φαρμάκων Ανθρώπινης Χρήσης (Έλεγχος Ποιότητας, Προμήθειας και Τιμών) Νόμοι του 2001 και 2003 («ο Νόμος»), εξέδωσε διάταγμα δυνάμει του Αρθρου 88(2)(α) του Νόμου (βλ. Κ.Δ.Π. 197/2003 Ε.Ε. ημερ. 28.2.2003), σύμφωνα με το οποίο, το ανώτατο ποσοστό κέρδους το οποίο δύναται να αποκομισθεί από χονδρική πώληση οποιωνδήποτε φαρμακευτικών προϊόντων, καθορίζεται στο 25% λογιζόμενο πάνω στη βασική τους τιμή. Για προϊόντα με χονδρική τιμή μικρότερη της 1 λίρας και 50 σεντ, το ανώτατο ποσοστό κέρδους μπορεί να αυξηθεί μέχρι και 50%.
Κατά την έκδοση του πιο πάνω διατάγματος ο Υπουργός Υγείας έλαβε υπόψη τα στοιχεία που τηρεί ο Έφορος* στο σχετικό αρχείο. Το εν λόγω αρχείο περιέχει πληροφορίες οι οποίες, μεταξύ άλλων, αφορούν
· τις υψηλές τιμές φαρμάκων στην Κύπρο και τα προβλήματα που δημιουργούνται από αυτό,
· τη θέση του Υπουργού Υγείας ότι πρέπει να γίνουν σοβαρές προσπάθειες για μείωση των τιμών των φαρμάκων στην Κύπρο. Για τη θέση του Υπουργού ήταν ενήμερες οι Φαρμακευτικές εταιρείες, οι οποίες εκπροσωπούνται στην Επιτροπή Ελέγχου Τιμών Φαρμάκων,
· τα ποσοστά κέρδους από χονδρική πώληση σε άλλες Ευρωπαϊκές χώρες, που είναι συγκριτικά κατά πολύ χαμηλότερα από αυτά της Κύπρου,
· ποσοστά κέρδους από λιανική πώληση σε άλλες Ευρωπαϊκές χώρες,
· στοιχεία που αφορούν τα πραγματικά έξοδα μεταφοράς και εισαγωγής.
Το πιο πάνω διάταγμα, κατάργησε το περί Ιατρικών Προμηθειών (Ανώτατο Ποσοστό Κέρδους από Χονδρική και Λιανική Πώληση) Διάταγμα του 1996, Κ.Δ.Π. 132/96 ημερ. 26.4.1996, το οποίο εκδόθηκε δυνάμει του Άρθρου 21(1)(β) των περί Φαρμάκων (Έλεγχος Ποιότητας, Προμήθειας και Τιμών) Νόμων 1967-1995 οι οποίοι καταργήθηκαν από το Άρθρο 104(I) του Νόμου.
Ο Υπουργός Υγείας με γνωστοποίηση του στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας (Κ.Δ.Π. 198/2003 ημερ. 28.2.2003), καθόρισε τα ειδικότερα κριτήρια και μέθοδο σχετικά με τις τιμές φαρμακευτικών προϊόντων ως εξής:
· Η ανώτατη αποδεκτή τιμή CIF δεν μπορεί να είναι μεγαλύτερη του 6% από την εργοστασιακή τιμή στη χώρα προέλευσης (προηγουμένως 13%),
· για φαρμακευτικά προϊόντα που εισάγονται από την Ελλά[*254]δα, προστίθεται στην εργοστασιακή τιμή ποσοστό 12% για κάλυψη εξόδων για ιατρικά δείγματα,
· καταργείται ποσοστό 6,5% που υπήρχε με το προηγούμενο σύστημα τιμολόγησης για κάλυψη εξόδων εκτελώνισης (1,5%) και προώθησης (5%).*
[*Τα προηγούμενα έξοδα που γίνονταν αποδεκτά για σκοπούς τιμολόγησης φαρμακευτικών προϊόντων ήταν,
· 1,5% για έξοδα εκτελώνισης
· 5% για έξοδα προώθησης.]
Ο Υπουργός Υγείας με διάταγμα παρέτεινε μέχρι τις 30.4.2003 την ισχύ του τιμοκαταλόγου φαρμακευτικών προϊόντων του διατάγματος 186/2002 ημερομηνίας 12.4.2002 και με το διάταγμα 378/2003, έθεσε σε ισχύ τον τιμοκατάλογο φαρμακευτικών σκευασμάτων από 1.5.2003.
Οι εφεσείοντες άσκησαν προσφυγή ζητώντας την ακύρωση των πιο πάνω Διαταγμάτων/Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων. Πρόβαλαν ως λόγους ακύρωσης ότι οι καθ’ ων η αίτηση ενήργησαν καθ’ υπέρβαση και/ή κατάχρηση εξουσίας και αντίθετα προς τις αρχές του διοικητικού δικαίου και του Συντάγματος. Ισχυρίστηκαν επίσης ότι οι καθ’ ων η αίτηση ενήργησαν υπό καθεστώς πραγματικής και νομικής πλάνης και στη βάση λανθασμένων κριτηρίων και ότι παρέλειψαν να διεξάγουν δέουσα έρευνα, οι δε αποφάσεις τους, στερούνται αιτιολογίας.
Οι καθ’ ων η αίτηση ήγειραν προδικαστική ένσταση αναφορικά με το παραδεκτό της προσφυγής. Ισχυρίστηκαν ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις είναι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις και ως εκ της φύσεώς τους δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο αναθεωρητικού ελέγχου με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος. Ο συνάδελφός μας ο οποίος εκδίκασε την προσφυγή αποδέχθηκε την προαναφερόμενη προδικαστική ένσταση. Θεώρησε ότι οι προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις είναι νομοθετικής φύσεως και περιεχομένου και ως τέτοιες δεν συνιστούν εκτελεστές πράξεις υποκείμενες στον αναθεωρητικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Αρθρου 146 του Συντάγματος. Ενόψει τούτου, απέρριψε την προσφυγή.
