(1997) 3 ΑΑΔ 221
[*221]12 Iουνίου, 1997
[ΧΡΥΣΟΣΤΟΜΗΣ, ΝΙΚΗΤΑΣ, ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ,
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ/στές]
PANAYIOTIS GEORGIOU (CATERING) LTD,
Eφεσείοντες-Aιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ
3. ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
Eφεσιβλήτων-Kαθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 1516)
Προσφορές — Ανάκληση προσφορών — Δημόσιο συμφέρον — Βάρος αποδείξεως — Δέουσα αιτιολογία — Δικαστικός έλεγχος — Εφαρμοστέες αρχές.
Διοικητικό Δίκαιο — Διακριτική εξουσία της Διοίκησης — Εκτίμηση γεγονότων — Το Δικαστήριο δεν υποκαθιστά με τη δική του κρίση, την κρίση της Διοίκησης — Εξετάζει μόνο αν παραβιάστηκε ο νόμος ή παρουσιάζεται κατάχρηση εξουσίας ή αυθαιρεσίας, οπόταν και επεμβαίνει για να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση.
Αιτιολογία διοικητικής πράξης — Η τήρηση επαρκών πρακτικών είναι επιβεβλημένη, ώστε να καθίσταται εφικτός ο αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος.
Η εφεσείουσα υπέβαλε την υψηλότερη προσφορά (ΛΚ485.000) για την εκμετάλλευση της καφετερίας και των καταστημάτων δώρων του αεροδρομίου Λάρνακας καθώς και των καταστημάτων δώρων του αερολιμένα Πάφου. Η δεύτερη ψηλότερη προσφορά (ΛΚ481.100) προερχόταν από την εταιρεία Louis Catering Ltd. Σύμφωνα με τους προκηρυχθέντες όρους, η περίοδος χρήσης των καταστημάτων θα ήταν για 4 χρόνια, από 1.2.1991. Με την έναρξη του πολέμου στον Περσικό Κόλπο, στις αρχές του 1991, το Υπουργικό Συμβούλιο ακύρωσε τις προσφορές και ταυτόχρονα αποφάσισε να παραταθεί για 6 [*222]μήνες η σύμβαση που ίσχυε με την εταιρεία Louis Tourist Catering Ltd. και για 6 πρόσθετους μήνες, αν η κατάσταση το επέβαλλε. Η ακύρωση έγινε προς το συμφέρον του κράτους και γενικότερα προς το δημόσιο συμφέρον.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο δέχθηκε ότι η ακύρωση ή ανάκληση της προσφοράς είχε ως στόχο την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος επιτεύχθηκε με την ενέργεια στην οποία προέβη το Υπουργικό Συμβούλιο.
Ο εφεσείων, εφεσιβάλλοντας την πρωτόδικη απόφαση, πρόβαλε τους πιο κάτω λόγους:
1. To στοιχείο του δημοσίου συμφέροντος δεν υπήρχε. Ούτε δόθηκε ικανοποιητική ή νόμιμη αιτιολογία για την επίκλησή του.
2. Η Υπουργική Επιτροπή δεν τήρησε πρακτικό στη συνεδρία της κατά την οποία αποφασίστηκε η ανάκληση του διαγωνισμού.
3. Η επίδικη απόφαση δεν είναι δεόντως αιτιολογημένη.
4. Η ακύρωση των προσφορών έπρεπε να είχε γίνει από το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας που τις προκήρυξε και όχι από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου απέρριψε την έφεση κατά πλειοψηφία, αφού αποδέκτηκε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ελήφθη προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος.
Α. Υπό Αρτεμίδη, Δ., συμφωνούντων και των Χρυσοστομή Δ., Νικολαΐδη Δ., και Κρονίδη Δ.:
1. Όπως έχει νομολογιακά καθιερωθεί, τόσο στην Ελλάδα όσο και την Κύπρο, η απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Το δημόσιο συμφέρον πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο.
2. Στην παρούσα υπόθεση, η κυβέρνηση, έχοντας υπόψη την κίνηση των προηγούμενων ετών, ανέμενε πως θα σημειωνόταν αύξηση και επομένως για τα τρία έτη της σύμβασης θα πληρωνόταν διαδοχικά ψηλότερο ενοίκιο από αυτό του πρώτου έτους. Με την έναρξη του πολέμου, η κίνηση στα αεροδρόμια μειώθηκε και δεν [*223]ήταν δυνατό να προβλεφθεί για πόσο χρονικό διάστημα θα συνέχιζε η μείωση και σε ποιo βαθμό θα επηρεάζονταν τα εισοδήματα του Δημοσίου από τη σύμβαση ενοικίασης. Η κρίση του Υπουργικού Συμβουλίου, αναφορικά με τις πιθανές επιπτώσεις στην επιβατική κίνηση των αεροδρομίων, δεν ελέγχεται. Η επίδικη απόφαση λήφθηκε εντός των πλαισίων της διακριτικής ευχέρειας του Υπουργικού Συμβουλίου.
3. Η ανάγκη για αιτιολόγηση διοικητικών αποφάσεων δεν απαιτεί πλήρη καταγραφή όλων των επαφών, επικοινωνιών και ανταλλαγής απόψεων διαφόρων τμημάτων από τα οποία διέρχεται μια υπόθεση, αλλά τήρηση πρακτικών για άσκηση αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου.
4. Στους όρους των εγγράφων του διαγωνισμού, ο “grantor” είναι “The Government of the Republic”, που εκπροσωπείται από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Β. Υπό Νικήτα Δ.:
1. Το βάρος αποδείξεως για την ύπαρξη δημοσίου συμφέροντος, σε συγκεκριμένη περίπτωση, έχει η Διοίκηση.
2. Ο υπέρτατος σκοπός της διοικητικής δραστηριότητας είναι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή η υπηρεσία των γενικότερων συμφερόντων του λαού.
3. Με τη ματαίωση της δημοπρασίας και την απόφαση για συνέχιση του συμβολαίου με την Louis Tourist Catering Ltd, είναι φανερό πως δεν εξυπηρετήθηκε το δημόσιο συμφέρον, αφού το Δημόσιο έχασε το σεβαστό ποσό των ΛΚ179.000, από τη μη κατακύρωση της προσφοράς στην εφεσείουσα. Το στοιχείο του δημοσίου συμφέροντος δεν υπήρχε. Ούτε δόθηκε ικανοποιητική ή νόμιμη αιτιολογία για την επίκλησή του.
4. Θα ήταν προτιμότερο να υπήρχε αυτοτελές πρακτικό παρά να συνάγεται η επίδικη απόφαση από την ανταλλαγή απόψεων μεταξύ των αρμοδίων διοικητικών οργάνων.
5. Ως “Grantor” αναφέρεται “the Government of the Republic”, που είναι το Υπουργικό Συμβούλιο στο έγγραφο των προσφορών.
Η έφεση απορρίπτεται κατά πλειοψηφία, χωρίς έξοδα.
[*224]Aναφερόμενες υποθέσεις:
Παπαγεωργίου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, A.E. 941 και 944, ημερ. 10.4.90,
Στεφανίδης & Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 A.A.Δ. 367,
G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας, Yπόθ. Aρ. 116/89, ημερ. 25/4/90,
Περικλέους v. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας (1993) 3 Α.Α.Δ. 579,
Medcon Construction and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535,
Dome Investments Ltd v. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας και Άλλου (1989) 3(B) A.A.Δ. 741,
Κωνσταντίνου v. Συμβουλίου Αμπελουργικών Προϊόντων (1992) 3 Α.Α.Δ. 228,
Κ.Μ.C. Motors v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1235,
Zachariades v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1193.
Έφεση.
Έφεση εναντίον απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου Kύπρου (Παπαδόπουλος, Δ.) που δόθηκε την 24 Iανουαρίου, 1992 (Προσφυγή Aρ. 327/91) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή των εφεσειόντων κατά της απόφασης για ακύρωση ή ανάκληση των προσφορών που προκηρύχθηκαν από το Tμήμα Πολιτικής Aεροπορίας για την εκμετάλλευση της καφετερίας και των καταλυμάτων δώρων του αεροδρομίου Λάρνακας καθώς και των καταστημάτων δώρων του αεροδρομίου Πάφου.
Γ. Τριανταφυλλίδης και Σπ. Ευαγγέλου, για τους Eφεσείοντες.
N. Nικολαΐδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Eφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΧΡΥΣΟΣΤΟΜΗΣ, Δ.: Την απόφαση της πλειοψηφίας του Δικαστηρίου, που απαρτίζουν εγώ και οι Δικαστές Αρτεμίδης, Νικολαΐδης και Κρονίδης, θα δώσει ο δικαστής Αρτεμίδης.
[*225]
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Δ.: Η εφεσείουσα-προσφεύγουσα εταιρεία υπέβαλε την υψηλότερη προσφορά σε πλειοδοτικό διαγωνισμό, που προκηρύχθηκε το τέλος του 1990 από το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας, για την εκμετάλλευση της καφετερίας και των καταστημάτων δώρων του αεροδρομίου Λάρνακας καθώς και των καταστημάτων δώρων του αερολιμένα Πάφου. Η εφεσείουσα πρόσφερε ετήσιο ενοίκιο £485.000, ενώ η δεύτερη υψηλότερη προσφορά, £481.100, προερχόταν από την εταιρεία Louis Catering Ltd. Η περίοδος χρήσης των καταστημάτων, σύμφωνα με τους προκηρυχθέντες όρους, θα ήταν για 4 έτη, από 1.2.1991. Ένας από τους πιο ουσιαστικούς όρους, με καταλυτική σημασία στην υπόθεση που εξετάζουμε, ήταν ο τρόπος καθορισμού του ενοικίου για το δεύτερο, τρίτο και τέταρτο έτος της ενοικίασης. Η προσφορά αφορούσε μόνο στο ενοίκιο του πρώτου έτους, ενώ για τα υπόλοιπα τρία θα καθοριζόταν στη βάση του ενοικίου του πρώτου έτους που θα αυξομειωνόταν διαδοχικά και για το κάθε επόμενο έτος, ανάλογα με τον αριθμό των αναχωρούντων επιβατών.
Είναι δίκαιο να αναφέρουμε πως η Επιτροπή Αξιολόγησης των προσφορών παρατήρησε, στη σχετική έκθεσή της, πως η εφεσείουσα ήταν πάντοτε συνεπής στις συμβατικές υποχρεώσεις που είχε, σε άλλες περιπτώσεις, με το δημόσιο και ότι οι υπηρεσίες που πρόσφερε ήταν ικανοποιητικού επιπέδου.
