Cylaw

CATHOLIKI CHURCH ν. M'TY L'SSOL (1984) 3 CLR 199

(1984) 3 CLR 199

[*199] 1983 March 31

31 Μαρτίου 1983

[ΧΑΤΖΗΑΝΑΣΤΑΣΙΟΥ Δ.]

ΕΠΙ ΤΟΙΣ ΑΦΟΡΩΣΙ ΤΟ ΑΡΘΡΟΝ 146 TOΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΕΚΚΛΗΣΙΑ. "ΑΓΙΑ ΚΑΘΟΛΙΚΗ" ΛΕΜΕΣΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,

Αιτητές,

ΚΑΤΑ

ΤΟΥ ΔΗΜΟΥ ΛΕΜΕΣΟΥ,

Καθού η αίτηση.

(Υπόθεση αρ. 390/79).

Οικοδομές—Άδεια Οικοδομής—Απόρριψη αίτησης δια άδεια οικοδομής για λόγους θέας και ανοικτού χώρου που δεν αποτελούν αντικείμενο ρυθμίσεως από τον Περί Οδών και Οικοδομών Νόμον, Κεφ. 96—Η αρμόδια αργή ενείργησε έξω από τα όρια της ευχέρειας που δίδεται από το Νόμο και κάτω από τη νομική πλάνη ότι η θέα και ο ανοικτός χώρος αποτελούν προϋποθέσεις που ο Νόμος επιδιώκει με το άρθρο 8 να κατοχυρώσει —Η αρμόδια Αρχή επομένως, ενείργησε "καθ’ υπέρβασιν εξουσίας και άσκησε την διακριτική της ευχέρεια με τρόπο πλημμελή και παράνομο—Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται.

Διοικητικό δίκαιο—Νομική πλάνη—Απόρριψη αίτησις για άδεια οικοδομής επειδή η αρμόδια Αρχή ενείργησε κάτω από νομική πλάνη ότι το άρθρο 8 του περί ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96 ρυθμίζει ζητήματα θέας και ανοικτού χώρου— Ενεργώντας με το τρόπο αυτό ή αρμόδια αρχή υπερέβηκε τα όρια της ευχέρειας που της δίνει ο Νόμος, ενέργησε "καθ’ υπέρβασιν" εξουσίας και άσκησε την διακριτική της ευχέρεια με τρόπο πλημμελή και παράνομο.

Στις 14.7.1979 οι αιτητές υπέβαλαν στην αρμόδια αρχή— τον καθού η αίτηση—αίτηση για έκδοση άδειας οικοδομής για ανέγερση 12 ισογείων καταστημάτων. Η αρμόδια αρχή [*200] αρνήθηκε να εκδώση την άδεια γιατί, ανάμεσα σ’ άλλα η ανέγερση των εν προκειμένω καταστημάτων αντίκειται προς τας προνοίας του άρθρου 8 του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96 "δεδομένου ότι η τοιαύτη ανέγερσις θα έχη ως φυσικόν επακόλουθον την καταστροφήν του σημερινού υφιστάμενου ανοικτού χώρου, του περιβαλλόμενου υπό της οδού Ελλάδος, της οδού Ενώσεως και της εκκλησίας, ενώ ο χώρος αυτός πρέπει οπωσδήποτε να παραμείνη ελεύθερος τόσον διά λειτουργικούς σκοπούς σχετιζομένους με την εκκλησίαν και Μητρόπολιν όσον και διά την διατήρησιν της θέας προς την εκκλησίαν εκ της οδού Ενώσεως και της βορείου πλευράς της οδού Ελλάδος".

Εναντίον της πιο πάνω αρνήσεως οι αιτητές άσκησαν την παρούσαν προσφυγή.

Το Δικαστήριο έκρινε ότι:

Η αρμοδία αρχή δεν είχε καμμία εξουσία να απορρίψει την αίτηση για λόγους θέας ή ανοικτού χώρου που δεν αποτελούν αντικείμενο ρυθμίσεως του νόμου· είναι εμφανές ότι οι καθ’ ων η αίτηση ενήργησαν έξω από τα όρια της ευχέρειας που τους δίνει ο νόμος και στην πραγματικότητα ενήργησαν υπό την νομική πλάνη ότι η θέα και ο ανοικτός χώρος αποτελούν προϋποθέσεις που ο νόμος επιδιώκει δια του άρθρου 8 να κατοχυρώσει και κατ’ επέκταση ότι είχαν και οι ίδιοι διακριτική ευχέρεια επί του θέματος· ενήργησαν δηλαδή καθ’ υπέρβαση εξουσίας και άσκησαν την διακριτική

* Editor’s note: An English translation of this judgment appears at pp. 209-218 post.

τους ευχέρεια κατά τρόπο πλημμελή και όχι νόμιμο· επομένως η προσφυγή επιτυγχάνει και ή προσβαλλόμενη απόφαση κηρύσσεται άκυρη.

Προσβαλλόμενη απόφαση κηρύσσεται άκυρη.

Παρατηρήσεις:

Πρίν τελειώσω θέλω να προσθέσω λίγα λόγια σχετικά με την παρατήρηση του δικηγόρου των καθών η αίτηση ότι για να παρέμβει το Δικαστήριο στην άσκηση της διακριτικής εξουσίας της αρχής απαιτούνται συνθήκες δόλου και κακής πίστεως. Όπως είχα την ευκαιρία να παρατηρήσω και κατά την διάρκεια της διαδικασίας σκοπός του Δικαστηρίου είναι ή απονομή δικαιοσύνης και ό δικαστικός έλεγχος δεν μπορεί να περιοριστεί στα στενά αυτά όρια.

Υποθέσεις που αναφέρθηκαν:

Βασιλειάδης ν. Επάρχου Λάρνακας (1976) 3 Α.Α.Δ. 269 σελ. 281. [*201]

Βάσσος Ηλιάδης Λτδ. ν. Δημοκρατίας (1979) 3 Α.Α.Δ. 259.

Αραούζος και άλλοι v. Δημοκρατίας (1968) 3 Α.Α.Δ. σελ. 293.

Χ" Γιάννης και άλλοι ν. Δημάρχου και άλλων Αμμοχώστου (1968) 3 Α.Α.Δ. 241.

Προσφυγή.

Προσφυγή κατά της αρνήσεως του καθ’ ου η αίτησις να προβή στην έκδοση άδειας οικοδομής εις τους αιτητάς.

Αιμ. Μιχαηλίδης, διά τους αιτητάς.

Γ. Ποταμίτης, διά τους καθών η αίτησις.

Cur. adv. vult.

ΑΠΟΦΑΣΙΣ

ΧΑΤΖΗΑΝΑΣΤΑΣΙΟΥ, Δ: Στην παρούσαν προσφυγή οι αιτητές είναι η Εκκλησία "Αγία Καθολική" Λεμεσού και ο Πρόεδρος και τα μέλη της Εκκλησιαστικής Επιτροπής. Αντικείμενο της προσφυγής είναι η άρνηση του Δήμου Λεμεσού να προβεί σε έκδοση άδειας οικοδομής που είχε ζητηθεί από τους αιτητές.

Τα σχετικά με την υπόθεση πραγματικά περιστατικά, όπως έχουν τεθεί και από τις δύο πλευρές ενώπιον του Δικαστηρίου, μπορούν να συνοψιστούν στα πιο κάτω:

Η Εκκλησία "Αγία Καθολική" Λεμεσού είναι εγγεγραμμένος ιδιοκτήτης των τεμαχίων 76/1, 77 και 76/2 Φυλλ./Σχ. LIV/58, 5.ΙΙΙ. §ΙV, υπάρ. έγγρ. 36331, κείμενα στη Λεμεσό. Την 14 Ιουλίου, 1979, οι αίτητές υπόβαλαν στην αρμόδια αρχή, δηλαδή στον Δήμο Λεμεσού, αίτηση για έκδοση άδειας οικοδομής για ανέγερση επί των πιο πάνω τεμαχίων 12 ισογείων καταστημάτων. Οι καθών ή αίτηση απέρριψαν την αίτηση των αιτητών και αρνήθηκαν να προβούν στην έκδοση της άδειας για τους λόγους που αναφέρονται στην υπό ημερομηνία 7 Αυγούστου, 1979, επιστολή τους προς τους αιτητές που έχει κατατεθεί ενώπιο του Δικαστηρίου ως Τεκμήριο 1. Το περιεχόμενο της επιστολής αυτής, που συνιστα και την προσβαλλομένη διοικητική πράξη, είναι το ακόλουθο:

“Αναφέρομαι εις την αίτησιν ην υπεβάλετε εις τα Δημοτικά Γραφεία την 14ην Μαΐου, 1979, δι’ έκδοσιν αδείας οικοδομής διανέγερσιν επί του τεμαχίου 56/2 του Φύλλου/Σχεδίου [*203] LIV 58.5.ΙΙΙ & IV της ενορίας Καθολικής Λεμεσού, υπ’ αρ. εγγραφής 36649 ημερ. 14.7.1952, δώδεκα ισογείων καταστημάτων με πρόσοψιν επί των οδών Ενώσεως και Ελλάδος, ως τα σχέδια άτινα υπεβλήθησαν μετά της άνω αιτήσεως σας.

2. Η άνω αίτησις έξητάσθη ίπτο ι ης Δημοτικής Επιτροπής κατα τας συνεδριάσεις αυτής της 28.5.1979, της 27. 6.1979 και της 6.8.1979, και αφού αυτή έτυχε ενδελεχούς και επισταμένης μελέτης, η Δημοτική Επιτροπή ομοφώνως απεφάσισε όπως μη εκδώση την αιτηθείσαν ως άνω αναφέρεται άδειαν δια τούς ακολούθους λόγους:

(α) Διότι η ανέγερσις των προτεινομένων καταστημάτων αντίκειται προς τας προνοίας του άρθρου 8 του Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, (Κεφ. 96), δεδομένου ότι η τοιαύτη ανέγερσις θα εχη ως φυσικόν επακόλουθον την καταστροφήν του σημερινού υφισταμένου ανοικτού χώρου, του περιβαλλόμενου υπό της οδού Ελλάδος, της οδού Ενώσεως και της εκκλησίας, ενώ ό χώρος ούτος πρέπει οπωσδήποτε να παραμείνη ελεύθερος τόσον διά λειτουργικούς σκοπούς σχετιζομένους με την εκκλησίαν και την Μητρόπολιν όσον και διά την διατήρησιν της θέας προς την εκκλησίαν εκ της οδού Ενώσεως και της βορείου πλευράς της οδού Ελλάδος. Εξ άλλου η σχηματισμένη πλατεία αποτελεί σημαντικόν και αναντικατάστατον πνεύμονα εις μίαν πυκνοκατοικημένην περιοχήν της παλαιάς πόλεως, ήτις στερείται χώρων πρασίνου και αναψυχής και η διατήρησις ταύτης, μεταξύ άλλων, εξυπηρετεί επίσης τα συμφέροντα της γύρωθεν περιοχής.

(β) Διότι η ανέγερσις των αυτών ως άνω αναφέρεται καταστημάτων αντίκειται προς τας προνοίας του άρθρου 3(1 )(ε) του Τροποποιητικού Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου 24/1978, όσον άφορα εις την μετατροπήν της εγκεκριμένης χρήσεως, ή οποία εγκεκριμένη χρήσις εις την προκειμένην περίπτωσιν δέον να θεωρήται ή χρήσις διά εκκλησιαστικούς σκοπούς μόνον.

3. Η Δημοτική Επιτροπή, εν τούτοις, ως Αρμοδία Αρχή θα ήτο διατεθειμένη να μελετήση ευνοϊκώς σχέδια [*203] δημιουργίας υπογείου στοάς καταστημάτων με κατάλληλα ανοίγματα διά σκοπούς φωτισμού/αερισμού πράγμα όπερ θα άφηνε τον ισόγειον χώρον ελεύθερον προς όφελος της εκκλησίας, της Μητροπόλεως και του δημοσίου συμφέροντος.

4. Με τας ως άνω απόψεις της Δημοτικής Επιτροπής συμφωνεί πλήρως και το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως ως η προς ημάς επιστολή του υπάρ. LL/L/2(B), ημερομηνίας 4.8.1979".

Η νομική βάση της προσφυγής στηρίχτηκε κυρίως στους πιό κάτω λόγους:

(1) Ότι οι καθών ή αίτηση δεν είχαν κανένα δικαίωμα να απορρίψουν την αίτηση δυνάμει του άρθρου 8 του Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου Κεφ. 96 και/ή ότι οι λόγοι στους όποιους στήριξαν την άρνηση εκδόσεως της άδειας ήταν έξω από το πνεύμα και τους σκοπούς του άρθρου 8 του Κεφ. 96, εν πάση δε περιπτώσει ενήργησαν υπό συνθήκες υπερβάσεως ή καταχρήσεως εξουσίας.

(2) Οι πρόνοιες των άρθρων 2 και 3 του Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου (Τροποποιητικός) 24/78 δεν δικαιολογούσαν την απόρριψη της αιτήσεως και/ή οι λόγοι αρνήσεως εκδόσεως της άδειας ήταν έξω από το πνεύμα και τους σκοπούς του πιο πάνω νόμου.

(3) Η απόφαση των καθών η αίτηση ελήφθη κατά παράβαση των προνοιών του άρθρου 23 του Συντάγματος που κατοχυρώνει το δικαίωμα κυριότητας.

Αντίθετα οι καθών ή αίτηση υποστήριξαν την νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως. Ή θέση των καθών ή αίτηση όπως καθορίστηκε από τον δικηγόρο τους κυρίως στην αγόρευση του ενώπιον του Δικαστηρίου ήταν ότι παρά το γεγονός ότι ή αρχή για τεκμηρίωση της αρνήσεως της επεκαλέστηκε το άρθρο 8 του Κεφ. 96, το Δικαστήριο δεν πρέπει να περιορίσει την εξέταση της νομιμότητας της αρνήσεως της άδειας αποκλειστικά με βάση τις πρόνοιες του άρθρου 8. Ειδικότερα ο δικηγόρος των καθών ή αίτηση αναφέρθηκε στο άρθρο 3 του Κεφ. 96 και υποστήριξε ότι το άρθρο αυτό είναι που καθορίζει τα κριτήρια εκδόσεως ή μη της άδειας οικοδομής και περαιτέρω ότι βάσει του άρθρου αυτού η αρμόδια αρχή έχει

(α) υποχρέωση να εξετάση την αίτηση και

[*204]

(β) διακριτική ευχέρεια να αρνηθεί ή να χορηγήση την άδεια.

Ήταν ή εισήγηση του ότι το άρθρο 3 δεν θέτει κανένα σκοπό προς τον όποιο πρέπει να ασκείται ή διακριτική ευχέρεια της αρχής, ή αρχή "είχε δικαίωμα να αποφασίσει όπως αποφάσισε και δεν υπήρξε εκ μέρους της καμμία υπέρβαση εξουσίας ή πλημμελής άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας γιατί η άρνηση της να εκδόσει την άδεια ήταν αποτέλεσμα της επιθυμίας της να εξυπηρετήσει το δημόσιο συμφέρο. Υποστηρίχθηκε ακόμα ότι ή παρέμβαση του Δικαστηρίου στην άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της αρχής είναι δυνατή μόνο όταν υπάρχει δόλος ή κακή πίστη.

Το κύριο ερώτημα στο όποιο το Δικαστήριο καλείται να αποφασίσει αφορά (α) την εξουσία της αρμοδίας αρχής για έκδοση ή άρνηση εκδόσεως άδειας οικοδομής και (β) αν υπό τις περιστάσεις της παρούσης υποθέσεως ή αρμοδία αρχή προέβη σε ορθή και νόμιμη άσκηση της ευχέρειας που της παρέχει ό νόμος.

Το άρθρο 8 του Περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου Κεφ. 96 προνοεί τα εξής:

“Before granting a permit under s. 3 of this Law the appropriate authority may require the production of such plans, drawings and calculations or may require to be given such description of the intended work as to it may seem necessary and desirable and may require the alteration of such plans, drawings and calculations so produced, particularly—

(a) with the object of securing proper conditions of health and safety in connection with the building to which such plans, drawings and calculations relate;

(b) with a view to preserving the uniform or proper character and style of buildings erected or to be erected in the area in which the plot is situated;

(c) with the general object of securing proper conditions of health, sanitation, safety, communication, amenity and convenience in the area in which the intended work is to be carried out;

(d) βάσει του τροποποιητικού νόμου επί τω σκοπώ δια[*205]σφαλίσεως της περαιτέρω βελτιώσεως του οδικού διχτύου στην περιοχή".

Το άρθρο 3 του βασικού νόμου ρυθμίζει το δικαίωμα υποβολής αιτήσεως και τη διαδικασία χορηγήσεως της. Το άρθρο 3(ε)1 του τροποποιητικού νόμου εισάγει την πρόνοια ότι απαιτείται άδεια για την μετατροπή της εγκεκριμένης χρήσεως της οικοδομής.

Για να θεμελιώσει την ερμηνεία του αναφορικά με το άρθρο 3 του νόμου ο δικηγόρος των καθών η αίτηση χρησιμοποίησε ένα απόσπασμα από την απόφαση Vassiliades v. District Officer Larnaca (1976) 3 C.L.R. σελ. 269 όπου στη σελ. 281 είχα παρατηρήσει :

“…………….the District Officer in deciding whether to grant or refuse a permit has a discretion in each case, nevertheless, the main complaint of counsel for the applicant was that the District Officer had a duty or that was bound in exercising his powers under the provisions of s.9 of the law to grant the permit for the division of the lands, and then to impose conditions to be set out in the permit regarding the installation of adequate supply of water. I have considered this contention very carefully and in the light of what said earlier I find myself unable to agree with counsel because in construing sections 3, 4, 8, 9 of Cap. 96, and the regulations made thereunder, I have reached the conclusion that although the District Officer is under a duty to examine the application for division of the lands he has a discretion to refuse or grant a permit, and in granting it he is not bound but has a discretion to impose the conditions referred to restrictively in s. 9(1)(a) and (c) of Cap. 96”.

Κατά τη γνώμη μου το πιο πάνω απόσπασμα δεν τεκμηριώνει την ερμηνεία που ό δικηγόρος των καθών ή αίτηση προσπάθησε να δώσει στο άρθρο 3 του Κεφ. 96. Ορθά ερμηνευόμενο διαπιστώνει απλώς τη διακριτική εξουσία που ο νόμος παρέχει στην αρμόδια αρχή και τη δέσμευση της δυνάμει του νόμου να προβαίνει σε εξέταση των υποβαλλομένων αιτήσεων.

Το γεγονός όμως ότι οι σκοποί της διακριτικής αυτής εξουσίας δεν αναφέρονται στο άρθρο 3 δεν σημαίνει ότι ή εξουσία της αρχής είναι ανεξέλεγκτη ή ότι μπορεί να ασκείται "κατά βούληση".

Το άρθρο 8 του Κεφ. 96 και ενισχυτικά το άρθρο 4 καθορίζουν [*206] σαφώς τα πλαίσια και τους σκοπούς της διακριτικής ευχέρειας την cm οία ή αρχή όφειλε να ασκήσει και υπό το φώς των προνοιών αυτών για να είναι νόμιμη.

Στην υπόθεση Vassos Eliades Ltd. v. Republic (1979) 3 C.L.R. σελ. 259 είχα παρατηρήσει συναφώς με το θέμα της άσκησε ως της διακριτικής ευχέρειας στη σελ. 267 και τα πιο κάτω:

“A discretion in our view is exercised in a lawful manner, if in its exercise all material considerations have been taken into account, due weight is given to material facts, and has not been based on a misconception of law or fact”.

Στην ίδια απόφαση πάλι στη σελ. 267 αναφέρονται και τα εξής σε σχέση και με το δημόσιο συμφέρο, για το όποιο έγινε λόγος και στην παρούσα υπόθεση:

“One therefore should remember that inspite of the fact that the Minister has a discretion under the law to refuse or grant a licence to a company in the public interest the trend of the authorities in Cyprus is that a discretionary power is exercised, such exercise must be for the purposes for which it was given”.

Αδυνατώ όμως να δεχτώ ότι σκοπός της διακριτικής ευχέρειας στο Κεφ. 96 είναι ή προάσπιση του δημόσιου συμφέροντος. Στην υπόθεση Louis Araouzos and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. σελ. 287 είχα την ευκαιρία να ασχοληθώ με το Κεφ. 96 και στην σελ. 293 είχα παρατηρήσει σχετικά και τα πιο κάτω:

“There is no doubt that the Streets and Buildings Regulation Law Cap. 96 remains even today the substantial law for purposes of planning and upon such adequate the future well being of the citizen of this land would depend and would accomplish social ends for the community as a whole. It is therefore understandable that the planning of today must provide long range plans for the community as a whole but without however ignoring the economic aspect of planning and in order to create a better physical environment not to jeopardize land interest of some of the citizens only”.

Επανέρχομαι στο άρθρο 8 του Κεφ. 96 το οποίο κατά τη γνώμη μου διέπει την διακριτική ευχέρεια της αρμοδίας αρχής για έκδοση αδειών οικοδομής, για να εξετάσω με βάση τα όσα έχουν λεχθεί [*207] ανωτέρω αν ή άσκηση της ευχέρειας αυτης συνάδει προς το νόμο. Στην υπόθεση Andreas Hadjiyiannis and Others v. The Mayor etc. Famagusta (1968) 3 C.L.R. σελ. 241 ο Πρόεδρος του Ανωτάτου Δικαστηρίου κ. Τριανταφυλλίδης παρατηρεί τα πιο κάτω σχετικά, υπό τις περιστάσεις βεβαίως εκείνης της υποθέσεως:

“……………sections 8 and 9 of Cap; 96 which were relied upon by counsel for the respondent Municipality—did not empower the Municipality, in the circumstances, at any rate of the particular case to refuse the permit applied for (as in effect, it has done) unless the Applicants were to agree to cede part of their land for the purpose of creating a square, in accordance with the development plan.

The provisions of sections 8 and 9 of Cap. 96—in so far as they were pertinent to the matter—could be relied upon by the respondent Municipality for the purpose of requiring any alteration (under section 8), or of imposing any conditions (under section 9(1)(c)), directly relating to the division of the four building sites described in the application; but it could not impose a condition for the ceding, for the purposes of a public square, of a part of the land of the Applicants totally unconnected, from any point of view, with the part to be divided into four building sites”.

Και στην προκειμένη περίπτωση ερμηνεύοντας τις πρόνοιες του άρθρου 8 όπως έχουν εκτεθεί προηγουμένως στην απόφαση αύτη με βάση τα περιστατικά της υποθέσεως που έχουν τεθεί ενώπιον του Δικαστηρίου δεν έχω καμμία δυσκολία να καταλήξω ότι η αρχή δεν είχε καμμία εξουσία να απορρίψει την αίτηση για λόγους θέας ή ανοιχτού χώρου που δεν αποτελούν αντικείμενο ρυθμίσεως του νόμου. Είναι εμφανές ότι οι καθών η αίτηση ενήργησαν έξω από τα όρια της ευχέρειας που τούς δίνει ό νόμος και στην πραγματικότητα ενήργησαν υπό τη νομική πλάνη ότι η θέα και ο ανοιχτός χώρος αποτελούν προϋποθέσεις που ο νόμος επιδιώκει διά του άρθρου 8 να κατοχυρώσει και κατ’ επέκταση ότι είχαν και οι ίδιοι διακριτική ευχέρεια επί του θέματος. Ενήργησαν δηλαδή καθ’ υπέρβαση εξουσίας και άσκησαν την διακριτική τους ευχέρεια κατά τρόπο πλημμελή και όχι νόμιμο.

Αναφορικά με την παράγραφο 2 του Τεκμηρίου 1 όπου τίθεται Θέμα μετατροπής εγκεκριμένης χρήσεως, σε αντίθεση προς [*208] τις πρόνοιες του άρθρου 3(1 )(ε) του Τροποποιητικού Νόμου 24/78 πρέπει να παρατηρήσω ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν υπάρχουν οι αντικειμενικές προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου αυτού. Από την άδεια οικοδομής που δόθηκε στους αιτητές και που κατατέθηκε ως Τεκμήριο 8 ενώπιον του Δικαστηρίου προκύπτει ότι δεν έχει τεθεί κανένας περιορισμός στη χρήση της μη περιληφθείσης στην οικοδομή περιουσίας των αιτητών. Η αναφορά στο περιτοίχισμα της Εκκλησιάς είναι προφανές ότι γίνεται σε σχέση με σκοπούς διαπλατύνσεως του δρόμου και δεν μπορεί να ερμηνευθεί ότι θέτει οποιοδήποτε περιορισμό στη χρήση του υπόλοιπου τεμαχίου.

Πριν τελειώσω θέλω να προσθέσω λίγα λόγια σχετικά με την παρατήρηση του δικηγόρου των καθών η αίτηση ότι για να παρέμβει το Δικαστήριο στην άσκηση της διακριτικής εξουσίας της αρχής απαιτούνται συνθήκες δόλου και κακής πίστεως. Όπως είχα την ευκαιρία να παρατηρήσω και κατά τη διάρκεια της διαδικασίας σκοπός του Δικαστηρίου είναι ή απονομή δικαιοσύνης και ό δικαστικός έλεγχος δεν μπορεί να περιοριστεί στα στενά αυτά όρια. Το θέμα έχει εξαντλητικά θα έλεγα απασχολήσει τα Κυπριακά Δικαστήρια, θεωρώ όμως πολύ χαρακτηριστικό για την περίπτωση το πιο κάτω απόσπασμα από το βιβλίο του Οικονόμου " Ο Δικαστικός έλεγχος της Διακριτικής Εξουσίας" στη σελ. 181, με υπότιτλο "Τα άκρα όρια ορθότητος ενεργείας".

“Ο δικαστικός έλεγχος της διακριτικής εξουσίας έχει νομολογιακώς επεκταθεί επί πλείστων όσων περιπτώσεων καθ’ άς ή Διοίκησις ενεργεί κατά Τρόπο όστις αντιβαίνει εις το περί Δικαίου συναίσθημα γενικώς και τας αρχάς τας συγκεκριμένος πλέον, αγαθής ή χρηστής ή καλής ή ευρύθμου Διοικήσεως ειδικώτερων κατά την ωσαύτως ποικίλλουσαν ορολογίαν της Νομολογίας. Εις τας περιπτώσεις αυτάς ο διοικητικός δικαστής ελέγχει την ορθότητα της μεθόδου διοικητικής δράσεως".

Για τους λόγους που προσπάθησα πάρα πάνω να εξηγήσω η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση κηρύσσεται άκυρη. Δεδομένης της αποφάσεως μου αυτής θεωρώ άσκοπο να προχωρήσω στην εξέταση του θέματος που έθεσαν οι αιτητές για παραβίαση των συνταγματικών περί κυριότητος προνοιών.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα υπέρ των αιτητών.

Προσβαλλομένη απόφαση άκυρος με έξοδα.[*209]

This is an English translation of the judgment in Greek appearing at pp. 199-208 ante.

Building—Building permit—Refusal of, for reasons relating to view and open space—Which are not matters regulated by the Streets and Buildings Regulation Law, Cap. 96—Respondents exceeded the limits of the discretion given to them by the Law and under a misconception of law that the view and open space constitute prerequisites which the law tends to safeguard by virtue of section 8—They, thus, acted in excess of power and exercised their discretion in a defective and illegal manner—Sub judice refusal annulled.

Administrative Law—Misconception of law—Refusal to grant building permit by acting under the misconception of taw that section 8 of the Streets and Buildings Regidation Law, Cap. 96 regulates matters of view and open space—By so acting respondents exceeded the limits of the discretion given to them by the Law, they acted in excess of power and exercised their discretion in a defective and illegal manner—Sub judice refusal annulled.

On the 14th July, 1979, the applicants submitted to the appropriate authority—the respondents—an application for the grant of a building permit for the erection of 12 ground floor shops on a plot of land of theirs at Limassol. The respondents refused to issue the permit applied for because, inter alia, the erection of the proposed shops was contrary to the provisions of section 8 of the Streets and Buildings Regulation Law, Cap. 96 as such erection “would have as a natural consequence the destruction of the today existing open space, which is surrounded by Ellados and Enosis Streets and the Church whereas the said space must in any way remain free for ceromonial purposes concerning the church and the Metropolis, as well as for the preservation of the view of the church from Enosis Street and from the north side of Ellados Street” Hence this recourse.

Held, that the respondents had no power whatsoever to reject the application for reasons of view and open space, which are not matters regulated by the law; that, therefore, it is obvious that the respondents have exceeded the limits of the discretion which is given to them by the law and in fact they acted under a misconception of law, that the view and the open [*210] space constitute prerequisites which the law tends to safeguard by virtue of s.8 and consequently they themselves had the discretion on the subject; that, in other words, they acted in excess of power and exercised their discretionary power in a defective manner and not lawfully; accordingly the sub judice decision must be annulled.

Sub judice decision annulled.

Per curiam: That it is not only in cases of fraud and bad faith that the Court interferes with the exercise of discretionary powers because the purpose of the Court is the administration of justice and judicial review cannot be restricted to these narrow limits.

Cases referred to:

Vassiliades v. District Officer Larnaca (1976) 3 C.L.R. 269 at p. 281;

Vassos Eliades Ltd. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 259;

Araouzos and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 287 at p. 293;

HadjiYiannis and Others v. The Mayor etc. of Famagusta (1968) 3 C.L.R. 241.

Recourse.

Recourse against the refusal of the respondents to issue a building permit to applicants.

E. Michaelides, for the applicants.

Y. Potamitis, for the respondents.

Cur. adv. vult.

HADJIANASTASSIOU J. read the following judgment. The applicants in the present recourse are the Church “Ayia Catholiki” of Limassol and the president and members of the ecclesiastical committee of the said church. The subject matter is the refusal of the Municipal Committee of Limassol to grant the building permit for which the applicants applied for.

The relevant facts of the case as they have been put by both sides before the Court can be summarized as follows:-

The church “Ayia Catholiki” of Limassol is the registered owner of plots 76/1, 77 and 76/2 S.P. LI.V/58 reg. No. 36331 situated at Limassol. On the 14th July, 1979, the applicants submitted to the proper authority that is the Municipal [*211] Committee of Limassol, an application for the issuing of building permit for the purpose of erecting 12 ground floor shops on the said plot of land. The respondents rejected the application of the applicants and refused to proceed with the issuing of the said permit for reasons which are stated in their letter to the applicants dated 7th August, 1979. The letter has been, produced before this Court as exhibit 1. The contents of the said letter which constitutes the sub judice administrative act, are the following:

“I refer to your application, which you submitted to the Municipal office on the 14th May, 1979, for the issuing of a building permit for the erection of 12 ground floor shops with frontage on the Enosis and Ellados Street on the plot 56/2 S.P. LIV. 58 5.111 & IV of the county of Catholikis Limassol, under reg. No. 36649, dated 14.7.1952 and to the relevant drawing plans which have also been submitted with the said application.

(2)The aforesaid application has been examined at the meetings of the Municipal Committee which were held on the 28.5.1979, 27.6.1979 and 6.8.1979. The Committee after examining the said application exhaustively and thoroughly has decided not to issue the requested permit for the following reasons:

(a) Because the erection of the proposed shops contravenes section 8 of the Streets and Buildings Regulations Law, Cap. 96, as the said erection will have as a natural consequence the destruction of the today existing open space, which is surrounded by Ellados and Enosis Streets and the Church whereas the said space must in any way remain free for ceremonial purposes concerning the church and the Metropolis, as well as for the preservation of the view of the church from Enosis Street and from the north side of Ellados Street. Besides that the formed square, is an important and unreplaceable lung in one over-populated area of the old town, which lacks places of green and recreational ground, and the preservation of it, amongst others, serves also the interests of the surrounding area; [*212]

(b) because the erection of the said above-mentioned shops, contravenes section 3(1)(e) of the Amendment Law 24/78 of the Streets and Buildings Regulation Law in so far as the conversion of the approved use is concerned which in this case is purported to be the use for ecclesiastical purposes only.

(3)Nevertheless, the Municipal Committee would have been willing to examine favourably plans for the creation of underground chain of shops with proper openings for the purpose of light, air, something which would have left the ground space open for the benefit of the church the Metropolis and of the public interest.

(4)The Town-Planning Department fully agrees with the abovementioned views of the Municipal Committee, according to their letter No. LL/L/2(B) addressed to you and dated 4.8.1979.

The legal base of the recourse has mainly been supported by the following legal grounds:

(1) That the respondents had no right whatsoever to reject the application by virtue of s.8 of the Streets and Building Regulation Law, Cap. 96 and/or the reasons on which they based their refusal to issue the permit was outside the spirit and purposes of s.8 of Cap. 96 and in any case they acted under circumstances of abuse or excess of power.

(2)The sections 2 and 3 of the Streets and Buildings Regulation Law (amendment) 24/78 do not justify the rejection of the application and for the reasons for refusing the issue of the permit was outside the spirit and the purposes of the above mentioned law.

(3)The decision of the respondents was taken in contravention of Article 23 of the Constitution which safeguards the right of possession.

On the contrary, the respondents supported the legality of the sub judice decision. The position of the respondents as it has been stated by their counsel mainly in his address before the Court was that despite the fact that the authority invoked s.8 of Cap. 96 for support of their rejection, the Court must [*213] not confine the examination of the legitimacy of the rejection of the permit within the frame of s. 8 exclusively. Particularly counsel for the respondents referred to s. 3 of Cap. 96 and. alleged that this section is the one which sets out the criterion of issue or not of the building permit and, further, that according to this section the proper authority has

(a) Obligation to examine the application; and

(b)Discretion to refuse or grant the permit. It was his suggestion that since section 3 does not set out any purpose in respect of which the discretion of the authority must be exercised the authority “has the right to decide the way it did and there was no excess of power or defective exercise of discretionary power on its part, because its refusal to issue the permit was the result of its wish to secure the public interest". It has also been suggested that the intervention of the Court in the exercising of the discretionary power of the authority, is only possible in cases of fraud or bad faith.

The main question on which the Court is called upon to decide concerns (a) The power of the proper authority for issuing or refusing the issue of a building permit and (b) If under the circumstances of the present case the proper authority has exercised correctly the legal rights of discretion which is granted to it by the law.

Section 8 of the Streets and Buildings Regulation Law, Cap. 96 provides as follows:-

“Before granting a permit under s.3 of this Law the appropriate authority may require the production of such plans, drawings and calculations or may require to be given such description of the intended work as to it may seem necessary and desirable and may require the alteration of such plans, drawings and calculations so produced, particularly—

(a) with the object of securing proper conditions of health and safety in connection with the building to which such plans, drawings and calculations relate;

(b) with a view to preserving the uniform or proper [*214] character and style of buildings erected or to be erected in the area in which the plot is situated;

(c) with the general object of securing proper conditions of health, sanitation, safety, communication, amenity and convenience in the area in which the intended work is to be carried out;

(d) in accordance with the amended law with regard to the purpose of ensuring the further improvement of the street planning of the area”.

Section 3 of the basic law regulates the right of submission of an application and the proceeding for the granting of it. Section 3(e) 1 of the Amending Law introduces the provision that a permit for the amendment of the approved use of the building is necessary.

To support his interpretation of s. 3 of the law, counsel for the respondents cited an extract from the decision Vassiliades v. District Officer of Larnaca, (1976) 3 C. L.R. p. 269 where at p. 281 1 noticed.

“…………….the District Officer in deciding whether to grant or refuse a permit has a discretion in each case, nevertheless, the main complaint of counsel for the applicant was that the District Officer had a duty or that was bound in exercising his powers under the provisions of s.9 of the law to grant the permit for the division of the lands, and then to impose conditions to be set out in the permit regarding the installation of adequate supply of water. I have considered this contention very carefully and in the light of what I said earlier I find and myself unable to agree with counsel because in construing sections 3, 4, 8, 9 of Cap. 96, and the regulations made thereunder, I have reached the conclusion that although the District Officer is under a duty to examine the application for division of the lands he has a discretion to refuse or grant a permit, and in granting it he is not bound but has a discretion to impose the conditions referred to restrictively in s. 9(1)(a) and (c) of Cap. 96”.

In my opinion the above mentioned extract does not prove the interpretation which counsel for the respondents tried to [*215] give to s.3 of Cap. 96. The said extract rightly interpreted merely confirms the discretionary power which the law grants to the proper authority and its binding to conduct an examination of the submitted applications by virtue of the law.

The fact that the purposes of the discretionary power are not cited in s. 3 does not mean that the power of the authority is uncontrolable or that it can be exercised.

Section 8 of Cap. 96 and with s.4 in support set out clearly the frame and the purposes of the discretionary power which the authority should have exercised under these provisions for it to be legal.

In the case Vassos Eliades Ltd. v. Republic, (1979) 3 C.L.R. p. 959 I have noticed, regarding the subject of exercising of the discretionary power the following:

“A discretion in our view is exercised in a lawful manner, if in its exercise all material considerations have been taken, into account, due weight is given to material facts, and has not been based on a misconception of law or fact".

In the same decision again at page 267 the following are noted in respect with the public interest for which mention was made in the present case:

But I decline to accept that the purpose of the discretion in Cap. 96 is the safeguarding of the public interest. In the ease of Louis Araouzos and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. p. 287 I had the opportunity to deal with Cap. 96 and at p. 293 I quoted the following:

“There is no doubt that the Streets and Buildings Regulation Law Cap. 96 remains even today the substantial law for purposes of planning and upon such adequate the future welt being of the citizen; of this land would depend and would accomplish social ends for the community as a whole. It is therefore understandable that the planning of today [*216] must provide long range plans for the community as a whole but without however ignoring the economic aspect of planning and in order to create a better physical environment not to jeopardize land interest of some of the citizens only".

I now come to s. 8 of Cap. 96 which in my opinion governs the discretion of the proper authority for the uses of building permit to examine, having in mind everything that has been said, whether the exercise of this discretion is according to law. In the case of Andreas Hadjiyiannis and Others v. The Mayor of Famagusta, (1968) 3 C.L.R. p. 241 Triantafyllides, J., as he then was, regarding of course the circumstances of that case, noted the following:

“……….sections 8 and 9 of Cap. 96 which were relied upon by counsel for the respondent Municipality—did not empower the Municipality, in the circumstances, at any rate of the particular case to refuse the permit applied for (as in effect, it has done) unless the Applicants were to agree to cede part of their land for the purpose of creating a square, in accordance with the development plan.

And in the present case, interpreting the provisions of s. 8 as they have been previously set out in that decision, having in mind the facts of the case that have been put before the Court, I have no difficulty whatsoever to reach the conclusion that the authority had no power whatsoever to reject the application for reasons of view and open space, which are not subject or facts regulated by the law.

It is obvious that the respondents have acted outside the [*217] boundaries of the discretion which is given to them by the law and in fact they acted under a misconception of law, that the view and the open space constitute presuppositions which the law tends to safeguard by virtue of s. 8 and consequently they themselves had the discretion on the subject. In other words they acted in excess of power and exercised their discretionary power improperly and not in a legal way.

Regarding paragraph 2 of exhibit 1 I must point out that in the present case there are no objective presuppositions for the application of s. 3(1)(e) of the amendment law 24/78. From the building permit which was granted to the applicants and which has been produced before the Court as exhibit 8 it is clear that no conditions were put to the use of the part of the applicant’s property which was not included in the structure. It is obvious that the reference to the surrounding wall of the Church is made in respect to the purposes of enlarging of the road and cannot be interpreted as putting any condition with regard to the use of the remaining plot.

Before concluding a few words must be added as regards the arguments of the counsel for respondents for the Court to interfere in exercising of discretionary power circumstances of fraud or bad faith are necessary to be present.

As I had the opportunity to point out during the trial, the purpose of the Court is the administration of justice and the judicial review cannot be limited to these narrow limits. Although the matter has, as I may say exhaustively been dealt with by the Cyprus Courts, I do feel that the following extract from the study “The Judicial Control of Discretionary Power” by Economou, p. 181 is very relevant.

“The judicial control of the administrative discretion has been by case-law extended to most cases where the administration acts in a way contrary to the sense of Justice generally and in particular the by now settled principles of good or honest or proper or sound administration according to varying terminology of the case law. In these cases the administrative judge checks the correctness of the method of the administrative action”…………..”. [*218]

For the reasons which I tried to explain above the recourse succeeds and the sub judice decision is annulled. In view of my decision as above, I feel that it serves no purpose to proceed in examining the point which the applicants put forward regarding the constitutional provisions of ownership.

The recourse succeeds with costs in favour of the applicants.

Sub judice decisions annulled

with costs in favour of applicants.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο