ΕΦΕΤΕΙΟ ΚΥΠΡΟΥ - ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Πολιτική Έφεση αρ. 321/2018)
26 Ιουλίου 2024
[ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΥ, Πρόεδρος]
[ΤΟΥΜΑΖΗ, ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΟΥ Δ/στές]
J. N. Christofides Ltd
Εφεσείουσας
v.
Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας
Εφεσίβλητου
Α.Κ. Αιμιλιανίδης, για τους Εφεσείοντες.
Χρ. Τσεκούρας για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τον Εφεσίβλητο.
ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΥ, Π.: Η απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΥ, Π.: Με την παρούσα έφεση προσβάλλεται απόφαση του Επαρχιακού Δικαστηρίου Λευκωσίας με την οποία απορρίφθηκε αγωγή της εφεσείουσας εναντίον της Δημοκρατίας για αποζημιώσεις στη βάση του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Είναι αναγκαία μία σύντομη αναφορά στα γεγονότα της υπόθεσης όπως αυτά έγιναν παραδεκτά από τις δύο πλευρές, και όπως προκύπτουν από την αναντίλεκτη μαρτυρία του διευθυντή της εφεσείουσας στο πρωτόδικο Δικαστήριο. Σημειώνεται ότι η Δημοκρατία δεν αντεξέτασε τον μάρτυρα της εφεσείουσας, ούτε και προσκόμισε πρωτοδίκως, οποιαδήποτε μαρτυρία.
Η εφεσείουσα υπέβαλε προσφορά σε δημόσιο διαγωνισμό για προμήθεια ακτινολογικών φιλμ και άλλων συναφών αναλώσιμων και ειδών συγκεκριμένων προδιαγραφών, για τις ανάγκες των ακτινολογικών τμημάτων του κράτους. Εκ των δύο προσφορών που υποβλήθηκαν, η φθηνότερη δεν πληρούσε τις προδιαγραφές. Η άλλη, ήταν η προσφορά της εφεσείουσας, εξ ου και η Επιτροπή Αξιολόγησης εισηγήθηκε στο Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Υγείας, την κατακύρωσή της. Το ως άνω Συμβούλιο όμως, αποφάσισε την ανάκληση του διαγωνισμού με το αιτιολογικό ότι οι προδιαγραφές του, οδηγούσαν κατ’ αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο οικονομικό φορέα. Ως αποτέλεσμα, δεν κατακυρώθηκε το επίδικο είδος του διαγωνισμού, στην εφεσείουσα.
Κατόπιν προσφυγής από την εφεσείουσα δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, το Ανώτατο Δικαστήριο ακύρωσε την πιο πάνω απόφαση του Συμβουλίου Προσφορών να ανακαλέσει τον διαγωνισμό, επειδή έκρινε ότι αυτή πάσχει λόγω έλλειψης αιτιολογίας και γιατί παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοίκησης (βλ. , Υπ. 178/2010, 16/5/2012). Η εν λόγω απόφαση δεν εφεσιβλήθηκε από την Δημοκρατία.
Στη συνέχεια οι εφεσείοντες δια του δικηγόρου τους, απέστειλαν επιστολή στον Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας, με την οποία ανέφεραν, μεταξύ άλλων ότι το Τμήμα Ιατρικών Υπηρεσιών έχει ήδη προμηθευθεί αναλώσιμα για τις ανάγκες των ακτινολογικών τμημάτων από άλλο προσφοροδότη και με άλλη διαδικασία κατά τρόπο που δεν επιτρέπει την οποιαδήποτε in natura αποκατάσταση και επανεξέταση στην παρούσα υπόθεση. Τονίστηκε επίσης ότι εν προκειμένω, η οικονομική ζημία της εφεσείουσας προκύπτει άμεσα από το ακυρωτικό αποτέλεσμα της πιο πάνω δικαστικής απόφασης, εν όψει του γεγονότος ότι η προσφορά της ήταν η φθηνότερη εντός των προδιαγραφών και κατά συνέπεια αν δεν είχε ακυρωθεί ο διαγωνισμός, η προσφορά θα είχε εκ των πραγμάτων κατακυρωθεί στην ίδια.
Η Δημοκρατία απάντησε με επιστολή του Υπουργείου Υγείας προς την εφεσείουσα ότι το αιτούμενο ποσό συνιστά αποζημίωση διαφυγόντος κέρδους, το οποίο δεν δικαιούται η εφεσείουσα με βάση τη νομολογία και κατά συνέπεια δεν προτίθετο να καταβάλει οποιοδήποτε ποσό ως αποζημίωση.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε την υπό κρίση αγωγή της εφεσείουσας που καταχωρίστηκε στην συνέχεια, με την οποία ζητούσε από την Δημοκρατία, το ποσόν των €350.000,00 ως δίκαιη και εύλογη αποζημίωση, δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Με παραπομπή σε νομολογία, το Πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι επειδή το Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Υγείας δεν προέβηκε σε επανεξέταση μετά την έκδοση της ακυρωτικής δικαστικής απόφασης και επιπλέον, η παράλειψη αυτή δεν είχε προσβληθεί με προσφυγή από την εφεσείουσα, δεν δημιουργήθηκε αγώγιμο δικαίωμα υπέρ της εφεσείουσας. Θεώρησε, ότι από μόνη της, η ως άνω ακυρωτική δικαστική απόφαση δεν ήταν αρκετή για τη δημιουργία του αγώγιμου δικαιώματος δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος. Ως εκ τούτου, η αγωγή απορρίφθηκε με έξοδα εναντίον της εφεσείουσας.
Η εφεσείουσα, με τρεις λόγους έφεσης αμφισβητεί την πιο πάνω απόφαση του Πρωτόδικου Δικαστηρίου.
Με τον 1ο λόγο έφεσης, προσβάλλεται η κατάληξη του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η εφεσείουσα στερείτο αγώγιμου δικαιώματος στην προώθηση της αγωγής για τον λόγο ότι δεν προσέβαλε με προσφυγή, την παράλειψη της Δημοκρατίας να επανεξετάσει το ζήτημα του επίδικου δημόσιου διαγωνισμού μετά την ακυρωτική απόφαση.
Συγκεκριμένα, η εφεσείουσα ισχυρίζεται ότι δεν λήφθηκε υπόψη πρωτοδίκως, το γεγονός ότι το αντικείμενο του επίδικου δημοσίου διαγωνισμού είχε εκλείψει, καθότι το έργο είχε ήδη διεκπεραιωθεί από τρίτο πρόσωπο. Συνεπώς, εσφαλμένα κατά την εφεσείουσα, το πρωτόδικο Δικαστήριο εφάρμοσε την νομολογία περί αναγκαστικής δικαστικής κρίσης αναφορικά με την παράλειψη επανεξέτασης, δεδομένου ότι στην προκειμένη περίπτωση, η επανεξέταση θα ήταν προδήλως άνευ νοήματος. Αυτό, γιατί δεν υπήρχε πλέον η δυνατότητα οποιασδήποτε in natura αποκατάστασης ή επανεξέτασης εν όψει της μη ύπαρξης αντικειμένου του διαγωνισμού.
Ο 2ος λόγος έφεσης σχετίζεται επίσης με το αγώγιμο δικαίωμα της εφεσείουσας. Υποστηρίζεται ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο λανθασμένα δεν έλαβε υπόψη ότι η Δημοκρατία εμποδιζόταν λόγω προηγούμενης συμπεριφοράς της, να εγείρει υπεράσπιση περί μη επανεξέτασης του θέματος, καθότι στα πλαίσια της αλληλογραφίας της με την εφεσείουσα, προέκυπτε ότι σε καμία περίπτωση δεν είχε εκφράσει πρόθεση να προβεί σε επανεξέταση ή είχε διαφωνήσει με την θέση ότι η επανεξέταση ήταν άνευ αντικειμένου.
Τέλος, με τον 3ο λόγο έφεσης, η εφεσείουσα παραπονείται ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο, κακώς παρέλειψε να εξετάσει το γεγονός ότι πληρούνταν όλες οι προϋποθέσεις για την έκδοση απόφασης επιδίκασης αποζημιώσεων για το ποσόν των €350.000,00, ως δίκαιη και εύλογη αποζημίωση επί τη βάσει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας.
Θα ασχοληθούμε πρώτα με τους δύο πρώτους λόγους έφεσης που άπτονται του θέματος της ύπαρξης αγωγίμου δικαιώματος της εφεσείουσας. Αυτό γιατί σε περίπτωση που γίνει αποδεκτή η πρωτόδικη κρίση για την ανυπαρξία αγωγίμου δικαιώματος, η εξέταση του ζητήματος των αποζημιώσεων που πραγματεύεται ο 3ος λόγος έφεσης θα καταστεί άνευ αντικειμένου.
Επί του προκειμένου, η Δημοκρατία με το περίγραμμα αγόρευσης της, υποστήριξε ότι ορθά αποφασίστηκε πρωτοδίκως ότι δεν στοιχειοθετήθηκε αγώγιμο δικαίωμα της εφεσείουσας, λόγω της ακυρωτικής απόφασης. Ισχυρίστηκε με παραπομπή σε νομολογία ότι μετά την ακυρωτική δικαστική απόφαση αν δεν γίνει επανεξέταση του θέματος από την διοίκηση και εφόσον διαπιστωθεί δικαστικά με νέα προσφυγή η παρανομία της παράλειψης της διοίκησης να επανεξετάσει το θέμα, τότε μόνον δημιουργείται το αγώγιμο δικαίωμα που καθιερώνει το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος.