Οι εφεσείοντες θεωρούν λανθασμένη την πρωτόδικη απόφαση και επιδιώκουν τον παραμερισμό της. Πρόβαλαν λόγους έφεσης με κοινή συνισταμένη τη βασική τους θέση ότι τα επίδικα διατάγματα εμφανιζόμενα ως Κανονιστικές Διοικητικές Πρά[*255]ξεις δημιουργούν συγκεκριμένες προσωπικές και άμεσα δυσμενείς καταστάσεις προσλαμβάνοντας, κατ’ ουσία, τη μορφή ατομικών διοικητικών πράξεων, υποκειμένων σε έλεγχο δυνάμει του Αρθρου 146 του Συντάγματος. Λέγουν συναφώς οι εφεσείοντες ότι
· λανθασμένα δεν λήφθηκε υπόψη ότι είχαν εκ του νόμου υποχρέωση να διατηρούν αποθέματα φαρμακευτικών σκευασμάτων (κατά κανόνα της τάξης των 6 μηνών),
· το διάταγμα 197/2003 διά μιας και μόνης εφαρμογής δημιουργούσε σ’ αυτούς συγκεκριμένες και προσωπικές καταστάσεις, δυσμενούς μορφής, εφόσον το διά νόμου καθοριζόμενο κέρδος τους μειώθηκε από 33% σε 25% όχι μόνο για το μέλλον αλλά και για τα υφιστάμενα αποθέματά τους,
· παρόμοιες ήταν και οι συνέπειες που δημιουργήθηκαν από την εφαρμογή του διατάγματος 198/2003, εφόσον μεταξύ άλλων, το εν λόγω διάταγμα μείωσε τη βασική τιμή από CIF τιμή πλέον 13% σε CIF τιμή πλέον 6% όχι μόνο για το μέλλον αλλά και για τα υφιστάμενα αποθέματα,
· η φύση και το περιεχόμενο των προαναφερόμενων διαταγμάτων έπρεπε να είχαν εξεταστεί και υπό το πρίσμα του Αρθρου 13 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (Κυρωτικός Νόμος 39/62) προς διασφάλιση αποτελεσματικής θεραπείας δοθέντος ότι περιουσιακά δικαιώματά τους επηρεάζονται δυσμενώς από την εφαρμογή των εν λόγω διαταγμάτων,
· λανθασμένα δεν έγινε εύρημα ότι οι εφεσείοντες είχαν περιουσιακό δικαίωμα στα υφιστάμενα φάρμακα,
· λανθασμένα έχει κριθεί ότι οι εφεσείοντες θα μπορούσαν να καταχωρήσουν αγωγή για το δυσμενή επηρεασμό τους,
· λανθασμένα έχει κριθεί ότι ο τιμοκατάλογος που στάληκε ταχυδρομικώς στους εφεσείοντες κατά ή περί τις 30.4.2003 συνιστά πράξη εκτέλεσης απορρέουσα από τα προαναφερόμενα διατάγματα.
Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η οποία ασκείται δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων οι οποίες απορρέουν από την [*256]άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας του κράτους. Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αντίθετα, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου κατά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση. Βλ. Lanitis Farm v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124, Δημητριάδη και Άλλοι v. Υπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, Kanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού- Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169, Δημοκρατία v. Cyprus General Bonded &�Transit Stores Association και Άλλοι (1998) 3 Α.Α.Δ. 57 και Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.
Η εν προκειμένω απόφαση του Υπουργού Υγείας για έκδοση των επίδικων διαταγμάτων, λήφθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου, τα δε διατάγματα, στοχεύουν στον καθορισμό του ανώτατου ποσοστού κέρδους το οποίο οι έμποροι φαρμάκων μπορούν να αποκομίζουν από τη χονδρική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων καθώς και στον καθορισμό ειδικότερων κριτηρίων σχετικών με τη διαμόρφωση των τιμών των εν λόγω φαρμακευτικών προϊόντων. Τα προσβαλλόμενα διατάγματα έχουν γενικό χαρακτήρα και ρυθμιστικό περιεχόμενο εφόσον αφηρημένα και απρόσωπα και με τρόπο γενικό, θέτουν κανόνα δικαίου ο οποίος είναι δεσμευτικός για το παρόν και το μέλλον, ανεξαρτήτως του αριθμού ή της ταυτότητας των φαρμακεμπόρων οι οποίοι επηρεάζονται από την προβλεπόμενη ρύθμιση.
Ο κατάλογος των φαρμάκων που οι καθ’ ων η αίτηση απέστειλαν στους αιτητές και του οποίου η νομιμότητα προσβάλλεται με την παράγραφο (Γ) της αίτησης, συνιστά απλή γνωστοποίηση των μέγιστων λιανικών τιμών πώλησης συγκεκριμένων [*257]φαρμάκων οι οποίες προέκυψαν κατόπιν σχετικού υπολογισμού με βάση τα προαναφερόμενα διατάγματα. Αυτός ο κατάλογος, ως εκ της φύσεώς του, δεν υπόκειται σε αναθεωρητικό έλεγχο, όπως ορθά έχει κριθεί με την εφεσιβαλλόμενη απόφαση.
Για τους πιο πάνω λόγους θεωρούμε ότι η εφεσιβαλλόμενη απόφαση είναι ορθή. Οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν υπόκεινται στο δικαστικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Η έφεση αποτυγχάνει και απορρίπτεται με £700 έξοδα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.