ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(β)(i) του Ν. 33/64 - Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 28/18)
19 Ιανουαρίου, 2024
[ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΣΑΝΤΗΣ, ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΑΡΣΑΛΙΔΗΣ,
Εφεσείοντας, ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ ΕΠΑΡΧΙΑΚΟΥ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Εφεσίβλητων.
______________________
Α. Αγγελίδης, για Ανδρέας Σ. Αγγελίδης Δ.Ε.Π.Ε., για τον Εφεσείοντα.
Α. Αχιλλέως (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για Γενικό Εισαγγελέα, για τους Εφεσίβλητους.
_______________________
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Η ομόφωνη απόφαση του
Δικαστηρίου θα δοθεί από την Καλλιγέρου, Δ.
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ.: Με την παρούσα έφεση προσβάλλεται η ορθότητα της εκκαλούμενης απόφασης του Διοικητικού Δικαστηρίου, με την οποία έκρινε ότι η προσβληθείσα με την προσφυγή διοικητική απόφαση, ημερομηνίας 6/12/2014, η οποία εκδόθηκε από την Πολεοδομική Αρχή (εφεσίβλητοι αρ. 2) δεν συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη και κατά συνέπεια δεν υπόκειτο στον αναθεωρητικό έλεγχο του Διοικητικού Δικαστηρίου βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Σύμφωνα με το περιεχόμενο των διοικητικών φακέλων, ο εφεσείοντας ήταν ιδιοκτήτης τεμαχίου στο Στρόβολο και στις 31/7/2009, υπέβαλε στον Επαρχιακό Λειτουργό του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Λευκωσίας, αίτηση για προσθήκη διώροφης κατοικίας πάνω από υφιστάμενη οικοδομή.
Η Πολεοδομική Αρχή αποφάσισε να χορηγήσει την αιτηθείσα πολεοδομική άδεια για την αιτούμενη ανάπτυξη, υπό συγκεκριμένους όρους, μεταξύ των οποίων οι όροι (61) και (306), που είχαν ως ακολούθως:
«(61) Το τμήμα της υπό ανάπτυξη ακίνητης ιδιοκτησίας, που δείχνεται με κόκκινη γραμμή και κίτρινο χρώμα στο εγκριμένο χωρομετρικό σχέδιο επί της οδού Αθηνών να παραχωρηθεί και να εγγραφεί ως δημόσιος δρόμος και να διαμορφωθεί σύμφωνα με τις υποδείξεις της αρμόδιας Τοπικής Αρχής.
(306) Το τμήμα του τεμαχίου που επηρεάζεται από σχέδιο διεύρυνσης της οδού Βάσου Παναγή, όπως δείχνεται με κόκκινη γραμμή και κίτρινο χρώμα στο χωρομετρικό σχέδιο θα παραχωρηθεί στο δημόσιο δρόμο και κατά μήκος του νέου οδικού συνόρου θα κατασκευαστεί πλακόστρωτο πεζοδρόμιο πλάτους 1,80 μ. με πρόχυτα κράσπεδα και πρόχυτες πλάκες σκυροδέματος διαστάσεων 0,40 Χ 0,40 μέτρα. Το υπόλοιπο παραχωρούμενο μέρος θα ασφαλτοστρωθεί με «πρέμιξ» αφού τοποθετηθεί το κατάλληλο υποθεμέλιο. Στο πεζοδρόμιο θα διαμορφωθούν είσοδοι αυτοκινήτων σύμφωνα με το συνημμένο σχέδιο.»
Ο εφεσείοντας άσκησε ιεραρχική προσφυγή κατά των επιβληθέντων στην άδεια όρων υπ’ αριθμούς (61) και (306).
Η αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, στην οποία είχε εκχωρηθεί η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου για λήψη απόφασης επί της ιεραρχικής προσφυγής, εξέτασε την εν λόγω ιεραρχική προσφυγή δυνάμει του άρθρου 31 του Περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου και αποφάσισε να την αποδεχθεί μερικώς. Κανένας από τους δύο όρους (61) και (306) δεν απαλείφθηκε, αλλά τροποποιήθηκε ο όρος (61) ως ακολούθως:
«(61) Το τμήμα της υπό ανάπτυξη ακίνητης ιδιοκτησίας, που δείχνεται με κόκκινη γραμμή και κίτρινο χρώμα στο εγκριμένο χωρομετρικό σχέδιο επί της οδού Αθηνών να παραχωρηθεί και να εγγραφεί ως δημόσιος δρόμος.»
Η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής γνωστοποιήθηκε στον εφεσείοντα με επιστολή ημερομηνίας 5/11/2013.
Ακολούθησε στις 6/12/2013, αποστολή στον εφεσείοντα επιστολής από τους εφεσίβλητους αρ. 2, με την οποία κοινοποιείτο η απόφασή τους για τροποποίηση του όρου (61) στην Πολεοδομική Άδεια, ως η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής, ως ακολούθως (με την σχετική υπογράμμιση να έχει προστεθεί):
«Τροποποίηση/αντικατάσταση Παραρτήματος των όρων 61 και 306 της Πολεοδομικής Άδειας της σχετικής Γνωστοποίησης υπ’ αρ. ΛΕΥ/1700/2009 και ημερομηνία 30/12/2010 κατόπιν απόφασης της αρμόδιας Υπουργικής Επιτροπής για εξέταση Ιεραρχικών προσφυγών με βάση το άρθρο 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου
_______________
Με την παρούσα σας πληροφορώ ότι μετά από την Απόφαση της αρμόδιας Υπουργικής Επιτροπής ημερομηνίας 30/07/2013 επί της υποβληθείσας εκ μέρους σας, Ιεραρχικής Προσφυγής (η οποία σας κοινοποιήθηκε με την επιστολή με αρ. φακ. 5.33.4.2.399 και ημερομ. 5/11/2013 του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών), το Παράρτημα Όρων Χορήγησης Πολεοδομικής Άδειας της σχετικής Γνωστοποίησης με αρ. ΛΕΥ/1700/2009 και ημερομ. 30/12/2010 που σας στάληκε, τροποποιείται και αντικαθίσταται από το νέο Παράρτημα που επισυνάπτεται.»
Και σε συνημμένο έντυπο στην εν λόγω επιστολή αναφέρθηκε πως:
«ΛΟΓΟΙ ΧΟΡΗΓΗΣΕΩΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗΣ ΑΔΕΙΑΣ
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ
(61) Το τμήμα της υπό ανάπτυξη ακίνητης ιδιοκτησίας, που δείχνεται με κόκκινη γραμμή και κίτρινο χρώμα στο εγκριμένο χωρομετρικό σχέδιο επί της οδού Αθηνών να παραχωρηθεί και να εγγραφεί ως δημόσιος δρόμος.»
Στις 18/2/2014 ο εφεσείων καταχώρησε προσφυγή, η οποία στρεφόταν κατά της τελευταίας αυτής απόφασης, ημερομηνίας 6/12/2013.
Οι εφεσίβλητοι προέβαλαν προδικαστική ένσταση στην προσφυγή περί μη εκτελεστότητας της προσβληθείσας απόφασης, για την οποία υποστήριξαν πως ήταν πράξη «πληροφοριακή». Η προδικαστική ένσταση έγινε δεκτή από το Δικαστήριο και η προσφυγή απορρίφθηκε.
Ακολούθησε η καταχώριση εκ μέρους του εφεσείοντα της παρούσας έφεσης, στην οποία προέβαλε δύο λόγους εφέσεως. Σύμφωνα με τον πρώτο εξ αυτών, το πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένα έκρινε ότι η προσβαλλόμενη με την προσφυγή απόφαση δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη και κατά συνέπεια δεν υπόκειται στον αναθεωρητικό έλεγχο του Διοικητικού Δικαστηρίου με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος, ενώ με τον δεύτερο, ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένα δεν εξέτασε τους νομικούς ισχυρισμούς επί της ουσίας της υπόθεσης, οι οποίοι, κατά την θέση τους, συνεχίζουν να υφίστανται προς εξέταση ενώπιον της Ολομέλειας.
Έχουμε μελετήσει τους διοικητικούς φακέλους που κατατέθηκαν στο Δικαστήριο ως Τεκμήρια 1 και 2, τον δικαστικό φάκελο της πρωτόδικης διαδικασίας, καθώς και τα δικόγραφα και τις γραπτές αγορεύσεις ενώπιον μας στην κατ’ έφεση διαδικασία.
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής, που είναι το αρμόδιο όργανο για την έκδοση πολεοδομικών αδειών, είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και βάσει του Άρθρου 45 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν.90/72), προσβάλλεται με προσφυγή από όποιον έχει έννομο συμφέρον. Το παραθέτουμε με τις σχετικές υπογραμμίσεις να έχουν προστεθεί:
«45. Παν πρόσωπον επηρεαζόµενον εξ αποφάσεως ή διατάγµατος του Υπουργού γινοµένων συµφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 28 και 37 ή εξ αποφάσεως ή διατάγµατος του Υπουργικού Συµβουλίου συµφώνως προς τας διατάξεις των άρθρων 31, 38 και 39 ή εξ οιασδήποτε αποφάσεως γινοµένης υπό Πολεοδοµικής Αρχής συµφώνως προς οιαιδήποτε διάταξιν του παρόντος Νόµου δύναται να προσβάλη την τοιαύτην απόφασιν ή διάταγµα εις το Ανώτατον Δικαστήριον.»
Εν προκειμένω, η Πολεοδομική Αρχή γνωστοποίησε στον εφεσείοντα την τροποποίηση της Πολεοδομικής του Άδειας, σε συμμόρφωση με την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής επί της ιεραρχικής προσφυγής.
Θεωρούμε πως το επίδικο νομικό ζήτημα στην έφεση ενώπιόν μας, είναι κατά πόσο η εν λόγω απόφαση και προσβληθείσα από τον εφεσείοντα, μπορεί να θεωρηθεί, μετά την έκδοσή της, ως η τελική εκτελεστή απόφαση, στην οποία ενσωματώθηκε η επίσης εκτελεστή διοικητική απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής επί της ιεραρχικής προσφυγής ή όχι ως έκρινε το πρωτόδικο Δικαστήριο, που έκρινε πως αυτή ήταν πληροφοριακή. Τούτο δε, κατ’ ανάλογη εφαρμογή της νομολογίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου σε σχέση με μια τέτοια ενσωμάτωση, που προκύπτει στις περιπτώσεις όπου προωθείται στο Υπουργικό Συμβούλιο αίτημα για έγκριση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση και η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου για το ζήτημα αυτό στη συνέχεια ενσωματώνεται στην τελική απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής η οποία εκδίδει την Γνωστοποίηση Πολεοδομικής Άδειας ή ανάλογα την Γνωστοποίηση Αρνήσεως Χορηγήσεως Πολεοδομικής Άδειας, σε σχέση με την οποία είχε υποβληθεί η αίτηση.
Το πιο πάνω ερώτημα κρίνεται ως καθοριστικό ζήτημα στην έφεση ενώπιόν μας, καθ’ ότι στην προσφυγή του ο εφεσείοντας αντιμετώπισε την προηγηθείσα της προσβληθείσας απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής, δηλαδή την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 5/11/2013, ως συγχωνευθείσα και συμπροσβληθείσα στην προσφυγή, έχοντας καταχωρίσει προσφυγή εμπρόθεσμα μόνο κατά της απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής ημερομηνίας 6/12/2013, με την οποία τροποποιήθηκε η αρχικώς εκδοθείσα Πολεοδομική Άδεια.
Παραθέτουμε το απόσπασμα από την πρόσφατη απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στις Ε.Δ.Δ. 59/2022 και 61/2022, Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. και Ανδρέα Δημητρίου, ημερομηνίας 5/9/2023, σε σχέση με το νομικό αυτό ζήτημα σε ό,τι αφορά, όπως προαναφέρθηκε, τις Πολεοδομικές Άδειες που εκδίδονται κατά παρέκκλιση (με την σχετική υπογράμμιση να έχει προστεθεί):
«Κατά συνέπεια, η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, αναφορικά με την αίτηση για πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση, δεν επάγεται, κατ' ανάγκη, και πολεοδομική άδεια ούτε νομιμοποιεί, αφ' εαυτής, την έναρξη της ανάπτυξης. Η τελική απόφαση ανήκει στην Πολεοδομική Αρχή (άρθρα 21 και 23 του Νόμου), η οποία, προφανώς, δεν έχει ως μόνο έρεισμα της την έγκριση της παρέκκλισης, για την οποία είναι δεσμευμένη. Σαφώς, και η απόφαση, αναφορικά με την πολεοδομική άδεια, δεν είναι πράξη εκτέλεσης αλλά σφραγίζει την τύχη της αίτησης για πολεοδομική άδεια και, αναλόγως, νομιμοποιεί ή όχι την ανάπτυξη. Επιφέρει, συνεπώς, έννομες συνέπειες και είναι εκτελεστή διοικητική πράξη.
Υπό το φως της πιο πάνω αναλυτικής παράθεσης της ισχύουσας Νομοθεσίας, των Κανονισμών και της σχετικής νομολογίας, αδιαμφισβήτητα, προκύπτει πως η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου θα μπορούσε να ήταν εκτελεστή, υποκείμενη σε αναθεωρητικό έλεγχο, ως επιφέρουσα το δικό της έννομο αποτέλεσμα, καθοριστικό ως προς τη διεκδίκηση παρέκκλισης. Στην προκειμένη περίπτωση, όμως, η Πολεοδομική Αρχή εξέδωσε απόφαση σε σχέση με την αίτηση για πολεοδομική άδεια, στις 21.2.2018, με τη «Γνωστοποίηση Αρνήσεως Χορηγήσεως Πολεοδομικής Άδειας», στην οποία και καταγράφεται ως «Σημείωση» ότι απορρίφθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο η αίτηση τού αιτητή, εφεσίβλητου, στην Ε.Δ.Δ. αρ. 59/2022, για χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση. Οπότε, η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, ουσιαστικά, απώλεσε την αυτοτέλεια της. Συγχωνεύτηκε στην τελική απόφαση και έπαυσε να υπόκειται σε ξεχωριστό αναθεωρητικό έλεγχο, η δε νομιμότητά της, μετεξελίχθηκε σε θέμα της πολεοδομικής άδειας.
Πρόκειται, προφανώς, περί σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Σύμφωνα με την ισχύουσα νομολογία και αν ακόμα η κάθε μία εκ των συμπροσβαλλόμενων πράξεων διατηρεί τον εκτελεστό αυτής χαρακτήρα και μπορεί να προσβληθεί, από τη στιγμή που αυτή απορροφήθηκε από την περατωθείσα διοικητική ενέργεια, χάνει τον εκτελεστό της χαρακτήρα, (βλ.Chrikar Trading Limited κ.α. ν. Δημοκρατίας (2011) 3 Α.Α.Δ. 541, σελίδες 551 έως 554, απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας Ανωτάτου Δικαστηρίου).»
Στην Δημητρίου (ανωτέρω), η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής αφορούσε στο τέλος μίας διαδικασίας για έκδοση πολεοδομικής άδειας, μετά από διαδικασία έγκρισης για έκδοσή της κατά παρέκκλιση η οποία μεσολάβησε. Στην παρούσα, τα γεγονότα είναι διαφορετικά, καθ’ ότι πρόκειται για αίτηση έκδοσης της Πολεοδομικής Άδειας για προσθήκη διαμερισμάτων, η απόφαση επί της οποίας οδήγησε σε ιεραρχική προσφυγή σε σχέση με τους όρους που θεωρήθηκαν δυσμενείς. Δεν παύει όμως η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής να σηματοδοτεί και εν προκειμένω το τέλος της διαδικασίας, σε συμμόρφωση με την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου επί της ιεραρχικής προσφυγής που μεσολάβησε, με δεδομένη την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου να αποδεχτεί μερικώς την ιεραρχική προσφυγή.
Φαίνεται πως αντίστοιχη είναι η περίπτωση των νομολογηθέντων στις αποφάσεις D. J. KARAPATAKIS & SONS LTD CONSORTIUM ν. Δημοκρατίας, A.E. 144/2011 κ.α., ημερομηνίας 7/9/2017 και NEMESIS ΕΡΓΟΛΗΠΤΙΚΗ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΛΤΔ ν. WTE WASSERTECHNIK GMBH και Άλλοι, Ε.Δ.Δ. 20/2017 κ.ά, ημερομηνίας 19/12/2019, σύμφωνα με τις οποίες είναι η απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής, που εκδίδεται σε συμμόρφωση με την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών σε Ιεραρχική Προσφυγή, που αποτελεί το τέλος μιας διοικητικής διαδικασίας, μετά την έκδοση της οποίας η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών χάνει την εκτελεστότητά της και συγχωνεύεται στην τελική απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής.
Βάσει της νομολογίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου για τα ζητήματα αυτά, θεωρούμε πως η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής δεν μπορεί να θεωρηθεί πληροφοριακή απόφαση, καθότι η Πολεοδομική Αρχή δεν πληροφορεί τον εφεσείοντα σε σχέση με την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής, αλλά τον πληροφορεί για την άσκηση της δικής της αποφασιστικής αρμοδιότητας να εκδώσει τροποποιητικό Παράρτημα στην Πολεοδομική Άδεια, ανεξαρτήτως εάν αυτή αποτελεί απόφαση δέσμιας αρμοδιότητας σε σχέση με τα ζητήματα που αποτέλεσαν αντικείμενο της Ιεραρχικής Προσφυγής (βλ. Άρθρο 45 του Ν.90/72, ανωτέρω).
Με την έκδοση της απόφασης της Πολεοδομικής Αρχής, που αποτέλεσε την τελική και εκτελεστή διοικητική πράξη, μπορούσε και η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής επί της Ιεραρχικής Προσφυγής, να καταστεί επίδικη στην προσφυγή που καταχωρήθηκε (βλ. Strongiliotis v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1085).
Εννοείται πως στις περιπτώσεις απόρριψης της ιεραρχικής προσφυγής από την Υπουργική Επιτροπή, δεν απαιτείται οτιδήποτε περαιτέρω από την Πολεοδομική Αρχή. Στην παρούσα υπόθεση όμως, όπου κρίθηκε πως απαιτείτο όπως τροποποιηθεί το Παράρτημα της Πολεοδομικής Άδειας που εκδόθηκε από την Πολεοδομική Αρχή, η απόφαση αυτή ήταν που καθόρισε το τέλος της διαδικασίας.
Περαιτέρω δεν μπορεί να γίνει δεκτή η εισήγηση των εφεσιβλήτων, ότι λόγω της δεσμευτικότητας της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής, συνεπάγεται πως η απόφαση του αρμόδιου οργάνου προς έκδοση Πολεοδομικών Αδειών και/ή τροποποιήσεως αυτών, σε συμμόρφωση με αυτήν, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη. Ο χαρακτήρας της αρμοδιότητας του διοικητικού οργάνου ως «δέσμιας» δεν αποκλείει την φύση των διοικητικών πράξεων που εκδίδονται από αυτό ως εκτελεστών.
Ο πρώτος λόγος έφεσης για τους ανωτέρω λόγους, γίνεται δεκτός.
Σύμφωνα με τον δεύτερο λόγο έφεσης, το πρωτόδικο Δικαστήριο όφειλε να είχε εξετάσει και τους λόγους ακυρώσεως πέραν της προδικαστικής ένστασης. Διαφωνούμε. Με δεδομένη την απόφαση του Δικαστηρίου ότι η επίδικη στην προσφυγή απόφαση δεν ήταν εκτελεστή διοικητική πράξη, δεν απαιτείτο οπωσδήποτε η εξέταση των λόγων ακυρώσεως εκ του περισσού. Ο δεύτερος λόγος εφέσεως απορρίπτεται (βλ. επ’ αυτού απόφαση Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Ε.Δ.Δ. 34/2016, ΑΝΤΗ ΣΦΗΚΑ ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 12/10/2022).
Για τους πιο πάνω λόγους, η έφεση επιτυγχάνει και η πρωτόδικη απόφαση ως και η διαταγή για έξοδα παραμερίζονται.
Επιδικάζονται €3.000 έξοδα, πλέον Φ.Π.Α. υπέρ του εφεσείοντα. Η υπόθεση παραπέμπεται προς εκδίκαση των λόγων ακυρώσεως στο Διοικητικό Δικαστήριο.
Τ. Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
Ν. ΣΑΝΤΗΣ, Δ.
Μ. ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ.
/ΓΓ