Στην παρούσα περίπτωση, το Συμβούλιο Προσφορών δεν προέβηκε σε επανεξέταση μετά την έκδοση της ακυρωτικής δικαστικής απόφασης. Η παράλειψη αυτή δεν είχε προσβληθεί με προσφυγή από την εφεσείουσα. Ως εκ τούτου, ορθά κατά την Δημοκρατία, το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι δεν δημιουργήθηκε αγώγιμο δικαίωμα υπέρ της εφεσείουσας.
Σημειώνουμε ότι παρόμοιο ζήτημα, συζητήθηκε στην απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Αναθεωρητική Έφεση 42/2015 ημ. 12/1/2022, ECLI:CY:AD:2022:C4. Λέχθηκε στην πιο πάνω απόφαση ότι το Άρθρο 146.5 του Συντάγματος, επιβάλλει την ενεργό συμμόρφωση της διοίκησης σε κάθε απόφαση του Διοικητικού Δικαστηρίου. Στην περίπτωση δικαστικής ακυρωτικής απόφασης, η διοίκηση υποχρεούται να ενεργήσει ώστε να διορθωθεί η διαπιστωθείσα πλημμέλεια. Όμως, ο τρόπος συμμόρφωσης, ενδέχεται να διαφέρει κατά περίπτωση. Μπορεί όπου η αποκατάσταση των πραγμάτων στην προηγούμενη θέση είναι αδύνατη, η συμμόρφωση να λάβει τη μορφή εξέτασης χρηματικής απαίτησης.
Στην πιο πάνω υπόθεση , όπως και στην παρούσα, λόγω ακριβώς της εξ αντικειμένου αδυναμίας κατακύρωσης σε αυτή του έργου, η εφεσείουσα πρόταξε ως αιχμή του δόρατος της επιχειρηματολογίας της, τον ισχυρισμό ότι η επανεξέταση δεν θα μπορούσε να εξυπηρετήσει κάποια νόμιμη επιδίωξη.
Έγινε επίσης παραπομπή στην απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου (2013) 3 Α.Α.Δ. 629, όπου ο εφεσείοντας είχε προβάλει, την ίδια επιχειρηματολογία, ότι δηλαδή στις περιπτώσεις όπου η φυσική (in natura) αποκατάσταση των πραγμάτων στην προτέρα τους θέση είναι αδύνατη, η επανεξέταση είναι αχρείαστη και σε τέτοιες περιπτώσεις, η αποκατάσταση θα πρέπει να περιορίζεται σε χρηματική αποζημίωση.
Όμως η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στις πιο πάνω υποθέσεις Κοινοπραξία A.D.T. και Κυριακίδης δεν δέχθηκε την θέση ότι στις υπό κρίση περιπτώσεις, η επανεξέταση θα ήταν άνευ περιεχομένου. Αντιθέτως, έκρινε ότι είναι καθήκον της διοίκησης να προβεί σε επανεξέταση για αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας όπως αυτή αποτυπώνεται στην αναθεωρητική ακυρωτική απόφαση. Καθήκον που δεν υποχωρεί ακόμα και στις περιπτώσεις όπου δεν μπορεί να γίνει φυσική (in natura) αποκατάσταση των πραγμάτων, στην προτέρα τους κατάσταση.
Ειδικότερα, στην υπόθεση Κυριακίδης ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω), αφού έγινε παραπομπή σε απόσπασμα από το σύγγραμμα της Δ. Θεοχαροπούλου - Κοντόγιωργα «Αι Συνέπειαι της Ακυρώσεως Διοικητικής Πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν αιτήσεως ακυρώσεως», λέχθηκαν στην συνέχεια τα εξής στην σελίδα 634:
« … σε κάθε περίπτωση ακυρωτικής απόφασης αποτελεί καθήκον της Διοίκησης να προβαίνει σε επανεξέταση - ή, όταν διαπιστώνεται λόγος, σε επαναδιερεύνηση (βλ. Ναζίρης ν. Ρ.Ι.Κ. (2007) 3 Α.Α.Δ. 38) - για αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας, όπως αυτή διαπιστώνεται στην αναθεωρητική ακυρωτική απόφαση. Πρόκειται, κατά την άποψή μας, για καθήκον που τονίζεται από διαχρονικά σταθερή και σαφή νομολογία (βλ. Εγγλεζάκη κ.ά. ν. Γενικού Εισαγγελέα (1992) 1(A) Α.Α.Δ. 697, η οποία παραπέμπει στην προγενέστερη επί του θέματος νομολογία, καθώς και στη Γενικός Εισαγγελέας ν. Ιεράς Αρχιεπισκοπής Κύπρου (1999) 1(Α) Α.Α.Δ. 342), το οποίο η νομολογία δεν φαίνεται να αναγνωρίζει ότι υποχωρεί ακόμα και στις περιπτώσεις όπου δεν μπορεί να γίνει φυσική (in natura) αποκατάσταση των πραγμάτων στην προτέρα τους κατάσταση. Σε σχέση δε με την αναφορά στην οποία προέβη ο κ. Αγγελίδης από το σύγγραμμα της κας Θεοχαροπούλου - Κοντόγιωργα, την οποία παραθέσαμε αυτούσια πιο πάνω, παρατηρούμε ότι από τη μελέτη της εν λόγω αναφοράς δεν φαίνεται να προκύπτει ότι η συγγραφέας υποστηρίζει τη θέση ότι οποτεδήποτε υπάρχει αντικειμενική αδυναμία εκτέλεσης της απόφασης in natura η Διοίκηση δεν προχωρεί σε επανεξέταση, αλλά σ' αυτό που φαίνεται να αποβλέπει είναι ότι στις περιπτώσεις αυτές ο ζημιωθείς δικαιούται σε αποζημίωση επανορθωτικού χαρακτήρα η οποία αντιδιαστέλλεται της αποζημίωσης ως κυρώσεως για τη μη εκτέλεση της ακυρωτικής απόφασης, διαφοροποίηση που δεν γίνεται από το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος το οποίο προνοεί για δίκαιη και εύλογη αποζημίωση σε κάθε περίπτωση που προκλήθηκε ζημιά από απόφαση, πράξη ή παράλειψη που κηρύχθηκε άκυρη.»
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Κοινοπραξία A.D.T. (ανωτέρω), αφού υιοθέτησε το σκεπτικό της πιο πάνω υπόθεσης Κυριακίδης, ανάφερε ότι η διοίκηση δεν θα μπορούσε υπό τας περιστάσεις της υπόθεσης, να ανταποκριθεί είτε θετικά είτε αρνητικά, στην επιστολή απαίτησης της εφεσείουσας για αποζημιώσεις, προτού διενεργηθεί επανεξέταση. Και αυτό γιατί όταν μια διοικητική απόφαση ακυρώνεται λόγω έλλειψης αιτιολογίας, δεν διαγιγνώσκεται η ουσία του ζητήματος.
Στις δύο πιο πάνω υποθέσεις Κοινοπραξία A.D.T. και Κυριακίδης, η ακυρωτική απόφαση δεν έκρινε κατά πόσον η απόφαση απόρριψης ήταν ορθή ή εσφαλμένη. Επομένως, κατά την επανεξέταση θα μπορούσε να προκύψει απόφαση με την οποία να απορριπτόταν η προσφορά της εφεσείουσας. Επίσης, ακόμα και στην περίπτωση που ο διαγωνισμός δεν υπήρχε πλέον, απλά δυνατόν να διαφαινόταν πως, αν δεν λαμβανόταν η ακυρωθείσα απόφαση, ο διαγωνισμός θα είχε κατακυρωθεί στην εφεσείουσα, αφού πληρούσε τις προϋποθέσεις. Τότε μόνο θα τεκμηριωνόταν και η αξίωση της για αποζημίωση δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Η κατάληξη του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Κοινοπραξία A.D.T. (ανωτέρω) ήταν ότι αναμφίβολα η απαίτηση της εφεσείουσας για αποζημίωση, αναδείκνυε την πρακτική σημασία της επανεξέτασης και την αναγκαιότητα διενέργειας της. Λέχθηκε μάλιστα ότι αυτό, ισχύει ακόμα και αν δεν υφίσταντο άλλοι προσφοροδότες αφού δεν μπορεί να αποκλειστεί η περίπτωση, η αιτήτρια να μην ικανοποιούσε τα κριτήρια της προσφοράς, οπόταν το έργο δεν θα μπορούσε να κατακυρωθεί σε αυτή.
Επισημαίνουμε βεβαίως ότι οι πιο πάνω υποθέσεις αφορούν εφέσεις επί διοικητικών προσφυγών. Εντούτοις τα ζητήματα που εξετάζουν, σχετίζονται άμεσα με την δημιουργία αγωγίμου δικαιώματος δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος που είναι το αντικείμενο της παρούσας πολιτικής έφεσης.
Σημειώνεται επίσης ότι οι αναφορές στο Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο επί του θέματος είναι απλά βοηθητικές αφού στην Ελλάδα υπάρχουν διαφορετικές νομοθετικές ρυθμίσεις αναφορικά με το δικαίωμα αποζημίωσης από ακύρωση διοικητικής πράξης σε αντίθεση με την Κύπρο όπου το δικαίωμα αυτό είναι sui generis αφού πηγάζει από το ίδιο το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας. Σχετική είναι η παλαιά απόφαση (1982) 1 C.L.R. 462 όπου λέχθηκε ότι:
«The cause of action conferred by Article 146.6 of the Constitution, is a cause sui generis, in the sense that it bears no relationship to a common law action for damages or, in fact, to any other cause of action known to the law»
Εν πάση περιπτώσει είναι σαφής η νομολογιακή αρχή που τέθηκε στην υπόθεση Κυριακίδης (ανωτέρω) ότι από τη μελέτη της εν λόγω αναφοράς στο σύγγραμμα της Δ. Θεοχαροπούλου - Κοντόγιωργα «Αι Συνέπειαι της Ακυρώσεως Διοικητικής Πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν αιτήσεως ακυρώσεως» δεν φαίνεται να προκύπτει ότι η συγγραφέας υποστηρίζει τη θέση ότι οποτεδήποτε υπάρχει αντικειμενική αδυναμία εκτέλεσης της απόφασης in natura η διοίκηση δεν προχωρεί σε επανεξέταση.
Σημειώνουμε ότι οι ίδιες αρχές που τέθηκαν στις υποθέσεις Κοινοπραξία A.D.T. και Κυριακίδης (ανωτέρω), για την αναγκαιότητα επανεξέτασης προκειμένου να δημιουργηθεί αγώγιμο δικαίωμα δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος, επαναλαμβάνονται σε σειρά αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου (βλ. μεταξύ άλλων Νικόλας ν. Δημοκρατία (2001) 1 (Β) Α.Α.Δ 983).
Σε αντιδιαστολή με τα πιο πάνω, είναι τα όσα λέχθηκαν από το Ανώτατο Δικαστήριο σε μονομελή σύνθεση, στην πρωτόδικη απόφαση επί της προσφυγής αρ. 773/2010, ημερ. 4.4.2012 στην οποία παραπέμπει ο συνήγορος της εφεσείουσας, στο περίγραμμα αγόρευσης του.
Στην πιο πάνω υπόθεση, είχε λήξει η χρονική περίοδος του σχετικού διαγωνισμού που αφορούσε την ακυρωτική δικαστική απόφαση. Ως εκ τούτου, δεν ήταν πλέον εφικτό να κριθεί η αιτήτρια ως ο επιτυχών προσφοροδότης. Όμως η αιτήτρια ήταν ο μόνος προσφοροδότης εντός των προδιαγραφών του διαγωνισμού. Επομένως, η ακυρωτική απόφαση ουσιαστικά έκρινε ότι ο διαγωνισμός θα έπρεπε να είχε κατακυρωθεί σε αυτή. Γι' αυτό και το Δικαστήριο, που εξέτασε την προσφυγή της εφεσείουσας για παράλειψη επανεξέτασης στην περίπτωση εκείνη, ανάφερε ότι είχε αποκτήσει αγώγιμο δικαίωμα να καταχωρήσει απευθείας πολιτική αγωγή ενώπιον του Επαρχιακού Δικαστηρίου, εννοώντας ότι το πραγματικό υπόβαθρο για τη διεκδίκηση αποζημίωσης, είχε θεμελιωθεί.
Μελέτη της υπόθεσης Kentonis (ανωτέρω), καταδεικνύει ότι αυτή διαφοροποιείται από άλλες προηγούμενες αποφάσεις, εξηγώντας ότι σε εκείνες, η επανεξέταση ήταν δυνατή και νομικώς επιβεβλημένη για την αξίωση αποζημιώσεων στη βάση του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος. Στη βάση των δεδομένων της κάθε περίπτωσης, κρίθηκε ότι στις υποθέσεις αυτές, η διεκδίκηση αποζημιώσεων δεν προέκυπτε ως άμεση συνέπεια της ακυρωθείσας πράξης και ότι χρειαζόταν από την διοίκηση νέος αναθεωρητικός έλεγχος της πιθανής παράλειψης των εφεσίβλητων να άρουν κάθε πτυχή της άκυρης απόφασης και να συμμορφωθούν στα πλαίσια του Άρθρου 146.5 του Συντάγματος. Κάτι που δεν ίσχυε στην Kentonis (ανωτέρω) όπου η ακυρωτική δικαστική απόφαση ουσιαστικά έκρινε ότι ο διαγωνισμός θα έπρεπε να είχε κατακυρωθεί στην αιτήτρια και ως εκ τούτου, η διεκδίκηση αποζημιώσεων δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος, αναφυόταν ως άμεση συνέπεια της ακυρωθείσας πράξης.
Θα πρέπει να σημειώσουμε στο σημείο αυτό ότι σύμφωνα με την νομολογία, οι αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην άσκηση της πρωτοβάθμιας δικαιοδοσίας του, έχουν μόνο πειστικό χαρακτήρα για τα πρωτόδικα Δικαστήρια, σε αντίθεση με τις αποφάσεις δευτεροβάθμιας δικαιοδοσίας και δη αυτές της Ολομέλειας, που είναι δεσμευτικές. Σχετική είναι η πολύ πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου Αναφορικά με την Απόφαση του Εφετείου στην Έφεση Διοικητικού Δικαστηρίου Αρ. 88/2023 που αφορούσε αίτηση δυνάμει του Άρθρου 9(2)(γ) του Νόμου 33/64, στην οποία λέχθηκαν τα εξής:
«Και κάτι ακόμη σημαντικό. Οι αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην άσκηση πρωτοβάθμιας δικαιοδοσίας του, έχουν μόνο πειστικό χαρακτήρα για τα Επαρχιακά Δικαστήρια ή το Διοικητικό Δικαστήριο (Βλ. Γ.Μ. Πική «Το Αγγλικό Κοινό Δίκαιο, οι Κανόνες της Επιείκειας και η Εφαρμογή τους στην Κύπρο» σελ. 81).»
Η απόφαση, στην υπόθεση Lella Kentonis (ανωτέρω), εκδόθηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο κατά την ενάσκηση της πρωτοβάθμιας του δικαιοδοσίας και συνεπώς, δεν αποτελεί δεσμευτικό προηγούμενο σε αντίθεση με τις αποφάσεις Κοινοπραξία A.D.T. και Κυριακίδης (ανωτέρω) που εκδόθηκαν από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Ανεξαρτήτως τούτου, προκύπτει από την πιο πάνω νομολογία ότι το κατά πόσον είναι αναγκαία η επανεξέταση της διοικητικής πράξης, προκειμένου να δημιουργηθεί αγώγιμο δικαίωμα δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος, εξαρτάται πάντα από τα ιδιαίτερα περιστατικά της κάθε υπόθεσης. Βασικό κριτήριο συνιστά η αιτιολογία ακύρωσης της διοικητικής πράξης.
Στην (ανωτέρω) λέχθηκε ότι δεν ήταν αναγκαία η επανεξέταση αφού η ακυρωτική απόφαση ουσιαστικά έκρινε ότι ο διαγωνισμός θα έπρεπε να είχε κατακυρωθεί στην αιτήτρια. Κάτι που δεν ίσχυε στις υποθέσεις Κυριακίδης και Κοινοπραξία A.D.T. (ανωτέρω) όπου η ακύρωση οφειλόταν σε έλλειψη αιτιολογίας και όπου δεν είχε αποκλειστεί το ενδεχόμενο κατά την επανεξέταση, να απορριφθεί επί της ουσίας η προσφορά της αιτήτριας, ακόμη και στην περίπτωση που δεν υπήρχαν άλλοι προσφοροδότες.
Σημειώνεται τέλος ότι σύμφωνα με το σύγγραμμα του Ανδρέα Ν. Λοΐζου Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας στην σελ. 360, η αξίωση που εφόσον δεν ικανοποιηθεί, δημιουργεί δικαιώματα επιδίκασης αποζημίωσης δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος, «πρέπει να θεμελιώνεται στην ίδια την απόφαση που κηρύχθηκε άκυρη».
Είναι σημαντικό ενόψει των πιο πάνω, να εξεταστεί για ποιους λόγους ακυρώθηκε στην παρούσα περίπτωση, η απόφαση του Συμβουλίου Προσφορών, σύμφωνα με την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην προσφυγή που καταχώρησε η εφεσείουσα.
Όπως προαναφέρθηκε, η εφεσείουσα με την προσφυγή της στο Ανώτατο Δικαστήριο, επιζητούσε δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, την ακύρωση της διοικητικής πράξης με την οποία το Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Υγείας, ανακάλεσε τον διαγωνισμό για την προσφορά συγκεκριμένου είδους ακτινολογικών φιλμ και άλλων συναφών αναλώσιμων. Η ακύρωση του διαγωνισμού από το Συμβούλιο Προσφορών, έγινε με το αιτιολογικό ότι οι προδιαγραφές του, οδηγούσαν κατ’ αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο οικονομικό φορέα. Σημειώνεται ότι πλην της εφεσείουσας, υπήρχε ακόμα ένας προσφοροδότης με φθηνότερη προσφορά, ο οποίος όμως δεν πληρούσε τις προδιαγραφές.
Το Ανώτατο Δικαστήριο στην απόφαση του (βλ. J.N. Christofides Trading Ltd v. Κυπριακής Δημοκρατίας, Αρ. υπόθεσης 178/2010, 16/5/2012), ακύρωσε την διοικητική πράξη λόγω έλλειψης αιτιολογίας που είχε ως αποτέλεσμα να παραβιαστούν οι αρχές της χρηστής διοίκησης. Ο πυρήνας της ετυμηγορίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου με την οποία ακυρώθηκε η διοικητική πράξη, συμπυκνώνεται στο πιο κάτω απόσπασμα της ακυρωτικής απόφασης:
«Στην παρούσα περίπτωση το Συμβούλιο Προσφορών του Υπουργείου Υγείας αποφάσισε, παρά την εισήγηση της Επιτροπής Αξιολόγησης, όπως η προσφορά για το Είδος 3 κατακυρωθεί στους αιτητές, να ακυρώσει το Διαγωνισμό για το συγκεκριμένο είδος γιατί οι προδιαγραφές των εγγράφων οδηγούσαν κατ' αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο οικονομικό φορέα, χωρίς να εξηγεί όμως τους λόγους που οδήγησαν στο συγκεκριμένο συμπέρασμα. Ενόψει μάλιστα της εισήγησης της Επιτροπής Αξιολόγησης για κατακύρωση της προσφοράς στους αιτητές, εκείνο που εύλογα θα ανέμενε ένας το Συμβούλιο Προσφορών να πράξει ήταν να εξηγήσει κατά τρόπο σαφή και εμπεριστατωμένο τους λόγους για τους οποίους έκρινε ότι οι συγκεκριμένες πρόνοιες του άρθρου 34(5)(β) του Κανονισμού τυγχάνουν εφαρμογής στην περίπτωση των αιτητών και όχι να περιοριστεί σε μια ασαφή, γενική και αόριστη επανάληψη τους, πράγμα ανεπίτρεπτο (Zavros v. The Council for Registration of Architects and Civil Engineers (1969) 3 C.L.R. 310 και Χρυσάνθου ν. Εφορείας Ελληνικών Εκπαιδευτηρίων Πάφου (1995) 3 Α.Α.Δ. 145).»
Προκύπτει από τα πιο πάνω, ότι ο ουσιαστικός λόγος ακύρωσης της απόφασης για ανάκληση του διαγωνισμού από το Ανώτατο Δικαστήριο, είναι η έλλειψη επαρκούς αιτιολογίας που οδηγεί σε παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης.
Προσεκτική μελέτη της πιο πάνω ακυρωτικής δικαστικής απόφασης, καταδεικνύει ότι τα γεγονότα της παρούσας προσομοιάζουν με τα γεγονότα της υπόθεσης Κοινοπραξία A.D.T. (ανωτέρω). Και στις δύο αυτές υποθέσεις, η ακύρωση της διοικητικής πράξης ήταν αποτέλεσμα έλλειψης αιτιολογίας.
Ως εκ τούτου, η ακυρωτική απόφαση δεν έκρινε επί της ουσίας ότι ο διαγωνισμός θα έπρεπε να είχε κατακυρωθεί στην αιτήτρια όπως συνέβη στην υπόθεση Lella Kentonis (ανωτέρω). Αντιθέτως όπως και στις υποθέσεις Κοινοπραξία A.D.T. και Κυριακίδης (ανωτέρω) δεν θα μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο κατά την επανεξέταση, να απορριφθεί επί της ουσίας η προσφορά της αιτήτριας για τον ίδιο λόγο, ήτοι ότι οι προδιαγραφές οδηγούσαν κατ' αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο οικονομικό φορέα, με την κατάλληλη όμως τεκμηρίωση και αιτιολογία αυτήν την φορά. Και αυτό θα μπορούσε να γίνει, ακόμη και στην περίπτωση που δεν υπήρχαν άλλοι προσφοροδότες.
Είναι ως εκ τούτου ορθή η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι μόνο μετά από επανεξέταση του θέματος από την διοίκηση και αφού διαφαινόταν επί της ουσίας πως ο διαγωνισμός θα έπρεπε να είχε κατακυρωθεί στην εφεσείουσα, θα τεκμηριωνόταν και η αξίωση της για αποζημίωση δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Όπως και στην υπόθεση Κοινοπραξία A.D.T. (ανωτέρω) έτσι και στην παρούσα, αναδεικνύεται από τα γεγονότα της υπόθεσης, η πρακτική σημασία και η αναγκαιότητα διενέργειας της επανεξέτασης. Η αναγκαιότητα αυτή ισχύει παρότι δεν υπήρχαν άλλοι προσφοροδότες που να πληρούν τις προδιαγραφές. Αυτό γιατί όπως προαναφέραμε δεν μπορεί να αποκλειστεί η περίπτωση, να μην κατακυρωνόταν η προσφορά στην εφεσείουσα για λόγους ουσίας. Όπως πχ στην περίπτωση που η διοίκηση προέβαινε σε επαρκή αιτιολογία της απόφασης της να ακυρώσει τον διαγωνισμό για τον λόγο ότι οι προδιαγραφές του, οδηγούσαν κατ’ αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο οικονομικό φορέα.
Ανεξαρτήτως των πιο πάνω, θα πρέπει να σημειωθεί ότι σύμφωνα με την νομολογία, η διοίκηση έχει δικαίωμα ανάκλησης δημόσιων διαγωνισμών στην περίπτωση που σε αυτούς παραμένει μόνο μια προσφορά, δεδομένου ότι αυτό αντίκειται στο δημόσιον συμφέρον, με την έννοια ότι δεν μπορεί να εξασφαλιστεί η επικράτηση, της πιο συμφέρουσας προσφοράς (βλ. (1993) 3 Α.Α.Δ 538).
Ενόψει όλων των πιο πάνω, θεωρούμε ορθή την κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η παράλειψη της εφεσείουσας να προσβάλει την μη επανεξέταση της διοικητικής πράξης ανάκλησης του διαγωνισμού, της στερούσε το αγώγιμο δικαίωμα να αιτείται αποζημιώσεις δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Ως αποτέλεσμα, ο 1ος λόγος έφεσης κρίνεται ανυπόστατος και απορρίπτεται.
Όμως ούτε και ο 2ος λόγος έφεσης είναι βάσιμος. Το ζήτημα του κατ’ ισχυρισμό κωλύματος της Δημοκρατίας να προβάλει την υπεράσπιση της ελλείψει αγωγίμου δικαιώματος, δεν τέθηκε στην πρωτόδικη διαδικασία από την εφεσείουσα. Δεν παρατίθεται τέτοιος ισχυρισμός στα δικόγραφα της εφεσείουσας ούτε και στην ακροαματική διαδικασία, ενώπιον του πρωτόδικου Δικαστηρίου. Είναι χαρακτηριστικό ότι το προβαλλόμενο με τον 2ο λόγο έφεσης ζήτημα του κωλύματος λόγω συμπεριφοράς, δεν απασχολεί καθόλου την πρωτόδικη απόφαση, αφού τέτοιος ισχυρισμός δεν προκύπτει να τέθηκε ενώπιον του πρωτόδικου Δικαστηρίου από την εφεσείουσα.
Στην πολύ πρόσφατη υπόθεση, , Πολ. Έφεση 284/2015 ημ. 30/1/2024, το Ανώτατο Δικαστήριο ενώπιον του οποίου τέθηκε ζήτημα που δεν είχε εγερθεί πρωτόδικα, ανέφερε πως:
«Σε κάθε περίπτωση, κατά πάγια και διαχρονική νομολογία, ζήτημα που δεν ηγέρθη πρωτόδικα δεν μπορεί να εξεταστεί με την έφεση».
Ανεξαρτήτως των πιο πάνω, και επί της ουσίας δεν βρίσκουμε να ευσταθεί ισχυρισμός περί κωλύματος λόγω συμπεριφοράς, όπως τέθηκε από πλευράς εφεσείουσας. Επαναλαμβάνουμε ότι δυνάμει της προαναφερθείσας νομολογίας, στην παρούσα περίπτωση η επανεξέταση της ακυρωθείσας διοικητικής πράξης, αποτελεί αναγκαίο στάδιο στη διαδικασία δημιουργίας του αγώγιμου δικαιώματος δυνάμει του Άρθρου 146.6 του Συντάγματος.
Η υποχρέωση αυτή για επανεξέταση, ως αναγκαία από την νομολογία προϋπόθεση για την γέννηση του αγωγίμου δικαιώματος που καθορίζει το Άρθρο 146.6 του Συντάγματος, δεν ατονεί ούτε μπορεί να περιοριστεί από οιανδήποτε δήλωση ρητή ή εξυπακουόμενη της εφεσείουσας ή από τις νομολογιακές αρχές που καθορίζουν την δημιουργία κωλύματος λόγω συμπεριφοράς, όπως εισηγείται ο συνήγορος για την εφεσείουσα.
Έπεται πως και ο 2ος λόγος έφεσης απορρίπτεται ως ανυπόστατος.
Η πιο πάνω κρίση μας ως προς την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης για την απουσία αγωγίμου δικαιώματος της εφεσείουσας, καθιστά εντελώς ακαδημαϊκή την εξέταση του 3ου λόγου έφεσης αναφορικά με την επιδίκαση των αιτούμενων με τη αγωγή αποζημιώσεων.
Η έφεση απορρίπτεται με €4.000,00 έξοδα εναντίον της εφεσείουσας ως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
ΑΛ. ΠΑΝΑΓΙΩΤΟΥ, Π.
Μ. ΤΟΥΜΑΖΗ, Δ.
Ι. ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΟΥ, Δ.