ECLI:CY:AD:2015:C811
(2015) 3 ΑΑΔ 622
[*622]3 Δεκεμβρίου, 2015
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ,
ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ/στές]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 140 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής,
ν.
ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ (Αρ. 1),
Καθ’ ης η αίτηση.
(Αναφορά Αρ. 1/2015)
Συνταγματικό Δίκαιο ― Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών που είναι διάχυτη στο Σύνταγμα ― Κρίθηκε ότι παραβιάζεται όταν διά νόμου ρυθμίζονται θέματα αναγόμενα στην αποκλειστική αρμοδιότητα της διοικητικής λειτουργίας (η οποία εμπεριέχεται στην εκτελεστική εξουσία) όπως αυτά του ωραρίου λειτουργίας των εμπορικών καταστημάτων και ρυθμίσεις συναρτόμενες με αυτό ― Επισκόπηση των Γνωματεύσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου για παρόμοια ζητήματα και εφαρμογή τους στην εξετασθείσα περίπτωση.
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας εισήγαγε με Αναφορά τον ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου προς Γνωμάτευση το κατά πόσον ο περί της Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους (Τροποποιητικός) (Αρ. 4) Νόμος του 2015, παραβιάζει το Σύνταγμα και το κοινοτικό κεκτημένο.
Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, διακηρύσσοντας την αντισυνταγματικότητα του υπό Αναφορά Νόμου, γνωμάτευσε ως ακολούθως:
Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 487, ECLI:CY:AD:2014:C828, τονίστηκε ότι το αποκλειστικό αντικείμενο του Άρθρου 140.1 του Συντάγματος περιορίζεται στην αντιπαραβολή των [*623]προνοιών του εκάστοτε, υπό Αναφορά Νόμου, προς τις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος και, όπου ισχύει, και του Ευρωπαϊκού Κοινοτικού Κεκτημένου. Στην προκείμενη περίπτωση θεωρούμε ότι θα πρέπει να επικεντρώσουμε την προσοχή μας στο ζήτημα της κατ’ ισχυρισμόν παραβίασης της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών. Η αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών είναι διάχυτη στο Κυπριακό Σύνταγμα και κατοχυρώνεται απ’ αυτό, σύμφωνα και με πάγια νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Η αρχή αυτή απαγορεύει ουσιαστικά στη μία εξουσία να επεμβαίνει στον τομέα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της άλλης εξουσίας. Οι τρεις εξουσίες που αναγνωρίζονται από το Σύνταγμα είναι η Εκτελεστική, η Νομοθετική και η Δικαστική. Η ίδια η φύση του ρυθμιζόμενου θέματος, είναι δυνατόν να εμπίπτει στα πλαίσια αρμοδιότητος της Εκτελεστικής Εξουσίας και ότι, αν ένας νόμος εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής ενέργειας, τότε αυτός είναι αντισυνταγματικός, καθότι θεωρείται ότι η Νομοθετική Εξουσία επεμβαίνει στον τομέα αρμοδιότητας της Εκτελεστικής Εξουσίας. Στην προκείμενη περίπτωση οι νόμοι περί Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων του 2006-2015, με το Άρθρο 27 παρέχουν εξουσία στην αρμόδια Υπουργό (Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων) να εκδίδει διατάγματα (σήμερα Κανονισμούς) ορισμού των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών, την τουριστική περίοδο και τις αργίες που εφαρμόζονται για τα τουριστικά καταστήματα, και το Άρθρο 27(1) προβλέπει, στην επιφύλαξη του, ότι κατά την τουριστική περίοδο κάθε γενικό κατάστημα, εκτός των ορίων τουριστικής περιοχής/ζώνης, θεωρείται ως τουριστικό κατάστημα και εφαρμόζει το διάταγμα σε σχέση με το ωράριο λειτουργίας του και τις αργίες. Η αρμόδια Υπουργός εξέδωσε διάφορα διατάγματα δυνάμει του προαναφερόμενου Άρθρου 27 και το διάταγμα, ημερ. 13.5.2015, είχε ισχύ μέχρι την 30.11.2015. Πρόκειται, ερωτάται εν προκειμένω, για ρύθμιση που εισάγει ουσιαστικό κανόνα δικαίου κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο, για την οποία έχει εξουσία η Βουλή, ή για ρυθμιστική διοικητική λειτουργία για συγκεκριμένες περιπτώσεις, για την οποία έχει εξουσία η Διοίκηση. Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η ρύθμιση του ωραρίου των καταστημάτων, ο καθορισμός των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών αλλά και η δημιουργία ειδικού καθεστώτος για κάποια καταστήματα, εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Εκτελεστικής Εξουσίας και συνιστά, ουσιαστικά, ρύθμιση διοικητικής φύσεως. Η Βουλή των Αντιπροσώπων ασκεί νομοθετικό έργο, θεσπίζει νόμους γενικούς και απρόσωπους εισάγοντας ουσιαστικούς κανόνες δικαίου και οι ρυθμίσεις που επιβάλλει γίνονται κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο. Η Βουλή δεν ρυθμίζει συγκεκριμένες και ατομικές περιπτώσεις και δεν ασκεί εκτελεστική εξουσία ή οποιουδήποτε είδους ρυθμιστική, διοικητική λειτουργία. Η Βουλή καθορίζει το γενικό νομοθετικό πλαίσιο και, μέσα σ’ αυτό, η Εκτελεστική Εξουσία προβαίνει σε διοικητικές ρυθμίσεις. Με τον Αναφερόμενο Νόμο γίνονται ρυθμίσεις αναφο[*624]ρικά με το ωράριο λειτουργίας των γενικών και ειδικών καταστημάτων κατά τη χειμερινή και θερινή περίοδο, διαιρείται η επικράτεια σε τουριστικές περιοχές ή ζώνες και σε μή τουριστικές περιοχές/ζώνες και επιβάλλεται ειδικό ευνοϊκό καθεστώς για συγκεκριμένου είδους καταστήματα αλλά και γι’ αυτά τα καταστήματα γίνεται διάκριση ανάλογα με το μέγεθός τους. Ρυθμίζονται δηλαδή, επί μέρους θέματα, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, τα οποία προϋποθέτουν διαβούλευση, ειδικές γνώσεις και άσκηση διοικητικής λειτουργίας. Γι’ αυτό είναι που σύμφωνα με τους βασικούς Νόμους και συγκεκριμένα, με το Άρθρο 27(2), για την άσκηση της εξουσίας έκδοσης διαταγμάτων (σήμερα Κανονισμών) ρύθμισης της λειτουργίας των καταστημάτων σε διάφορες περιοχές, που παρέχεται στον αρμόδιο Υπουργό (σήμερα στο Υπουργικό Συμβούλιο), δηλαδή την Εκτελεστική Εξουσία, συστήνονται Συμβουλευτικές Επιτροπές, σε κάθε επαρχία, οι οποίες συμβουλεύουν τον Υπουργό αναφορικά με τον καθορισμό των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών, της τουριστικής περιόδου καθώς και του ωραρίου λειτουργίας και των αργιών. Τα προαναφερόμενα θέματα είναι, κατά την κρίση μας, θέματα που ρυθμίζονται, κατά περίπτωση, από την Εκτελεστική Εξουσία/Διοίκηση, κατόπιν διαβούλευσης με επηρεαζόμενους φορείς και οργανώσεις που είναι γνώστες του αντικειμένου και όχι με Γενικό Νόμο, όπως στην προκείμενη περίπτωση θέσπισε η Βουλή. Ζητήματα όπως ο καθορισμός των επηρεαζομένων περιοχών, το ωράριο λειτουργίας των καταστημάτων, τα ειδικά καταστήματα και το μέγεθός τους, κατά την κρίση μας, εμπίπτουν στην αποκλειστικήν αρμοδιότητα της Εκτελεστικής Εξουσίας και της Διοίκησης και όχι της Βουλής, λόγω της ίδιας της φύσης των ρυθμιζομένων θεμάτων αλλά και της ακολουθητέας διαδικασίας η οποία, όπως υποδείξαμε, λεπτομερώς προνοείται στο Άρθρο 27 των Βασικών Νόμων. Δεν μας διαφεύγει ότι η εξουσία ρύθμισης των θεμάτων αυτών, με διατάγματα, δίδεται στην Εκτελεστική Εξουσία, σύμφωνα με το προαναφερόμενο άρθρο των Βασικών Νόμων. Κατά συνέπεια θεωρούμε ότι ολόκληρος ο Νόμος, όπως θεσπίστηκε, σαφώς εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής λειτουργίας και, ως εκ τούτου, καταστρατηγεί τη συνταγματική αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών. Δεν τίθεται, υπό τις περιστάσεις, ζήτημα διαχωρισμού των διατάξεων του Νόμου σε συνταγματικές και αντισυνταγματικές, δεδομένης της αλληλοσύνδεσής τους. Για τους ρηθέντες λόγους, γνωματεύομε ότι ο Νόμος, στο σύνολό του, βρίσκεται σε αντίθεση με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και επομένως είναι αντισυνταγματικός.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 487, ECLI:CY:AD:2014:C828,
[*625]Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 257, ECLI:CY:AD:2014:C389,
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 746,
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (1992) 3 Α.Α.Δ. 109.
Αναφορά.
Γνωμάτευση κατά πόσον ο νόμος με συνοπτικό τίτλο «Ο περί της Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους (Τροποποιητικός) (Αρ. 4) Νόμος του 2015» είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 3, 25, 27 και 35 του Συντάγματος της Δημοκρατίας, με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας και με το Άρθρο 18 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Δ. Λυσάνδρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τον Αιτητή.
Λ. Λουκαΐδης με Λ. Πατσαλίδου (κα), για την Καθ΄ ης η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π.: Με την παρούσα Αναφορά, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζητά γνωμάτευση από το Ανώτατο Δικαστήριο για το κατά πόσον ο Νόμος με το συνοπτικό τίτλο «Ο περί της Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους (Τροποποιητικός) (Αρ. 4) Νόμος του 2015» (ο Νόμος) είναι αντίθετος και ασύμφωνος με τα Άρθρα 3, 25, 28 και 35 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας, με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών και με το Άρθρο 18 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
Η Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας καταχωρήθηκε σύμφωνα με το Άρθρο 140 του Συντάγματος, όπως τροποποιήθηκε από το Άρθρο 4(α) και (β) του Νόμου 127(Ι)/2006 (και βεβαίως όπως ισχύει δυνάμει του Δικαίου της Ανάγκης).
Η σχετική πρόταση Νόμου κατατέθηκε στη Βουλή στις 23.4.2015 και στη συνέχεια υπήρξαν τροπολογίες. Οι σχετικές κοινοβουλευτικές εκθέσεις της αρμόδιας Κοινοβουλευτικής Επι[*626]τροπής Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων είναι ημερομηνιών 28.4.2015 και 5.5.2015.
Σύμφωνα με τον Αιτητή, ο Νόμος (α) αντίκειται προς τα Άρθρα 25 και 35 του Συντάγματος διότι με αυτόν περιορίζεται το δικαίωμα άσκησης επαγγέλματος καθώς και η επίδοση σε απασχόληση, εμπόριο ή επικερδή εργασία, κατά τρόπον που δεν συνάδει με το Άρθρο 25 του Συντάγματος, (β) παραβιάζει την Αρχή της Ισότητος, όπως κατοχυρώνεται από το Άρθρο 28 του Συντάγματος σε συνάρτηση με τα Άρθρα 3 και 35, (γ) παραβιάζει την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, η οποία είναι διάχυτη στο Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας και (δ) παραβιάζει και το Άρθρο 18 της ΣΛΕΕ καθότι, έμμεσα, δημιουργεί διακρίσεις υπέρ των ημεδαπών και εις βάρος των λοιπών φυσικών ή νομικών προσώπων που κατάγονται ή έχουν την έδρα τους σε άλλα Κράτη Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Η Καθ’ ης η αίτηση, Βουλή των Αντιπροσώπων, καταχώρησε ένσταση με την οποίαν αντικρούει όλους τους ισχυρισμούς του Αιτητή. Θέτει ότι, σύμφωνα με το Άρθρο 61 του Συντάγματος, προέβηκε στη σχετική νομοθετική ρύθμιση ασκώντας τις εξουσίες της απόλυτα νόμιμα. Ο Νόμος δεν παραβιάζει το Άρθρο 28 καθότι δεν υπαγορεύει άνιση μεταχείριση όμοιων περιπτώσεων, ούτε και ίση μεταχείριση ανόμοιων περιπτώσεων. Αν υπάρχει αντίθετη άποψη μεταξύ της Εκτελεστικής και της Νομοθετικής Εξουσίας αυτό δεν στερεί τη Βουλή από την εξουσία της να νομοθετεί «εν παντί θέματι». Όπως είναι θεμελιωμένο, τα δικαστήρια δεν υπεισέρχονται στα ελατήρια, τα κίνητρα, την πολιτική, τη σοφία ή τη λογική της Νομοθεσίας αλλά απλά εξετάζουν κατά πόσον ένας Νόμος ή μια διάταξη του συνάδουν με το Σύνταγμα. Στην προκείμενη περίπτωση, σύμφωνα με τη Βουλή των Αντιπροσώπων, δεν υπάρχει παραβίαση του πυρήνα του δικαιώματος, το οποίο κατοχυρώνει το Άρθρο 25 του Συντάγματος. Επίσης δεν υπάρχει παραβίαση του Άρθρου 28, για το οποίο δεν αναφέρεται ούτε μια περίπτωση στην οποία ο Νόμος ρύθμισε διαφορετικά δύο ταυτόσημες περιπτώσεις, αλλά ούτε και της Αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών, η οποία, εν πάση περιπτώσει, δεν είναι ευδιάκριτη στο Κυπριακό Σύνταγμα, το οποίο ρητώς υιοθετεί αρκετές παρεκκλίσεις από την εν λόγω αρχή. Θέτει ακόμη, η Καθ’ ης η αίτηση, ότι, εν πάση περιπτώσει, η ρύθμιση της λειτουργίας των καταστημάτων δεν εμπίπτει στον τομέα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Εκτελεστικής Εξουσίας, αλλά μπορεί να γίνει και με Νομοθεσία. Αναφορικά με το Άρθρο 18 της ΣΛΕΕ, η Βουλή εισηγείται ότι δεν υπάρχει οποιαδήποτε άμεση ή έμμεση παραβίαση του.
[*627]Ο Νόμος σκοπό έχει την τροποποίηση των σχετικών βασικών Νόμων του 2006-2015 (Νόμοι 155(Ι)/2006, 68(Ι)/2007, 6(Ι)/2011 και 36(Ι)/2015). Με αυτόν τροποποιούνται τα Άρθρα 20 και 21 του βασικού Νόμου, ως εξής:
«Προοίμιο.
ΕΠΕΙΔΗ διαπιστώθηκε ότι τα γενικά καταστήματα που βρίσκονται στις περιοχές Αγίας Νάπας, Πρωταρά, Πόλεως, Νέου Χωριού και Πέγειας κατά τη χειμερινή περίοδο παραμένουν κλειστά και συνεπώς βρίσκονται σε μειονεκτική θέση έναντι των γενικών καταστημάτων σε άλλες περιοχές,
ΚΑΙ ΕΠΕΙΔΗ η Λευκωσία παρουσιάζει ιδιαιτερότητες ως μοιρασμένη πρωτεύουσα και γειτνιάζουσα με την κατεχόμενη περιοχή,
ΚΑΙ ΕΠΕΙΔΗ κρίθηκε σκόπιμο όπως, ως αντιστάθμισμα των πιο πάνω, εισαχθεί ένα ειδικό καθεστώς για τη λειτουργία των γενικών καταστημάτων στις πιο πάνω περιοχές που να επιτρέπει όπως κατά τη θερινή περίοδο λειτουργούν και την Κυριακή,
Για όλους τους πιο πάνω λόγους,
Η Βουλή των Αντιπροσώπων ψηφίζει ως ακολούθως:
1. Ο παρών Νόμος θα αναφέρεται ως ο περί της Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους (Τροποποιητικός) (Αρ. 4) Νόμος του 2015 και θα διαβάζεται μαζί με τους περί Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους Νόμους του 2006 έως (Αρ. 3) του 2015 (που στο εξής θα αναφέρονται ως «ο βασικός νόμος») και ο βασικός νόμος και ο παρών Νόμος θα αναφέρονται μαζί ως οι περί της Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων τους Νόμοι του 2006 έως (Αρ. 4) του 2015.
2. Το Άρθρο 20 του βασικού νόμου τροποποιείται με την αντικατάσταση των παραγράφων (α) και (β) αυτού με τις ακόλουθες νέες παραγράφους (α) και (β), αντίστοιχα:
(α) Κατά τη χειμερινή περίοδο –
(ι) από τη Δευτέρα μέχρι το Σάββατο δεν ανοίγει νωρίτερα [*628]από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 8.00 μ.μ..
και
(ιι) την Κυριακή είναι κλειστό.
(β) κατά τη θερινή περίοδο –
(ι) από τη Δευτέρα μέχρι και το Σάββατο δεν ανοίγει νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 9.00 μ.μ..
και
(ιι) την Κυριακή είναι κλειστό:
Νοείται ότι, κατά τη θερινή περίοδο –
(ι) τα γενικά καταστήματα, που καθορίζονται στον Πίνακα, μπορούν να παραμένουν ανοικτά από τη Δευτέρα μέχρι και το Σάββατο όχι νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και όχι αργότερα από τις 11.00 μ.μ. και την Κυριακή όχι νωρίτερα από τις 7.30 π.μ. και όχι αργότερα από τις 11.00 μ.μ..
(ιι) τα ειδικά καταστήματα που βρίσκονται στις περιοχές/ζώνες που καθορίζονται στον Πίνακα, για κάθε ημέρα της εβδομάδας μπορούν να λειτουργούν με βάση το ωράριο λειτουργίας των ειδικών καταστημάτων που καθορίζεται στο Άρθρο 21 είτε να αναπροσαρμόζουν το ωράριό τους, ώστε αυτό να συμπίπτει με το ωράριο που καθορίζεται στην παράγραφο (ι) της επιφύλαξης.»
3. Το Άρθρο 21 του βασικού νόμου τροποποιείται με την αντικατάσταση της τελείας με άνω τελεία στο τέλος της παραγράφου (θ) αυτού και με την προσθήκη, αμέσως μετά, των ακολούθων νέων παραγράφων (ι), (ια), (ιβ) και (ιγ), αντίστοιχα:
«(ι) κάθε κατάστημα πώλησης αναμνηστικών ειδών (souvenir shop) δεν ανοίγει νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 10.00 μ.μ. κάθε ημέρα, από τη Δευτέρα μέχρι την Κυριακή
(ια) κάθε κατάστημα πώλησης ειδών κυπριακής χειροτεχνίας, κυπριακής λαϊκής παράδοσης και κυπριακών εδεσμάτων δεν [*629]ανοίγει νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 10.00 μ.μ. κάθε ημέρα, από τη Δευτέρα μέχρι και την Κυριακή
(ιβ) κάθε χρυσοχοείο ή αργυροχοείο δεν ανοίγει νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 10.00 μ.μ. κάθε ημέρα, από τη Δευτέρα μέχρι και την Κυριακή και
(ιγ) κάθε παντοπωλείο (minimarket) που δεν υπερβαίνει σε έκταση τα εκατόν πενήντα τετραγωνικά μέτρα (150 τ.μ.) δεν ανοίγει νωρίτερα από τις 5.00 π.μ. και μπορεί να λειτουργεί μέχρι τις 10.00 μ.μ. κάθε ημέρα, από τη Δευτέρα μέχρι και την Κυριακή».
4. Ο παρών Νόμος τίθεται σε ισχύ από τις 15 Μαΐου 2015.
«ΠΙΝΑΚΑΣ
[Άρθρο 20]
Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 487, ECLI:CY:AD:2014:C828, τονίστηκε ότι το αποκλειστικό αντικείμενο του Άρθρου 140.1 του Συντάγματος περιορίζεται στην αντιπαραβολή των προνοιών του εκάστοτε, υπό Αναφορά Νόμου, προς τις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος και, όπου ισχύει, και του Ευρωπαϊκού Κοινοτικού Κεκτημένου.
Στην προκείμενη περίπτωση θεωρούμε ότι θα πρέπει να επικεντρώσουμε την προσοχή μας στο ζήτημα της κατ’ ισχυρισμόν πα[*630]ραβίασης της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών.
Η αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών είναι διάχυτη στο Κυπριακό Σύνταγμα και κατοχυρώνεται απ’ αυτό, σύμφωνα και με πάγια νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Η αρχή αυτή απαγορεύει ουσιαστικά στη μία εξουσία να επεμβαίνει στον τομέα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της άλλης εξουσίας. Οι τρεις εξουσίες που αναγνωρίζονται από το Σύνταγμα είναι η Εκτελεστική, η Νομοθετική και η Δικαστική.
Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 257, ECLI:CY:AD:2014:C389, στη Γνωμάτευση (της πλειοψηφίας), έγινε αναφορά στις προηγούμενες Αναφορές του Προέδρου της Δημοκρατίας, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 746 και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (1992) 3 Α.Α.Δ. 109, και τονίστηκε ότι, η ίδια η φύση του ρυθμιζόμενου θέματος, είναι δυνατόν να εμπίπτει στα πλαίσια αρμοδιότητος της Εκτελεστικής Εξουσίας και ότι, αν ένας νόμος εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής ενέργειας, τότε αυτός είναι αντισυνταγματικός, καθότι θεωρείται ότι η Νομοθετική Εξουσία επεμβαίνει στον τομέα αρμοδιότητας της Εκτελεστικής Εξουσίας. Στην περίπτωση της Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 257, ECLI:CY:AD:2014:C389 (ανωτέρω) η ρύθμιση των μεθόδων αλιείας, η συναφής έκδοση αδειών και οι όροι που αφορούν τις άδειες, κρίθηκε ότι συνιστούσαν αρμοδιότητα εκτελεστικής φύσεως ασκούμενη, με αναφορά προς όλους τους παράγοντες που διέπουν την κρίση της Διοίκησης, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Οι παράγοντες που συνυπολογίζονται από τη Διοίκηση συναρτώνται προς τα δεδομένα των μεθόδων αλιείας και των αλιευτικών αποθεμάτων αλλά και τον αριθμό των αδειών και τους όρους που μπορούν να τεθούν σ’ αυτές. Ακριβώς όπως ήταν και η επιλογή του χώρου απόρριψης λυμάτων στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (1992) 3 Α.Α.Δ. 109 (ανωτέρω), η οποία επίσης κρίθηκε ότι ενέπιπτε στην εκτελεστική αρμοδιότητα, η άσκηση της οποίας συναρτάτο προς ανάλογους παράγοντες που μόνο η Διοίκηση μπορούσε να σταθμίσει σε κάθε δεδομένη περίπτωση.
Στη Γνωμάτευση στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (2014) 3 Α.Α.Δ. 257, ECLI:CY:AD:2014:C389 (ανωτέρω) λήφθηκε υπόψιν ότι, σύμφωνα με το Νόμο, η έκδοση ή όχι άδειας για συγκεκριμένη μέθοδο αλιείας ήταν τόσο συνυφασμένη με το όλο πλέγμα των προνοιών του Νόμου και των Κανονισμών που το Υπουργικό Συμβούλιο είχε την εξουσία να εκδίδει, ώστε να καθίσταται δύσκολο να διαχωριστεί (η έκδοση άδειας) από τις πρόνοιες αυτές. Συναφώς [*631]παρατηρήθηκε ότι τόσο ο Διευθυντής Αλιείας, όσο και το Υπουργικό Συμβούλιο, είχαν, δυνάμει του σχετικού Νόμου, εξουσία απαγόρευσης συγκεκριμένου τρόπου αλιείας και έκδοσης κανονισμών που να ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, την απαγόρευση, ή τη ρύθμιση πρακτικών και μεθόδων αλιείας, αντίστοιχα.
Στην προκείμενη περίπτωση οι προαναφερόμενοι νόμοι περί Ρύθμισης της Λειτουργίας Καταστημάτων και των Όρων Απασχόλησης των Υπαλλήλων του 2006-2015, με το Άρθρο 27 παρέχουν εξουσία στην αρμόδια Υπουργό (Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων) να εκδίδει διατάγματα (σήμερα Κανονισμούς) ορισμού των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών, την τουριστική περίοδο και τις αργίες που εφαρμόζονται για τα τουριστικά καταστήματα, και το Άρθρο 27(1) προβλέπει, στην επιφύλαξη του, ότι κατά την τουριστική περίοδο κάθε γενικό κατάστημα, εκτός των ορίων τουριστικής περιοχής/ζώνης, θεωρείται ως τουριστικό κατάστημα και εφαρμόζει το διάταγμα σε σχέση με το ωράριο λειτουργίας του και τις αργίες. Η αρμόδια Υπουργός εξέδωσε διάφορα διατάγματα δυνάμει του προαναφερόμενου Άρθρου 27 και το διάταγμα, ημερ. 13.5.2015, είχε ισχύ μέχρι την 30.11.2015.
Μέσα στα προαναφερόμενα πλαίσια, μας απασχόλησε το ζήτημα του κατά πόσον το ωράριο λειτουργίας των καταστημάτων, γενικών και ειδικών, κατά την περίοδο Δευτέρας μέχρι Σαββάτου και της Κυριακής, κατά τη χειμερινή και τη θερινή περίοδο, αλλά και ο καθορισμός των τουριστικών περιοχών/ζωνών και η δημιουργία ειδικού καθεστώτος για συγκεκριμένα καταστήματα, δηλαδή της πώλησης αναμνηστικών ειδών, ειδών κυπριακής χειροτεχνίας, χρυσοχοείων και αργυροχοείων και παντοπωλείων, εκτάσεως μέχρι 150 τ.μ. (mini market), είναι έργο που εμπίπτει στον τομέα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Εκτελεστικής Εξουσίας, κατά το ότι εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής λειτουργίας, ή κατά πόσον εμπίπτει στη γενική εξουσία της Βουλής των Αντιπροσώπων να νομοθετεί εν παντί θέματι, σύμφωνα με το Άρθρο 61 του Συντάγματος. Πρόκειται δηλαδή για ρύθμιση που εισάγει ουσιαστικό κανόνα δικαίου κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο, για την οποία έχει εξουσία η Βουλή, ή για ρυθμιστική διοικητική λειτουργία για συγκεκριμένες περιπτώσεις, για την οποία έχει εξουσία η Διοίκηση.
Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η ρύθμιση του ωραρίου των καταστημάτων, ο καθορισμός των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών αλλά και η δημιουργία ειδικού καθεστώτος για κάποια καταστήματα, εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της [*632]Εκτελεστικής Εξουσίας και συνιστά, ουσιαστικά, ρύθμιση διοικητικής φύσεως.
Η Βουλή των Αντιπροσώπων ασκεί νομοθετικό έργο, θεσπίζει νόμους γενικούς και απρόσωπους εισάγοντας ουσιαστικούς κανόνες δικαίου και οι ρυθμίσεις που επιβάλλει γίνονται κατά τρόπο γενικό και αφηρημένο. Η Βουλή δεν ρυθμίζει συγκεκριμένες και ατομικές περιπτώσεις και δεν ασκεί εκτελεστική εξουσία ή οποιουδήποτε είδους ρυθμιστική, διοικητική λειτουργία. Η Βουλή καθορίζει το γενικό νομοθετικό πλαίσιο και, μέσα σ’ αυτό, η Εκτελεστική Εξουσία προβαίνει σε διοικητικές ρυθμίσεις.
Με το Νόμο γίνονται ρυθμίσεις αναφορικά με το ωράριο λειτουργίας των γενικών και ειδικών καταστημάτων κατά τη χειμερινή και θερινή περίοδο, διαιρείται η επικράτεια σε τουριστικές περιοχές ή ζώνες και σε μή τουριστικές περιοχές/ζώνες και επιβάλλεται ειδικό ευνοϊκό καθεστώς για συγκεκριμένου είδους καταστήματα αλλά και γι’ αυτά τα καταστήματα γίνεται διάκριση ανάλογα με το μέγεθός τους. Ρυθμίζονται δηλαδή, επί μέρους θέματα, σε συγκεκριμένες περιπτώσεις, τα οποία προϋποθέτουν διαβούλευση, ειδικές γνώσεις και άσκηση διοικητικής λειτουργίας. Γι’ αυτό είναι που σύμφωνα με τους βασικούς Νόμους (ανωτέρω) και συγκεκριμένα, με το Άρθρο 27(2), για την άσκηση της εξουσίας έκδοσης διαταγμάτων (σήμερα Κανονισμών) ρύθμισης της λειτουργίας των καταστημάτων σε διάφορες περιοχές, που παρέχεται στον αρμόδιο Υπουργό (σήμερα στο Υπουργικό Συμβούλιο), δηλαδή την Εκτελεστική Εξουσία, συστήνονται Συμβουλευτικές Επιτροπές, σε κάθε επαρχία, οι οποίες συμβουλεύουν τον Υπουργό αναφορικά με τον καθορισμό των ορίων των τουριστικών περιοχών/ζωνών, της τουριστικής περιόδου καθώς και του ωραρίου λειτουργίας και των αργιών. Στις Συμβουλευτικές Επιτροπές μετέχουν οι Έπαρχοι των οικείων επαρχιών, και εκπρόσωποι του ΚΟΤ, των επηρεαζομένων δήμων ή κοινοτήτων, της Ομοσπονδίας Εργοδοτών και του ΚΕΒΕ, της Παγκύπριας Ομοσπονδίας Βιοτεχνών Επαγγελματιών Καταστηματαρχών, των Συντεχνιών και του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Οι εισηγήσεις των Συμβουλευτικών Επιτροπών πρέπει να είναι αιτιολογημένες και σύννομες.
Τα προαναφερόμενα θέματα είναι, κατά την κρίση μας, θέματα που ρυθμίζονται, κατά περίπτωση, από την Εκτελεστική Εξουσία/Διοίκηση, κατόπιν διαβούλευσης με επηρεαζόμενους φορείς και οργανώσεις που είναι γνώστες του αντικειμένου και όχι με Γενικό Νόμο, όπως στην προκείμενη περίπτωση θέσπισε η Βουλή. [*633]Ζητήματα όπως ο καθορισμός των επηρεαζομένων περιοχών, το ωράριο λειτουργίας των καταστημάτων, τα ειδικά καταστήματα και το μέγεθος τους, κατά την κρίση μας, εμπίπτουν στην αποκλειστικήν αρμοδιότητα της Εκτελεστικής Εξουσίας και της Διοίκησης και όχι της Βουλής, λόγω της ίδιας της φύσης των ρυθμιζομένων θεμάτων αλλά και της ακολουθητέας διαδικασίας η οποία, όπως υποδείξαμε, λεπτομερώς προνοείται στο Άρθρο 27 των Βασικών Νόμων. Δεν μας διαφεύγει ότι η εξουσία ρύθμισης των θεμάτων αυτών, με διατάγματα, δίδεται στην Εκτελεστική Εξουσία, σύμφωνα με το προαναφερόμενο άρθρο των Βασικών Νόμων.
Κατά συνέπεια θεωρούμε ότι ολόκληρος ο Νόμος, όπως θεσπίστηκε, σαφώς εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής λειτουργίας και, ως εκ τούτου, καταστρατηγεί τη συνταγματική αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών. Δεν τίθεται, υπό τις περιστάσεις, ζήτημα διαχωρισμού των διατάξεων του Νόμου σε συνταγματικές και αντισυνταγματικές, δεδομένης της αλληλοσύνδεσης τους.
Τα προαναφερόμενα καθορίζουν το αποτέλεσμα της παρούσας Αναφοράς και δεν θεωρούμε σκόπιμο να προχωρήσομε στην εξέταση των άλλων λόγων αντισυνταγματικότητας που προβάλλει ο Αιτητής.
Για τους ρηθέντες λόγους, γνωματεύομε ότι ο Νόμος, στο σύνολό του, βρίσκεται σε αντίθεση με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και επομένως είναι αντισυνταγματικός.
Η παρούσα γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το Άρθρο 140.2 του Συντάγματος, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και τη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.