(1994) 3 ΑΑΔ 583
[*583] 29 Δεκεμβρίου, 1994
[ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΗΣ, Π., ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΣ, ΠΟΓΙΑΤΖΗΣ, ΧΡΥΣΟΣΤΟΜΗΣ. Δ/στες]
ODESSEY AGRICULTURAL AIR SPRAYING LTD,
Εφεσείοντες-Αιτητές
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ,
Εφεσιβλήτων-Καθ' ων η Αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 1036).
Προθεσμία άσκησης αίτησης ακυρώσεως — Η προσφυγή ασκείται εντός 75 ημερών από την ημέρα κατά την οποία η πράξη ή παράλειψη περιήλθε στη γνώση του προσφεύγοντος — Σύνταγμα Άρθρο 146.3.
Προσφορές — Διακριτική ευχέρεια — Η άσκηση διακριτικής εξουσίας της Διοίκησης υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου περιλαμβανομένων εκείνων της χρηστής διοίκησης.
Αιτιολογία διοικητικών πράξεων — Προσφορές — Ανάκληση από τη Διοίκηση της διαδικασίας προσφορών — Πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένη.
Εκτελεστή πράξη — Προπαρασκευαστική πράξη — Δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής κάτω από το Άρθρο 446.1 του Συντάγματος.
Στις 22/4/88 ζητήθηκαν προσφορές από το Τμήμα Γεωργίας για τη διενέργεια -ψεκασμών για την καταπολέμηση του δάκου της ελιάς. Η εφεσείουσα και ακόμα ένας προσφοροδότης ήταν οι μόνοι που υπέβαλαν προσφορές.
Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών (το Συμβούλιο) αποφάσισε σε συνεδρία του που έγινε την 1/7/88 να αναθέσει μέρος του έργου στην εφεσείουσα και ζήτησε με επιστολή του ημερ. 16/7/88, από το Τμήμα Γεωργίας να διαπραγματευθεί μαζί της το θέμα της τιμής και να το ενημερώσει σχετικά.
Το Τμήμα Γεωργίας παρέλειψε να συμμορφωθεί με τις οδηγίες [*584]του Συμβουλίου και έκαμε το ίδιο τους αεροψεκασμούς, όντας εξ αρχής αντίθετο με τη διενέργειά τους από ιδιώτη γιατί πίστευε ότι κάτι τέτοιο ήταν πιο δαπανηρό από τη διεξαγωγή των αεροψεκασμών από το ίδιο το Τμήμα.
Η εφεσείουσα απέστειλε αριθμό επιστολών προς το Συμβούλιο ζητώντας να πληροφορηθεί τις τυχόν εξελίξεις σχετικά με τις προσφορές. Ο Πρόεδρος του Συμβουλίου σε επιστολή του ημερ. 17/11/88 εσώκλεισε φωτοαντίγραφο της επιστολής του Συμβουλίου προς το Τμήμα Γεωργίας ημερ. 16/7/88. Στις 21/11/88, και ενώ παρέμεναν μόνο οκτώ μέρες για να λήξει η περίοδος του αεροψεκασμού, η εφεσείουσα απέστειλε επιστολή προς τον Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Γεωργίας και Φυσικών Πόρων, στην οποία μεταξύ άλλων εξέφραζε λύπη για την άρνηση εφαρμογής της απόφασης του Συμβουλίου και αναφερόταν στα τεράστια έξοδα που υπέστη για να είναι έτοιμη να ανταποκριθεί ανά πάσα στιγμή στις απαιτήσεις των όρων της προσφοράς.
Στις 28/2/89 η εφεσείουσα καταχώρησε προσφυγή η οποία απορρίφθηκε από το πρωτόδικο Δικαστήριο το οποίο αποδέχτηκε την προδικαστική ένσταση των εφεσίβλητων ότι η προσφυγή ήταν εκπρόθεσμη γιατί καταχωρήθηκε μετά την πάροδο 75 ημερών από την ημέρα που η εφεσείουσα, όπως προέκυπτε από την επιστολή της ημερ. 21/11/88, γνώριζε ότι παρά την κατακύρωση σ' αυτήν της προσφοράς υπό όρους από το Συμβούλιο, το Τμήμα Γεωργίας δεν της είχε αναθέσει την εκτέλεση του έργου.
Το μοναδικό θέμα που εγέρθηκε ενώπιον της Ολομέλειας ήταν κατά πόσο, με βάση τα πιο πάνω παραδεκτά γεγονότα, η προσφυγή ήταν πράγματι εκπρόθεσμη.
Ο δικηγόρος της εφεσείουσας εισηγήθηκε ότι:
1. Η οφειλόμενη ενέργεια του Συμβουλίου ήταν διαρκής και συνεχιζόμενη και, επομένως, δεν εγείρεται θέμα έναρξης της προθεσμίας παραγραφής που προνοεί η παράγραφος 3 του άρθρου 146 του Συντάγματος.
2. Η διαγωγή της Διοίκησης συνιστά παραβίαση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου που αφορούν την προκήρυξη, την εξέταση και την κατακύρωση προσφορών, και συγκεκριμένα την αρχή της χρηστής διοίκησης, του ελεύθερου ανταγωνισμού και της ίσης μεταχείρισης των προσφοροδοτών.
Οι εφεσίβλητοι ισχυρίστηκαν ότι:
1. Η απόφαση του Συμβουλίου ήταν προπαρασκευαστική αφού το βασικό θέμα της τιμής αφέθηκε ανοικτό για μελλοντική διαπραγμάτευση μεταξύ της εφεσείουσας και του Τμήματος Γεωργίας.
[*585]
2. Η εξέλιξη των γεγονότων ισοδυναμούσε με εγκατάλειψη από το Συμβούλιο της διαδικασίας των προσφορών, η οποία όμως έγινε νόμιμα κατά την άσκηση της διακριτικής εξουσίας του Συμβουλίου, δεδομένου και του όρου 11.6 των Όρων της Προκήρυξης των προσφορών που δεν εδέσμευε τη Διοίκηση να αποδεχθεί τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε άλλη προσφορά.
3. Δεν σημειώθηκε παράλειψη οφειλόμενης από το Συμβούλιο ενέργειας απορρέουσας από τις υποχρεώσεις του από την προκήρυξη προσφορών στην οποία είχε προβεί.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου απέρριψε την έφεση και αποφάνθηκε ότι:
1. Η ματαίωση από τη Διοίκηση της γενόμενης πλειοδοσίας χωρίς τη δέουσα αιτιολογία που αντικειμενικά κρινόμενη διαπιστώνεται ότι έγινε προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, δυνατό να ακυρωθεί δικαστικά δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
2. Όροι της Προκήρυξης Προσφοράς παρόμοιοι με τον όρο 11.6 στην παρούσα υπόθεση δεν δίδουν στη Διοίκηση δικαίωμα να ενεργεί αυθαίρετα ακόμα και στην περίπτωση που της παρέχουν απεριόριστη διακριτική ευχέρεια να μην αποδέχεται οποιαδήποτε έγκυρη προσφορά ή να ματαιώνει το διαγωνισμό με οποιοδήποτε τρόπο. Αντίθετα η άσκηση τέτοιας εξουσίας υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου περιλαμβανομένων εκείνων της χρηστής διοίκησης.
3. Η απόφαση του Συμβουλίου ημερ. 1.7.1988 δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική απόφαση. Το γεγονός όμως αυτό δεν ενέχει οποιαδήποτε σημασία λόγω του ότι αντικείμενο της προσφυγής ήταν η παράλειψη του Συμβουλίου να ολοκληρώσει τη διαδικασία των προσφορών.
4. Με βάση τα παραδεκτά γεγονότα η αποτρεπτική προθεσμία των 75 ημερών άρχισε να μετρά από τις 21.11.1988 και εξέπνευσε πολύ πριν την καταχώρηση της προσφυγής της εφεσείουσας στις 28.2.1989.
Η έφεση απορρίπτεται. Η πρωτόδικη απόφαση επικυρώνεται. Δεν εκδίδεται διαταγή ως προς τα έξοδα της έφεσης σαν ένδειξη αποδοκιμασίας για την όλη συμπεριφορά της Διοίκησης στην παρούσα υπόθεση.
Η έφεση απορρίπτεται χωρίς διαταγή για έξοδα.
Υπόθεση που αναφέρθηκε:
LEISURELAND HOTEL ENTERPRISES LTD ν Κυπριακής Δημο[*586]κρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 538.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανώτατου Δικαστηρίου Κύπρου (Αρτεμης, Δ.) που δόθηκε στις 10 Σεπτεμβρίου, 1993 (Προσφυγή αρ. 1084/91) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή των εφεσειόντων εναντίον των Εφεσιβλήτων για το λόγο ότι η προσφυγή ήταν εκπρόθεσμη.
Α. Σ. Αγγελίδης, για την εφεσείουσα - αιτήτρια εταιρεία.
Στ. Ιωαννίδου (κα), για τους εφεσίβλητους - καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΣΤΥΛΙΑΝΙΔΗΣ, Π: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Ι. Πογιατζής.
ΠΟΓΙΑΤΖΗΣ, Δ: Η έφεση αυτή στρέφεται εναντίον της απόφασης ημερομηνίας 29/11/89 με την οποία Δικαστής του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά την άσκηση της πρωτόδικης αναθεωρητικής του δικαιοδοσίας, απέρριψε την προσφυγή αρ. 144/89 την οποία καταχώρησε η Εφεσείουσα Εταιρεία εναντίον των Εφεσιβλήτων, για το λόγο ότι η προσφυγή ήταν εκπρόθεσμη. Για το λόγο αυτό το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν προχώρησε στην εκδίκαση της ουσίας της προσφυγής.
Τα ουσιώδη γεγονότα είναι παραδεκτά, είναι δε σε συντομία τα εξής:
Η Εφεσείουσα είναι Κυπριακή Εταιρεία που ασχολείται με αεροψεκασμούς.
Στις 22/4/88 το Τμήμα Γεωργίας ζήτησε προσφορές για τη διενέργεια ψεκασμών για την καταπολέμηση του δάκου της ελιάς. Υποβλήθηκαν συνολικά δυο μόνο προσφορές·[*587]εκείνη της Εφεσείουσας και η άλλη από ξένο προσφοροδότη.
Στη συνεδρία του με ημερομηνία 1/7/88, το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών (εφεξής το "Συμβούλιο") αποφάσισε να αναθέσει μέρος του έργου στην Εφεσείουσα και με επιστολή του ημερομηνίας 16/7/88 ζήτησε από το Τμήμα Γεωργίας να διαπραγματευτεί μαζί της το θέμα της τιμής και να ειδοποιήσει το Συμβούλιο για τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων. Το Συμβούλιο δεν κοινοποίησε την απόφασή του αυτή στην Εφεσείουσα.
Το Τμήμα Γεωργίας, το οποίο εξ αρχής φαίνεται ότι έφερε ένσταση στην ανάθεση της διενέργειας αεροψεκασμού από ιδιώτη με τη μέθοδο των προσφορών, γιατί πίστευε ότι ήταν οικονομικότερη η διεξαγωγή τους από το ίδιο το Τμήμα, παρέλειψε να συμμορφωθεί με τις οδηγίες του Συμβουλίου που περιέχονταν στην εν λόγω επιστολή ημερομηνίας 16/7/88. Αντίθετα, το Τμήμα Γεωργίας άρχισε το ίδιο τη διενέργεια αεροψεκασμών.
Πριν προχωρήσουμε στην έκθεση των γεγονότων που ακολούθησαν, επιβάλλεται να παραθέσουμε αυτούσιο το ακόλουθο απόσπασμα από το πρακτικό της συνεδρίας του Συμβουλίου ημερομηνίας 1/7/86 το οποίο έχει ως εξής:
"Ο Πρόεδρος συνοψίζοντας τις απόψεις που εκφράσθηκαν και με βάση τις αναλυτικές καταστάσεις κόστους που υπέβαλε το Τμήμα Γεωργίας κατέληξε στο συμπέρασμα ότι θα ήταν πιο οικονομικό αν η εργασία αναλαμβάνετο από το Τμήμα και εισηγήθηκε και έγινε αποδεκτό όπως μέρος της εργασίας ανατεθεί στο Τμήμα Γεωργίας και μέρος στον Κύπριο Προσφοροδότη νοουμένου ότι θα γίνουν διαπραγματεύσεις για μείωση της τιμής του σε λογικά πλαίσια."
Με αριθμό επιστολών της προς το Συμβούλιο και προς το Υπουργείο Γεωργίας, η Εφεσείουσα ζήτησε να πληροφορηθεί τις τυχόν εξελίξεις σχετικά με τις προσφορές. Συγκεκριμένα, στις 22/7/88 η Εφεσείουσα απέστειλε στον [*588] Πρόεδρο του Συμβουλίου επιστολή με την οποία διαμαρτυρόταν επειδή, όπως είχε πληροφορηθεί, το Υπουργείο Γεωργίας "άρχισε ήδη τους αεροψεκασμούς με ψεκαστικό αεροπλανάκι του Υπουργείου, πριν το Συμβούλιο Προσφορών αποφασίσει οτιδήποτε σχετικά με την προσφορά για "τον Δάκο της Ελιάς".
Στο μεταξύ η Εφεσείουσα ανάθεσε την υπόθεση στο δικηγόρο της ο οποίος απέστειλε στον Πρόεδρο του Συμβουλίου την ακόλουθη επιστολή ημερομηνίας 19/9/1988:
"Κύριε,
Προσφορά για καταπολέμηση του Δάκου της Ελιάς (υπουργ. Γεωργίας και Φυσικών Πόρων).
Έχω εντολή από τους πελάτες μου ODESSEY AGRICULTURAL AIR SPRAYING LTD, προς τους οποίους κατακυρώθηκε μέρος της πιο πάνω προσφοράς με τηλεφωνική γνωστοποίηση να σας παρακαλέσω όπως μου αποστείλετε το κείμενο της σχετικής κατακύρωσης."
Σ' απάντηση της πιο πάνω επιστολής ο Πρόεδρος του Συμβουλίου απέστειλε στο δικηγόρο της Εφεσείουσας στις 17/11/88 επιστολή στην οποία εσώκλεισε φωτοαντίγραφο της επιστολής του Συμβουλίου προς το Τμήμα Γεωργίας ημερομηνίας 16/7/88, στην οποία έχουμε ήδη αναφερθεί και η οποία έχει ως εξής:
"Προσφορές για την διενέργεια αεροψεκασμών για καταπολέμηση του Δάκου της Ελιάς.
Αναφορικά με τις πιο πάνω προσφορές και την επιστολή σας με αρ.φακ. Στ. 1/88 ημερ. 21.6.88, σας πληροφορώ ότι το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αποφάσισε όπως η διενέργεια των αεροψεκασμών κατακυρωθεί στην εταιρεία Odessey Agricultural Air Spraying Ltd., για 101 ώρες εργασίας @ £275 την ώρα και για τις υπόλοιπες 100 ώρες, η εργασία να αναληφθεί από το [*589] Τμήμα σας.
2. Παρακαλώ όπως διαπραγματευτείτε με την πιο πάνω εταιρεία μείωση της τιμής, και μου κοινοποιήσετε τα αποτελέσματα.
3. Η προσφορά της εταιρείας Odessey Agricultural Air Spraying Ltd., και η επιταγή με αρ. 6296432 εσωκλείονται."
Από τα ενώπιόν μας στοιχεία δε φαίνεται να έχει λάβει χώρα οποιαδήποτε επικοινωνία αναφορικά με την επίδικη προσφορά μεταξύ του Συμβουλίου και του Τμήματος Γεωργίας το οποίο προχώρησε το ίδιο και συμπλήρωσε το έργο των αεροψεκασμών περιλαμβανομένων εκείνων που είχαν κατ' αρχή ανατεθεί στην Εφεσείουσα.
Στις 21/11/88 η Εφεσείουσα απέστειλε στο Γενικό Διευθυντή Υπουργείου Γεωργίας και Φυσικών Πόρων την ακόλουθη επιστολή:
"Αναφερόμεθα εις την προσφορά μας διά καταπολέμηση του Δάκου της Ελιάς με αεροψεκασμούς και εκφράζουμε την αγανάκτησή μας διά την όλη στάση του Υπουργείου σας.
Όπως γνωρίζετε η περίοδος των αεροψεκασμών συμφώνως της προσφοράς είναι Ιούλιος 1989 μέχρι Οκτώβριος 1989.
Όπως επίσης γνωρίζετε το Συμβούλιο Προσφορών απεφάσισε όπως δοθεί εις την Εταιρεία μας έργον ίσον προς 101 ώρες.
Επανειλημμένως σας υπενθυμίσαμε την απόφαση του Συμβουλίου Προσφορών και σας εκαλέσαμεν να συμμορφωθείτε προς την απόφαση αυτήν.
Λυπούμεθα να παρατηρήσουμε ότι εξακολουθήτε να αρνήστε να εφαρμόσετε την απόφαση του Συμβουλίου [*590] Προσφορών, αδιαφορώντας διά τα τεράστια έξοδα που υπέστη και εξακολουθεί να πραγματοποιεί η Εταιρεία μας μια και σύμφωνα με τους όρους της προσφοράς πρέπει να είναι πανέτοιμη διά να ανταποκριθεί ανά πάσα στιγμή στις απαιτήσεις των όρων της προσφοράς.
Όπως πολύ καλά γνωρίζετε η περίοδος των αεροψεκασμών ετελείωσε και αντίθετα προς την απόφαση του Συμβουλίου Προσφορών επραγματοποιήσατε όλους τους αεροψεκασμούς με το αεροπλανάκι του Υπουργείου Γεωργίας.
Στη θεωρία υπάρχουν ακόμη 8 ημέρες διά να τελειώσει η περίοδος των αεροψεκασμών. 8 ημέρες μόνον δια:
-Να αποφασίσετε
-Να μας ειδοποιήσετε
-Να πάρουμεν την ειδοποίησή σας
-Να ετοιμαστούμεν (η προσφορά μας δίδει 3 ημέρες διορία)
-Να αρχίσουμε τους αεροψεκασμούς
-Να ψεκάσουμεν 101
Διερωτούμαστε ποια θα είναι η εξήγηση που θα δώσετε:
-Στον Γενικόν Ελεγκτήν
-Στον Γενικό Εισαγγελέα
-Στο Υπουργείο Οικονομικών
-Στο Συμβούλιο Προσφορών
[*591]
- Στο Ανώτατο Δικαστήριο"
Με την προσφυγή αρ. 144/89 την οποία καταχώρησε στις 28/2/89 η Εφεσείουσα ζητά την πιο κάτω θεραπεία:
"1. Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η παράλειψη των καθ' ων η αίτηση να ολοκληρώσουν την υπέρ των αιτητών κατακυρωθείσα προσφορά χρονικής περιόδου 101 ωρών για την καταπολέμηση του δάκου της ελιάς είναι παράνομη, αυθαίρετη και ό,τι παραλήφθηκε θα πρέπει να διενεργηθεί.
2. Δήλωση του Δικαστηρίου με την οποία να μην επικυρώνεται η παράλειψη των καθ' ων η αίτηση ή οποιουδήποτε τούτου αναφορικά με την κατακυρωθείσα υπέρ των αιτητών προσφορά".
Με την ένστασή τους οι Εφεσίβλητοι ήγειραν, μεταξύ άλλων, δυο προδικαστικές ενστάσεις. Πρώτο ότι η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη γιατί καταχωρήθηκε μετά την πάροδο 75 ημερών από την ημέρα που η Εφεσείουσα, όπως προκύπτει από την πιο πάνω επιστολή της ημερομηνίας 21/11/88, γνώριζε ότι παρά την κατακύρωση σ' αυτήν της προσφοράς υπό όρους από το Συμβούλιο, το Τμήμα Γεωργίας δεν της είχε αναθέσει την εκτέλεση του έργου. Και δεύτερο, ότι ουδέποτε εκδόθηκε εκτελεστή διοικητική πράξη.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο εξέτασε την πρώτη από τις πιο πάνω προδικαστικές ενστάσεις των εφεσιβλήτων και αποφάνθηκε ότι ήταν βάσιμη. Απέρριψε, ως εκ τούτου, την προσφυγή ως απαράδεκτη για το μοναδικό αυτό λόγο, λέγοντας ότι:
".... με βάση τα παραδεκτά γεγονότα στην υπόθεση, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί γιατί πράγματι καταχωρίστηκε μετά τη χρονική περίοδο των εβδομήντα πέντε ημερών που προβλέπει το Σύνταγμα από την ημερομηνία που η αιτήτρια έλαβε γνώση της άρνησης του Τμήματος Γεωργίας να αναθέσει σε αυτή το έργο. Η αλ[*592]ληλογραφία της αιτήτριας προς τα αρμόδια τμήματα, στην οποία αναφέρομαι πιο πάνω, και ιδιαίτερα η επιστολή της στις 21.11.88, αποδεικνύουν ότι η αιτήτρια είχε πλήρη γνώση της άρνησης της διοίκησης να της αναθέσει το έργο, όπως ουσιαστικά η ίδια αναφέρει στην επιστολή της αυτή."
Το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν εξέδωσε την ετυμηγορία του ούτε εξέτασε κατά πόσο η δεύτερη προδικαστική ένσταση ήταν βάσιμη ή όχι ούτε κατά πόσο οι λόγοι ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης ή παράλειψης που πρόβαλε η Εφεσείουσα στην Αίτησή της ήταν έγκυροι ή όχι.
Το μοναδικό θέμα που εγείρεται ενώπιόν μας είναι κατά πόσο, με βάση τα πιο πάνω παραδεκτά γεγονότα, η προσφυγή είναι πράγματι εκπρόθεσμη ή όχι. Η επί του προκειμένου εισήγηση του ευπαίδευτου δικηγόρου της Εφεσείουσας είναι ότι, εφόσον το Συμβούλιο που ήταν το αρμόδιο όργανο να κατακυρώσει την προσφορά της ουδέποτε την ειδοποίησε ότι ανακάλεσε την απόφασή του ή εγκατέλειψε τη διαδικασία της τελικής επικύρωσης της προσφοράς, ούτε την πληροφόρησε εγγράφως ή προφορικά ότι δε θα εκτελέσει το έργο που της ανατέθηκε με την απόφαση του Συμβουλίου ημερομηνίας 1/7/88 και, εφόσον η προκήρυξη προσφορών συνιστά πράξη κανονιστικού περιεχομένου που δεσμεύει τη Διοίκηση, εκείνο που διαπιστώνεται στην παρούσα υπόθεση είναι παράλειψη από το Συμβούλιο οφειλόμενης ενέργειας, η οποία είναι διαρκής και συνεχίζεται μέχρι σήμερα και, επομένως, δεν εγείρεται θέμα έναρξης της προθεσμίας παραγραφής που προνοεί η παράγραφος 3 του άρθρου 146 του Συντάγματος. Αναφορικά με την ουσία της προσφυγής ο κ. Αγγελίδης, εκ μέρους της Εφεσείουσας, ισχυρίστηκε ότι η όλη διαγωγή της Διοίκησης συνιστά παραβίαση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου που αφορούν την προκήρυξη, την εξέταση και την κατακύρωση προσφορών και συγκεκριμένα των αρχών της χρηστής διοίκησης, του ελεύθερου ανταγωνισμού και της ίσης μεταχείρισης των προσφοροδοτών.
Η ευπαίδευτη δικηγόρος των Εφεσιβλήτων ισχυρίστη[*593]κε ότι ουδέποτε εκδόθηκε εκτελεστή διοικητική πράξη με την οποία το Συμβούλιο να κατακυρώνει τελικά οποιοδήποτε μέρος της εργασίας αεροψεκασμού προς όφελος της Εφεσείουσας Εταιρείας. Εκδόθηκε μόνο προπαρασκευαστική απόφαση αφού το βασικό θέμα της τιμής αφέθηκε ως αντικείμενο μελλοντικής διαπραγμάτευσης μεταξύ της Εφεσείουσας και του Τμήματος Γεωργίας με στόχο τη μείωση της τιμής της προσφοράς σε επίπεδα αποδεκτά από το Συμβούλιο. Εν πάση περιπτώσει, η ευπαίδευτη δικηγόρος των Εφεσιβλήτων παραδέχτηκε ότι το αδιαμφισβήτητο γεγονός της εκτέλεσης ολόκληρης της εργασίας που αποτελούσε το αντικείμενο τόσο της προσφοράς της Εφεσείουσας όσο και της απόφασης του Συμβουλίου ημερομηνίας 1/7/88, κατέστησε εκ των πραγμάτων αδύνατη και χωρίς αντικείμενο οποιαδήποτε μετέπειτα τελική κατακύρωση της εργασίας των αεροψεκασμών στην Εφεσείουσα έναντι οποιασδήποτε τιμής, πράγμα που ισοδυναμεί με εγκατάλειψη από το Συμβούλιο της διαδικασίας των προσφορών, παρόλο που ρητή απόφαση για την εγκατάλειψη ουδέποτε λήφθηκε. Η κα. Ιωαννίδου ισχυρίστηκε ακόμα ότι η εν λόγω εγκατάλειψη έγινε νόμιμα, κατά την άσκηση της διακριτικής επί του προκειμένου εξουσίας του Συμβουλίου, δεδομένου και του όρου 11.6* των Όρων Προκήρυξης των προσφορών που δε δεσμεύει τη Διοίκηση να αποδεχθεί τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε άλλη προσφορά.
Εν όψει των πιο πάνω, η κα. Ιωαννίδου κατέληξε στην εισήγηση ότι δεν υπάρχει στην παρούσα υπόθεση παράλειψη οφειλόμενης από το Συμβούλιο ενέργειας, συνεχιζόμενης ή άλλης, που απορρέει από τις υποχρεώσεις του Συμβουλίου από την προκήρυξη των προσφορών στην οποία είχε προβεί. Πέραν αυτού, η κα. Ιωαννίδου υπεραμύνθηκε του συμπεράσματος του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι, ανεξάρτητα από όλα τα πιο πάνω, η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη για τους λόγους που εκτίθενται στην πρωτόδικη απόφαση.
Αναφορικά με το συγκεκριμένο θέμα του εκπρόθεσμου
* Η Κυβέρνηση δεν είναι υπόχρεη να δεχθεί την πιό χαμηλή ή οποιαδήποτε προσφορά. [*594]
της προσφυγής, η θέση μας είναι η εξής:
Εκείνο που η Εφεσείουσα ζητά να θεραπεύσει με την προσφυγή της είναι "η παράλειψη" των Εφεσιβλήτων "να ολοκληρώσουν την υπέρ των αιτητών κατακυρωθείσα προσφορά". Αυτό προκύπτει καθαρά από τη θεραπεία που η Εφεσείουσα ζητά με την παράγραφο αρ. 1 της προσφυγής της. Διευκρινίζοντας τι ακριβώς εννοεί με τη λέξη "ολοκληρώσουν" που επέλεξε να χρησιμοποιήσει, ο ευπαίδευτος δικηγόρος της Εφεσείουσας είπε ότι το Συμβούλιο παρέλειψε να επιλύσει το θέμα τελικά ως είχε υποχρέωση να πράξει από το γεγονός της προκήρυξης των προσφορών, το δε Τμήμα Γεωργίας δεν υλοποίησε την "εντολή-οδηγία" που του δόθηκε από το Συμβούλιο με την επιστολή του ημερομηνίας 16/7/1988. Αυτή είναι η παράλειψη που ο ευπαίδευτος δικηγόρος της Εφεσείουσας ισχυρίζεται ότι είναι διαρκής και συνεχιζόμενη μέχρι σήμερα, ώστε να στοιχειοθετήσει τη θέση του ότι η αποτρεπτική προθεσμία των 75 ημερών της παραγράφου 3 του άρθρου 146 δεν άρχισε στις 21/11/1988 που η Εφεσείουσα απέστειλε στο Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Γεωργίας την επιστολή, η οποία ομολογουμένως μαρτυρεί πλήρη γνώση από μέρους της της προσβαλλόμενης παράλειψης και της εκτέλεσης όλης της επίδικης εργασίας από το Τμήμα Γεωργίας, όπως αποφάσισε το πρωτόδικο Δικαστήριο με την εκκαλούμενη απόφασή του.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η προκήρυξη προσφορών είναι πράξη κανονιστικού περιεχομένου που δεσμεύει τη Διοίκηση, η δε ματαίωση από τη Διοίκηση της γενομένης πλειοδοσίας με τη ρητή ή σιωπηρά εγκατάλειψη της διαδικασίας των προσφορών ή με ανάκλησή της, χωρίς τη δέουσα αιτιολογία που, αντικειμενικά κρινόμενη, διαπιστώνεται ότι έγινε προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, δυνατό να ακυρωθεί δικαστικά δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος. Πρέπει επίσης να αναφέρουμε ότι η ύπαρξη στους Όρους Προκήρυξης των Προσφορών όρου παρόμοιου με τον όρο 11.6 τον οποίο επικαλείται η ευπαίδευτη δικηγόρος των Εφεσιβλήτων στην παρούσα υπόθεση, δεν συνιστά από μόνη της επαρκή λόγο για την [*595] μη συμπλήρωση της διαδικασίας του διαγωνισμού με την έκδοση από τη Διοίκηση τελικής εκτελεστής πράξης κατακύρωσης της προσφοράς προς οποιοδήποτε από τους προσφοροδότες που υπέβαλαν έγκυρη προσφορά. Όροι της Προκήρυξης Προσφοράς παρόμοιοι με τον όρο 11.6 στην παρούσα υπόθεση, ακόμα και στην περίπτωση που παρέχουν απεριόριστη διακριτική ευχέρεια στη Διοίκηση να μην αποδέχεται οποιαδήποτε έγκυρη προσφορά ή να ματαιώνει το διαγωνισμό με οποιοδήποτε τρόπο, δε δίδουν στη Διοίκηση δικαίωμα να ενεργεί αυθαίρετα. Αντίθετα, η άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου περιλαμβανομένων εκείνων της χρηστής διοίκησης. Σχετική επί του προκειμένου είναι η Αναθεωρητική Έφεση αρ. 1033 LEISURELAND HOTEL ENTERPRISES LTD ν Κυπριακής Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 538.
Εφόσον η απόφαση του Συμβουλίου, ημερομηνίας 1/7/1988, με την οποία "κατακυρώθηκε" στην Εφεσείουσα η διενέργεια αεροψεκασμών για 101 ώρες, έγινε υπό όρους που αφορούσαν το βασικό στοιχείο της τιμής της προσφοράς, δεν μπορεί να λεχθεί ότι συνιστά εκτελεστή διοικητική απόφαση από την οποία απορρέουν δικαιώματα και υποχρεώσεις για την Εφεσείουσα. Αν συνέβαινε κάτι τέτοιο η Εφεσείουσα δε θα μπορούσε να παραπονεθεί ότι το Συμβούλιο παρέλειψε να την "ολοκληρώσει". Το γεγονός όμως αυτό δεν ενέχει οποιαδήποτε σημασία εφόσον στην παρούσα υπόθεση η Εφεσείουσα δεν προσβάλλει με την προσφυγή της την απόφαση του Συμβουλίου, ημερομηνίας 1/7/1988, αλλά την παράλειψη του Συμβουλίου να ολοκληρώσει τη διαδικασία των προσφορών.
Η συμπεριφορά της Διοίκησης συνιστά εκ των πραγμάτων ματαίωση του διαγωνισμού. Δε θα αποφανθούμε στο παρόν στάδιο αν αυτό έγινε νόμιμα ή όχι. Εφόσον δε, σύμφωνα με τους όρους της Προκήρυξης των Προσφορών, η διενέργεια των αεροψεκασμών έπρεπε να είχε γίνει από τον επιτυχόντα προσφοροδότη μεταξύ Ιουλίου και Νοεμβρίου 1988, και τις παραμονές της εκπνοής της χρονικής [*596] αυτής προθεσμίας οι επίδικοι αεροψεκασμοί είχαν ήδη συμπληρωθεί από το Τμήμα Γεωργίας, η οποιαδήποτε νόμιμη ή παράνομη παράλειψη του Συμβουλίου να ολοκληρώσει τη διαδικασία των προσφορών με την έκδοση τελικής και χωρίς όρους εκτελεστής απόφασης κατακύρωσης της προσφοράς στην Εφεσείουσα ή στον άλλο προσφοροδότη, είχε συντελεστεί πλήρως, η δε θεραπεία της παράλειψης αυτής, είτε από τη Διοίκηση με την έκδοση οποιασδήποτε εκτελεστής απόφασης, είτε από το Δικαστήριο με την έκδοση απόφασης δυνάμει του άρθρου 146.4(γ)* του Συντάγματος κατέστη εκ των πραγμάτων αδύνατη. Υπό το φως των γεγονότων αυτών, δεν χωρεί ισχυρισμός ότι η επίδικη παράλειψη συνέχισε πέραν του χρόνου κατά τον οποίο η Εφεσείουσα, ομολογουμένως, απέκτησε πλήρη γνώση τόσο της επίδικης παράλειψης όσο και της εκ των πραγμάτων αδυναμίας του Συμβουλίου να "ολοκληρώσει*' την κατακύρωση της προσφοράς στην Εφεσείουσα. Ορθά, επομένως, το Πρωτόδικο Δικαστήριο, με βάση τα παραδεκτά γεγονότα ενώπιόν του, έκρινε ότι η αποτρεπτική προθεσμία των 75 ημερών άρχισε να μετρά από την ημερομηνία της επιστολής στην οποία έχουμε ήδη αναφερθεί, δηλαδή στις 21/11/1988. Η προθεσμία αυτή εξέπνευσε πολύ πριν την καταχώρηση της προσφυγής της Εφεσείουσας στις 28/2/1989.
Για τους πιο πάνω λόγους κρίνουμε ότι η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη και, ως εκ τούτου, απαράδεκτη, η δε πρωτόδικη απόφαση επί του προκειμένου είναι ορθή.
Η έφεση απορρίπτεται. Επικυρώνεται η απόρριψη της προσφυγής από το Πρωτόδικο Δικαστήριο. Δεν προτιθέμεθα να επέμβουμε ανατρέποντας το μέρος της πρωτόδικης απόφασης με την οποία επιδικάστηκαν, κάτω από τις
* 146.4. Επί τοιαύτης προσφυγής το δικαστήριον δύναται, διό της αποφάσεως αυτού:
………………….
(γ) να κηρύξη την παράλειψιν εν όλω ή εν μέρει άκυρον και ό,τι παν το παραλειφθέν έδει να είχεν εκτελεσθή. [*597]
παρούσες περιστάσεις, τα έξοδα της πρωτόδικης δικαδικασίας προς όφελος του αποτυχόντα διαδίκου, δηλαδή της Εφεσείουσας. Εξ άλλου, δεν υπάρχει ενώπιόν μας αντέφεση αναφορικά προς τα έξοδα. Ούτε εκδίδουμε οποιαδήποτε διαταγή ως προς τα έξοδα της έφεσης, εκφράζοντας με τον τρόπο αυτό την αποδοκιμασία μας για την όλη συμπεριφορά της Διοίκησης στην παρούσα υπόθεση.
Η έφεση απορρίπτεται χωρίς διαταγή για έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο