(2008) 3 ΑΑΔ 330
[*330]15 Ιουλίου, 2008
[ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΦΩΤΙΟΥ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στές]
ΔΗΜΟΣ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Εφεσείων,
v.
1. A.V.CH. TURBO ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ,
2. ΓΕΩΡΓΙΟΥ ΧΡ. ΚΥΘΡΑΙΩΤΗ ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ,
Εφεσιβλήτων.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 75/2006)
Διοικητικό Δίκαιο ― Κανονιστική διοικητική πράξη ― Υπαγωγή της κριθείσας περίπτωσης περιορισμού της κυκλοφορίας σε συγκεκριμένες οδούς, στην έννοια της κανονιστικής πράξης ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στα επίδικα γεγονότα.
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Κανονιστικές διοικητικές πράξεις ― Εκφεύγουν του αναθεωρητικού ελέγχου.
Ο εφεσείων Δήμος επεδίωξε με την έφεσή του, την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, που ακύρωσε την απόφαση περί περιορισμού της κυκλοφορίας σε συγκεκριμένες οδούς.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, αποδεχόμενη την έφεση, αποφάσισε ότι:
Η απόφαση του Δήμου Λευκωσίας, για την τοποθέτηση πασσάλων στα επίμαχα δύο σημεία, επηρεάζει, ανεξαίρετα, όλους όσους οδηγούν οχήματα στη συγκεκριμένη περιοχή. Δεν συνιστά παρά κανονιστική απόφαση, όπως κανονιστική απόφαση θα συνιστούσε και η τυχόν μονοδρόμηση των δρόμων από τα εν λόγω σημεία και εφεξής. Δεν πρόκειται, εξάλλου, περί κλεισίματος δρόμων ή περί αποκλεισμού της τροχαίας κίνησης από δρόμους.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα, πρωτόδικα και κατ’ έφεση.
[*331]Αναφερόμενη Υπόθεση:
Κοφτερός κ.ά. v. Δήμου Λευκωσίας, Υπόθ. Αρ. 536/2005, ημερ. 28.11.2005.
Έφεση.
Έφεση από τον εφεσείοντα εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Hλιάδης, Δ.), (Συνεκδ. Yπ. Aρ. 11/05 και 48/05), ημερ. 22/6/06.
Π. Πολυβίου, για τον Εφεσείοντα.
Α. Πετουφάς, για τους Εφεσίβλητους 1.
Α. Ευσταθίου, για τους Εφεσίβλητους 2.
Cur. adv. vult.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Γαβριηλίδης, Δ..
ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, Δ.: Ως αποτέλεσμα υποβολής παραπόνων από κατοίκους της οδού Πάριδος, η οποία γειτνιάζει με τη Βιοτεχνική Ζώνη Καϊμακλίου, του Δήμου Λευκωσίας, ότι λόγω της διέλευσης μεγάλου αριθμού οχημάτων και ημιφορτηγών, τα οποία κατευθύνονταν προς τη Βιοτεχνική Ζώνη Καϊμακλίου, επροκαλείτο οχληρία και ηχορύπανση, το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Λευκωσίας υιοθέτησε τις εισηγήσεις της Επιτροπής Τροχαίας και αποφάσισε την τοποθέτηση πασσάλων (α) στη συμβολή της οδού Πάριδος με την οδό Αιπείας και (β) στη συμβολή της οδού Πάριδος με την οδό Κ. Χατζηαντωνίου, ώστε να εμποδίζεται η διέλευση οχημάτων, μέσω των οικιστικών οδών Πάριδος και Αιπείας, προς τη Βιοτεχνική Ζώνη Καϊμακλίου. Όμως, η εγκατάσταση των πασσάλων προκάλεσε τις έντονες αντιδράσεις των ιδιοκτητών και ενοικιαστών υποστατικών τα οποία βρίσκονταν μέσα στη Βιοτεχνική Ζώνη Καϊμακλίου. Ισχυρίζονταν, μεταξύ άλλων, ότι η εγκατάσταση των πασσάλων επηρέαζε αρνητικά τη βιωσιμότητα των επιχειρήσεών τους. Ως εκ τούτου, το θέμα επανεξετάστηκε από το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Λευκωσίας το οποίο, έχοντας υπόψη τις απόψεις της Επιτροπής Τροχαίας, αποφάσισε την παραπομπή του στην Κεντρική Επιτροπή του Κεντρικού Φορέα για την Επίλυση Κυκλοφοριακών Προβλημάτων. Η τελευταία, αφού εξέτασε το θέμα, [*332]αποφάσισε να μην υποστηρίξει την παραμονή των πασσάλων. Ακολούθως, το θέμα εξετάστηκε και από την Τεχνική Επιτροπή του Δήμου Λευκωσίας, η οποία, αφού άκουσε τις απόψεις όλων των εμπλεκομένων, και αφού μελέτησε τις διευκρινίσεις που δόθηκαν από το Δημοτικό Μηχανικό, υπέβαλε δύο διαζευκτικές εισηγήσεις. Μια η οποία, για τους προβαλλόμενους λόγους, συνηγορούσε υπέρ της απομάκρυνσης των πασσάλων και μια, που επίσης για τους προβαλλόμενους λόγους, συνηγορούσε υπέρ της παραμονής των πασσάλων. Τελικά, το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Λευκωσίας, υιοθετώντας τη δεύτερη εισήγηση, αποφάσισε την παραμονή των πασσάλων.
Με τις προσφυγές με αρ. 11/2005 και 48/2005, οι οποίες συνεκδικάστηκαν, οι αιτητές «Βιοτέχνες, ενοικιαστές βιοτεχνικών υποστατικών και ή βιοτεχνικών εργαστηρίων εντός της Βιοτεχνικής Ζώνης Καϊμακλίου», όπως περιγράφηκαν, ζήτησαν δήλωση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση του Δήμου Λευκωσίας για την παραμονή των πασσάλων στα δύο σημεία είναι άκυρη.
Ο δικηγόρος του Δήμου Λευκωσίας ήγειρε δύο προδικαστικές ενστάσεις, (α) ότι οι προσφυγές δεν στρέφονταν εναντίον εκτελεστής απόφασης, και (β) ότι οι αιτητές εστερούντο εννόμου συμφέροντος. Προς υποστήριξη της πρώτης ένστασης, ο δικηγόρος του Δήμου Λευκωσίας πρόβαλε τη θέση ότι η τοποθέτηση των πασσάλων δεν συνιστούσε άσκηση εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας. Συνιστούσε, κατά την εισήγησή του, άσκηση κανονιστικής λειτουργίας και, επομένως, ξέφευγε του αναθεωρητικού ελέγχου, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Επικαλέσθηκε, συναφώς, την απόφαση του Χατζηχαμπή, Δ., στην Κοφτερός κ.ά. v. Δήμου Λευκωσίας, Υπόθ. Αρ. 536/2005, 28.11.2005, όπου, για τους λόγους που εξήγησε, ο συνάδελφός μας έκρινε ότι η απόφαση για μετατροπή συγκεκριμένου δρόμου από δρόμο διπλής κατεύθυνσης σε μονόδρομο, επηρέαζε με τον ίδιο τρόπο όχι μόνο τους κατοίκους του δρόμου αλλά τους οδηγούς γενικά ως προς την κατεύθυνση της τροχαίας κίνησης, ώστε να είναι επαρκώς γενική και απρόσωπη και να θεωρείται έτσι κανονιστικής φύσης.
Ο συνάδελφός μας, ο οποίος εκδίκασε πρωτόδικα την προσφυγή, απέρριψε την ένσταση. Έκρινε ότι η τοποθέτηση και παραμονή των πασσάλων στα δύο σημεία είχε ιδιαίτερες επιπτώσεις στα συμφέροντα των αιτητών, με αποτέλεσμα, διαφοροποιούμενη από την Κοφτερός, να συνιστά άσκηση εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας, ήτοι εκτελεστή απόφαση, την οποία οι [*333]αιτητές είχαν έννομο συμφέρον να προσβάλουν με προσφυγή. Ακολούθως, ο συνάδελφός μας, αφού προχώρησε στην εξέταση της ουσίας της προσφυγής, έκρινε ότι η επίδικη απόφαση του Δήμου Λευκωσίας εστερείτο της απαραίτητης αιτιολογίας, και, ως εκ τούτου, την ακύρωσε με έξοδα.
Με την ενώπιόν μας έφεση, ο εφεσείων Δήμος Λευκωσίας αμφισβητεί την ορθότητα της απόφασης του συναδέλφου μας, τόσο αναφορικά με τις προδικαστικές ενστάσεις, όσο και αναφορικά με την ουσία της προσφυγής.
Με τον πρώτο λόγο έφεσης, ο δικηγόρος του Δήμου Λευκωσίας, υιοθετώντας τη θέση που υποστήριξε πρωτόδικα, και επικαλούμενος, κυρίως, την Κοφτερός, επέμεινε ότι η επίδικη απόφαση του Δήμου Λευκωσίας δεν συνιστά άσκηση εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας, αλλά άσκηση κανονιστικής λειτουργίας, ξεφεύγουσας του αναθεωρητικού ελέγχου βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Την αντίθετη θέση υποστήριξαν οι δικηγόροι των εφεσιβλήτων. Υιοθέτησαν την επί του θέματος απόφαση του συναδέλφου μας ως απόλυτα ορθή.
Το ακόλουθο απόσπασμα από την Κοφτερός, η ορθότητα του οποίου δεν αμφισβητήθηκε από οποιαδήποτε πλευρά, μας βρίσκει απόλυτα σύμφωνους, και το παραθέτουμε:
“Όπως υποδεικνύει ο ευπαίδευτος συνήγορος για το Δήμο, δεν έχει εντοπισθεί νομολογία που να αφορά το συγκεκριμένο θέμα που εγείρεται. Και ο ευπαίδευτος συνήγορος για τους Αιτητές αναγνωρίζει τούτο, πλην αναφέρεται σε συναφείς υποθέσεις στις οποίες, εισηγείται, δεν αμφισβητήθηκε η εκτελεστότητα της απόφασης. Στη Demetriou v. Republic (1972) 3 C.L.R. 143 προσφυγή εναντίον απόφασης για κλείσιμο μέρους δρόμου εκρίθη πρωτοδίκως εκτελεστή διοικητική πράξη. Κατ’έφεση απεφασίσθη ότι η εν λόγω πράξη ήταν πληροφοριακού χαρακτήρα και έτσι δεν ήταν εκτελεστή γι’ αυτό το λόγο. Παρετηρήθη όμως, obiter, ότι οριστική απόφαση επί του θέματος ληφθείσα στη συνέχεια και μη προσβαλλόμενη ήταν εκτελεστή πράξη. Ομοίως στη Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1974) 3 C.L.R. 366 προσφυγή εναντίον απόφασης για αποκλεισμό τροχαίας κίνησης σε συγκεκριμένο δρόμο εκρίθη ότι δεν αφορούσε εκτελεστή διοικητική πράξη καθ’ όσον η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν πράξη προπαρασκευαστικού και πληροφοριακού χαρακτήρα. Παρετηρήθη όμως, και πάλι obiter, ότι σχετική απόφαση που ελήφθη στη συνέχεια, και [*334]που δεν προσβάλλετο με την προσφυγή, ήταν εκτελεστή πράξη. Τέλος, στη Hjicostas v. The Republic (1974) 3 C.L.R. 1 προσφυγή εναντίον απόφασης για κλείσιμο δρόμου στην τροχαία κίνηση απερρίφθη ως εκπρόθεσμη (το ίδιο απεφασίσθη στη Hadjipanayi v. Municipality of Nicosia (1973) 3 C.L.R. 329), το Δικαστήριο όμως προχώρησε να εξετάσει και την ουσία για να καταλήξει ότι και ως προς τούτο θα αποτύγχανε.*
Δεν βρίσκω τη νομολογία αυτή βοηθητική. Εν πρώτοις, το θέμα δεν εγείρεται ευθέως και δεν αντιμετωπίζεται ως τέτοιο, ούτε μπορεί να οικοδομηθεί υποστήριξη στη θέση των Αιτητών από οποιεσδήποτε obiter αναφορές. Κυρίως όμως, η νομολογία αυτή αφορά αποφάσεις για κλείσιμο δρόμου ή αποκλεισμό της τροχαίας κίνησης από δρόμο, που μπορούν να επηρεάζουν ειδικά τους κατοίκους ως προς την πρόσβαση στα ακίνητα τους ώστε να θεωρούνται επαρκώς ατομικές ως προς αυτούς για σκοπούς της διάκρισης μεταξύ κανονιστικής και ατομικής πράξης, κατ’ αναλογία προς τις γνωστοποιήσεις που αφορούν πολεοδομικές ζώνες και ρυμοτομία. Η απόφαση για μονοδρόμηση όμως δεν επηρεάζει με τον ίδιο τρόπο μόνο τους κατοίκους του δρόμου αλλά τους οδηγούς γενικά ως προς την κατεύθυνση της τροχαίας κίνησης ώστε να είναι επαρκώς γενική και απρόσωπη και να θεωρείται έτσι κανονιστικής φύσης.”
Στην ενώπιόν μας περίπτωση, αντίθετα με τη θέση του συναδέλφου μας, δεν θεωρούμε ότι συντρέχουν τέτοια δεδομένα ώστε να δικαιολογείται η διαφοροποίησή της από την Κοφτερός. Η απόφαση του Δήμου Λευκωσίας για την τοποθέτηση πασσάλων στα επίμαχα δύο σημεία επηρεάζει, ανεξαίρετα, όλους όσους οδηγούν οχήματα στη συγκεκριμένη περιοχή. Δεν συνιστά παρά κανονιστική απόφαση, όπως κανονιστική απόφαση θα συνιστούσε και η τυχόν μονοδρόμηση των δρόμων από τα εν λόγω σημεία και εφεξής. Δεν πρόκειται, εξάλλου, περί κλεισίματος δρόμων ή περί απο[*335]κλεισμού της τροχαίας κίνησης από δρόμους.
Ενόψει του ότι, για τους λόγους που μόλις εξηγήσαμε, ο πρώτος λόγος έφεσης ευσταθεί, δεν θεωρούμε χρήσιμο να εξετάσουμε τους υπόλοιπους λόγους έφεσης που προβάλλονται.
Η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Επιδικάζονται €1.700 έξοδα, περιλαμβανομένου Φ.Π.Α., υπέρ του Δήμου Λευκωσίας, πρωτόδικα και κατ’ έφεση.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα, πρωτόδικα και κατ’ έφεση.
* Κατά την ενώπιόν μας διαδικασία έγινε αναφορά και στη Vacanas and Οthers v. Republic (1987) 3 C.L.R. 316, όπου οι αιτητές είχαν προσβάλει την απόφαση για το κλείσιμο μέρους δρόμου για την τροχαία, το δε Δικαστήριο απέρριψε την ένσταση της μη ύπαρξης εννόμου συμφέροντος των αιτητών οι οποίοι ήσαν ιδιοκτήτες και ή κάτοχοι ακινήτων τα οποία συνόρευαν με το επίμαχο μέρος του δρόμου. Θεωρούμε χρήσιμο να σημειώσουμε ότι στην υπόθεση αυτή δε συζητήθηκε ζήτημα εκτελεστότητας της επίδικης απόφασης του εμπλεκόμενου Δήμου. Εξού και ο συνάδελφός μας στην παρούσα υπόθεση αναφέρεται σε αυτή στα πλαίσια της εκ μέρους του εξέτασης της ένστασης του εννόμου συμφέροντος και όχι της ένστασης της εκτελεστότητας της επίδικης απόφασης του Δήμου Λευκωσίας.