Όμως, αρχές του 1991 μεσολάβησε ο πόλεμος στον Περσικό Κόλπο, κατά τον οποίο συμμαχικές δυνάμεις επενέβησαν για να εκδιώξουν τα στρατεύματα του Ιράκ από το Κουβέϊτ, που είχαν καταλάβει λίγους μήνες προηγουμένως. Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών παρέπεμψε, την 1.2.91, το ζήτημα του διαγωνισμού στην Υπουργική Επιτροπή Προσφορών για να μελετήσει τις πιθανές επιπτώσεις του πολέμου στην κίνηση των αεροδρομίων μας, που σχετιζόταν άμεσα με τους όρους της επίδικης σύμβασης ενοικίασης, ως προς τον καθορισμό του ενοικίου για τα τελευταία τρία έτη, όπως εξηγήσαμε πιο πάνω. Η παραπομπή βεβαίως του ζητήματος στην Υπουργική Επιτροπή Προσφορών ήταν και επιτακτική, εφόσον η προσφορά θα υπερέβαινε το ένα εκατομμύριο λίρες, σύμφωνα με τον Καν.19(β) των Κανονισμών Αποθηκών. Ανοίγουμε και εδώ μια παρένθεση για να αναφέρουμε πώς ο διευθυντής της εφεσείουσας διαβεβαίωσε το Βοηθό Γενικό Λογιστή, πως ήταν έτοιμος να παράσχει οποιαδήποτε εγγύηση για την πληρωμή του ενοικίου του πρώτου χρόνου της ενοικίασης. Τούτο έγινε όταν του επισημάνθηκαν πιθανές απρόβλεπτες εξελίξεις στην εκτέλεση της σύμβασης συνεπεία του πολέμου.
[*226]
Με την έναρξη του πολέμου, το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων πρότεινε στο Υπουργικό Συμβούλιο την ακύρωση των προσφορών, αιτιολογώντας την πρότασή του ως ακολούθως:
“6. Δεδομένου ότι οι προσφορές υποβλήθηκαν πριν την έναρξη του πολέμου στον Κόλπο και εφόσον στους όρους προσφορών διαλαμβάνεται πρόνοια σύμφωνα με την οποία, το τέλος άδειας υπόκειται σε αναθεώρηση κάθε χρόνο, με βάση το ποσοστό αύξησης των αναχωρούντων επιβατών, ενώ τον πρώτο χρόνο παραμένει το τέλος σταθερό, τυχόν κατακύρωση της προσφοράς θα έχει οπωσδήποτε επιπτώσεις στον επιτυχόντα προσφοροδότη, αφού η επιβατική κίνηση έχει επηρεασθεί σημαντικά. Θα δημιουργηθούν επίσης περιπλοκές στην εκτέλεση του σχετικού συμβολαίου, με συνέπεια να υποστεί επιπτώσεις και το Κράτος.
7. Υπό το φως των πιο πάνω, το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων πιστεύει πως η κατακύρωση της προσφοράς αυτής δε θα ήταν προς το συμφέρον του Κράτους και γενικότερα προς το δημόσιο συμφέρον γι’ αυτό και εισηγείται την ακύρωση της διαδικασίας προσφορών και την παράταση του υφιστάμενου συμβολαίου με την Εταιρεία Louis Catering Ltd”.
Το Υπουργικό Συμβούλιο υιοθέτησε στις 7.2.91 την πρόταση και ακύρωσε τις προσφορές, αποφάσισε δε ταυτόχρονα να παραταθεί για 6 μήνες η σύμβαση, που ίσχυε με την εταιρεία Louis Catering Ltd και για 6 πρόσθετους μήνες, αν η κατάσταση το επέβαλλε.
Η βασικότερη εισήγηση του δικηγόρου της εφεσείουσας περιέχεται στην ξεκάθαρη θέση του πως το Υπουργικό Συμβούλιο πήρε την επίδικη απόφαση με αλλότρια ελατήρια και όχι για σκοπούς δημοσίου συμφέροντος. Το Υπουργικό Συμβούλιο, ισχυρίστηκε ο συνήγορος, ήθελε να κατακυρωθεί πάλιν η προσφορά στην εταιρεία Louis Catering Ltd και όταν διαπίστωσε πως τούτο δεν ήταν δυνατό, γιατί η εφεσείουσα υπέβαλε ψηλότερη προσφορά, βρήκε αφορμή τον πόλεμο στον Κόλπο για να ανακαλέσει το διαγωνισμό και να παρατείνει το συμβόλαιο της πιο πάνω εταιρείας.
Η εισήγηση αυτή, με το άκρως σοβαρό περιεχόμενό της, πρέπει βεβαίως να στηρίζεται σε στοιχεία που να ικανοποιούν το Δικαστήριο σε τέτοιο βαθμό, ώστε να επέμβει για να ακυρώσει την επίδικη απόφαση. Σύμφωνα με τις αρχές του διοικητικού δικαίου, [*227]κριτήριο μιας τέτοιας παρέμβασης δεν αποτελεί η γνώμη του Δικαστηρίου ως προς το ποια θα ήταν στη συγκεκριμένη περίπτωση η πρέπουσα λειτουργία της διοίκησης, αλλά αν το διοικητικό όργανο κινήθηκε μέσα στα πλαίσια του νόμου ή της διακριτικής του ευχέρειας, στην άσκηση των εκτελεστικών-διοικητικών του καθηκόντων.
