(1998) 3 ΑΑΔ 57
[*57]23 Ιανουαρίου, 1998
[ΠΙΚΗΣ, Π., ΧΑΤΖΗΤΣΑΓΓΑΡΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στές]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ/ ΄Η ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΤΕΛΩΝΕΙΩΝ,
Εφεσείοντες,
v.
1. CYPRUS GENERAL BONDED &
TRANSIT STORES ASSOCIATIOΝ,
2. NAUTILUS SERICES LIMITED,
3. ANDREAS ΜELETIOU LIMITED,
Εφεσιβλήτων.
(Αναθεωρητική Έφεση Aρ. 1854)
Aναθεωρητική Δικαιοδοσία — Eνεργοποιείται με το αιτητικό της προσφυγής και μόνο — Δεν μπορεί να επεκταθεί σε μη προσβαλλόμενη στο αιτητικό της προσφυγής πράξη.
Διοικητική πράξη — Ατομική — Διαπίστωση της ελλείψεως φυσιογνωμίας ατομικής διοικητικής πράξης της απόφασης καθορισμού τελών αποθηκών από τον Υπουργό, διότι έχει κανονιστικό χαρακτήρα.
Ο περί Τελωνείων και Φόρων Καταναλώσεως Νόμος (Ν. 82/67) — Άρθρο 71(1) — Εξουσία Διευθυντή να ανανεώνει την λειτουργία των Αποθηκών Αποταμίευσης και κατά δέσμια αρμοδιότητα να επιβάλλει τα τέλη που καθορίζει ο Υπουργός — Γνωστοποίηση της αύξησης των τελών από το Διευθυντή, δεν είναι εκτελεστή, αλλά πληροφοριακή.
Oι εφεσείοντες επεδίωξαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης που απεδέχθη προσφυγή κατά της ανακοίνωσης της αύξησης των τελών λειτουργίας των Γενικών Αποθηκών Αποταμιεύσεως.
H Oλομέλεια του Aνωτάτου Δικαστήριου, επιτρέποντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Το Δικαστήριο πρωτόδικα θεώρησε, εσφαλμένα, ότι η προσφυγή στρεφόταν κατά απόφασης που αφορούσε και τα τρία θέματα στα [*58]οποία αναφερόταν ο Διευθυντής στην επιστολή του, ενώ η προσφυγή ρητώς περιοριζόταν σε μόνο απόφαση του Υπουργού Οικονομικών σε σχέση με μόνο τα τέλη λειτουργίας. Το Δικαστήριο προβαίνει σε αυτή την επισήμανση, ως θέμα τάξης, δεδομένου ότι δεν ενεργοποιείται η δικαιοδοσία του Δικαστηρίου για την εξέταση απόφασης, όταν δεν τίθεται στην προσφυγή ως προσβληθείσα. Περιορίζεται λοιπόν το Δικαστήριο σε ό,τι εμφανίζεται να εκπορεύθηκε ως απόφαση από τον Υπουργό επί των τελών λειτουργίας.
2. Η εν προκειμένω απόφαση του Υπουργού για καθορισμό των τελών προσλαμβάνει, κανονιστική φυσιογνωμία, εφόσον θέτει με τρόπο γενικό και αφηρημένο, ήτοι απρόσωπα, κανόνα δεσμευτικό για το παρόν και το μέλλον. Που σημαίνει κανόνα δικαίου. Κι αυτό ανεξάρτητα από το κατά πόσο συγκεντρώνει ή όχι το σύνολο των γνωρισμάτων, συμπεριλαμβανομένης και της δημοσίευσης, που θα της προσέδιδαν εγκυρότητα. Δεν είναι όμως του παρόντος τέτοιος έλεγχος. Ο οποίος βέβαια δεν προσφέρεται απ’ ευθείας δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, εφόσον αφορά κανονιστική διοικητική πράξη.
Όσο και αν τα τέλη λειτουργίας καθορίζονται από τον Υπουργό και δεσμίως είναι που επιβάλλονται από τον Διευθυντή, ως όρος κατά την υπ’ αυτού έγκριση της έναρξης ή της συνέχισης λειτουργίας αποθηκών αποταμίευσης, ο εν λόγω όρος αποτελεί εν τούτοις μέρος της διοικητικής απόφασης την οποία εν καιρώ εκδίδει ο Διευθυντής, κατόπιν σχετικού αιτήματος. Τότε είναι που διοικητικώς διαμορφώνεται καθεστώς για τον διοικούμενο, το οποίο αυτός δύναται να προσβάλει δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Οπότε, σε εκείνο το πλαίσιο εξετάζεται και η νομιμότητα του καθορισμού τελών, στον οποίο είχε προβεί ο Υπουργός.
Στην προκείμενη περίπτωση ο Διευθυντής, με την επιστολή του ημερ. 31 Δεκεμβρίου 1991, απλώς πληροφόρησε. Δεν εξέδωσε απόφαση. Ούτε και θα μπορούσε να συζητηθεί το αντίθετο εφόσον ό,τι προσβάλλεται δεν είναι παρά μόνο απόφαση του Υπουργού. Η οποία, όπως ήδη αναφέραμε, δεν ήταν διοικητική εκτελεστή.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Papaphilippou v. Republic, 1 R.S.C.C. 62,
Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82,
[*59]Kanika Hotels Ltd κ.ά. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169.
Έφεση.
Έφεση εναντίον απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου Kύπρου (Παπαδόπουλος, Δ.) που δόθηκε στις 4 Nοεμβρίου, 1993 (Προσφυγή Αρ. 37/92) με την οποία ακυρώθηκε απόφαση των εφεσειόντων για την επιβολή τελών λειτουργίας αποθηκών αποταμίευσης.
Α. Χριστοφόρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Eφεσείοντες.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Eφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Η απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Νικολάου, Δ.
ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ.: Η λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης διέπεται από τις πρόνοιες του περί Τελωνείων και Φόρων Καταναλώσεως Νόμου του 1967 (Ν. 82/67) όπως τροποποιήθηκε. Δυνάμει του άρθρου 71(1) απαιτείται η έγκριση του Διευθυντή του Τμήματος Τελωνείων για τη λειτουργία τους:
“71.-(1) Ο Διευθυντής δύναται να εγκρίνη διά χρονικά διαστήματα και υπό όρους καθοριζομένους κατά το δοκούν και επί τω όρω καταβολής των υπό του Υπουργού καθοριζομένων τελών, τόπους ασφαλούς εναποθέσεως, φυλάξεως και αποταμιεύσεως -........................................................................................................”
Ας σημειωθεί ότι από την έναρξη εφαρμογής του Νόμου, ο Διευθυντής καθόριζε σε κάθε περίπτωση ως χρονικό διάστημα ισχύος της παραχωρηθείσας έγκρισης σε ένα έτος, με λήξη της σχετικής άδειας λειτουργίας την 31 Δεκεμβρίου εκάστου έτους. Με δυνατότητα βέβαια ανανέωσης.
Άλλες διατάξεις του ίδιου Νόμου ρυθμίζουν επί μέρους ζητήματα, δύο από τα οποία επίσης απασχόλησαν στην υπόθεση κατά τη συζήτηση της πρωτόδικα και επαναλήφθησαν στην έφεση. Το ένα αφορά στα τέλη για τη χρήση τελωνειακών εντύπων. Σύμφωνα με την επιφύλαξη στο άρθρο 195(1):
“.... το Υπουργικόν Συμβούλιον δύναται διά Κανονισμών να [*60]προσδιορίζη -
(α) τα πληρωτέα τέλη διά πιστοποιητικά ή έντυπα εκδιδόμενα υπό του Διευθυντού.
(β) .................................................................................................”
Το άλλο αφορά στην εγγύηση που παρέχεται για την τήρηση των όρων λειτουργίας. Το άρθρο 179(1) προβλέπει, σε ό,τι επ’ αυτού ενδιαφέρει, τα εξής:
“..... ο Διευθυντής δύναται κατά το δοκούν να απαιτήση παρά παντός προσώπου, όπως παράσχη εγγύησιν δι’ εγγυητηρίου ή άλλως πως διά την τήρησιν παντός όρου, σχέσιν έχοντος προς τα τελωνεία ή τους φόρους καταναλώσεως .”
Ο Διευθυντής, με επιστολή ημερ. 31 Δεκεμβρίου 1991, απευθύνθηκε προς όλους τους μέχρι τότε ιδιοκτήτες αποθηκών αποταμίευσης με την οποία τους πληροφορούσε περί αυξήσεων σε τέλη και εγγυήσεις μετά τη λήξη της τρέχουσας περιόδου. Παραθέτουμε τα πιο άμεσα σχετικά:
“Αποθήκες Αποταμίευσης
Αναφέρομαι στο πιο πάνω θέμα και σας πληροφορώ ότι σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 71(1) του περί Τελωνείων και Φόρων Καταναλώσεως Νόμου αρ. 82 του 1967, ο Υπουργός Οικονομικών έχει καθορίσει τα ακόλουθα τέλη για την εγγραφή και την λειτουργία των αποθηκών αποταμίευσης από την 1.1.1992.
Για πρώτη εγγραφή γενικής ή ίδιωτικής αποθήκης αποταμίευσης £10,000
Για κάθε γενική αποθήκη αποταμίευσης £3,000 για κάθε χρόνο ............................................................................................................
Επιπρόσθετα θα επιβάλλονται τα ακόλουθα τέλη για τη χρήση των Τελωνειακών Εντύπων C.3, C.43 και C.43B.
(α) Για κάθε έντυπο C.3 £10
(β) “ “ “ C.43 £2
(γ) “ “ “ C.43Β £2
........................................................................................................
Πληροφορείσθε επίσης ότι η εγγύηση έχει αυξηθεί από τα [*61]υφιστάμενα επίπεδα στο ελάχιστο ποσό των £100,000 για όλες τις κατηγορίες αποθηκών ..............................................................”
Δύο από τους ιδιοκτήτες γενικών αποθηκών αποταμίευσης, ήτοι, οι εφεσίβλητοι 2 και 3, όπως και ο Σύνδεσμος ιδιοκτητών, ήτοι, οι εφεσίβλητοι αρ. 1 καταχώρησαν την προσφυγή στην οποία εκδόθηκε η εκκαλούμενη απόφαση. Αξίωναν:
“Δήλωση του Δικαστηρίου με την οποία να κρίνεται ως άκυρη και χωρίς νομικό αποτέλεσμα η απόφαση του καθ’ ου η αίτηση αρ. 1 η οποία κοινοποιήθηκε στους αιτητές με επιστολή του καθ’ ου η αίτηση ημερ. 31.12.91 (Παράρτημα Α΄) για τα τέλη λειτουργίας των Αποθηκών Αποταμιεύσεως.”
Το Δικαστήριο πρωτόδικα θεώρησε, εσφαλμένα, ότι η προσφυγή στρεφόταν κατά απόφασης που αφορούσε και τα τρία θέματα στα οποία αναφερόταν ο Διευθυντής στην επιστολή του, ενώ η προσφυγή ρητώς περιοριζόταν σε μόνο απόφαση του Υπουργού Οικονομικών σε σχέση με μόνο τα τέλη λειτουργίας. Προβαίνουμε σε αυτή την επισήμανση ως θέμα τάξης δεδομένου ότι δεν ενεργοποιείται η δικαιοδοσία του Δικαστηρίου για την εξέταση απόφασης όταν δεν τίθεται στην προσφυγή ως προσβληθείσα. Περιοριζόμαστε λοιπόν εδώ σε ό,τι εμφανίζεται να εκπορεύθηκε ως απόφαση από τον Υπουργό επί των τελών λειτουργίας.
Πρωτόδικα η απόφαση ακυρώθηκε με αναφορά προς την ερμηνεία του Νόμου αφού προηγουμένως απορρίφθηκε διατυπωθείσα ένσταση ότι δεν επρόκειτο περί εκτελεστής απόφασης αλλά περί επικοινωνίας του Διευθυντή, πληροφοριακού περιεχομένου. Με τον πρώτο λόγο έφεσης τίθεται υπό αμφισβήτηση η κατάληξη περί εκτελεστότητας. Αυτό το ζήτημα αποβαίνει κρίσιμο.
Η εν προκειμένω απόφαση του Υπουργού για καθορισμό των τελών προσλαμβάνει, καθώς μας φαίνεται, κανονιστική φυσιογνωμία εφόσον θέτει με τρόπο γενικό και αφηρημένο, ήτοι απρόσωπα, κανόνα δεσμευτικό για το παρόν και το μέλλον. Που σημαίνει κανόνα δικαίου. Κι αυτό ανεξάρτητα από το κατά πόσο συγκεντρώνει ή όχι το σύνολο των γνωρισμάτων, συμπεριλαμβανομένης και της δημοσίευσης, που θα της προσέδιδαν εγκυρότητα. Δεν είναι όμως του παρόντος τέτοιος έλεγχος. Ο οποίος βέβαια δεν προσφέρεται απ’ ευθείας δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος: βλ. Papaphilippou v. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82. Καθώς λέχθηκε στην Kanika Hotels Ltd κ.α. v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 A.A.Δ. 169:
[*62]“Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).
Για τη διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής πράξης δέστε και την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στις υποθέσεις Δημητριάδη κ.α. ν. Υπουργικό Συμβούλιο κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85.”
Όσο και αν τα τέλη λειτουργίας καθορίζονται από τον Υπουργό και δεσμίως είναι που επιβάλλονται από τον Διευθυντή ως όρος κατά την υπ’ αυτού έγκριση της έναρξης ή της συνέχισης λειτουργίας αποθηκών αποταμίευσης, ο εν λόγω όρος αποτελεί εν τούτοις μέρος της διοικητικής απόφασης την οποία εν καιρώ εκδίδει ο Διευθυντής κατόπιν σχετικού αιτήματος. Τότε είναι που διοικητικώς διαμορφώνεται καθεστώς για τον διοικούμενο το οποίο αυτός δύναται να προσβάλει δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Οπότε σε εκείνο το πλαίσιο εξετάζεται και η νομιμότητα του καθορισμού τελών στον οποίο είχε προβεί ο Υπουργός.
Στην προκείμενη περίπτωση ο Διευθυντής, με την επιστολή του ημερ. 31 Δεκεμβρίου 1991, απλώς πληροφόρησε. Δεν εξέδωσε απόφαση. Ούτε και θα μπορούσε να συζητηθεί το αντίθετο εφόσον ό,τι προσβάλλεται δεν είναι παρά μόνο απόφαση του Υπουργού. Η οποία, όπως ήδη αναφέραμε, δεν ήταν διοικητική εκτελεστή.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη.
H έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο