ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
(Υπόθεση Αρ. 618/2021)
27 Μαΐου 2024
[ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Πρόεδρος]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
X. W. Αιτήτρια
ΚΑΙ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ
Καθ’ ων η Αίτηση
Μ. Λοϊζίδου (κα), για Αρετή Χαριδήμου & Συνεργάτες Δ.Ε.Π.Ε., για Αιτήτρια
Ν. Νικολάου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για Καθ’ ων η Αίτηση
ΑΠΟΦΑΣΗ
ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Π.Δ.Δ.: Με την υπό εξέταση προσφυγή, η αιτήτρια αξιώνει-
«1. Απόφαση και/ή δήλωση του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση της Καθ’ ης η Αίτηση, γνωστοποιηθείσα στην Αιτήτρια στις 12/4/2021, με την οποία κοινοποιείτο στην τελευταία ότι η προσκομισθείσα συγκατάθεση του κ. Υ. X., πρώην συζύγου της και πατέρα των ανήλικων τέκνων της W. X. και W. X., δεν μπορούσε να γίνει αποδεκτή για σκοπούς έκδοσης ταξιδιωτικών εγγράφων των τέκνων αυτών και με την οποία, ως εκ τούτου, η τελευταία στερείτο τη δυνατότητα να υποβάλει αίτηση και/ή να εξασφαλίσει τέτοια ταξιδιωτικά έγγραφα για τα ανήλικα τέκνα της (κατωτέρω «απόφαση ημ. 7/4/2021», «επιστολή ημ.7/4/2021» ή «προσβαλλόμενη πράξη»), είναι άκυρη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος.».
Τα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης είναι συνοπτικά τα εξής:
Με επιστολή των δικηγόρων της, προς το Τμήμα Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης («το Τμήμα»), ημερομηνίας 2.10.2020, η αιτήτρια, υπήκοος Κίνας, ζητούσε την έκδοση Κυπριακών διαβατηρίων για τα δυο ανήλικα τέκνα της.
Ακολούθως, με ηλεκτρονικό μήνυμά του προς τους δικηγόρους της αιτήτριας, ημερομηνίας 18.3.2021, το Τμήμα ζητούσε από την αιτήτρια, για σκοπούς εξέτασης του πιο πάνω αιτήματός της, την αποστολή της προαναφερθείσας επιστολής, την οποία, ως ανέφερε, δεν είχε λάβει μέχρι τότε, το Κυπριακό διαβατήριο της αιτήτριας, τις Κυπριακές ταυτότητες και τα πιστοποιητικά πολιτογράφησης των δυο ανήλικων τέκνων της και την συγκατάθεση του πατέρα των ανηλίκων. Εις ανταπόκριση, οι δικηγόροι της αιτήτριας απέστειλαν αυθημερόν τα ζητηθέντα έγγραφα μέσω ηλεκτρονικού μηνύματος.
Εν συνεχεία, και συγκεκριμένα στις 23.3.2021, σύμφωνα πάντα με τα ενώπιον μου στοιχεία, έγινε εισήγηση από Λειτουργό του Τμήματος, η οποία εγκρίθηκε από τον Διευθυντή του Τμήματος στις 30.3.2021, σύμφωνα με την οποία η προαναφερθείσα γραπτή συγκατάθεση του πατέρα θα πρέπει να είναι πρόσφατη, με ημερομηνία που να μην υπερβαίνει τους δυο μήνες από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης.
Συνεπεία των πιο πάνω και εις απάντηση της επιστολής των δικηγόρων της αιτήτριας, ημερομηνίας 2.10.2020, εστάλη από το Τμήμα προς αυτούς, η επίδικη επιστολή ημερομηνίας 7.4.2021, στην οποία αναφέρονταν αυτολεξεί τα εξής:
«Θέμα: Απόκτηση Κυπριακών Διαβατηρίων των ανήλικων τέκνων της W. X., κάτοχος κυπριακού διαβατηρίου με αριθμό [.]
Έχω οδηγίες να αναφερθώ στην επιστολή σας με ημερομηνία 2/10/2020 και σας αναφέρω τα ακόλουθα:
2. Όπως σας έχει αναφερθεί και στο παρελθόν κατά την υποβολή της αίτησης των διαβατηρίων των ανήλικων τέκνων της πελάτιδος σας, η γραπτή συγκατάθεση του πατέρα θα πρέπει να είναι πρόσφατη και ενώπιον προξενικού λειτουργού με ημερομηνία τουλάχιστον δύο μηνών πριν από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, ως οι οδηγίες του Τμήματος.
3. Σε περίπτωση που εξασφαλίσετε νέα γραπτή συγκατάθεση του πατέρα, ενώπιον προξενικού λειτουργού, δεόντως επικυρωμένη, παρακαλώ όπως υποβληθεί η αίτηση για έκδοση των ταξιδιωτικών εγγράφων.».
Στις 18.6.2021, καταχωρήθηκε η υπό κρίση προσφυγή.
Οι καθ’ ων η αίτηση ήγειραν δια του δικογράφου της ενστάσεώς τους και προώθησαν περαιτέρω δια της γραπτής τους αγόρευσης, προδικαστική ένσταση, η οποία άπτεται ευθέως του παραδεκτού της υπό κρίση προσφυγής: ειδικότερα, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος, αλλά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα. Κατά τη σχετική εισήγηση, δια της επιστολής ημερομηνίας 7.4.2021, οι καθ’ ων η αίτηση απλά πληροφορούν την αιτήτρια με βάση τα δικά της δεδομένα και τις απαιτήσεις του Νόμου και/ή της εφαρμοστέας νομοθεσίας, χωρίς η επιστολή αυτή να παράγει έννομο αποτέλεσμα.
Εκ διαμέτρου αντίθετη επί των πιο πάνω, είναι η θέση της πλευράς της αιτήτριας, η οποία, απορρίπτοντας τους σχετικούς ισχυρισμούς των καθ’ ων η αίτηση, επιχειρηματολογεί και ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη δια της προσφυγής πράξη, σαφώς και συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, εφόσον εκδόθηκε από διοικητικό όργανο και παράγει έννομα αποτελέσματα, ιδιαίτερα δυσμενή για την αιτήτρια, αλλά και για τα ανήλικα τέκνα της, την κηδεμονία των οποίων ασκεί η αιτήτρια.
Έχω εξετάσει την προσβαλλόμενη απόφαση υπό το πρίσμα του συνόλου των στοιχείων που τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, τα οποία αποτέλεσαν το υπόβαθρο για προώθηση των εκατέρωθεν θέσεων και ισχυρισμών.
Πριν από την εξέταση των προβαλλόμενων λόγων ακύρωσης που προωθούνται, προέχει βεβαίως η εξέταση της πιο πάνω προδικαστικής ένστασης, με την οποία εγείρεται ζήτημα αντικειμενικής προϋπόθεσης του παραδεκτού της προσφυγής, ήτοι αυτό της φύσης της προσβαλλόμενης πράξης, το οποίο εξετάζεται και αυτεπάγγελτα από το Δικαστήριο σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας (Georgiou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 828, Yiangou v. Republic (1987) 3 C.L.R. 27, Hadjigeorghi v. The Minister of Finance (1987) 3 C.L.R. 280). Καθίσταται δε αντιληπτό ότι τυχόν επιτυχία της εν λόγω προδικαστικής, σφραγίζει άνευ ετέρου την τύχη της υπό κρίση προσφυγής και καθιστά αχρείαστη την εξέταση άλλων ζητημάτων που έχουν εγερθεί.
Ως έχει ήδη λεχθεί, με την εν λόγω προδικαστική ένσταση, τίθεται ζήτημα παραδεκτού της προσφυγής, συναρτώμενο άμεσα με την ίδια τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης και δη με το κατά πόσον αυτή συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, δυνάμενη να προσβληθεί δια προσφυγής, σύμφωνα με το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος. Κατά τους καθ’ ων, η προσβαλλόμενη συνιστά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα.
Το πρώτο που θα πρέπει να παρατηρηθεί είναι ότι στην επίδικη επιστολή ημερομηνίας 7.4.2021, σύμφωνα και με το προεκτεθέν περιεχόμενο αυτής, ουδέν αναφέρεται για στέρηση της δυνατότητας της αιτήτριας να υποβάλει αίτηση για έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων και/ή «να υποβάλει αίτηση και/ή να εξασφαλίσει τέτοια ταξιδιωτικά έγγραφα για τα ανήλικα τέκνα της», ως εσφαλμένα προβάλλεται στο αιτητικό της αίτησης ακυρώσεως. Ούτε και, γενικότερα, προκύπτει από οποιοδήποτε σημείο της εν λόγω επιστολής ότι η αίτηση της αιτήτριας για την έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων για τα ανήλικα τέκνα της, έχει απορριφθεί.
Σύμφωνα με το αιτητικό της προσφυγής, ως αυτό έχει εκτεθεί αυτολεξεί πιο πάνω, η αιτήτρια προσβάλλει την πράξη και/ή απόφαση των καθ’ ων η αίτηση, ως αυτή περιέχεται στην επιστολή ημερομηνίας 7.4.2021. Ωστόσο, εξετάζοντας το περιεχόμενο της εν λόγω επιστολής, το κείμενο της οποίας έχει ήδη εκτεθεί ανωτέρω, δεν μπορώ παρά να διαπιστώσω ότι πράγματι, ουδεμία εκτελεστή διοικητική πράξη και/ή απόφαση εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος, περιέχεται σε αυτήν: με την εν λόγω επιστολή το Τμήμα, περιορίστηκε στο να πληροφορήσει τους δικηγόρους της αιτήτριας για την ανάγκη όπως η γραπτή συγκατάθεση του πατέρα των δυο ανηλίκων, «είναι πρόσφατη και ενώπιον προξενικού λειτουργού με ημερομηνία τουλάχιστον δύο μηνών πριν από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης, ως οι οδηγίες του Τμήματος», καθώς και ότι θα μπορούσε να υποβληθεί η αίτηση για την έκδοση των υπό αναφορά ταξιδιωτικών εγγράφων, σε περίπτωση που η αιτήτρια εξασφαλίσει νέα γραπτή συγκατάθεση του πατέρα, ενώπιον προξενικού λειτουργού, δεόντως επικυρωμένη. Δια της εν λόγω επιστολής, δεν απορρίφθηκε οποιοδήποτε αίτημα της αιτήτριας, ούτως ώστε να μπορεί να τίθεται ζήτημα δημιουργίας δυσμενών γι’ αυτήν έννομων συνεπειών ή/και δυσμενούς διαφοροποίησης της νομικής της κατάστασης, αλλά πληροφορείται η αιτήτρια από τους καθ’ ων η αίτηση για τα απαιτούμενα, προκειμένου να υποβληθεί η αίτησή της.
Η έννοια του όρου «εκτελεστή διοικητική πράξη» έχει απασχολήσει το Ανώτατο Δικαστήριο, αλλά και το Διοικητικό Δικαστήριο, σε μεγάλο αριθμό υποθέσεων και έχει αποτελέσει το αντικείμενο εξέτασης σε πληθώρα αποφάσεών του. Στην απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Γεναγρίτης v. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 1029, λέχθηκαν τα εξής άμεσα σχετικά με το υπό συζήτηση θέμα:
«Η έννοια του όρου "εκτελεστή διοικητική πράξη" έχει επεξηγηθεί στη Δημοκρατία v. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε), στην οποία το θέμα τέθηκε ως εξής:
"Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους."
Σύμφωνα με το "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο" του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις.
Χαρακτηριστικό γνώρισμα της "εκτελεστής διοικητικής πράξεως" είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1982, σελ. 170).
Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες "δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα στην παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων".
Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 236-237 αναφέρονται τα ακόλουθα:
"Εις προσβολήν δι' αιτήσεως ακυρώσεως δεν υπόκειται οιαδήποτε πράξις απορρέουσα εκ διοικητικού οργάνου, δρώντος ως τοιούτου, αλλά μόνον αι εκτελεσταί πράξεις, τουτέστιν εκείναι δι' ων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου, αποσκοπούσα εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων και συνεπαγομένη την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια της διοικητικής οδού. Το κύριον στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις."
(Βλ. και Θ. Δ. Τσάτσου "Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας", εκ. τρίτη, σελ. 120-121: "Κατά την νομολογίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι πράξις εκτελεστή η περιέχουσα ειδοποίησιν ή απλήν ανακοίνωσιν των απόψεων της διοικήσεως").».
Παράλληλα, το θέμα της πράξης πληροφοριακού χαρακτήρα, ως άμεσα σχετιζόμενο με την εκτελεστότητα της διοικητικής πράξης, έχει τεθεί από την ημεδαπή νομολογία ως ακολούθως:
Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί για μια κατάσταση πραγμάτων, μια ήδη εκδοθείσα απόφαση ή για τις πρόνοιες ενός νόμου ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της Διοίκησης, δεν είναι εκτελεστή πράξη και δεν εμπίπτει στο πεδίο του αναθεωρητικού ελέγχου του Δικαστηρίου (βλ. Republic a.o. v. Demetriou a.o. (1972) 3 C.L.R. 219, Krashias Modern Land & Building Developers Ltd. v. Δήμου Έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, 208, Phylaktides v. Republic (1984) 3(B) C.L.R. 1328, Κεφάλα v. Δημοκρατίας (2000) 3 A.A.Δ. 133, Economides v. Republic (1980) 3 C.L.R. 219, Ioannou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1002, Spyrou v. Republic (1983) 3(Α) C.L.R. 354, Argyrou and Others v. Republic (1983) 3(Α) C.L.R. 474, Φρειδερίκος κ.α. v. Δημοκρατίας (1990) 3(Β) Α.Α.Δ. 1451 και Γεναγρίτης, ανωτέρω).
Σχετική είναι επίσης η απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Αλεξάνδρου κ.α. v. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 368, στην οποία εξετάζεται η έννοια της πράξης πληροφοριακού χαρακτήρα, μέσα στο γενικότερο πλαίσιο της έννοιας του όρου εκτελεστή διοικητική πράξη (βλ. επίσης Ανδρέας Νικόλα Σουτζιή κ.α. ν. Δημοκρατίας (2009) 4 Α.Α.Δ. 1088).
Συνεπώς, υπό το φως των πιο πάνω νομολογιακών κατευθυντήριων και δεδομένων των περιστατικών της υπό κρίση υπόθεσης, κρίνω ότι τα όσα αναφέρονται στην επίδικη επιστολή του Τμήματος, ημερομηνίας 7.4.2021, σαφώς και δε συνιστούν εκτελεστή διοικητική πράξη εν τη εννοία του Άρθρου 146 του Συντάγματος, αλλά πράξη πληροφόρησης και/ή πληροφοριακού χαρακτήρα. Με την προσβαλλόμενη πράξη, δεν δημιουργήθηκαν οποιαδήποτε δικαιώματα ή/και υποχρεώσεις στην αιτήτρια, ούτε και επήλθαν οποιαδήποτε άμεσα έννομα αποτελέσματα στην αιτήτρια, τα οποία δεν υπήρχαν προηγουμένως και, γενικότερα, δεν καθορίστηκε δίκαιο (βλ. και Δήμος Λευκωσίας ν. Γρηγορίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 191, Karkotis Manufacturing & Trading Public Ltd v. Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς Κύπρου, Υποθ. Αρ. 102/2012, ημερ. 21.5.2015, καθώς και την απόφαση του παρόντος Δικαστηρίου στην Καρεκλάς ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 1579/2017, ημερ. 14.2.2020). Πράξη υποκείμενη στον αναθεωρητικό έλεγχο του παρόντος Δικαστηρίου, δυνάμενη ωσαύτως να προσβληθεί δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, ως εκτελεστή, θα αποτελούσε ενδεχομένως η υπό των καθ’ ων η αίτηση απόρριψη της αίτησης της αιτήτριας ή ακόμα και η άρνηση και/ή παράλειψη εξέτασης της αίτησής της. Ωστόσο, ως έχει λεχθεί, δια της προσβαλλόμενης πράξης καμία αίτηση της αιτήτριας δεν απορρίφθηκε, ούτε και προσβάλλεται με την υπό κρίση προσφυγή οποιαδήποτε άρνηση και/ή παράλειψη εξέτασης της αίτησης.
Ενόψει λοιπόν των πιο πάνω, κρίνω ότι η προδικαστική ένσταση ευσταθεί, εφόσον πράγματι, για τους λόγους που έχουν προεκτεθεί, η παρούσα προσφυγή στρέφεται κατά μη εκτελεστής διοικητικής πράξης, υποκείμενη ωσαύτως σε απόρριψη.
Οι πιο πάνω διαπιστώσεις σφραγίζουν την τύχη της υπό κρίση προσφυγής και παρέλκει η εξέταση άλλων ζητημάτων που έχουν εγερθεί.
Η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται ως απαράδεκτη. Επιδικάζονται €1500 έξοδα υπέρ των καθ’ ων η αίτηση και εναντίον της αιτήτριας.
Φ.ΚΩΜΟΔΡΟΜΟΣ, Π.Δ.Δ.