Στην υπόθεση που μας απασχολεί, έγινε επίκληση του δημόσιου συμφέροντος, όπως τούτο βεβαίως εξειδικεύεται στην αιτιολογία που δόθηκε για την ακύρωση των προσφορών, της πιθανότητας δηλαδή απώλειας εισοδήματος από το δημόσιο, λόγω των άμεσων συνεπειών του πολέμου στην κίνηση των εξερχομένων επιβατών από τα αεροδρόμιά μας.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου ασχολήθηκε με την έννοια του δημόσιου συμφέροντος, όταν γίνεται επίκλησή του από τη διοίκηση, στην υπόθεση Νεόφυτος Παπαγεωργίου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (Α.Ε. 941 και 944, ημερ. 10.4.90). Στην υπόθεση αυτή έγινε αναφορά στο σύγγραμμα του Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο Α-Β σελ.88, 89, όπου αναφέρονται τα εξής, στη σελίδα 89:
“Το δημόσιο συμφέρον δεν αποτελεί λοιπόν κριτήριον πέρα και υπεράνω του θετού δικαίου, αλλά εκφράζεται από αυτό, με τρόπο και κατά τους τύπους που αντιστοιχούν στην ιεραρχία του θετού δικαίου. Με άλλα λόγια, το δημόσιο συμφέρον δεν μπορεί να θεμελιώσει απαλλαγή από την αρχή της νομιμότητος, αλλά, αντιθέτως, δημόσιο συμφέρον είναι μόνο ό,τι τα συνταγματικώς οριζόμενα όργανα ορίζουν ως δημόσιο συμφέρον. Τα όργανα αυτά είναι πρώτιστα η συντακτική και νομοθετική εξουσία. Η διοίκηση καθορίζει το δημόσιο συμφέρον μόνο στο πλαίσιο του Συντάγματος και των νόμων και μόνο εφόσον και καθόσον είναι εξουσιοδοτημένη προς τούτο από το Σύνταγμα και τους νόμους.”
Λίγο αργότερα, το Ανώτατο Δικαστήριο υιοθέτησε τη νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας της Ελλάδας και τις επιστημονικές απόψεις που επικρατούν εκεί, αναφορικά με τον έλεγχο του περιεχομένου της αιτιολογίας του δημόσιου συμφέροντος. Στην υπόθεση Στεφανίδης και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367 διαβάζουμε τα πιο κάτω, σελ. 388:
“Είναι καθιερωμένη αρχή ότι, απλή επίκληση του δημόσιου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Αν πρόκειται η επίκλη[*228]ση του δημοσίου συμφέροντος να προσφέρει στήριξη σε μια διοικητική ενέργεια θα πρέπει να συγκεκριμμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο.”
Κατά τον έλεγχο των γεγονότων και της κρίσης της διοίκησης, ως προς το τι συνιστά δημόσιο συμφέρον, ισχύουν οι γνωστές αρχές της νομολογίας, που σε συντομία παραθέσαμε στα προηγούμενα. Το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά με τη δική του άποψη αυτή της διοίκησης. Εξετάζει όμως αν παραβιάστηκε ο νόμος ή παρουσιάζεται κατάχρηση εξουσίας ή αυθαιρεσίας, οπόταν και επεμβαίνει για να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση. Στην εξέταση του ζητήματος υπεισέρχεται και η φύση της επίδικης απόφασης με τις ιδιαίτερες περιστάσεις της. Όπου η διοίκηση εκφράζει άποψη πάνω σε ζητήματα πολιτικής υφής ή αξιολογεί πιθανές επιπτώσεις τους και για τέτοια ζητήματα μπορεί να επικρατούν διϊστάμενες απόψεις, το Δικαστήριο λειτουργεί με τον τρόπο που ήδη αναφέραμε.
Ερχόμαστε τώρα στα ιδιαίτερα γεγονότα της υπόθεσης που εξετάζουμε. Ο πόλεμος στον Περσικό Κόλπο άρχισε τον Ιανουάριο του 1991. Η ισχύς του συμβολαίου θα άρχιζε την 1.2.91, με τετραετή διάρκεια. Το ενοίκιο της προσφοράς, μολονότι αναφερόταν στον πρώτο χρόνο, στην πραγματικότητα καθόριζε και αυτό των υπολοίπων τριών ετών. Όπως εξηγήσαμε πιο πριν, το ενοίκιο για τα τρία τελευταία χρόνια θα καθοριζόταν στη βάση του ενοικίου του πρώτου έτους, αυξομειωνόμενο ανάλογα με την κίνηση των αναχωρούντων επιβατών. Η κυβέρνηση ανέμενε, έχοντας υπόψη την κίνηση των προηγούμενων ετών, πως θα σημειωνόταν αύξηση και επομένως για τα τρία έτη της σύμβασης θα πληρωνόταν διαδοχικά υψηλότερο ενοίκιο από αυτό του πρώτου έτους. Με την έναρξη του πολέμου παρατηρήθηκε γενικά μείωση της κίνησης στα αεροδρόμια της Κύπρου και δεν ήταν δυνατό να προβλεφθεί για πόσο χρονικό διάστημα θα συνέχιζε τούτο και σε ποιο βαθμό θα επηρεάζονταν τα εισοδήματα του δημοσίου από τη σύμβαση ενοικίασης. Έτσι, το Υπουργικό Συμβούλιο έκρινε ορθό να ακυρώσει το διαγωνισμό και να παρατείνει για 6 μήνες τη σύμβαση της εταιρείας που είχε ήδη την άδεια χρήσης της καφετηρίας και των καταστημάτων δώρων.
Δύο άλλα ζητήματα που ήγειρε ο δικηγόρος της εφεσείουσας για να επιτύχει την ακύρωση της επίδικης απόφασης θα μας απασχολήσουν σε συντομία. Εισηγήθηκε πως δεν υπάρχει πρακτικό [*229]της Υπουργικής Επιτροπής αναφορικά με την απόφασή της να εισηγηθεί την ανάκληση του διαγωνισμού. Σ’ αυτό επισημαίνουμε πως στην εισήγησή της προς το Υπουργικό Συμβούλιο αναφέρεται πως συνήλθε η Υπουργική Επιτροπή και αφού ασχολήθηκε με το θέμα κατέληξε στην πρόταση που έκαμε. Τούτο, νομίζουμε, αποτελεί ικανοποιητική καταγραφή του γεγονότος.
Η νομολογιακή αρχή πως οι διοικητικές αποφάσεις πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένες δεν απαιτεί, κατά τη γνώμη μας και την πλήρη καταγραφή όλων των επαφών, επικοινωνιών και ανταλλαγής απόψεων, ενδεχομένως διαφόρων τμημάτων, από τα οποία διέρχεται μια υπόθεση. Εκείνο που επιβάλλεται είναι η αιτιολόγηση της απόφασης και ανάλογα με την περίπτωση, η τήρηση επαρκών πρακτικών, ώστε να μπορεί να ασκηθεί ο έλεγχος από το Ανώτατο Δικαστήριο.
Ο δικηγόρος της εφεσείουσας πρόβαλε επίσης το επιχείρημα πως δεν είχε αρμοδιότητα το Υπουργικό Συμβούλιο να ακυρώσει το διαγωνισμό, αλλά μόνο το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας, που τον προκήρυξε. Τούτο δεν είναι ορθό, γιατί στους όρους των εγγράφων του διαγωνισμού, που ανεπίτρεπτα είναι διατυπωμένα στην Αγγλική, ο “grantor” είναι: “The Government of the Republic”, που βεβαίως εκπροσωπείται από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Ενόψει των ανωτέρω κρίνουμε πως η εισήγηση του δικηγόρου της εφεσείουσας πως το Υπουργικό Συμβούλιο πήρε την επίδικη απόφαση με αλλότρια ελατήρια δεν ευσταθεί. Είναι δυνατό να διαφωνεί κάποιος με τον τρόπο που χειρίστηκε η κυβέρνηση το ζήτημα και να έχει κάποια άλλη άποψη. Το Υπουργικό Συμβούλιο όμως, κατά τη γνώμη μας, λειτούργησε μέσα στα πλαίσια των εξουσιών που έχει. Η δε κρίση του αναφορικά με τις πιθανές επιπτώσεις του πολέμου στην επιβατική κίνηση των αεροδρομίων, αναγόμενη ουσιαστικά σε πολιτική πρόβλεψη, δεν ελέγχεται. Η πρωτόδικη επομένως απόφαση επικυρώνεται. Η έφεση απορρίπτεται, αλλά υπό τις περιστάσεις δε γίνεται οποιαδήποτε διαταγή για έξοδα.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Τέλη του 1990, το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας προκήρυξε δημόσιο διαγωνισμό για την εκμίσθωση (με τη μορφή παροχής άδειας εκμετάλλευσης) της καφετερίας του κρατικού αερολιμένα Λάρνακας και των καταστημάτων δώρων του ιδίου αεροδρομίου καθώς και των καταστημάτων εκείνου της Πάφου. Προτού όμως ολοκληρωθούν οι διαδικασίες το Υπουργικό Συμβούλιο, με απόφασή του ημερ. 7/2/91, ματαίωσε το δια[*230]γωνισμό. Και ανέθεσε απευθείας τη διαχείριση των χώρων αυτών στην εταιρεία Louis Catering Ltd. Ακριβέστερα, παρέτεινε την ισχύ του υφιστάμενου, μεταξύ της εν λόγω εταιρείας και του δημόσιου συμβολαίου, που είχε λήξει την 31/1/91, “για περίοδο 6 μηνών και πρόσθετους 6 μήνες, αν η κατάσταση το επιβάλλει”.
Θα με απασχολήσουν τα γεγονότα που μεσολάβησαν από το χρόνο προκήρυξης μέχρι την ακύρωση της δημοπρασίας. Το τέλος Δεκεμβρίου 1990 υποβλήθηκαν 4 προσφορές. Η εφεσείουσα είχε τη ψηλότερη. Πρόσφερε ετήσιο μίσθωμα £485.000. Η ενδιαφερόμενη εταιρεία υπέβαλε την αμέσως χαμηλότερη προσφορά για £481.100. Αυτή παραπονέθηκε, με επιστολή του δικηγόρου της ημερ. 4/1/91, ότι η προσφορά της αιτήτριας δεν ήταν, για διάφορους λόγους που ανέφερε, έγκυρη και ζήτησε κατακύρωση προς όφελός της. Ας σημειωθεί, ότι καταγγελία άλλης εταιρείας αναφορικά με το κύρος των προσφορών δεν αφορούσε την αιτήτρια. Το θέμα παραπέμφθηκε για νομική συμβουλή, αλλά ο Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι δεν υπήρχε πρόβλημα εγκυρότητας των δύο προσφορών.
Συστάθηκε Επιτροπή Αξιολόγησης των προσφορών. Στις 23/1/91 υπέβαλε την έκθεση της στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών. Ο διευθυντής της εφεσείουσας, που είχε κατά καιρούς αναλάβει τη διαχείριση των καφετεριών του αερολιμένα Λάρνακας, κρίθηκε ως “απόλυτα συνεπής” στην τήρηση των υποχρεώσεών του και ότι οι υπηρεσίες που πρόσφερε ήταν “ικανοποιητικού επιπέδου”. Στην ουσία έδωσε προτεραιότητα στην εταιρεία του. Και παρατήρησε ότι στην περίπτωση που, για οποιοδήποτε λόγο, δεν πετύχαινε να εξασφαλίσει τη μίσθωση η εφεσείουσα, θα μπορούσε να κατακυρωθεί η αμέσως χαμηλότερη προσφορά της ενδιαφερόμενης εταιρείας, που επίσης είχε εμπειρίες εκμετάλλευσης των ιδίων χώρων και που παρείχε τα εχέγγυα για την ικανοποιητική λειτουργία τους.
Την 1/2/91, το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών παρέπεμψε στην Υπουργική Επιτροπή Προσφορών το όλο ζήτημα, ενόψει των επιπτώσεων που ενδεχόμενα θα είχαν τα γεγονότα, που διαδραματίζονταν κατά τον κρίσιμο χρόνο στον Περσικό Κόλπο, στην εκτέλεση της προσφοράς από τον επιτυχόντα προσφοροδότη. Το σχετικό δε πρακτικό αναφέρει επί λέξει: “.... δε θα ήταν δίκαιο να παραγνωρισθεί η πιο πάνω πρόνοια (σύμφωνα με την οποία το ενοίκιο του πρώτου έτους ήταν προκαθορισμένο σε £485.000) η οποία πιθανό να έχει καταστρεπτικές συνέπειες για τους προσφοροδότες .......”. Και για τον πρόσθετο λόγο ότι το [*231]συνολικό ποσό της προσφοράς ξεπερνούσε το £1.000.000, γεγονός που μετέθετε την αρμοδιότητα κατακύρωσης, σύμφωνα με τον Καν. 19(β) των Κανονισμών Αποθηκών, στην παραπάνω Επιτροπή.
Είναι σημαντικό να λεχθεί ότι, σε συνάντηση που είχε ο κ. Π. Γεωργίου, διευθυντής της εφεσείουσας, με το Βοηθό Γενικό Λογιστή, για την οποία τηρήθηκαν και πρακτικά, φάνηκε ότι ο πρώτος ήταν ενήμερος των γεγονότων του Περσικού Κόλπου και των πιθανών αρνητικών συνεπειών τους. Περαιτέρω, προκύπτει σαφώς από το πρακτικό, ότι η εφεσείουσα ήταν πρόθυμη, παρά το γεγονός ότι ήταν σε εξέλιξη τα γεγονότα στον Περσικό Κόλπο και ότι για τον πρώτο χρόνο της μίσθωσης δεν ίσχυε αναπροσαρμογή ενοικίου, να αναλάβει την εκμετάλλευση. Και να παράσχει ουσιαστική τραπεζική εγγύηση για την εκτέλεση του συμβολαίου. Ας σημειωθεί ότι, σύμφωνα με τα έγγραφα της προσφοράς, θα υπήρχε αυξομείωση του ενοικίου για τα υπόλοιπα τρία χρόνια που θα διαρκούσε η μίσθωση, η οποία συσχετίστηκε και με τις διακυμάνσεις της επιβατικής κίνησης των αεροδρομίων μας. Διατηρήθηκε ωστόσο ως βασικός δείκτης το ενοίκιο του πρώτου έτους, σύμφωνα με τους υπολογισμούς της παραγρ. 7 των όρων του Παραρτήματος V. Mε άλλα λόγια, το ενοίκιο του πρώτου έτους ήταν καθοριστικό του ενοικίου για την υπόλοιπη περίοδο. Βλέπε μαθηματικό παράδειγμα στον Κατάλογο Α.
Της επίδικης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, για την οποία έχω κάμει λόγο στην αρχή, προηγήθηκε πρόταση από το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων. Θα πρέπει να αναφερθώ στο ουσιαστικό περιεχόμενό της, γιατί σε αυτό βασίστηκε η απόφαση που οδήγησε την υπόθεση στο δικαστήριο. Κρίθηκε ότι, αν κατακυρωνόταν η προσφορά θα υπήρχαν, λόγω των εξελίξεων στον Περσικό Κόλπο, “οπωσδήποτε επιπτώσεις στον επιτυχόντα προσφοροδότη.... Θα δημιουργηθούν επίσης περιπλοκές στην εκτέλεση του σχετικού συμβολαίου, με συνέπεια να υποστεί επιπτώσεις και το Κράτος”.
Η πρόταση προχωρεί σε εισήγηση, που έγινε όπως είδαμε παραπάνω αποδεκτή, για ακύρωση της διαδικασίας προσφορών για χάρη του δημοσίου συμφέροντος. Όπως ρητά αναφέρεται στην πρόταση “προς το συμφέρον του Κράτους και γενικότερα προς το δημόσιο συμφέρον”. Και καταλήγει με την εισήγηση, να εξουσιοδοτηθεί ο Υπουργός Συγκοινωνιών να διαπραγματευθεί με την ενδιαφερόμενη εταιρεία τους όρους παράτασης του συμβολαίου μέχρι ένα χρόνο, όπως και έγινε. Είναι απαραίτητο να [*232]λεχθεί ότι, με βάση το συμβόλαιο, το μίσθωμα για ένα χρόνο ήταν μόνο £306.000.
Στην πρωτόδικη δίκη τέθηκε και συζητήθηκε θέμα ύπαρξης δημοσίου συμφέροντος. Υποστηρίχθηκαν αντιθετικές απόψεις. Κατίσχυσε η θέση της Δημοκρατίας. Η πρωτόδικη απόφαση δέχθηκε ότι, η ακύρωση ή ανάκληση της δημοπρασίας είχε ως στόχο την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος επιτεύχθηκε με την ενέργεια στην οποία προέβη το Υπουργικό Συμβούλιο. Το ουσιώδες μέρος της έχει ως εξής:
“Ευρίσκω ότι υπό τις περιστάσεις, έχοντας υπόψη τις παράλληλες επιπτώσεις που θα μπορούσε να έχει ο πόλεμος στον Κόλπο στην επιβατική κίνηση με τη μείωση των τελών και άλλες επιπλοκές στην εκτέλεση ενός συμβολαίου που ήταν άρρηκτα συνδεδεμένο με την επιβατική κίνηση στον αερολιμένα, ήταν μια εύλογα εφικτή ενέργεια εκ μέρους της αρμόδιας αρχής, ώστε να αναμένεται η αποκρυστάλλωση της διεθνούς καταστάσεως και η ομαλοποίηση στη ροή του τουρισμού στον τόπο μας, προτού εμπλακεί σε περιπέτειες με υπογραφή νέων συμβολαίων για εκμετάλλευση τουριστικών εγκαταστάσεων στους αερολιμένες. Δε νομίζω πως η απόφαση για ανάκληση ήταν αυθαίρετη, παράλογη, άδικη ή μη λογικά εφικτή υπό τις περιστάσεις.”
Το δημόσιο συμφέρον είναι ένα από τα στοιχεία που απαρτίζουν την έννοια της νομιμότητας. Υπάρχει επομένως η δυνατότητα άσκησης δικαστικού ελέγχου. Η Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου “Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979 ΙΙ”, στη σελ. 371 παρατηρεί:
“Εφ’ όσον όμως, κατά τα ανωτέρω, το δημόσιον συμφέρον είναι στοιχείον της νομιμότητος της διοικητικής πράξεως είναι βέβαιος και αναμφίβολος ο έλεγχός του εκ μέρους του ακυρωτικού δικαστού.”
Στη σελ. 373 η ίδια συγγραφέας αναπτύσσει την άποψη, με παραπομπές σε συγγράμματα και αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι το βάρος απόδειξης, για την ύπαρξη του παράγοντα αυτού σε συγκεκριμένη περίπτωση, έχει η διοίκηση. Το θέμα πραγματεύεται σε συνδυασμό με την ανάγκη αιτιολόγησης της διοικητικής πράξης:
“..... οσάκις ο νόμος, είτε ευθέως είτε εμμέσως, θέτει τον κα[*233]νόνα του δημοσίου συμφέροντος ως προϋπόθεσιν της επιχειρήσεως ή του περιεχομένου της πράξεως, δεν θεωρείται ότι τούτο επαφίεται εις την ανεξέλεγκτον εκτίμησιν της Διοικήσεως ή ότι καλύπτεται η ύπαρξή του από το τεκμήριον της νομιμότητος, μετά την προσβολήν της πράξεως ενώπιον του δικαστού. Αλλ’ αντί του τεκμηρίου υπέρ της Διοικήσεως, η Διοίκησις φέρει, εν προκειμένω, το βάρος της αποδείξεως υπάρξεως δημοσίου συμφέροντος. Η Διοίκησις δηλαδή, οφείλει να φανερώνει λεπτομερώς εις την αιτιολογίαν της πράξεως τους λόγους του επικαλούμενου δημοσίου συμφέροντος και δη εις την αιτιολογίαν των πράξεων της παρεμβατικής Διοικήσεως, διά των οποίων θίγονται συνήθως η ατομική ελευθερία, η ιδιοκτησία, η ισότης και αι οποίαι έχουν προφανώς εξαιρετικόν χαρακτήρα.
Εις αυτήν δε την περίπτωσιν, είναι φανερόν, ότι ο έλεγχος του δημοσίου συμφέροντος ανάγεται εις έλεγχον της αιτιολογίας της πράξεως, ήτοι της νομικής και πραγματικής βάσεως της πράξεως και ως εκ τούτου η έλλειψις του δημοσίου συμφέροντος δε συνιστά επικουρικόν λόγον ακυρώσεως, αλλά κύριον και αποκλειστικόν. Ήτοι, συνιστά παράβασιν κατ’ ουσίαν διατάξεως νόμου.”
Η στάση που υιοθέτησε η νομολογία μας δεν αφίσταται των παραπάνω θέσεων. Αυτό προκύπτει από την υπόθεση Στεφανίδης και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367. Το παρακάτω απόσπασμα στη σελ. 388 περιέχει τις βασικές κατευθύνσεις μας:
“Είναι καθιερωμένη αρχή, ότι απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Αν πρόκειται η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος να προσφέρει στήριξη σε μια διοικητική ενέργεια θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο. Η εξειδίκευση του δημοσίου συμφέροντος επιβάλλεται από της πλευράς της προστασίας του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου (Βλέπε απόφαση Ολομέλειας στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 941, Νεόφυτος Παπαγεωργίου ν. Δημοκρατίας η απόφαση δόθηκε στις 10 Απριλίου, 1990. Σχετικές επίσης είναι, η προσφυγή αρ. 263/93 Ανδρέας Σκαρπάρης ν. Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας η απόφαση δόθηκε στις 5 Μαρτίου 1993, όπως και η απόφαση της Ολομέλειας στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 800 [*234]Φωκάς ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 114).”
Βλέπε επίσης απόφαση αρ. 116/89 G.D.L. Construction Ltd. v. Δημοκρατίας, ημερ. 25/4/90 και Περικλέους ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας (1993) 3 Α.Α.Δ. 579, 583-584. Θα προσθέταμε την παρατήρηση του Ι. Σαρμά “Η συνταγματική και διοικητική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας” στη σελ. 498, που δείχνει τη σπουδαιότητα του δημοσίου συμφέροντος, σαν παράγοντα νομιμότητας:
“Ο υπέρτατος σκοπός της διοικητικής δραστηριότητας είναι η προστασία του δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή η υπηρεσία των γενικότερων συμφερόντων του λαού.”
Στην προκείμενη περίπτωση η Επιτροπή Αξιολόγησης αναγνώρισε ότι η εφεσείουσα εταιρεία είχε την απαραίτητη εμπειρία να αναλάβει την εκμετάλλευση των παραπάνω χώρων του κρατικού αερολιμένα. Και ότι κατά το παρελθόν εκπλήρωσε ικανοποιητικά τις υποχρεώσεις που ανέλαβε. Και υπήρξε συνεργάσιμη. Ουσιαστικά η Επιτροπή εισηγήθηκε κατακύρωση στην εταιρεία αυτή. Επισημαίνεται για ακόμη μια φορά ότι η εφεσείουσα δήλωσε απερίφραστα την ετοιμότητά της να αναλάβει τη διαχείριση και προσφέρθηκε μάλιστα να παράσχει ουσιαστική τραπεζική εγγύηση για την τήρηση των υποχρεώσεών της.
Επισημαίνεται ακόμη ότι το δημόσιο συμφέρον ταυτίστηκε με τις οικονομικές επιπτώσεις, αν ολοκληρωνόταν η διαδικασία. Όμως με τη ματαίωση της δημοπρασίας και την απόφαση για συνέχιση του συμβολαίου με την εταιρεία Louis Catering Ltd., είναι κατάδηλο πως δεν εξυπηρετήθηκε το δημόσιο συμφέρον. Μπορεί μάλιστα να λεχθεί, χωρίς καμιά υπερβολή, πως η επίδικη απόφαση το αντιστρατεύθηκε. Κοντολογής, το δημόσιο έχασε το σεβαστό ποσό των £179.000, δηλαδή, τη διαφορά του ενοικίου που θα καταβαλλόταν τον πρώτο χρόνο, αν η προσφορά κατακυρωνόταν στην εφεσείουσα και του ποσού που εισπράχθηκε από την εταιρεία στην οποία ανατέθηκε, ουσιαστικά απευθείας, η διαχείριση. Άλλωστε η πρωταρχική έγνοια των καθών, όπως δείχνει το πρακτικό της 1/2/91, στο οποίο αναφέρθηκα, ήταν να μη υποστεί τις συνέπειες ο επιτυχών διαγωνισθείς. Το στοιχείο του δημοσίου συμφέροντος δεν υπήρχε. Ούτε δόθηκε ικανοποιητική ή νόμιμη αιτιολογία για την επίκλησή του.
Παρά την κατάληξη όμως αυτή, θεωρώ ορθό να εξετάσω και τα άλλα σημεία που έθιξε ο δικηγόρος της εφεσείουσας για το [*235]καθένα από τα οποία τέθηκε ως υπόβαθρο χωριστός λόγος έφεσης. Πρώτον, ότι η Υπουργική Επιτροπή δεν τήρησε πρακτικό στη συνεδρίασή της, κατά την οποία αποφασίστηκε η ανάκληση του διαγωνισμού. Και το συναφές με αυτό θέμα για έλλειψη αιτιολογίας της επίδικης απόφασης. Η διοίκηση αναμφίβολα οφείλει να συμμορφώνεται με την αρχή τήρησης πρακτικών για τη λήψη των αποφάσεών της: Βλέπε Medcon Construction and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535, 543, προσφ. αρ. 551/87 Dome Investments Ltd. v. Συμβουλίου Βελτιώσεως Αγίας Νάπας και Άλλου, ημερ. 7/4/89 και Κωνσταντίνου ν. Συμβουλίου Αμπελουργικών Προϊόντων (1992) 3 Α.Α.Δ. 228.
Όμως στην προκείμενη περίπτωση, η πρόταση προς το Υπουργικό Συμβούλιο ανέφερε ρητά ότι, συνήλθε η Υπουργική Επιτροπή και περαιτέρω συνάγεται ποια ήταν η απόφαση που πήρε και τους λόγους που την υπαγόρευσαν. Έτσι υπάρχουν τα δεδομένα για το δικαστικό έλεγχο, που όπως φάνηκε παραπάνω ήταν εφικτός. Θα ήταν όμως προτιμότερο να υπήρχε αυτοτελές πρακτικό.
Τέλος, ο κ. Τριανταφυλλίδης, επικαλούμενος τις αποφάσεις K.M.C. Motors v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1235, Zachariades ν. Republic (1984) 3 C.L.R. 1193 και το άρθρ. 29 του περί Ερμηνείας Νόμου, Κεφ. 1, εισηγήθηκε ότι το Υπουργικό Συμβούλιο επενέβη αναρμόδια για να ακυρώσει το διαγωνισμό. Την αρμοδιότητα, κατά την ίδια εισήγηση, την έχει το Τμήμα Πολιτικής Αεροπορίας που τον προκήρυξε. Ούτε το επιχείρημα αυτό ευσταθεί. Ο όρος 15 των εγγράφων του διαγωνισμού προβλέπει ότι:
“The Grantor reserves the right to accept or reject any tender and to annul the tendering process and reject all tenders at any time prior to award of contract........................”
Ως “Grantor” αναφέρεται στο ίδιο έγγραφο “the Government of the Republic”, που είναι το Υπουργικό Συμβούλιο (βλέπε τον όρο 1 του ιδίου εγγράφου των προσφορών).
Όμως για το λόγο που έχω αναφέρει, ότι δηλαδή δε θεμελιώθηκε η ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος για την ενέργεια του Υπουργικού Συμβουλίου, η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Με έξοδα της έφεσης εναντίον της Δημοκρατίας.
H έφεση απορρίπτεται κατά πλειοψηφία, χωρίς εξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο