ΑΝΩΤΑΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Άρθρο 23(3)(β)(i) του Ν. 33/64 - Μεταβατικές Διατάξεις)
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 147/18)
7 Ιουνίου, 2024
[ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΣΑΝΤΗΣ, ΚΑΛΛΙΓΕΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΕΛΕΝΗ ΦΑΚΟΝΤΗ,
Εφεσείουσα,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ
ΜΕΣΩ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
Εφεσίβλητων.
______________________
Α. Αγγελίδης και Σ. Αγγελίδης για Ανδρέας Σ. Αγγελίδης ΔΕΠΕ, για την Εφεσείουσα.
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για Γενικό Εισαγγελέα, για τους Εφεσίβλητους.
_______________________
Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από τον Οικονόμου, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Το Άρθρο 3(1) των περί Προστασίας των Λουομένων εν τη Θαλάσση Νόμων του 1968 και 1986, Ν. 72/1968, χορηγεί εξουσία στον Υπουργό Συγκοινωνιών και Έργων όπως
«…διά διατάγματος, δημοσιευομένου εις την επίσημον εφημερίδα της Δημοκρατίας, κηρύσση οιονδήποτε μέρος της παραλίας ομού μετά της παρακειμένης προς αυτό ζώνης της θαλάσσης, ως ήθελον περιγραφή και καθορισθή εν τω διατάγματι, ως περιοχήν επιφυλαχθείσαν αποκλειστικώς διά λουομένους εν τη θαλάσση.»
Στις 24.4.2015 ο Υπουργός εξέδωσε τέτοιο Διάταγμα κηρύσσοντας ως περιοχές αποκλειστικά για τους λουόμενους περιοχές σε όλες τις επαρχίες το έδαφος των οποίων ελέγχεται από τη Δημοκρατία, με ισχύ μέχρι την 30.10.2015, μεταξύ των ωρών 6:30 πμ και 8:30 μμ κάθε ημέρας. Παρόμοιο Διάταγμα είχε εκδοθεί και το 2014.
Αναφορικά με την επαρχία της Πάφου το Διάταγμα περιελάμβανε και τις περιοχές δυτικά και ανατολικά της τουριστικής πλαζ Γεροσκήπου οι οποίες σημειώνονταν με τα ψηφία «Ν1» και «Ν2» στο σχετικό χωρομετρικό σχέδιο.
Στην περιοχή «Ν1» βρίσκεται το παραθαλάσσιο μέρος ενός κτήματος της εφεσείουσας.
Αυτή είχε ήδη διαμαρτυρηθεί, με επιστολή του δικηγόρου της, προς τον Υπουργό από το 2013, επί τη προοπτική εκδόσεως αντιστοίχου Διατάγματος για το 2014. Το παράπονο της ήταν σε σχέση με την κατασκευή ενός διαύλου σκαφών (ράμπας, προβλήτας) από το Δήμο Γεροσκήπου και την μεταφορά επιχείρησης Water Sports με παράνομη επέμβαση στον χώρο του πολεοδομικού πρασίνου και στον χώρο που παραχωρήθηκε για κατασκευή πεζοδρομίου, που συνορεύουν με το κτήμα της εφεσείουσας. Είχε τότε υποβάλει ότι ο δίαυλος σκαφών μεταξύ των περιοχών λουομένων «Ν1» και «Ν2» ο οποίος εξυπηρετεί και τον Ναυτικό Όμιλο Πάφου ήταν λανθασμένα σχεδιασμένος (επιστολή του δικηγόρου της εφεσείουσας, ημερ. 20.9.2013, Παράρτημα 1 στην Ένσταση). Τελικά έγινε η αναγκαία διόρθωση των σχεδίων του διαύλου στο Διάταγμα του 2014, ο οποίος, κατά παραδοχή του Υπουργού, είχε εκ παραδρομής σχεδιαστεί λανθασμένα, προκειμένου να συνάδει με την πραγματική οριοθέτηση. Κατά τα άλλα όμως, για την παράνομη κατασκευή προβλήτας υποδείχθηκε από τον Υπουργό ότι το ζήτημα αυτό δεν ενέπιπτε στις αρμοδιότητες του Υπουργείου του αλλά ήταν ζήτημα του Επάρχου Πάφου (παράρτημα 10 στην Ένσταση).
Όταν εκδόθηκε το Διάταγμα του 2015, η εφεσείουσα καταχώρισε προσφυγή, ζητώντας ακύρωση του διατάγματος «γιατί η συγκεκριμένη οριοθέτηση της περιοχής αυτής πάσχει πολλαπλώς και/ή έγινε με βάση παράνομη κατασκευασθείσα προβλήτα». Ως λόγους ακύρωσης προέβαλε ότι το Διάταγμα αντιφατικά προς γραπτές διαβεβαιώσεις που προηγήθηκαν για την ανάγκη διόρθωσης του διαύλου σκαφών και άρα των ορίων που καθόρισαν την περιοχή προστασίας λουομένων, πάσχει για διάφορους λόγους όπως η έλλειψη δέουσας έρευνας, και/ ή λήφθηκε υπό πλάνη και/ή αυθαίρετα, κατά τρόπο που παραβιάζει την χρηστή διοίκηση και/ή την καλή πίστη κ.α. Επίσης ότι παραβιάστηκε η αρχή της αυτοδέσμευσης της διοίκησης που γραπτώς παραδέχθηκε σφάλμα στην οριοθέτηση του χώρου.
Το πρωτόδικο δικαστήριο έθεσε αυτεπαγγέλτως το ερώτημα κατά πόσον το Διάταγμα συνιστούσε κανονιστική διοικητική πράξη η οποία, κατά το κυπριακό δίκαιο, δεν υπόκειται ευθέως σε ακυρωτικό έλεγχο. Αφού άκουσε τα μέρη ακολούθησε τα όσα αποφάσισε ο Δικαστής Νικολάου στην υπόθεση Χαμάλης ν. Δημοκρατίας (1998) 4 ΑΑΔ 612 (μονομελής σύνθεση). Στην υπόθεση εκείνη είχε αποφασιστεί ότι ένα Διάταγμα με βάση το Άρθρο 3 αποτελεί κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου και ως εκ τούτου εκβαίνει της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Επί αυτής της βάσης το πρωτόδικο δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη.
Ακολούθησε η παρούσα έφεση με την οποία προβάλλεται ότι το πρωτόδικο δικαστήριο εσφαλμένα αποφάσισε, ως άνω, επειδή η υπόθεση Χαμάλης διαφοροποιείται για δύο λόγους:
(α) διότι στην υπόθεση εκείνη δεν επηρεάζετο οποιαδήποτε ακίνητη ιδιοκτησία από την έκδοση του Διατάγματος και
(β) διότι στην παρούσα υπόθεση υπάρχει εσφαλμένη οριοθέτηση που επηρεάζει δυσμενώς την περιουσία της εφεσείουσας.
Στο περίγραμμα αγόρευσης του ο ευπαίδευτος δικηγόρος της εφεσείουσας εισηγούμενος ότι υπάρχει τέτοια διαφοροποίηση, υπέβαλε ότι το δικαστήριο δεν εξέτασε κατά πόσον το Διάταγμα συνιστούσε «γενική ατομική πράξη» ώστε να εμπίπτει στην έννοια του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Η κρίση, συνέχισε, περί κανονιστικού χαρακτήρα της επίδικης πράξης είναι εσφαλμένη διότι το Διάταγμα δεν θέτει γενικό ή απρόσωπο κανόνα δικαίου, αλλά αποτελεί άσκηση συγκεκριμένης αρμοδιότητας για την έκδοση μιας και μόνης εκτελεστής πράξης η οποία αφορά συγκεκριμένα και/ή ειδικά τη συγκεκριμένη περιοχή και ρύθμισε πολλές ατομικές περιπτώσεις.
Περαιτέρω εισηγήθηκε ότι ο Νόμος εξουσιοδότησε τον Υπουργό να καθορίζει με Διάταγμα (όπως π.χ. Διάταγμα Απαλλοτρίωσης ή Διάταγμα Επίταξης) την οριοθέτηση της περιοχής προστασίας των λουομένων.
Η άλλη πλευρά υποστήριξε την πρωτόδικη απόφαση.
Το χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης, το οποίο τη διακρίνει από την ατομική, είναι η εννοιολογική της γενικότητα, όπως εξηγείται, μεταξύ άλλων, στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ ν. Δημοκρατίας (2007) 3 ΑΑΔ 250, σε συνάρτηση με την εμβέλεια του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος:
«Η αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου η οποία ασκείται δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων οι οποίες απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας του κράτους. Οι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις, νομοθετικού περιεχομένου, διαφεύγουν αυτού του ελέγχου. Οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατ' εξουσιοδότηση νόμου και συνήθως θέτουν κανόνα ή κανόνες δικαίου. Ως εκ της φύσεως τους, δημιουργούν καταστάσεις γενικές, αφηρημένες, απρόσωπες και αντικειμενικές και έχουν ως κύριο χαρακτηριστικό γνώρισμα όχι την αριθμητική γενικότητα αλλά την εννοιολογική, η οποία παρέχει δυνατότητα εφαρμογής της συγκεκριμένης πράξης σε περιπτώσεις αόριστες οι οποίες είτε υπάρχουν είτε θα εμφανιστούν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο των Κανονιστικών Διοικητικών Πράξεων δεν εξαντλείται στη μια εφαρμογή τους αλλά η ισχύς του, διατηρείται ώστε να παρέχεται η δυνατότητα νέων εφαρμογών σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις οι οποίες συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. Αντίθετα, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου κατά την εφαρμογή του στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση. Βλ. Lanitis Farm v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124, Δημητριάδη και Άλλοι v. Υπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, Kanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού- Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169, Δημοκρατία v. Cyprus General Bonded & Transit Stores Association και Άλλοι (1998) 3 Α.Α.Δ. 57 και Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 751.»
Στην Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και Άλλοι (ανωτέρω) αναφέρονται επίσης τα ακόλουθα:
«Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ' όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.»
Σε αντιδιαστολή με την κανονιστική διοικητική πράξη, μια ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου, εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, με άλλα λόγια «καθορίζει το δίκαιο εν τη ατομική εφαρμογή του νόμου» (Στασινόπουλος, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήναι 1951, σελ. 98, Δημοκρατία ν. Χαλλούμις ΠΟΑ Βιομηχανία Γάλακτος Λτδ κ.α., ΑΕ Αρ. 103/2015, ημερ. 4.7.2022, ECLI:CY:AD:2022:C278, Kanika Hotels Ltd κ.ά. (ανωτέρω)).
Η διάκριση μεταξύ κανονιστικής και ατομικής διοικητικής πράξης είναι σημαντική. Μια από τις συνέπειες της κατάταξης αντιστοίχως είναι πως κατά πάγια νομολογία οι κανονιστικές πράξεις δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος (George S. Papaphilippou v. The Republic 1 RSCC 62, Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ (ανωτέρω)). Εν τούτοις, η νομιμότητα μιας κανονιστικής πράξης μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως όταν το δικαστήριο εξετάζει προσφυγή δια της οποίας προσβάλλεται μια ατομική πράξη η οποία εκδόθηκε επί τη βάσει της κανονιστικής (The Nicosia Race Club v. Republic (1984) 3 CLR 791).
Τρίτη κατηγορία διοικητικών πράξεων αποτελούν οι «γενικές ατομικές πράξεις», ήτοι οι πράξεις ατομικού μεν περιεχομένου, αλλά γενικής εφαρμογής. Πρόκειται για ατομικές πράξεις οι οποίες είναι δυνατόν «να εφαρμοσθώσι επί μεγάλης πληθύος ατόμων, υποδυόμεναι ούτω την εις τον κανόνα δικαίου προσιδιάζουσαν γενικότητα, μη αποβάλλουσαι όμως εκ τούτου τον χαρακτήρα αυτών ως ατομικών πράξεων.» (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Σε τέτοια περίπτωση «η επί των πλειόνων […] επανάληψις της εφαρμογής της πράξεως αποδεικνύει απλώς την εν τη πράξη υπάρχουσαν συσσώρευσιν ατομικών πράξεων.»[1]
Οι διαπιστώσεις του Στασινόπουλου συμπίπτουν με τις αρχές που επικράτησαν στην Κύπρο (Θεοδουλίδου ν. Δημοκρατίας (1989) 3 ΑΑΔ 2605). Ως γενικές ατομικές πράξεις έχουν αναγνωριστεί νομολογιακά, μεταξύ άλλων, η γνωστοποίηση και τα διατάγματα για τον ορισμό πολεοδομικών ζωνών (Charalambides and Others v. Republic (1984) 3 CLR 1516, Ανθή Δ. Δημητριάδη ν. Υπουργικό Συμβούλιο (1996) 3 ΑΑΔ 85), η επιβολή ρυμοτομίας (Nemitsas Industry Ltd v. Municipal Corporation of Limassol and Another (1967) 3 CLR 134), η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία καθορίστηκαν εκπαιδευτικές περιφέρειες (Θεοδουλίδου (ανωτέρω)), η απόφαση της Υπουργού Παιδείας και Πολιτισμού με την οποία καθορίστηκε το δικαίωμα συμμετοχής των αποφοίτων εγγεγραμμένων σχολών μέσης εκπαίδευσης και της Αγγλικής Σχολής στις εισαγωγικές εξετάσεις για εισδοχή στο Πανεπιστήμιο της Κύπρου και στα Ανώτερα και Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα της Ελλάδας (G.S. School of Careers Ltd κ.α. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 ΑΑΔ 170).
Όλες οι παραπάνω περιπτώσεις, αφορούν σε μεγάλο αριθμό ή και πληθώρα ατομικών διοικητικών πράξεων οι οποίες απλώς συσσωρεύονται υπό την ίδια γενική διοικητική απόφαση. Δεν αποβάλλουν όμως τον χαρακτήρα τους ως ατομικές διοικητικές πράξεις υποκείμενες σε προσφυγή με βάση το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος.
Η εφεσείουσα ισχυρίζεται ότι επηρεάστηκε ευθέως από το Διάταγμα που επικαλέστηκε ο ευπαίδευτος δικηγόρος της. Τούτο δεν αλλοιώνει, ούτε ή άλλως, το εφαρμοστέο κριτήριο (βλ. Χαμάλης (ανωτέρω)). Άλλωστε ο ισχυρισμός αυτός δεν βρίσκει έρεισμα στα γεγονότα της υπόθεσης. Εάν η εφεσείουσα επηρεάζεται από τις παρανομίες τρίτων στην περιοχή, τούτο δεν σχετίζεται με το Διάταγμα, όπως ορθά είχε υποδειχθεί, ως άνω, στην εφεσείουσα από τον Υπουργό (παράρτημα 10). Το Διάταγμα δεν περιλαμβάνει οτιδήποτε σε σχέση με προβλήτα ή με οποιοδήποτε άλλο θέμα εγείρει η εφεσείουσα.
Ο σκοπός και η εμβέλεια του Διατάγματος περιορίζονται σε κήρυξη μέρους της παραλίας, μαζί με την παρακείμενη προς αυτό ζώνη της θάλασσας, ως περιοχή που επιφυλάσσεται αποκλειστικά για λουόμενους. Υπ’ αυτή την έννοια θέτει γενικό και απρόσωπο κανόνα δικαίου ο οποίος απευθύνεται προς πάντας θέτοντας περιορισμό στην χρήση της παραλίας και της παρακείμενης θαλάσσιας ζώνης αποκλειστικά για λουόμενους, για καθορισμένο χρονικό διάστημα και σε καθορισμένες ώρες. Δεν πρόκειται για εξατομίκευση της εφαρμογής του νόμου σε πλείονες ατομικές περιπτώσεις που συνδέονται μεταξύ τους με το κοινό γνώρισμα της ταυτότητας απόλαυσης δικαιωμάτων ή εκπλήρωσης υποχρεώσεων (Α. Τάχου, Η Διοικητική Πράξη Γενικής Εφαρμογής, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, σελ. 317, Έννοια και Διακρίσεις της Διοικητικής Πράξης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο 03/04 και 24/04/2023) Ευγενία Β. Πρεβεδούρου).
Σε αντιδιαστολή, κατά τη νομολογία του ΣτΕ, ο καθορισμός ορίων παλαιού αιγιαλού και δημιουργία ζώνης παραλίας και ο καθορισμός ορίων παλαιάς όχθης, όχθης και παρόχθιας ζώνης πλευσίμων ποταμών και μεγάλων λιμνών παγίως γίνεται δεκτό ότι αποτελούν γενικές ατομικές διοικητικές πράξεις. (ΣτΕ 3634/2003 και ΣτΕ 2059/18).
Η σύγκριση με την υπό εξέταση περίπτωση αποκαλύπτει την ουσιαστική διαφορά τους από τα διατάγματα που εκδίδονται με βάση το Άρθρο 3. Οι εν λόγω πράξεις του ελληνικού δημοσίου έχουν ως σκοπό και επιφέρουν ως αποτέλεσμα τον χαρακτηρισμό των επηρεαζομένων κτημάτων ως πράγματα κοινόχρηστα τα οποία ανήκουν κατά κυριότητα στο δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται. Πρόκειται για καθορισμό δημόσιας κτήσης. Σύμφωνα με το ν. 2971/2001 – όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης στην ΣτΕ 2059/2018 – εμπράγματα δικαιώματα ιδιωτών επί ακινήτων σε περιοχή που προσδιορίζεται ως παραλία, απαλλοτριώνονται λόγω δημόσιας ωφέλειας χωρίς να απαιτείται άλλη πρόσθετη διαδικασία για την κήρυξη της απαλλοτρίωσης. Πρόκειται σαφώς για ατομικές πράξεις γενικού περιεχομένου.
Το Διάταγμα του Άρθρου 3 δεν έχει τέτοιο σκοπό, ούτε επιφέρει τέτοιες δραστικές για την ιδιοκτησία συνέπειες ώστε να εγείρεται προβληματισμός σε σχέση με την εισήγηση του ευπαίδευτου δικηγόρου της εφεσείουσας περί ανάγκης για απαλλοτρίωση ή επίταξη.
Έχοντας τέτοιο γενικό και απρόσωπο σκοπό, η παρούσα περίπτωση διαφοροποιείται και από την υπόθεση Δημητριάδη (ανωτέρω).
Στην Χαμάλης, αναφερόμενος στη Δημητριάδης, ο Δικαστής Νικολάου διέκρινε το Διάταγμα του Άρθρου 3 του περί Προστασίας των Λοουμένων εν τη Θαλάσση Νόμου από το Διάταγμα της επιφύλαξης του Άρθρου 5(1) του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου με το εξής σκεπτικό:
«…Εκεί όμως, [στη Δημητριάδης] όπως και σε διάφορες άλλες παρόμοιες περιπτώσεις, η ρύθμιση, παρά τη γενικότητα της, δεν αφορούσε παρά μόνο σε συγκεκριμένα άτομα, μεταβάλλοντας τα δικά τους συμφέροντα - ιδιοκτησίας στην περίπτωση πολεοδομίας - αλλά όχι και του κοινού γενικά. Ενώ το διάταγμα στην προκείμενη περίπτωση είχε γενική εφαρμογή για όλους ανεξαίρετα. Έθετε δηλαδή κανόνα δικαίου. Το ότι με βάση αυτό τον κανόνα κάποιος επηρεαζόταν περισσότερο και άλλος λιγότερο ή καθόλου - ανάλογα με τις περιστάσεις του καθενός - δεν αποτελεί κριτήριο για τον καθορισμό της φυσιογνωμίας της πράξης. Η διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής, συνοψίστηκε από την Ολομέλεια στην Kanika Hotels Ltd. κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169.»
Υιοθετούμε το παραπάνω απόσπασμα τονίζοντας την αναφορά που υπογραμμίσαμε.
Ως εκ των άνω, η έφεση απορρίπτεται με €3.500 εναντίον της εφεσείουσας και υπέρ των εφεσιβλήτων.
Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
Ν. Σάντης, Δ.
Μ. Καλλιγέρου, Δ.
/φκ
[1] Επί τούτου του σημείου ο συγγραφέας παραπέμπει στα εξής ως υποσημείωση:
«την τοιαύτην συσσώρευσιν ονομάζει χαρακτηριστικώς «κονιορτόν ατομικών περιπτώσεων» (poussière individuell), Μ. Hauriou – Précis de droit administratif et de droit public, 1927, Notes, Toμ.II, 1927, σελ.305».