ΕΦΕΤΕΙΟ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Έφεση Κατά Απόφασης Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 120/2019)
25 Ιανουαρίου, 2024
[ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, ΣΕΡΑΦΕΙΜ, ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ,
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
Εφεσείουσα,
v.
2. ΓΕΩΡΓΙΟ Α. ΚΚΕΛΗ
3. ΓΕΩΡΓΙΟ Ο. ΚΚΕΛΗ
4. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΑ Ο. ΚΚΕΛΗ
Εφεσιβλήτων.
-------------------
Θ. Πιπερή-Χριστοδούλου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α’, για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, δικηγόρο για την Εφεσείουσα.
Α. Σ. Αγγελίδης, για AΝΔΡΕΑΣ Σ. ΑΓΓΕΛΙΔΗΣ Δ.Ε.Π.Ε., δικηγόροι για τους Εφεσίβλητους.
-------------------
ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ -ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Σεραφείμ, Δ.:
--------------------
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΣΕΡΑΦΕΙΜ, Δ.: Τα ουσιώδη γεγονότα της υπό εξέταση έφεσης, αλλά και το επίδικο ζήτημα έχουν καταγραφεί στην εφεσιβαλλόμενη απόφαση ημερομηνίας 31.5.2019 στην Προσφυγή Αρ. 1470/2016 (εφεξής η «πρωτόδικη απόφαση»). Τα παραθέτουμε αυτούσια πιο κάτω, προς ευκολία παρακολούθησης του σκεπτικού της απόφασης:
«Οι αιτητές με την προσφυγή τους ζητούν την ακύρωση της Α.Δ.Π. 612 που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 14.10.2016 με την οποία απαλλοτριώθηκε εκ νέου μέρος του τεμαχίου 222, Φ/Σχ. […], Τμήμα […] στον Δήμο Παραλιμνίου ιδιοκτησίας των αιτητών (στο εξής το «ακίνητο») για την κατασκευή / διασφάλιση πρόσβασης στην παραλία
.
Το ακίνητο είχε αρχικά απαλλοτριωθεί στις 18.5.2001 και επιταχθεί την 1.6.2001 με δύο διαδοχικές ετήσιες παρατάσεις μέχρι τις 30.5.2003. Κατά της επίταξης οι αιτητές άσκησαν την Προσφυγή Αρ. 682/2003 η οποία οδήγησε στις 4.5.2004 σε ακυρωτική απόφαση. Εκκρεμούσης της προσφυγής, οι αιτητές υπέβαλαν αίτηση για ανάπτυξη του τεμαχίου η οποία, αφού εξετάστηκε, απορρίφθηκε στις 31.12.2003. Κατά της εν λόγω απόφασης οι αιτητές άσκησαν την Προσφυγή Αρ. 255/2004 στην οποία στις 22.6.2005 εκδόθηκε ακυρωτική απόφαση. Μετά από επανεξέταση, η αίτηση των αιτητών απορρίφθηκε εκ νέου στις 26.6.2006. Οι αιτητές άσκησαν ξανά προσφυγή την υπ' αριθμό 1379/2006 η οποία με απόφαση ημερομηνίας 18.9.2008 απορρίφθηκε..
Στις 21.3.2008 δημοσιεύτηκε γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης του ακινήτου και διάταγμα επίταξης. Ακολούθησε η δημοσίευση του διατάγματος απαλλοτρίωσης το οποίο μετά την επιτυχή άσκηση προσφυγής από τους αιτητές (Αρ. 590/09), ανακλήθηκε στις 12.9.2014.
Στις 23.10.2015 δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης και διάταγμα επίταξης. Οι αιτητές ενημερώθηκαν με επιστολές ημερομηνίας 4.12.2015. Υπέβαλαν ένσταση η οποία, αφού εξετάστηκε, απορρίφθηκε με απόφαση του καθ' ου η αίτηση 1 ημερομηνίας 28.9.2016. Στις 14.10.2016 δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας το διάταγμα απαλλοτρίωσης.
Οι λόγοι ακύρωσης που προβάλλουν οι αιτητές αφορούν, συνοπτικά, σε ανεπίτρεπτη προσπάθεια εκ των υστέρων νομιμοποίησης κατά παραβίαση του δικαστικού δεδικασμένου, έλλειψη δέουσας έρευνας και αιτιολογίας και παραβίαση των Άρθρων 23(4) και 28 του Συντάγματος.
Η γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης αναφέρει ότι το ακίνητο είναι αναγκαίο «για τον ακόλουθο σκοπό δημόσιας ωφέλειας, δηλαδή για την Κατασκευή/Διασφάλιση πρόσβασης στην παραλία παρά τις εγκαταστάσεις Μ.Μ.Α.Δ., στην περιοχή Κάππαρη στο Παραλίμνι».
Σε έκθεση του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως προς το Υπουργείο Εσωτερικών ημερομηνίας 23.5.2016 (Τεκμήριο 2, ερυθρά 236 - 231) αναφέρεται ότι:
«(γ) Σημειώνεται ότι η κατασκευή της εν λόγω πρόσβασης έχει ήδη υλοποιηθεί παλαιότερα και έχουν ανεγερθεί αναπτύξεις οι οποίες εφάπτονται και αποκτούν προσπέλαση από τον δρόμο αυτό, στα πλαίσια άλλης Διοικητικής Πράξης η οποία μετά από απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου ακυρώθηκε [.].
[.]
(ν) Εν τω μεταξύ σας αναφέρω ότι, για το όλο θέμα της άρσης της παράνομης επέμβασης εντός του αναφερόμενου τεμαχίου, πραγματοποιήθηκε συνάντηση στο Τμήμα αυτό στις 18.10.12, στην οποία παρευρέθηκαν ο Διευθυντής και Λειτουργοί του Τμήματος αυτού, καθώς επίσης και εκπρόσωποι των ιδιοκτητών και στην οποία συμφωνήθηκε όπως οι ιδιοκτήτες του τεμαχίου υποβάλουν αίτηση για οικοπεδοποίηση του τεμαχίου και εκ νέου αίτηση για ανάπτυξη του. Το Τμήμα αυτό ανέμενε εκ μέρους των συνιδιοκτητών ανάλογες ενέργειες, κάτι που μέχρι σήμερα δεν έχει γίνει, ώστε να προωθηθεί η εξέταση νέας αίτησης για χορήγηση πολεοδομικής άδειας για το τεμάχιο.
Επιπρόσθετα αναφέρεται ότι καθ' όλη την πιο πάνω χρονική περίοδο γινόταν διαβούλευση με την αρμόδια Λειτουργό, του Υπουργείου Εσωτερικών, ώστε να υπάρξει η αναγκαία πληροφόρηση, ώστε στη συνέχεια να ενημερωθούν οι συνιδιοκτήτες του τεμαχίου, για τις εξελίξεις.
(ξ) Εν πάση περίπτωση όμως, καθώς είχε παρέλθει σημαντικό χρονικό διάστημα από την ημερομηνία της ακυρωτικής απόφασης του Ανωτάτου Δικαστηρίου και καθώς επίσης δεν διαφαινόταν πρόθεση από τους ιδιοκτήτες του τεμαχίου, για εκ νέου αίτηση για ανάπτυξη του τεμαχίου, κάτι που θα επίλυε οριστικά το θέμα επέμβασης εντός του τεμαχίου, το Τμήμα αυτό, χωρίς να αναμένει περαιτέρω ζήτησε από το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, με την επιστολή με αρ. φακ. 210/9/1/F(S), F/PA-5, με ημερομηνία 20.01.14, την ετοιμασία σχεδίων και πινάκων, για την προώθηση της ανάκλησης της πιο πάνω απαλλοτρίωσης η οποία δημοσιεύτηκε στις 12.09.14 στο Τρίτο Παράρτημα, Μέρος ΙΙ της Επίσημης Εφημερίδας της Δημοκρατίας με αρ 4622, με την Α.Δ.Π. με αρ. 487. [.]
Επιπρόσθετα των πιο πάνω, το Τμήμα αυτό, ζήτησε από το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας και την παράλληλη ετοιμασία σχεδίων και πινάκων περιγραφής για εκ νέου απαλλοτρίωση του τμήματος του τεμαχίου στο οποίο σήμερα υφίσταται η παράνομη επέμβαση από το αναφερόμενο Έργο και ακολούθησε η δημοσίευση της υπό εξέταση Διοικητικής Πράξης.»
Τα πιο πάνω καταγράφονται, επίσης, στις παραγράφους 3 και 12 της ένστασης των καθ' ων η αίτηση. Υπάρχει, δηλαδή, παραδοχή από πλευράς των καθ' ων η αίτηση ότι η ολοκλήρωση του έργου έγινε πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης με την υπό κρίση προσφυγή πράξης και παρά το γεγονός ότι στις 12.9.2014 η απαλλοτρίωση - το διάταγμα της οποίας είχε δημοσιευτεί στις 20.3.2009 και ακυρώθηκε με απόφαση Δικαστηρίου στις 16.9.2011 - ανακλήθηκε.
Επειδή δεν προσδιορίζεται από τους καθ' ων η αίτηση πότε ακριβώς υλοποιήθηκε το έργο και ούτε στην απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου ημερομηνίας 16.9.2011 Κέλης κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 590/2009 γίνεται κάποια αναφορά σε ολοκλήρωση του έργου είτε σε προηγούμενο στάδιο είτε ενώ εκκρεμούσε η υπόθεση ενώπιον του Δικαστηρίου, έκρινα σκόπιμο όπως επανανοίξω την υπόθεση έτσι ώστε να τοποθετηθούν οι διάδικοι επί αυτού του ζητήματος.
Κατά το επανάνοιγμα και οι δυο πλευρές συμφώνησαν ως παραδεκτό γεγονός ότι το έργο ολοκληρώθηκε πριν αρκετό καιρό και εν πάση περιπτώσει πριν την έκδοση του υπό κρίση διατάγματος απαλλοτρίωσης αλλά και πριν την έκδοση του προηγούμενου διατάγματος απαλλοτρίωσης που ακυρώθηκε στα πλαίσια της Κέλης. Προέκυψε, επίσης, ως παραδεκτό γεγονός ότι η ολοκλήρωση του έργου έγινε χωρίς να υπάρχει το αναγκαίο νομικό υπόβαθρο και η διαφωνία των δυο πλευρών εστιάζεται στην εισήγηση των καθ' ων η αίτηση ότι η διοίκηση μπορεί να προβαίνει στη λήψη μέτρων για διόρθωση τυχόν παρανομίας της με την εκ διαμέτρου αντίθετη εισήγηση από πλευράς των αιτητών.
Ουσιαστικά, αυτό που καλείται το Δικαστήριο να εξετάσει στην υπό κρίση προσφυγή είναι κατά πόσο ένα διάταγμα απαλλοτρίωσης του οποίου ο σκοπός επιτεύχθηκε πριν την έκδοσή του είναι νόμιμο.».
Το πρωτόδικο Δικαστήριο κατέληξε ως εξής:
«Οι καθ' ων η αίτηση παρέπεμψαν το Δικαστήριο στην υπόθεση Γ. Α. Καλλίμαχος & Υιός Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 648/2011, 20.8.2012 η οποία παρουσιάζει κοινό πραγματικό υπόβαθρο με την υπό κρίση υπόθεση. Στην Καλλίμαχος, ο Δικαστής Φωτίου αποφάσισε τα ακόλουθα:
«Έχω καταλήξει ότι το γεγονός ότι της απαλλοτρίωσης προηγήθηκε παράνομη επέμβαση, αυτό από μόνο του δεν σημαίνει ότι σε καμιά περίπτωση δεν μπορεί να είναι νόμιμη η απαλλοτρίωση. Το κριτήριο αν η απόφαση για απαλλοτρίωση των συγκεκριμένων ακινήτων λήφθηκε σύμφωνα με το νόμο και τις αρχές του διοικητικού δικαίου και κατά πόσο πράγματι η απόφαση για επιλογή των ακινήτων των αιτητών (και όχι άλλων ακινήτων) έγινε μετά από δέουσα έρευνα και ήταν εύλογα επιτρεπτή.»
Το δικαίωμα της διοίκησης να απαλλοτριώνει ιδιωτική ακίνητη ιδιοκτησία προνοείται στο Άρθρο 23.5 του Συντάγματος:
«5. Οιαδήποτε ακίνητος Ιδιοκτησία, ή δικαίωμα ή συμφέρον επί τοιαύτοις ιδιοκτησίας απαλλοτριωθείσα αναγκαστικώς θα χρησιμοποιηθή αποκλειστικώς προς τον δι' ον απηλλοτριώθη σκοπόν. Εάν εντός τριών ετών από της απαλλοτριώσεως δεν καταστή εφικτός ο τοιούτος σκοπός, η απαλλοτριώσασα αρχή, ευθύς μετά την εκπνοήν της ρηθείσης προθεσμίας των τριών ετών υποχρεούται να προσφέρη την ιδιοκτησίαν επι καταβολή της τιμής κτήσεως εις το πρόσωπον παρ' ου απηλλοτριώσεων αυτήν. Το πρόσωπον τούτο δικαιούται εντός τριών μηνών από της λήψεως της προσφοράς να γνωστοποιήση την αποδοχήν ή μη ταύτης.. Εφ' όσον δε γνωστοποιήση ότι αποδέχεται την προσφοράν, η ιδιοκτησία επιστρέφεται ευθύς άμα αποδοθή παρά τού προσώπου το τίμημα εντός περαιτέρω προθεσμίας τριών μηνών από της τοιαύτης αποδοχής.»
Στη Ζήνων Ευθυμιάδης Εστέιτς Λτδ ν. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 166 δόθηκε η εξής ερμηνεία στο Άρθρο 23.5:
«[.] η παραπομπή στο εφικτά υλοποιήσιμο του σκοπού της απαλλοτρίωσης αποκαθιστά την ορθή διατύπωση του συνταγματικού κριτηρίου η οποία συναρτά την εφαρμογή του Άρθρου 23.5 προς τη διαρκή υποχρέωση της διοίκησης να χρησιμοποιεί το κτήμα για το σκοπό για τον οποίο απαλλοτριώθηκε και έτσι να καθιστά συνεχώς, και βεβαίως όχι μόνο μέσα στην πάροδο των τριών ετών από την απαλλοτρίωση, εφικτά πραγματοποιήσιμο το σκοπό αυτό. Το να τίθεται το ερώτημα με άλλους όρους, δηλαδή κατά πόσο ο σκοπός της απαλλοτρίωσης εγκατελείφθη ή δεν κατέστη ανέφικτος, δεν συνιστά απλώς αλλαγή έμφασης αλλά εμπεριέχει τον κίνδυνο να διολισθήσει η διερεύνηση από τα πραγματικά αντικειμενικά δεδομένα που διέπουν το εφικτά πραγματοποιήσιμο του σκοπού σε πεδίο όχι πολύ πέραν των υποκειμενικών διαθέσεων της διοίκησης με ανάλογες συνέπειες, ως εκ της προκύπτουσας διαφοροποίησης του επιπέδου των απαιτούμενων ενεργειών της διοίκησης, στο αποτέλεσμα της όποιας συγκεκριμένης υπόθεσης. Το βάρος στον πρώην ιδιοκτήτη δεν είναι να αποδείξει ότι ο σκοπός της απαλλοτρίωσης εγκατελείφθη ή κατέστη ανέφικτος, αλλά ότι η διοίκηση δεν προέβη στις ενέργειες εκείνες που, αναλόγως βεβαίως της περίπτωσης, θα εκρίνοντο ευλόγως αναγκαίες προς υλοποίηση του έργου. Η σαφής ορολογία του Άρθρου 23.5 αντανακλά δεόντως την αντίληψη μας για την ουσιαστική διάσταση του όπως την έχουμε εκφράσει.»
Όπως προκύπτει από την απλή γραμματική ερμηνεία του Άρθρου 23.5 του Συντάγματος, η εκτέλεση του σκοπού έπεται της απαλλοτρίωσης («θα χρησιμοποιηθή»). Αυτό επειδή δεν νοείται ούτε είναι αποδεκτό η διοίκηση να επεμβαίνει σε ιδιωτική ακίνητη ιδιοκτησία χωρίς να έχει προηγηθεί η νόμιμη απαλλοτρίωσή της. Οτιδήποτε άλλο ισοδυναμεί, κατά την άποψή μου, με κατάχρηση εξουσίας και με παραβίαση του Άρθρου 23.2 του Συντάγματος που απαγορεύει τη στέρηση ή τον περιορισμό του δικαιώματος σε ακίνητη ιδιοκτησία εκτός όπως προνοείται στο ίδιο το Άρθρο.
Παρόμοια ζητήματα εξετάστηκαν και σε άλλες υποθέσεις όπου εκφράστηκαν αντίθετες απόψεις από αυτήν που εκφράστηκε στην Καλλίμαχος με τις οποίες συμφωνώ για τους λόγους που έχω ήδη εξηγήσει.
Συγκεκριμένα, στην Κόκκινος κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2000) 4Α Α.Α.Δ. 463, ο Δικαστής Καλλής ανέφερε ότι:
«Πρέπει στο σημείο αυτό να προστεθεί ότι η δημοσίευση του επίδικου διατάγματος μετά την διάνοιξη του δρόμου, η οποία ήταν παράνομη λόγω της απουσίας διατάγματος επίταξης, αποτελεί ex post facto απόπειρα της διοίκησης να νομιμοποιήσει την παράνομη εκείνη απόφαση. Μια τέτοια νομιμοποίηση δεν επιτρέπεται από τις αρχές του διοικητικού δικαίου (Βλ. HadjiYiorki ν. Republic (1977) 3 C.L.R. 144, 151, 152). Έπεται πως η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ακυρωθεί και γι' αυτό το λόγο.»
Ο Δικαστής Ερωτοκρίτου στη Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 1569/2008, 3.10.2012 τα εξής:
«Με βάση Αρχές του διοικητικού δικαίου, οι ενέργειες της διοίκησης θα πρέπει να διέπονται από την αρχή της νομιμότητας και δεν επιτρέπεται στη διοίκηση να ενεργεί με σκοπό την εκ των υστέρων νομιμοποίηση, προηγούμενων παράνομων ενεργειών της. Στην παρούσα περίπτωση οι Καθ' ων η αίτηση δεν κατάφεραν να αποδείξουν ότι η διάνοιξη του επίδικου δρόμου (για την οποία ο Αιτητής ήταν πάντοτε εναντίον), έγινε πριν την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού τους. Η αγωγή 8022/07 την οποία ο Αιτητής καταχώρησε στο Επαρχιακό Δικαστήριο Λευκωσίας για επέμβαση στο κτήμα του, είναι ενδεικτική της έλλειψης συγκατάθεσης εκ μέρους του. Εξίσου σοβαρή είναι και η ενέργεια της διοίκησης να προχωρήσει χωρίς την προηγούμενη τήρηση της νόμιμης διαδικασίας, που ήταν πρώτα η δημοσίευση Ειδοποίησης έκδοσης Διατάγματος Απαλλοτρίωσης και μετά η έκδοσή του.
Η δημοσίευση του επίδικου «Διατάγματος Έγκρισης Απαλλοτρίωσης» μετά τη διάνοιξη του δρόμου, αποτελεί εκ των υστέρων (ex post facto) απόπειρα της διοίκησης να νομιμοποιήσει την παράνομη επέμβασή της στο κτήμα του Αιτητή, κάτι το οποίο δεν επιτρέπεται από τις αρχές του διοικητικού δικαίου (βλ. Κόκκινος κ.α. ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω και Πισσούριος ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω).»
Την πιο πάνω νομική αρχή υιοθέτησε και ο Δικαστής Νικολάτος στη Σακκάς κ.ά. ν. Κ.Ο.Τ., Υποθέσεις Αρ. 351/2011, 12.3.2014:
«Υπάρχουν τουλάχιστον τρεις πρωτοβάθμιες αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου σύμφωνα με τις οποίες δεν νομιμοποιείται, εκ των υστέρων, προγενέστερη παρανομία. Στην υπόθεση Hadjiyiorki ν. Republic (1977) 3 CLR 144 αποφασίστηκε ότι, με βάση τις αρχές του διοικητικού δικαίου, μεταγενέστερη απόφαση δεν μπορεί να νομιμοποιήσει, αναδρομικά, προγενέστερη παράνομη απόφαση. Η απόφαση εκείνη ακολουθήθηκε και στην υπόθεση Κόκκινος κ.α. ν. Δημοκρατίας κ.α. (2000) 4 ΑΑΔ 463 στην οποία τονίστηκε η αρχή της απαγόρευσης της, ex post facto, απόπειρας της διοίκησης να νομιμοποιήσει παράνομη ενέργεια της. Στην υπόθεση Θεοφάνους ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση 1103/98, ημερ. 3.10.2003, τονίστηκε και πάλι, με αναφορά στην Κόκκινος (ανωτέρω), ότι «η εκ των υστέρων δημοσίευση Διατάγματος απαλλοτρίωσης, που έχει σκοπό να νομιμοποιήσει μια ήδη παρατηρηθείσα παρανομία, π.χ. τη διάνοιξη ενός δρόμου που έχει ήδη διανοιχθεί, δεν επιτρέπεται από τις αρχές του διοικητικού δικαίου».
Με προβλημάτισε κατά πόσο η προσβαλλόμενη πράξη θα μπορούσε να διασωθεί στη βάση του ότι στη γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης καθορίζεται ως σκοπός όχι μόνο η κατασκευή πρόσβασης στην παραλία αλλά και η «Διασφάλιση» πρόσβασης. Καταλήγω, όμως, ότι ο όρος «διασφάλιση» ισοδυναμεί, ουσιαστικά, με την εκ των υστέρων νομιμοποίηση του ήδη εκτελεσθέντος έργου ενέργεια που, όπως έχω ήδη εξηγήσει, δεν επιτρέπεται.
Συνεπώς, καταλήγω ότι η προσφυγή επιτυγχάνει για αυτό τον λόγο και καθίσταται περιττή η εξέταση των υπόλοιπων λόγων ακύρωσης. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται και επιδικάζονται €1400 έξοδα πλέον Φ.Π.Α. υπέρ των αιτητών και εναντίον των καθ' ων η αίτηση.»
Η πλευρά της εφεσείουσας πρόβαλε δύο λόγους εφέσεως εναντίον της πρωτόδικης απόφασης, τους εξής:
«Λόγος Έφεσης Αρ. 1
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο λανθασμένα ακύρωσε την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη κρίνοντας ότι η προσβαλλόμενη απαλλοτρίωση αποτελεί μη αποδεκτή και/ή καταχρηστική εκ των υστέρων προσπάθεια νομιμοποίησης παράνομης επέμβασης σε ακίνητη ιδιοκτησία. Η ερμηνευτική προσέγγιση του Δικαστηρίου υπερακοντίζει το τελεολογικό πλαίσιο των εφαρμοστέων συνταγματικών και νομοθετικών διατάξεων και δεν αποδίδει την προσήκουσα βαρύτητα και νομική αξία στη συνεχή και ακατάπαυστη υποχρέωση του κράτους να υπηρετεί και/ή-όπου αυτό είναι απαραίτητο-να αποκαθιστά την αρχή της νομιμότητας, αρχή που αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του διοικητικού δικαίου και του κράτους δικαίου. Θέση των Εφεσειόντων/Καθ’ ων η Αίτηση είναι ότι η γραμματική ερμηνεία του Άρθρου 23 του Συντάγματος, όπως έγινε αποδεκτή από το Πρωτόδικο Δικαστήριο υπερακοντίζει λανθασμένα την τελολογική ερμηνεία των ίδιων διατάξεων.
Αιτιολογία
Ειδικότερα υπογραμμίζεται ότι το διάταγμα απαλλοτρίωσης ήταν η μοναδική νόμιμη επιλογή της διοίκησης για να αποκαταστήσει την τρωθείσα νομιμότητα εξ΄αιτίας (sic) της λανθασμένης, εξ αμελείας, αρχικής διαχείρισης του υπό αναφορά έργου. Θέση των Καθ’ ων η Αίτηση είναι ότι σε ένα κράτος δικαίου δεν υπάρχουν αδιέξοδα, και κυρίως δεν μπορεί θεσμικά και νομικά να γίνεται αποδεκτό ότι η ανοχή στην ανομία και στην παρανομία μπορεί να είναι νόμιμη επιλογή για οποιαδήποτε διοίκηση. Σε ένα κράτος δικαίου υπάρχουν διάφορες νόμιμες επιλογές για την αντιμετώπιση οποιασδήποτε παθογένειας και στην παρούσα περίπτωση επιλέγηκε η απαλλοτρίωση, η οποία ήταν η μοναδική πράξη της διοίκησης η οποία θα μπορούσε να αποκαταστήσει στην ολότητά της και πλήρως, τόσο την τρωθείσα νομιμότητα, όσο και τα δικαιώματα των πολιτών που είχαν επηρεαστεί (πλήρης αποζημίωση κοκ). Η προσέγγιση του Πρωτόδικου Δικαστηρίου κρίνεται ως θεμελιωδώς λανθασμένη, διότι φαίνεται να προκρίνει, ότι στην περίπτωση που γίνονται λανθασμένες ενέργειες, όπως είναι η επέμβαση σε ιδιοκτησία, αντί της επανόδου στη νομιμότητα, η διοίκηση θα πρέπει να επιλέγει την αδράνεια... δεν δίδεται με άλλα λόγια νόμιμη διέξοδος στη διοίκηση προς αποκατάσταση της νομιμότητας. Θέση των Εφεσειόντων/Καθ’ ων η Αίτηση είναι ότι στην περίπτωση αυτή καλούνται σε εφαρμογή τα όσα κρίθηκαν στην απόφαση του Ανώτατου Δικαστηρίου στην Υπόθεση Αρ. 648/2011 Καλλίμαχος & Υιός v. Δημοκρατίας ημερ. 20.8.2012, αφενός λόγω του ότι το Ανώτατο Δικαστήριο στην απόφαση του αυτή προσέγγισε ειδικά και συγκεκριμένα τα επίδικα ζητήματα που απασχολούν και στην παρούσα υπόθεση, στη βάση όμοιας προταχθείσας επιχειρηματολογίας.
Λόγος Έφεσης Αρ. 2
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο λανθασμένα ακύρωσε την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη κρίνοντας ότι η διατύπωση του σκοπού της προσβαλλόμενης απαλλοτρίωσης (στη γνωστοποίησης αυτής), στον οποίο περιλαμβανόταν και «..η διασφάλιση της πρόσβασης στην παραλία..», συνιστούσε μη αποδεκτή και/΄η καταχρηστική εκ των υστέρων προσπάθεια νομιμοποίησης παράνομης επέμβασης σε ακίνητη ιδιοκτησία. Η ερμηνευτική προσέγγιση του Δικαστηρίου υπερακοντίζει το τελολογικό πλαίσιο των εφαρμοστέων συνταγματικών και νομοθετικών διατάξεων και δεν αποδίδει την προσήκουσα βαρύτητα και νομική αξία στη συνεχή και ακατάπαυστη υποχρέωση του κράτους να υπηρετεί και/ή-όπου αυτό είναι απαραίτητο-να αποκαθιστά την αρχή της νομιμότητας, αρχή που αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του διοικητικού δικαίου και του κράτους δικαίου. Επίσης δεν συνάδει με την προσέγγιση πρόσφατων αποφάσεων της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στις οποίες ο καθορισμένος σκοπός ερμηνεύεται τελολογικά, στη βάση της δημόσιας ωφέλειας που εξυπηρετείται με το εκάστοτε έργο-όπως επιβάλουν και οι συνταγματικές διατάξεις του Άρθρου 23-και όχι στενά και αυστηρά τυπικά και/ή περιοριστικά.
Αιτιολογία
Ειδικότερα υπογραμμίζεται ότι το διάταγμα απαλλοτρίωσης ήταν η μοναδική νόμιμη επιλογή της διοίκησης για να αποκαταστήσει την τρωθείσα νομιμότητα εξ’ αιτίας (sic) της λανθασμένης, εξ αμελείας, αρχικής διαχείρισης του υπό αναφορά έργου. Θέση των Καθ’ ων η Αίτηση είναι ότι σε ένα κράτος δικαίου δεν υπάρχουν αδιέξοδα, και κυρίως δεν μπορεί θεσμικά και νομικά να γίνεται αποδεκτό ότι η ανοχή στην ανομία και στην παρανομία μπορεί να είναι νόμιμη επιλογή για οποιαδήποτε διοίκηση. Σε ένα κράτος δικαίου υπάρχουν διάφορες νόμιμες επιλογές για την αντιμετώπιση οποιασδήποτε παθογένειας και στην παρούσα περίπτωση επιλέγηκε η απαλλοτρίωση, η οποία ήταν η μοναδική πράξη της διοίκησης η οποία θα μπορούσε να αποκαταστήσει στην ολότητά της και πλήρως, τόσο την τρωθείσα νομιμότητα, όσο και τα δικαιώματα των πολιτών που είχαν επηρεαστεί (πλήρης αποζημίωση κοκ). Η προσέγγιση του Πρωτόδικου Δικαστηρίου κρίνεται ως θεμελιωδώς λανθασμένη, διότι φαίνεται να προκρίνει, ότι στην περίπτωση που γίνονται λανθασμένες ενέργειες, όπως είναι η επέμβαση σε ιδιοκτησία, αντί της επανόδου στη νομιμότητα, η διοίκηση θα πρέπει να επιλέγει την αδράνεια.. δεν δίδεται με άλλα λόγια νόμιμη διέξοδος στη διοίκηση προς αποκατάσταση της νομιμότητας. Θέση των Εφεσειόντων/Καθ’ ων η Αίτηση είναι ότι στην περίπτωση, ειδικά ως προς τον τρόπο αξιολόγησης και/ή ερμηνείας του καθορισμένου σκοπού μιας απαλλοτρίωσης, καλούνται σε εφαρμογή τα όσα κρίθηκαν στις πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας του Ανώτατου Δικαστηρίου στις Αναθεωρητικές Εφέσεις αρ. ΑΕ.66/2013 Δημοκρατία v. Στεφανίδης ημερ. 23.4.2019, ΑΕ152/2011 Νικολάου v. Δημοκρατίας ημ. 2.2.2018, ΑΕ19/2013 Ηρακλέους v. Δημοκρατίας ημερ. 1.3.2019, ΑΕ 83/2010 Νικολαϊδης v. Δημοκρατίας ημερ. 2.4.2015. Στις αποφάσεις αυτές, ο σκοπός αξιολογείται τελολογικά και όχι αυστηρά τυπικά/περιοριστικά. Επίσης, καθοδηγητική επί του ίδιου σημείου είναι και η απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Υπόθεση Αρ. 648/2011 Καλλίμαχος & Υιός v. Δημοκρατίας ημερ. 20.8.2012.»
Οι πιο πάνω λόγοι έφεσης αναπτύχθηκαν, σε αχρείαστη, παρατηρούμε με όλο το σεβασμό, έκταση στο περίγραμμα αγόρευσης για την εφεσείουσα.
Η πλευρά των εφεσιβλήτων, με το δικό της περίγραμμα αγόρευσης, απορρίπτει τις άνω θέσεις της εφεσείουσας, υπερασπιζόμενη την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης.
Οι λόγοι έφεσης, ως εκ της φύσεως τους, δέον είναι όπως τύχουν κοινής εξέτασης.
Δεν αμφισβητήθηκε από τους διαδίκους η διαπίστωση του πρωτόδικου δικαστηρίου, ως παραδεκτό γεγονός μεταξύ των διαδίκων ότι, το έργο (η «κατασκευή» πρόσβασης στην παραλία παρά τις εγκαταστάσεις Μ.Μ.Α.Δ., στην περιοχή Κάππαρη στο Παραλίμνι), ολοκληρώθηκε πριν αρκετό καιρό και, εν πάση περιπτώσει, πριν την έκδοση του υπό κρίση διατάγματος απαλλοτρίωσης, αλλά και πριν την έκδοση του προηγούμενου διατάγματος απαλλοτρίωσης που ακυρώθηκε στα πλαίσια της Κέλης (supra).
Ορθή, βρίσκουμε, εκ προοιμίου την προσέγγιση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι, όσον αφορά στην «διασφάλιση» της εν λόγω πρόσβασης, αυτή η έννοια είναι, ουσιαστικά, στενά συνυφασμένη με την ήδη «κατασκευασμένη» πρόσβαση, την οποία το επίδικο διάταγμα νομιμοποιεί και, συνεπώς, δεν θα μπορούσε και δεν μπορεί να τύχει, νομικά, διαφορετικής μεταχείρισης.
Πολύ εύστοχα το πρωτόδικο Δικαστήριο διέκρινε την ουσία της υπό κρίση διαφοράς, η οποία είναι η απάντηση στο ερώτημα, κατά πόσο ένα διάταγμα απαλλοτρίωσης του οποίου ο σκοπός επιτεύχθηκε πριν την έκδοσή του δύναται να είναι νόμιμο.
Ουσιαστικά επί του άνω, καίριου για την υπόθεση, ερωτήματος παρατηρείται διαχρονικά ομογνωμία του Ανωτάτου Δικαστηρίου σε αριθμό πρωτόδικων αποφάσεων του. Με τις αποφάσεις Θεοφάνους v. Δημοκρατίας, Υπ. Αρ. 1103/98 ημερομηνίας 2/10/2003, Πισσουρίου ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 1731/06 ημερομηνίας 11.9.2008, Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 1569/2008 ημερομηνίας 3.10.2012, απορρίφθηκε η ύπαρξη (νόμιμης) δυνατότητας εκ των υστέρων νομιμοποίησης παρανόμως κατασκευασμένου και ολοκληρωμένου, πριν την έκδοση του σχετικού διατάγματος απαλλοτρίωσης, έργου, το οποίο συνιστά τον σκοπό της απαλλοτρίωσης (βλ. και Κόκκινος κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2000) 4Α Α.Α.Δ. 463 και Παρίσης ν. Δημοκρατίας (2003) 4(Β) ΑΑΔ 982, οι οποίες αφορούσαν επίταξη, καθώς και Σακκάς κ.ά. ν. Κ.Ο.Τ., Υποθέσεις Αρ. 351/2011 κ.ά., ημερομηνίας 12.3.2014, η οποία αφορούσε παράνομο διορισμό). Σ’ αυτές έτυχε συγκεκριμένης εφαρμογής η γενικότερη, περί του ζητήματος, θέση, ως αυτή εκφράστηκε ήδη στην HadjiYiorki ν. Republic (1977) 3 C.L.R. 144, 151, 152 (η οποία αφορούσε σε ζήτημα κοινωνικών ασφαλίσεων), συγκεκριμένα ότι, μεταγενέστερη απόφαση δεν μπορεί να νομιμοποιήσει αναδρομικά προγενέστερη παράνομη ενέργεια. Διαφορετική κατάληξη παρατηρείται μόνο στην επίσης πρωτόδικη Αρ. 648/2011 Καλλίμαχος & Υιός v. Δημοκρατίας ημερομηνίας 20.8.2012, την οποία η εφεσείουσα επικαλείται (βλ. ανωτέρω) και στην οποία τέτοια δυνατότητα ex post facto νομιμοποίησης παρανομίας έχει επικροτηθεί. Σημειώνεται ότι, η επίκληση εκ μέρους της εφεσείουσας των αποφάσεων στις Αναθεωρητικές Εφέσεις Αρ. 66/2013 Δημοκρατία v. Στεφανίδης ημερ. 23.4.2019, Αρ. 152/2011 Νικολάου v. Δημοκρατίας ημ. 2.2.2018, Αρ. 19/2013 Ηρακλέους v. Δημοκρατίας ημερομηνίας 1.3.2019 και Αρ. 83/2010 και Νικολαϊδης v. Δημοκρατίας ημερομηνίας 2.4.2015 δεν βοηθά, βρίσκουμε, καθ’ οιονδήποτε τρόπο την θέση της, αφού, πέραν από το ότι αφορούν στο γενικότερο ζήτημα των απαλλοτριώσεων, ουδεμία, παρατηρούμε, συνάφεια έχουν προς το προαναφερθέν επίδικο ζήτημα.
Δεν διατηρούμε κανένα ενδοιασμό, ως προς την ορθότητα των προαναφερόμενων αποφάσεων, το σκεπτικό των οποίων επικροτούμε, οι οποίες, σε αντίθεση με την Καλλίμαχος (supra), ασπάσθηκαν τη θέση ότι, δεν δύναται να νομιμοποιείται εκ των υστέρων, με διάταγμα απαλλοτρίωσης, παρανόμως διενεργηθείσα και (ήδη) συντελεσθείσα επέμβαση σε ιδιωτική περιουσία. Κάτι τέτοιο θα συνιστούσε ευθεία παραβίαση των προνοιών του Άρθρου 23.5 του Συντάγματος. Ως τέθηκε στην Ζήνων Ευθυμιάδης Εστέιτς Λτδ ν. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 166, στην οποία το πρωτόδικο Δικαστήριο εύστοχα παρέπεμψε και ορθώς εφάρμοσε:
«Όπως προκύπτει από την απλή γραμματική ερμηνεία του Άρθρου 23.5 του Συντάγματος, η εκτέλεση του σκοπού έπεται της απαλλοτρίωσης («θα χρησιμοποιηθή»). Αυτό επειδή δεν νοείται ούτε είναι αποδεκτό η διοίκηση να επεμβαίνει σε ιδιωτική ακίνητη ιδιοκτησία χωρίς να έχει προηγηθεί η νόμιμη απαλλοτρίωσή της. Οτιδήποτε άλλο ισοδυναμεί, κατά την άποψή μου, με κατάχρηση εξουσίας και με παραβίαση του Άρθρου 23.2 του Συντάγματος που απαγορεύει τη στέρηση ή τον περιορισμό του δικαιώματος σε ακίνητη ιδιοκτησία εκτός όπως προνοείται στο ίδιο το Άρθρο.»
Συνεπώς, η θέση της εφεσείουσας ότι, η επίδικη απόφαση ήταν η μοναδική νόμιμη επιλογή της διοίκησης για να αποκαταστήσει την τρωθείσα νομιμότητα εξ αιτίας της λανθασμένης, ως παραδέχεται η εφεσείουσα, εξ αμελείας αρχικής διαχείρισης (από τη διοίκηση) του υπό αναφορά έργου, όχι απλά δεν ευσταθεί (αφού ενδεχόμενες άλλες νόμιμες λύσεις του ζητήματος είναι, κατά την αντίληψη μας, νοητές και εφικτές και, ως ήδη υποδείξαμε, η επίδικη απόφαση είναι αντισυνταγματική και παράνομη), αλλά, θα προσθέταμε και άκρως ανησυχητική. Ως, χαρακτηριστικά, αναφέρθηκε και στην Σακκάς κ.ά (supra):
«…Ακολουθώντας την προαναφερόμενη νομολογία (η οποία αφορούσε κοινωνικές ασφαλίσεις και επίταξη και απαλλοτρίωση γης) την οποία θεωρώ ορθή και δίκαιη, κρίνω ότι η εκ των υστέρων απόπειρα θεραπείας της προηγούμενης παρανομίας δεν ήταν επιτυχής και δεν θεράπευσε, αναδρομικά, την παρανομία. Θα ήταν, κατά την εκτίμηση μου, επικίνδυνο να γίνονται παρανομίες, οι οποίες να θεραπεύονται, αργότερα, αναδρομικά και να θεωρείται ότι όλα έγιναν, εξ υπαρχής, νόμιμα.»
Για τους λόγους που επεξηγήθηκαν ανωτέρω, ουδείς εκ των λόγων εφέσεως ευσταθεί.
Η έφεση απορρίπτεται ως αβάσιμη, με έξοδα ύψους €4000 πλέον Φ.Π.Α. εναντίον της εφεσείουσας και υπέρ των εφεσιβλήτων.
Α. ΕΥΣΤΑΘΙΟΥ-ΝΙΚΟΛΕΤΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.
Γ. ΣΕΡΑΦΕΙΜ, Δ.
ΛΥΣΑΝΔΡΟΥ, Δ.