(1998) 3 ΑΑΔ 223
[*223]27 Φεβρουαρίου, 1998
[ΠΙΚΗΣ, Π., ΧΑΤΖΗΤΣΑΓΓΑΡΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ/στές]
ΔΗΜΟΣ ΣΤΡΟΒΟΛΟΥ,
Εφεσείοντες-Καθ’ ων η αίτηση,
v.
ΜΑΡΩΣ ΜΙΧΑΗΛ Π. ΓΙΑΣΕΜΙΔΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΩΝ,
Εφεσιβλήτων-Αιτητών.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 1481)
Oδοί και Oικοδομές — Άδεια διαχωρισμού οικοπέδων — Eπιβολή όρων οδοποιΐας κατά την έκδοση της άδειας — Όρια της νομιμότητας τέτοιων όρων, υπό το Kεφ. 96 και το Σύνταγμα — Eπιβολή όρου κατασκευής τμήματος δημοσίου δρόμου πρωταρχικής σημασίας — Άντληση καθοδήγησης από τις αρχές που ισχύουν και επί αδειών οικοδομής — Διαπίστωση της συνδρομής στέρησης ιδιοκτησίας, και όχι απλώς περιορισμών, κειμένης μάλιστα εκτός του πεδίου εφαρμογής του Άρθρου 9(1) και (4) του Kεφ. 96.
Διοικητικό Δίκαιο — Ακυρότητα μέρους διοικητικής πράξης — Tο ζήτημα κατά πόσο μπορεί να διαχωρισθεί το άκυρο μέρος από την όλη πράξη και να παραμείνει αυτή κατά τα λοιπά έγκυρη — O Kαν. 17 του Διαδικαστικού Kανονισμού του Aνωτάτου Δικαστηρίου του 1962 και οι περιστάσεις αδυναμίας διαχωρισμού του ακύρου μέρους στην κριθείσα περίπτωση.
H έφεση αφορούσε πρωτόδικη απόφαση με την οποία κρίθηκε άκυρη η επιβολή σε άδεια διαχωρισμού οικοπέδων όρου περί κατασκευής από τους εφεσίβλητους μεταξύ άλλων και τμήματος δημοσίου δρόμου πρωταρχικής σημασίας. H κεντρική εισήγηση των εφεσειόντων ήταν ότι ο όρος κατασκευής του δρόμου ήταν νόμιμος ως υπαγόμενος στην υποπαράγραφο (ν) του Άρθρου 9(1)(γ) του περί Pυθμίσεως Oδών και Oικοδομών Nόμου, Kεφ. 96.
H Oλομέλεια του Aνωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση κατά πλειοψηφία, αποφάσισε ότι:
[*224]1. Στην υπό συζήτηση υπόθεση τυγχάνουν εφαρμογής οι πρόνοιες του Άρθρου 9(1)(γ)(ν) και 9(4)(α) του Περί Pυθμίσεως Oδών και Oικοδομών Νόμου Kεφ. 96.
Το Άρθρο 9(4)(α) του Νόμου, παρέχει ευρεία εξουσία στις αρμόδιες διοικητικές Αρχές να επιβάλλουν όρους στην άδεια διαίρεσης γης για τους σκοπούς που προβλέπονται σ’ αυτό. Η ερμηνεία και η ερφαρμογή του όμως πρέπει να βρίσκεται σε αρμονία προς τις πρόνοιες του Άρθρου 23 του Συντάγματος. Η εξουσία της αρμόδιας Αρχής δεν είναι, κατά συνέπεια, απεριόριστη. Επιβάλλεται να περιορίζεται μέσα στα πλαίσια του νόμου και του Συντάγματος.
2. Στέρηση είναι η εξάλειψη ουσιαστικά του δικαιώματος ιδιοκτησίας και κατοχής και διακρίνεται από απλώς τον περιορισμό του. Επέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως κατοχυρώνεται στην παράγραφο 1 του Άρθρου 23 του Συντάγματος, δεν είναι πάντοτε στέρηση, με το νόημα της παραγράφου 2. Η επέμβαση μπορεί να είναι δέσμευση ή περιορισμός. Τούτο εξαρτάται από τα γεγονότα, την έκταση της επέμβασης και τα περιστατικά της κάθε υπόθεσης.
3. Σε υποθέσεις που αφορούν άδειες οικοδομής με τον όρο της παραχώρησης γης από τον ιδιοκτήτη για διεύρυνση του δρόμου ή την αναβάθμισή του σε δρόμο πρωταρχικής σημασίας έχει νομολογηθεί ότι απαραίτητο στοιχείο με βάση το νόμο, είναι η δημοσίευση ρυμοτομικού σχεδίου. Η δημοσίευσή του παρέχει στους ιδιοκτήτες που επηρεάζονται, τη δυνατότητα υποβολής ένστασης προτού ένα τέτοιο σχέδιο εγκριθεί οριστικά. Η εκπόνηση και στη συνέχεια η δημοσίευση ρυμοτομικής μελέτης, φανερώνει τις λεπτομέρειες αλλά προπάντων αποκαλύπτει τη ρυμοτομική γραμμή, στοιχεία που είναι απαραίτητα για την ενημέρωση των ενδιαφερομένων ιδιοκτητών. (Βλέπε: Ανδρούλλα Χριστοδούλου και Άλλη v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1103.)
Στη Χριστοδούλου η Ολομέλεια εξέτασε συναφές ζήτημα που εγείρεται δυνάμει του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96. Δεν παραγνωρίζεται το γεγονός ότι σ’ εκείνη την υπόθεση το εξετασθέν ζήτημα ήταν άδεια οικοδομής. Όπως και δεν παραγνωρίζονται οι ευρύτερες ανάγκες που προκύπτουν από τη διαίρεση γης σε οικόπεδα ή την ανάπτυξη γης. Υπάρχει όμως μια γενικής φύσεως αναλογία σε ό,τι αφορά τους αντίστοιχους μηχανισμούς για τον περιορισμό δικαιωμάτων σε ακίνητη ιδιοκτησία. Δεν θα ήταν, κατά συνέπεια, άτοπο, αν αντλούσαμε καθοδήγηση από τις αρχές που καθορίζονται σ’ εκείνη την απόφαση και στην παρούσα υπό συζήτηση έφεση και σε κάθε περίπτωση όπου ο περιορισμός δι[*225]καιώματος σε ακίνητη ιδιοκτησία επιχειρείται στη βάση γενικής διάταξης, χωρίς επί μέρους προσδιορισμό μέσω μηχανισμού, που να παρέχει στον ιδιοκτήτη πληροφόρηση συγκεκριμένη και σαφή, ώστε να μπορεί έγκαιρα να αντιταχθεί και να διεκδικήσει.
4. Στην παρούσα υπό συζήτηση έφεση είναι παραδεκτό ότι το Τοπικό Σχέδιο δεν είχε δημοσιευθεί. Αλλά και να είχε δημοσιευτεί δεν καθορίζετο επακριβώς η επέμβαση ή ο επηρεασμός της γης των οποιωνδήποτε ιδιοκτητών, διά μέσου των οποίων θα διήρχετο ο δρόμος αυτός πρωταρχικής σημασίας, ούτως ώστε να τους εδίδετο η ευκαιρία οποιασδήποτε ένστασής τους. Πέραν τούτων η προβλεπόμενη από το Τοπικό Σχέδιο κατασκευή του δρόμου πρωταρχικής σημασίας δεν μπορεί να έχει μόνο την εξυπηρέτηση του οικισμού που θα δημιουργηθεί από τη διάνοιξη των οικοπέδων αλλά και κυρίως την εξυπηρέτηση της ευρύτερης περιοχής της μείζωνος Λευκωσίας και όχι μόνο. Το αναγκαίο αυτό έργο δημόσιας ωφελείας έχει πολύ ευρύτερες προεκτάσεις πέραν των αναγκών που απαιτούνται για την ορθολογιστική ρύθμιση του περιβάλλοντος της περιοχής των υπό διαίρεση οικοπέδων. Κατά τη γνώμη του Δικαστηρίου, εκφεύγει των προνοιών των Άρθρων 9(1)(γ)(ν) και 9(4)(α) του Νόμου. Η εισήγηση του δικηγόρου των εφεσειόντων ότι ορθά επεβλήθη ο επίδικος όρος με βάση την υποπαράγραφο (ν) του Άρθρου 9(1)(γ), κρίνεται ανεδαφικός. Οι πρόνοιες αυτές του Νόμου επιβάλλουν στον ιδιοκτήτη την υποχρέωση της κατασκευής οδών για την εξυπηρέτηση των οικοπέδων και της περιοχής τους ή τη συμπλήρωση του οδικού δικτύου εντός της υπό ανάπτυξη περιοχής. Η επιβολή του επίδικου όρου 7 σημαίνει στην ουσία αποστέρηση της ιδιοκτησίας οικοπεδοποιήσιμης γης, με παράλληλη επιβάρυνση των ιδιοκτητών-εφεσιβλήτων με ένα τεράστιο κόστος κατασκευής του αυτοκινητόδρομου και είναι έξω από τις πρόνοιες τόσο του Νόμου όσο και του Συντάγματος. Συνεπώς, ο όρος 7 τέθηκε χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση. Θεωρείται ως εκ τούτου ορθή η απόφαση του πρωτόδικου Δικαστή και η έφεση πρέπει να απορριφθεί.
5. Αναφορικά με το θέμα κατά πόσο με την ακύρωση του όρου 7 εκθεμελιώνεται η παρασχεθείσα άδεια ή όχι, μελετώντας τις λεπτομέρειες της υπόθεσης και την παραχωρηθείσα άδεια διαίρεσης της γης των εφεσιβλήτων, το Δικαστήριο θεωρεί ότι με τον παραμερισμό του όρου 7 επέρχεται διάσπαση του όλου εγκεκριμμένου σχεδίου της διαίρεσης της γης των εφεσιβλήτων και κατά συνέπεια η παρασχεθείσα άδεια καθίσταται αλυσιτελής και εκθεμελιώνεται. Δεν είναι ως εκ τούτου δυνατό να ξεχωριστεί ο όρος 7 από το σύνολο της άδειας. Η προσβολή του συνεπάγεται αναπόφευκτα και προσβολή του συνόλου της απόφασης της αρμοδίας Αρχής για την έκ[*226]δοση της άδειας. Επομένως ολόκληρη η απόφαση της αρμοδίας Αρχής για την παραχώρηση της άδειας, πρέπει να ακυρωθεί. Παρέχεται προς τούτο δυνατότητα από τον Κανονισμό 17 του Διαδικαστικού Κανονισμού του Ανωτάτου Δικαστηρίου του 1962.
O Πρόεδρος του Aνωτάτου Δικαστηρίου διαφώνησε με την απόφαση της πλειοψηφίας τόσο στο σκεπτικό όσο και στο αποτέλεσμα και εξέδωσε χωριστή απόφαση στην οποία υπεγράμμισε το ότι αντικείμενο του αναθεωρητικού ελέγχου ήταν η σύνολική πράξη του διαχωρισμού και όχι οποιoσδήποτε μεμονωμένος όρος της. Περαιτέρω προέβη σε διαφοροποίηση της απόφασης στην Xριστοδούλου κ.ά. v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1103, κρίνοντας ότι η εφαρμογή της δεν μπορούσε να επεκταθεί σε περιπτώσεις διαχωρισμού γης αλλά περιοριζόταν επί αδειών οικοδομής και μόνον. Tέλος, κατόπιν αναλύσεως σχετικής νομολογίας της Oλομέλειας του Aνωτάτου Δικαστηρίου, κατέληξε ότι ο επίδικος όρος ήταν επιτρεπτός, τόσο από νομοθετικής όσο και από συνταγματικής πλευράς, λόγω της φύσεως της σκοπούμενης ανάπτυξης και των συγκεκριμένων χαρακτηρισμών της οπότε και η έφεση θα έπρεπε να επιτραπεί η δε επίδικη άδεια διαχωρισμού στο σύνολό της να επικυρωθεί.
H έφεση απορρίπτεται κατά πλειοψηφία με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Simonis and Another v. Improvement Board of Latsia (1984) 3 C.L.R. 109,
Holy Sea of Kitium v. Municipal Counsil of Limassol, 1 R.S.C.C. 15,
Thymopoulos and Others v. Municipal Committee of Nicosia (1967) 3 C.L.R. 588,
Χριστοδούλου και Άλλη v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1103,
Αυγουστή και Άλλοι ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 479/94, ημερ. 22.2.1995,
Λάμπρου κ.ά. v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 92/94, ημερ, 2.11.1995,
Δανού και Άλλη v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 937/95, ημερ. 12.9.1997,
Έπαρχος Λευκωσίας κ.ά. v. Μόδεστου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 256.
[*227]Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Αρτεμίδης, Δ.) που δόθηκε στις 23 Δεκεμβρίου, 1991 (Προσφυγή Αρ. 680/89) με την οποία ακυρώθηκε η απόφαση του Δήμου Στροβόλου να εκδώσει άδεια διαχωρισμού τεμαχίων γης στο Στρόβολο υπό όρο.
Π. Λυσάνδρου, για τους Εφεσείοντες-Καθ’ ων η αίτηση.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Εφεσίβλητους-Αιτητές.
Cur. adv. vult.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Η απόφαση της πλειοψηφίας θα δοθεί από τον Μ. Κρονίδη, Δ.. Μαζί με αυτή συμφωνούν οι Χρ. Χατζητσαγγάρης, Φρ. Νικολαΐδης και Γ. Νικολάου, Δ.Δ.. Εγώ καταλήγω σε διαφορετικό αποτέλεσμα για τους λόγους που εξηγούνται στη ξεχωριστή μου απόφαση.
ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ.: Οι εφεσίβλητοι είναι ιδιοκτήτες τεμαχίων γης στο Στρόβολο, τα οποία καλύπτουν μεγάλη έκταση. Στις 23.7.1987 υπέβαλαν από κοινού αίτηση στην αρμοδία Αρχή, ήτοι το Δήμο Στροβόλου, εφεσείοντες στην παρούσα έφεση, για διαχωρισμό της γης τους σε οικόπεδα. Η επίδικη γη ευρίσκεται εκτός της περιοχής υδατοπρομηθείας.
Στις 8.7.1989 εκδόθηκε από τους εφεσείοντες η σχετική άδεια. Μεταξύ των όρων της άδειας διαχωρισμού είναι και ο ακόλουθος, αριθμημένος ως όρος 7:-
“7) Οι δρόμοι πρωταρχικής σημασίας, πλάτους 80΄-0” θα κατασκευαστούν όπως δείχνεται με μπλε γραμμές στα εγκριμένα σχέδια και συγκεκριμένα:
ι) Θα κατασκευαστεί ασφαλτικό οδόστρωμα πλάτους 23΄-0” και στις δύο πλευρές.
ιι) Θα κατασκευαστούν πλακόστρωτα πεζοδρόμια πλάτους 10΄-0” με προκατασκευασμένες πλάκες από σκυρόδεμα πλάτους 0.40 Χ 0.40 μ. και προκατασκευασμένα κράσπεδα επίσης από σκυρόδεμα σύμφωνα με τις υποδείξεις της Αρμόδιας Αρχής.
[*228]ιιι) Η κεντρική νησίδα, πλάτους 14΄-0” θα έχει κράσπεδο και στις δύο πλευρές που θα εφάπτονται του ασφαλτικού οδοστρώματος, θα διαμορφωθεί κατάλληλα και θα δενδροφυτευθεί. Νοείται ότι η συνέχεια της θα διακόπτεται στα σημεία ενώσεως των λεωφόρων με παρόδιους δρόμους”.
Οι εφεσίβλητοι με την προσφυγή τους ζήτησαν την ακύρωση του πιο πάνω όρου προβάλλοντας ότι είναι αποτέλεσμα υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας, πλάνης περί το Νόμο και αντίκειται προς το Σύνταγμα.
Η επιβολή του όρου αυτού υπήρξε αντικείμενο διαφωνίας στο Συμβούλιο του Δήμου του οποίου η επίδικη απόφαση λήφθηκε κατά πλειοψηφία.
Σκιαγραφόντας περαιτέρω τα γεγονότα της υπόθεσης, είναι εντυπωσιακό το έργο της ανάπτυξης στο οποίο θα προβούν οι εφεσίβλητοι στη γη τους αφού αυτή θα διαιρεθεί σε 521 οικόπεδα που εκ των πραγμάτων θα πρόκειται για ολόκληρο συνοικισμό. Εντυπωσιάζει όμως και η έκταση της γης που θα παραχωρηθεί από τους εφεσίβλητους στο δημόσιο, για τη δημιουργία ενός μικρού τμήματος δρόμου πρωταρχικής σημασίας που θα έχει πλάτος 80 ποδών με πλατύ διαχωριστικό διάζωμα, καθώς και το κόστος κατασκευής του που θα επωμισθούν.
Στην εκδοθείσα άδεια διαχωρισμού πέραν των δρόμων των 31 (αδιέξοδοι δρόμοι) και 35 ποδών που επιβάλλονται για την εξυπηρέτηση των οικοπέδων και της περιοχής τους, προβλέπονται και άλλοι δρόμοι 42 και 54 ποδών μείζωνος σημασίας για την άνετη προσπέλαση και κυκλοφορία στον οικισμό που θα δημιουργηθεί.
Η προσπέλαση των υπό διαχωρισμό οικοπέδων στο νέο αυτοκινητόδρομο Λευκωσίας-Λεμεσού επιτυγχάνεται με διαπλάτυνση υφιστάμενου χωματόδρομου πλάτους δέκα ποδών. Η διαπλάτυνση σε 42΄-0” θεωρήθηκε ικανοποιητική από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως του Υπουργείου Εσωτερικών, όπως φαίνεται στο υπόμνημά του προς το Δήμο Στροβόλου ημερομηνίας 18.11.1988. Σε νέο υπόμνημά του ημερομηνίας 17.3.1989, το Τμήμα Πολεοδομίας προβαίνει για πρώτη φορά σε μνεία της ύπαρξης του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας στο οποίο προβλέπεται η δημιουργία δρόμου πρωταρχικής σημασίας που θα συνέδεε την περιοχή με την οδό Τσερίου.
Ο δρόμος αυτός, που η ίδια η αρμόδια Αρχή χαρακτηρίζει ως πρωταρχικής σημασίας, διαμοιράζει τα κτήματα των εφεσιβλή[*229]των σε δύο μέρη. Διασχίζει δηλαδή καθ’ όλο το πλάτος τα κτήματά τους, όπως φαίνεται στα εγκριθέντα σχέδια, χωρίς να συμβάλλει ουσιαστικά στην εξυπηρέτηση αυτών τούτων των υπό διαχωρισμό οικοπέδων και της περιοχής. Και τούτο γιατί οι εφεσίβλητοι εξαναγκάζονται να κατασκευάσουν άλλους βοηθητικούς δρόμους σε όλο το μήκος του αυτοκινητόδρομου και από τις δύο πλευρές. Αλλά από τον αυτοκινητόδρομο σε κάποιο σημείο γίνεται πρόβλεψη εισόδου και εξόδου από την περιοχή των οικοπέδων. Είναι φανερό ότι η κατασκευή αυτού του δρόμου πρωταρχικής σημασίας σκοπεί στην ταχεία, άνετη και χωρίς προσκόμματα διακίνηση της τροχαίας κίνησης προς τον κύριο αυτοκινητόδρομο Λευκωσίας-Λεμεσού, όχι μόνο των υπό διαχωρισμό οικοπέδων και της ευρύτερης περιοχής τους, αλλά και της μείζωνος Λευκωσίας, όπως ακόμα και της υπαίθρου πέραν της Λευκωσίας.
Είναι γεγονός, και κανένας δεν μπορεί να το παραβλέψει, ότι το έργο αυτό καθίσταται αναγκαίο με τις σημερινές και μελλοντικές ανάγκες κυκλοφορίας των οχημάτων. Και τούτο λόγω της συγκέντρωσης του πληθυσμού στην περιοχή αυτή της μείζωνος Λευκωσίας η οποία προέκυψε από την Τουρκική εισβολή που ανάγκασε την αστική ανάπτυξη της Λευκωσίας προς το νότο.
Ένα άλλο στοιχείο που πρέπει να λεχθεί σ’ αυτό το στάδιο της εξέτασης, είναι το γεγονός ότι δεν υπάρχει κατασκευασμένο, είτε στην μια διεύθυνση ή στην άλλη, οποιοδήποτε μέρος ούτε υπάρχει πρόβλεψη πότε στο μέλλον θα κατασκευασθεί. Πρόκειται περί φιλόδοξου πράγματι έργου το οποίο όμως δεν είχε καν προγραμματισθεί και είναι άγνωστος ο μελλοντικός χρόνος υλοποίησής του.
Οι εφεσείοντες προβάλλουν δύο λόγους στην ειδοποίηση της έφεσης. Πρώτο ότι λανθασμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο εδέχθη ότι οι εφεσείοντες δεν είχαν εκ του νόμου εξουσία να επιβάλουν τον επίδικο όρο και δεύτερο ότι λανθασμένα εδέχθη ότι απαιτείτο ειδική αιτιολόγησή του.
Παρατηρούμε κατ’ αρχήν ότι το θέμα της ειδικής αιτιολόγησης του επίδικου όρου δεν είχε εγερθεί ενώπιον του πρωτόδικου Δικαστηρίου. Πέραν τούτου, η άποψη του δικηγόρου των εφεσειόντων ότι δεν προβλέπεται από τη σχετική νομοθεσία ειδική αιτιολόγηση κάθε επιβαλλόμενου όρου στην άδεια διαχωρισμού οικοπέδων, είναι ορθή. Με βάση τις αρχές του διοικητικού δικαίου είναι αρκετή η γενική αιτιολογία η οποία δύναται να κριθεί επαρκής ή άλλως να αναπληρούται από τα στοιχεία του φακέλου.
[*230]Στην υπό συζήτηση υπόθεση τυγχάνουν εφαρμογής οι πρόνοιες του άρθρου 9(1)(γ)(ν) και 9(4)(α) του περί Pυθμίσεως Oδών και Oικοδομών Νόμου Kεφ. 96, που προβλέπουν τα εξής:-
“9.-(1) Εν τη χορηγήσει αδείας δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 3, η αρμοδία αρχή κέκτηται εξουσίαν, τηρουμένων των εκάστοτε εν ισχύϊ κανονισμών, να επιβάλλη όρους ως ακολούθως, εκτιθεμένους εν τη αδεία, ήτοι -
(γ) εν σχέσει, προς την διάνοιξιν ή διαίρεσιν οιασδήποτε γαίας δι’ οικοδομικούς σκοπούς όρους ως προς -
(ν)την κατασκευήν οδών, γεφυρών, μικρών γεφυριών, παροδίων οχετών και πεζοδρομίων.
.............................................................................
(4)(α) Ουδεμία άδεια θα εκδίδεται υπό της αρμοδίας αρχής δι’ έργον προβλεπόμενον υπό της παραγράφου (α) ή (γ) του εδαφίου (1) του άρθρου 3, αναφορικώς προς οιανδήποτε γαίαν κειμένην εκτός περιοχής υδατοπρομηθείας, εκτός εάν η αρμοδία αρχή, αφού λάβη την συμβουλήν του Διευθυντού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως (εν τοις εφεξής εν τω παρόντι εδαφίω καλουμένου “ρηθείς Διευθυντής”), ικανοποιήται πλήρως ότι τούτο θα συμβάλη εις την ενοποίησιν ή την βελτίωσιν υφισταμένων οικισμών ή την συμπλήρωσιν του οδικού δικτύου εντός των υπό ανάπτυξιν περιοχών ή εις ενδεδειγμένην τουριστικήν ή άλλην ενιαίαν ανάπτυξιν.”.
Το άρθρο 9(4)(α) του Νόμου, παρέχει ευρεία εξουσία στις αρμόδιες διοικητικές Αρχές να επιβάλλουν όρους στην άδεια διαίρεσης γης για τους σκοπούς που προβλέπονται σ’ αυτό. Η ερμηνεία και η ερφαρμογή του όμως πρέπει να βρίσκεται σε αρμονία προς τις πρόνοιες του Άρθρου 23 του Συντάγματος. Η εξουσία της αρμόδιας Αρχής δεν είναι, κατά συνέπεια, απεριόριστη. Επιβάλλεται να περιορίζεται μέσα στα πλαίσια του νόμου και του Συντάγματος.
Όπως αναφέρει και ο αδελφός πρωτόδικος Δικαστής, οι πρόνοιες του Νόμου αποσκοπούν, μεταξύ άλλων, στη ρύθμιση του γεωγραφικού χώρου και περιβάλλοντος στον οποίο διαβιούν οι πολίτες, ώστε να διασφαλίζεται και βελτιώνεται η ποιότητα της ζωής τους, σκοπός που καθημερινά κρίνεται ως καθοριστικής σημασίας και αναγκαιότητας. Η εξασφάλιση όμως αυτών των σκοπών προϋποθέτει έργα δημόσιας ωφελείας με τη δημιουργία των οποίων γίνεται επέμβαση ενίοτε στα ιδιωτικά συμφέροντα.
[*231]Είναι νομολογιακά καθιερωμένο ότι η αρμοδία Αρχή, όταν παραχωρεί άδεια διαίρεσης γης σε οικόπεδα, έχει το δικαίωμα να επιβάλλει οποιουσδήποτε αναγκαίους όρους σύμφωνα με τις πρόνοιες του νόμου. Είναι επίσης καθιερωμένο ότι για τη διαίρεση γης σε οικόπεδα δεν υπάρχει σύμφυτο δικαίωμα ανάπτυξης. Η ανάπτυξη αποτελεί κοινοτική υπόθεση η οποία άπτεται του περιβάλλοντος (Βλέπε: Simonis and Another v. Improvement Board of Latsia (1984) 3 C.L.R. 109).
Οι διατάξεις του Νόμου παρέχουν ευρεία εξουσία επέμβασης της διοίκησης στα συμφέροντα και τα δικαιώματα των πολιτών, υπό την αίρεση ότι πράγματι αυτή η επέμβαση διενεργείται μέσα στα πλαίσια του νόμου και του Συντάγματος. Με βάση το νόμο η διοίκηση μπορεί να επιβάλει όρους ως προς την κατασκευή οδών, γεφυρών, μικρών γεφυριών, παροδίων οχετών και πεζοδρομίων.
Είναι η εισήγηση του δικηγόρου των εφεσειόντων ότι ο επίδικος όρος 7 συνάδει με τις πρόνοιες του Νόμου (άρθρο 9(1)(γ)) και με τη γενική υποχρέωση του ιδιοκτήτη, κατά τη διάνοιξη οικοπέδων, να κατασκευάσει δρόμους. Περιλαμβάνει δε την κατασκευή του δρόμου πρωταρχικής σημασίας με βάση τον όρο 7 στην έννοια της παραγράφου (γ) “την κατασκευή οδών .....”. Περαιτέρω ισχυρίστηκε ότι δεν υπάρχει στέρηση αλλά όρος ή περιορισμός και ότι ορθά ενήργησε η διοίκηση με βάση το πιο πάνω άρθρο.
Στέρηση είναι η εξάλειψη ουσιαστικά του δικαιώματος ιδιοκτησίας και κατοχής και διακρίνεται από απλώς τον περιορισμό του. Επέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως κατοχυρώνεται στην παράγραφο 1 του Άρθρου 23 του Συντάγματος, δεν είναι πάντοτε στέρηση, με το νόημα της παραγράφου 2. Η επέμβαση μπορεί να είναι δέσμευση ή περιορισμός. Τούτο εξαρτάται από τα γεγονότα, την έκταση της επέμβασης και τα περιστατικά της κάθε υπόθεσης. (Βλέπε: The Holy Sea of Kitium and Municipal Counsil of Limassol 1 RSCC 15, Demetrios Thymopoulos and Others v. The Municipal Committee of Nicosia (1967) 3 C.L.R. 588, Simonis and Another (πιο πάνω)).
Σε υποθέσεις που αφορούν άδειες οικοδομής με τον όρο της παραχώρησης γης από τον ιδιοκτήτη για διεύρυνση του δρόμου ή την αναβάθμιση του σε δρόμο πρωταρχικής σημασίας έχει νομολογηθεί ότι απαραίτητο στοιχείο με βάση το νόμο είναι η δημοσίευση ρυμοτομικού σχεδίου. Η δημοσίευση του παρέχει στους ιδιοκτήτες που επηρεάζονται, τη δυνατότητα υποβολής ένστασης προτού ένα τέτοιο σχέδιο εγκριθεί οριστικά. Η εκπόνηση και στη συνέχεια η [*232]δημοσίευση ρυμοτομικής μελέτης φανερώνει τις λεπτομέρειες αλλά προπάντων αποκαλύπτει τη ρυμοτομική γραμμή, στοιχεία που είναι απαραίτητα για την ενημέρωση των ενδιαφερομένων ιδιοκτητών. (Βλέπε: Ανδρούλλα Χριστοδούλου και Άλλης v. Κυπριακής Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1103.)
Ο λόγος στην υπόθεση Χριστοδούλου (πιο πάνω) ακολουθήθηκε σε νεώτερες αποφάσεις μονομελούς σύνθεσης, στις Αυγουστή και Άλλων v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 479/94, ημερομηνίας 22.2.1995, Λάμπρου κ.ά. v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 92/94, ημερομηνίας 2.11.1995 και Δανού και Άλλης v. Δημοκρατίας, Υπόθεση αρ. 937/95, ημερομηνίας 12.9.1997.
Στη Χριστοδούλου η Ολομέλεια εξέτασε συναφές ζήτημα που εγείρεται δυνάμει του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96. Δεν παραγνωρίζουμε το γεγονός ότι σ’ εκείνη την υπόθεση το εξετασθέν ζήτημα ήταν άδεια οικοδομής. Όπως και δεν παραγνωρίζουμε τις ευρύτερες ανάγκες που προκύπτουν από τη διαίρεση γης σε οικόπεδα ή την ανάπτυξη γης. Υπάρχει όμως μια γενικής φύσεως αναλογία σε ότι αφορά τους αντίστοιχους μηχανισμούς για τον περιορισμό δικαιωμάτων σε ακίνητη ιδιοκτησία. Δεν θα ήταν, κατά συνέπεια, άτοπο, αν αντλούσαμε καθοδήγηση από τις αρχές που καθορίζονται σ’ εκείνη την απόφαση και στην παρούσα υπό συζήτηση έφεση και σε κάθε περίπτωση όπου ο περιορισμός δικαιώματος σε ακίνητη ιδιοκτησία επιχειρείται στη βάση γενικής διάταξης χωρίς επί μέρους προσδιορισμό μέσω μηχανισμού που να παρέχει στον ιδιοκτήτη πληροφόρηση συγκεκριμένη και σαφή ώστε να μπορεί έγκαιρα να αντιταχθεί και να διεκδικήσει.
Στην παρούσα υπό συζήτηση έφεση είναι παραδεκτό ότι το Τοπικό Σχέδιο δεν είχε δημοσιευθεί. Αλλά και να είχε δημοσιευτεί δεν καθορίζετο επακριβώς η επέμβαση ή ο επηρεασμός της γης των οποιωνδήποτε ιδιοκτητών διά μέσου των οποίων θα διήρχετο ο δρόμος αυτός πρωταρχικής σημασίας, ούτως ώστε να τους εδίδετο η ευκαιρία οποιασδήποτε ένστασής τους. Πέραν τούτων η προβλεπόμενη από το Τοπικό Σχέδιο κατασκευή του δρόμου πρωταρχικής σημασίας δεν μπορεί να έχει μόνο την εξυπηρέτηση του οικισμού που θα δημιουργηθεί από τη διάνοιξη των οικοπέδων αλλά και κυρίως την εξυπηρέτηση της ευρύτερης περιοχής της μείζωνος Λευκωσίας και όχι μόνο. Το αναγκαίο αυτό έργο δημόσιας ωφελείας έχει πολύ ευρύτερες προεκτάσεις πέραν των αναγκών που απαιτούνται για την ορθολογιστική ρύθμιση του περιβάλλοντος της περιοχής των υπό διαίρεση οικοπέδων. Κατά τη γνώμη μας εκφεύγει των προνοιών των άρθρων 9(1)(γ)(ν) και [*233]9(4)(α) του Νόμου. Η εισήγηση του δικηγόρου των εφεσειόντων ότι ορθά επεβλήθη ο επίδικος όρος με βάση την υποπαράγραφο (ν) του άρθρου 9(1)(γ), κρίνεται ανεδαφικός. Οι πρόνοιες αυτές του Νόμου επιβάλλουν στον ιδιοκτήτη την υποχρέωση της κατασκευής οδών για την εξυπηρέτηση των οικοπέδων και της περιοχής τους ή τη συμπλήρωση του οδικού δικτύου εντός της υπό ανάπτυξη περιοχής. Η επιβολή του επίδικου όρου 7, κατά τη γνώμη μας, σημαίνει στην ουσία αποστέρηση της ιδιοκτησίας οικοπεδοποιήσιμης γης με παράλληλη επιβάρυνση των ιδιοκτητών-εφεσιβλήτων με ένα τεράστιο κόστος κατασκευής του αυτοκινητόδρομου και είναι έξω από τις πρόνοιες τόσο του Νόμου όσο και του Συντάγματος. Συνεπώς ο όρος 7 τέθηκε χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση. Θεωρούμε ως εκ τούτου ορθή την απόφαση του πρωτόδικου αδελφού Δικαστή και η έφεση πρέπει να απορριφθεί.
Μας προβλημάτισε το γεγονός κατά πόσο με την ακύρωση του όρου 7 εκθεμελιώνεται η παρασχεθείσα άδεια ή όχι. (Βλέπε: Έπαρχος Λευκωσίας κ.ά. v. Σπαρσή Μόδεστου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 256). Εξαρτάται από το κατά πόσο μπορεί να διαχωρισθεί ή όχι.
Μελετώντας τις λεπτομέρειες της υπόθεσης και την παραχωρηθείσα άδεια διαίρεσης της γης των εφεσιβλήτων, θεωρούμε ότι με τον παραμερισμό του όρου 7 επέρχεται διάσπαση του όλου εγκεκριμμένου σχεδίου της διαίρεσης της γης των εφεσιβλήτων και κατά συνέπεια η παρασχεθείσα άδεια καθίσταται αλυσιτελής και εκθεμελιώνεται. Δεν είναι ως εκ τούτου δυνατό να ξεχωριστεί ο όρος 7 από το σύνολο της άδειας. Η προσβολή του συνεπάγεται αναπόφευκτα και προσβολή του συνόλου της απόφασης της αρμοδίας Αρχής για την έκδοση της άδειας. Επομένως ολόκληρη η απόφαση της αρμοδίας Αρχής για την παραχώρηση της άδειας, πρέπει να ακυρωθεί. Παρέχεται προς τούτο δυνατότητα από τον Κανονισμό 17 του Διαδικαστικού Κανονισμού του Ανωτάτου Δικαστηρίου του 1962.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα. Η διοικητική απόφαση ακυρώνεται εξ ολοκλήρου.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Όπως προκύπτει από το αιτητικό της προσφυγής το αντικείμενο της αναθεώρησης ήταν η εγκυρότητα των όρων 7 και 26, της άδειας διαχωρισμού μεγάλης έκτασης γης σε 521 οικόπεδα, η οποία εκδόθηκε από το Δήμο Στροβόλου. Το πρωτόδικο Δικαστήριο ακύρωσε τον όρο 7, με τον οποίο επιβλήθηκε υποχρέωση στους αιτητές να κατασκευάσουν, μεταξύ άλλων, δρόμο πρωταρχικής σημασίας, πλάτους 80 π., ο οποίος να συνδέει τον υπό [*234]δημιουργία οικισμό με την οδό Τσερίου. Συμφωνώ με την πλειοψηφία, ότι δεν είναι δυνατός ο διαχωρισμός του όρου 7 από το υπόλοιπο μέρος της άδειας διαχωρισμού.
Βάσει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, μόνο εκτελεστή απόφαση μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής. Εκτελεστή είναι η απόφαση, από την οποίαν απορρέουν έννομες συνέπειες. Μέρος εκτελεστής διοικητικής απόφασης δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης. Ό,τι είναι παραδεχτό, είναι η αναζήτηση θεραπείας για την μερική ακύρωση της πράξης, απόφασης ή παράλειψης η οποία προσβάλλεται. Η παράγραφος 4 του Άρθρου 146, παρέχει εξουσία ακύρωσης μέρους της εκτελεστής πράξης η οποία προσβάλλεται. Αυτό είναι εφικτό, εφόσο το μέρος που ακυρώνεται είναι διαχωριστέο από τον πυρήνα της απόφασης. Όπως διαπιστώνεται στην Έπαρχος Λευκωσίας κ.ά. ν. Μόδεστου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 256, είναι παραδεχτός ο διαχωρισμός και ακύρωση συγκεκριμένου όρου εφόσο είναι αυτοτελής. Είναι αυτοτελής εάν η διαγραφή του αφήνει «άθικτο τον κορμό της άδειας». Η εισαγωγή αυτή γίνεται, για να διευκρινιστεί, ότι το αντικείμενο της αναθεώρησης είναι, αυτή τούτη η άδεια διαχωρισμού.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο ακύρωσε τον όρο 7, για τρεις βασικά λόγους.
Πρώτο, λόγω της απουσίας ειδικής και λεπτομερούς αιτιολόγησης της αναγκαιότητας του όρου 7. Η αρμόδια αρχή υπέχει, σύμφωνα με την πρωτόδικη απόφαση, υποχρέωση να αιτιολογεί ειδικά την επιβολή όρων στην άδεια διαχωρισμού, οι οποίοι είναι επαχθείς, όπως είναι ο όρος 7. Η παράλειψη του Δήμου να παράσχει τέτοια αιτιολόγηση άφησε κενό στην αιτιολογία, το οποίο κατέστησε τον όρο άκυρο. Συμφωνώ με την πλειοψηφία, ότι η αρμόδια αρχή δεν είχε υποχρέωση να αιτιολογήσει ειδικά τον όρο 7. Η αιτιολόγηση διοικητικής απόφασης, η οποία αφορά την υποδιαίρεση γης σε οικόπεδα, ανάγεται στο σύνολο της και, στο βαθμό που είναι πραδεκτό, μπορεί να συμπληρωθεί από τα στοιχεία του φακέλλου. Δεν υπάρχει κανόνας ο οποίος να επιβάλλει την ξεχωριστή και ειδική αιτιολόγηση οποιουδήποτε όρου ο οποίος τίθεται σε άδεια υποδιαίρεσης γης σε οικόπεδα.
Οι άλλοι δύο λόγοι, για τους οποίους ακυρώθηκε ο όρος 7, συναρτώνται με τις εξουσίες της αρμοδίας αρχής να επιβάλει τέτοιο όρο. Το πρωτόδικο Δικαστήριο αποφάσισε, ότι οι σχετικές νομοθετικές διατάξεις δεν παρείχαν εξουσία για την επιβολή του όρου 7. Η επιβολή του συνιστούσε υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας. [*235]Οι λόγοι αυτοί παρατίθενται, όπως το πρωτόδικο Δικαστήριο τους εκθέτει, στις πιο κάτω περικοπές από την απόφασή του:
«Ο επίδικος όμως δρόμος πρωταρχικής σημασίας δεν συνδέεται άμεσα με το έργο της διαίρεσης της γης, γιατί αυτός θα εξυπηρετεί όχι μόνο τα οικόπεδα και τη γειτνιάζουσα περιοχή αλλά θα είναι παγκύπριας χρήσης και ωφελιμότητας. Η άποψη μου είναι πως οι πρόνοιες του άρθρου 9(1)(γ)(ν) αναφέρονται ειδικά στην κατασκευή δρόμων που κρίνονται άμεσα κατάλληλοι από τη διαίρεση της γης για οικοδομικούς σκοπούς.» (σελ. 7 της απόφασης)
«Έχω τη γνώμη πως η δημιουργία του επίδικου δρόμου πρωταρχικής σημασίας πλάτους 80 π., έναντι δαπάνης £200,000 που θα επωμιστούν οι αιτητές, δεν εμπίπτει στις πρόνοιες του πιο πάνω άρθρου και επομένως δεν μπορούσε να επιβληθεί από το Συμβούλιο.» (σελ. 8 της απόφασης.)
Το άρθρο, στο οποίο γίνεται αναφορά, είναι το άρθρο 9(4)(α) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96, το οποίο μνημονεύεται στην προηγούμενη παράγραφο της απόφασης του Δικαστηρίου.
Πριν το τέλος της απόφασης, το πρωτόδικο Δικαστήριο, έκαμε τις ακόλουθες παρατηρήσεις στη σελίδα 8:
«Δεν επιθυμώ να εκφράσω θεωρητικά άποψη κατά πόσο άλλη θα ήταν η απόφασή μου, αν απαιτείτο από τους αιτητές να παραχωρήσουν το τμήμα της ιδιοκτησίας τους για να χρησιμοποιηθεί στην κατασκευή του δρόμου, χωρίς ταυτόχρονα και να υποχρεωθούν να επωμιστούν το κόστος της κατασκευής.
Τελειώνοντας θάθελα να πω ότι η γνώμη της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου πάνω στο επίδικο ζήτημα, που θεωρώ σοβαρό, θα ήταν επιθυμητή.»
Οι εφεσείοντες υπέβαλαν, ότι το άρθρο 9(4)(α) ευχερώς παρέχει εξουσία στο Δήμο για την επιβολή όρου, ανάλογου προς τον όρο 7, η αναγκαιότητα του οποίου, στην προκείμενη περίπτωση, δεν θα μπορούσε να υπερτονιστεί λαμβανομένων υπόψη των τεραστίων διαστάσεων του έργου και της ανάγκης ένταξής του στον ευρύτερο περιβαλλοντικό χώρο.
Οι εφεσίβλητοι υποστήριξαν την πρωτόδικη απόφαση. Υπέβα[*236]λαν αφενός, ότι ο όρος 7 δεν ταυτίζεται ούτε σχετίζεται με τις ανάγκες της συγκεκριμένης ανάπτυξης και αφετέρου, ότι τα άρθρα 9(4)(α), 9(1)(γ)(ν) του Κεφ. 96, δεν παρέχουν εξουσία για την επιβολή τέτοιου δραστικού όρου, ο οποίος, απολήγει σε ουσιαστική στέρηση ιδιοκτησίας και μεγάλη χρηματική επιβάρυνση. Ο όρος απέβλεπε, είναι η εισήγησή τους, στην εξυπηρέτηση ευρύτερων συγκοινωνιακών αναγκών, η ικανοποίηση των οποίων αποτελεί ευθύνη του δημοσίου. Προς υποστήριξη των θέσεών τους, επικαλέστηκαν αποφάσεις που αναφέρονται κυρίως, στην έκδοση άδειας οικοδομής με ιδιαίτερη έμφαση στην απόφαση της Ολομέλειας στη Χριστοδούλου κ.ά ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1103. Στην απόφαση εκείνη, όπως είχα την ευκαιρία να διαπιστώσω στη Μαυρομμάτη ν. Δημοκρατίας, Υπ. αρ. 55/93 - 18.3.1994, (την οποία επίσης επικαλέστηκαν οι εφεσίβλητοι), κρίθηκε ότι οι διατάξεις του Κεφ. 96, οι οποίες διέπουν τη χορήγηση άδειας οικοδομής, δεν παρέχουν εξουσία για την επιβολή όρων που συνεπάγονται την παραχώρηση σημαντικής έκτασης του οικοπέδου, του οποίου επιδιώκεται η οικοδομική ανάπτυξη, για την διεύρυνση ή τη συνέχιση του οδικού δικτύου. Στην ίδια απόφαση τονίζεται ότι η καθιερωμένη από το νόμο διαδικασία, για την αναμόρφωση του οδικού δικτύου μιας κατοικημένης περιοχής, είναι εκείνη η οποία προβλέπεται από το άρθρο 12 του Κεφ. 96, δηλαδή, η έκδοση ρυμοτομικού διατάγματος.
Στη Χριστοδούλου (ανωτέρω), το Δικαστήριο ήταν ιδιαίτερα προσεκτικό να υπογραμμίσει ότι ο λόγος της απόφασης περιορίζεται στους όρους οι οποίοι μπορεί να επιβληθούν σε άδεια οικοδομής και όχι σε άδεια διαχωρισμού γης σε οικόπεδα. Τονίζεται ότι «η παρούσα απόφαση αναφέρεται μόνο στις περιπτώσεις άδειας οικοδομής και όχι άδειας διαχωρισμού ή ανάπτυξης γης». Αν δεν επρόκειτο γι’ αυτή τη διευκρίνηση θα παρέμενε μετέωρη η αναφορά χωρίς τη διατύπωση οποιασδήποτε επιφύλαξης στην αναφορά στην ίδια απόφαση, στη Simonis and Another v. Imp. Board Latsia (1984)3 C.L.R. 109. όπου αποφασίστηκε ότι η υποδιαίρεση γης, σε οικόπεδα, συναρτάται με την ανάπτυξη της περιοχής η οποία αποτελεί κοινοτική υπόθεση. Στη Simonis εξηγείται ότι, το δίκαίωμα ιδιοκτησίας δεν συνεπάγεται και δικαίωμα ανάπτυξης της γης. Η ανάπτυξη, αποτελεί ευθύνη της αρμόδιας κοινοτικής αρχής. Η πολεοδόμηση της περιοχής αποτελεί τον άξονα της άσκησης των εξουσιών της. Πρέπει να σημειωθεί, ότι κατά το χρόνο έκδοσης της απόφασης στη Χριστοδούλου, η απόφαση στη Simonis, είχε υιοθετηθεί από την ολομέλεια ως ορθή έκφραση του δικαίου στη Lanitis E.C. Estates Ltd και άλλοι ν. Δημοκρατίας και άλλου (1989) 3 Α.Α.Δ. [*237]3252. Τα ακόλουθα αποσπάσματα από την απόφαση στη Simonis τείνουν να καταδείξουν το εύρος της διακριτικής ευχέρειας της αρμοδίας αρχής, να επιβάλει όρους για την υποδιαίρεση γης σε οικόπεδα, χάριν της πολεοδομίας:
«The law specifically enjoins an appropriate authority to have regard to the factor of communications in an area in exercising its powers under Cap. 96. More important still, they must have regard to the need for improvement of the network of roads in a given locality.» (σελ. 114)
«The orderly development of an area and the creation of proper environmental conditions is very much the responsibility of an appropriate authority under Cap. 96.» (σελ. 114)
«In my judgment the imposition of conditions for the development of land involving cession of land to the public for environmental purposes is not an act of deprivation. It could only be regarded as an act of deprivation if the owner of land had an unrestricted vested right for its use in any manner he chose, taking the form in this case, of a right to develop it into the biggest possible number of building sites No such right vests in the owners of land. If that were the case, the creation of proper environmental conditions would be left to the discretion of the owners of land. So far as I know, this is not the case in any civilized country. And Article 23.3 specifically envisages restrictions or limitations in the interests of town and country planning. The development of an area, urban as well as rural, is very much a corporate matter that concerns the community as a whole. It affects the quality of life of everyone using the area as well as the amenity of all those residing therein. Acknowledgment of a vested right to developing immovable property at the option of the owner would be catastrophic for town and country planning.» (σελ. 115)
Η Simonis, υιοθετήθηκε από την Ολομέλεια στη Lanitis Ε.C. (ανωτέρω), και στην Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1175. Στη Ανθή Δημητριάδη, κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου εξέτασε πλείστες πτυχές του δικαίου που σχετίζονται με το δικαίωμα ιδιοκτησίας, την πολεοδομική ανάπτυξη σε συνάρτηση με τις εξουσίες της αρμοδίας αρχής στον τομέα αυτό και τους παράγοντες που επενεργούν στην άσκησή τους. Το αντικείμενο της διαδικασίας ήταν, κατά κύριο λόγο, η νομιμότητα πολεοδομικών ζωνών σε διάφορες περιοχές [*238]της Κύπρου. Τα ακόλουθα αποσπάσματα είναι διαφωτιστικά ως προς τις αρχές του δικαίου που διέπουν την οικιστική ανάπτυξη και την πολεοδόμηση μιας περιοχής.
«Η ιδιοκτησία γης δεν παρέχει δικαίωμα χρήσης της για οικοδομικούς σκοπούς ή, γενικότερα, δικαίωμα για την οικοδομική ανάπτυξη του ακινήτου.
Η χρήση του ακινήτου για οικοδομικούς σκοπούς συναρτάται με και εξαρτάται από τον πολεοδομικό σχεδιασμό, θέμα το οποίο ανάγεται στη ρυθμιστική εξουσία του Κράτους. Η οικοδομική ανάπτυξη είναι αλληλένδετη με τον πολεοδομικό σχεδιασμό. Στη Simonis and Another v. Imp. Board Latsia (1984) 3 C.L.R. 109, κρίθηκε ότι η χρήση γης για οικοδομικούς σκοπούς και, γενικά, η οικοδομική ανάπτυξη αποτελεί κοινοτική υπόθεση, υποκείμενη στον πολεοδομικό σχεδιασμό της περιοχής στην οποία ευρίσκεται. Η απόφαση στη Simonis υιοθετήθηκε από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου ως ορθή έκφραση του δικαίου στις υποθέσεις Lanitis E.C. Estates Ltd. και άλλοι ν. Δημοκρατίας και άλλου, (ανωτέρω), και Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου και Άλλοι ν. Δημοκρατίας, (1990) 3 Α.Α.Δ. 1175. (σελ. 102)
«Περιορισμοί απολήγουν σε στέρηση της ιδιοκτησίας οποτεδήποτε καθιστούν τη γη αδρανή για το σκοπό για τον οποίο, εξ αντικειμένου, προορίζεται. Σ’ εκείνη την περίπτωση, το δικαίωμα ιδιοκτησίας καθίσταται άνευ αντικειμένου, εφόσον δεν παρέχεται η δυνατότητα χρήσης της γης για οποιοδήποτε γόνιμο σκοπό.
Η ιδιοκτησία γης συναρτάται με οικοδομικούς σκοπούς μόνο στην περίπτωση που το ακίνητο συνιστά οικόπεδο. Η φύση του ακινήτου προοιωνίζει, σ’ εκείνη την περίπτωση, τη χρήση του για οικοδομικούς σκοπούς.» (σελ. 103)
«Η διαπίστωση της ανάγκης για την επιβολή των περιορισμών στη χρήση ακίνητης ιδιοκτησίας και η επιλογή των μέσων για την προαγωγή των πολεοδομικών στόχων ανάγονται στην κρίση του αρμόδιου διοικητικού οργάνου και είναι, ουσιαστικά, ανέλεγκτες. Όπως εξηγείται στην απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας 739/62: “Η κρίσις του αρμοδίου τεχνικού οργάνου ως προς την εκτίμησιν των αναγκών του κοινού, αίτινες εξυπηρετούνται δια της τροποποιήσεως του σχεδίου και την συνδρομήν ή μη των λοιπών νομίμων όρων (...), είναι [*239]ανέλεγκτος.” (Βλ., επίσης Ευρετήριο Νομολογίας Συμβουλίου της Επικρατείας 1961-1970, τόμος 3ος σελ. 306, παρ. 242). Η ίδια θέση υιοθετείται στη Lanitis E.C. Estates Ltd. και άλλοι ν. Δημοκρατίας και άλλου (ανωτέρω), όπου αναφέρεται:-
“Είναι νομολογιακά θεμελιωμένο πως η κρίση της Αρχής αναφορικά με την αναγκαιότητα ενός έργου για το δημόσιο συμφέρον ή ωφέλεια, δεν ελέγχεται από τα Διοικητικά Δικαστήρια. Το ίδιο ισχύει όπου απαιτούνται ειδικές τεχνικές γνώσεις για τη δημιουργία του.”
(Βλ., επίσης, Stavrinou v. Republic (1986) 3 C.L.R. 1195. Ιερά Αρχιεπισκοπή Κύπρου και άλλοι ν. Δημοκρατίας, (ανωτέρω). και Μιχαήλ Κωνσταντινίδης και άλλοι ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Στροβόλου και άλλων, (ανωτέρω).)» (σελ. 104)
Το αίτημα για την υποδιαίρεση γης σε οικόπεδα στην προκείμενη περίπτωση αφορούσε τεράστια έκταση γης στη φυσική της κατάσταση, προς το σκοπό μετατροπής της σε μεγάλο οικισμό. Ο αριθμός των οικοπέδων, για τη δημιουργία των οποίων δόθηκε άδεια - 521 -, υποδηλώνει το μέγεθος της ανάπτυξης. Πρόκειται, για έργο το οποίο θα μεταβάλει το χαρακτήρα της περιοχής και το οποίο θα έχει αντίκτυπο σ’ ολόκληρη τη γύρω αναπτυγμένη περιοχή της μείζονος Λευκωσίας. Το αντικείμενο της διαίρεσης δεν ήταν τεμάχιο γης μέσα σε κατοικημένη περιοχή αλλά, η αναμόρφωση ολόκληρης περιοχής στις παρυφές της μείζoνος Λευκωσίας. Η ανάπτυξη αφορούσε ουσιαστικά τη δημιουργία οικισμού προσεγγίζοντος σε έκταση και, με το πέρας του χρόνου, σε πληθυσμό, τη μέση κοινότητα.
Κρινόμενο στις σωστές του διαστάσεις, το έργο αφορούσε τη δημιουργία προαστείου της Λευκωσίας Η ορθολογιστική πολεοδόμηση και οργανική ένταξη της ανάπτυξης της περιοχής στη μείζονα περιοχή Λευκωσίας, ήταν υψίστης σημασίας. Ανάλογα μεγάλη ήταν και η διακριτική ευχέρεια της αρμοδίας αρχής, για την επίτευξη των πολεοδομικών στόχων, μέσω του σχεδιασμού της ανάπτυξης της περιοχής. Η κρίση της αρμοδίας αρχής για την αναγκαιότητα του υπό εξέταση δρόμου, προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, δεν ελέγχεται από το διοικητικό δικαστήριο όπως τονίστηκε στη Lanitis E.C. Estates και άλλοι (ανωτέρω).
Η εισήγηση του Τμήματος Πολεοδομίας, για τη δημιουργία κεντρικής αρτηρίας η οποία να συνδέει τον υπό δημιουργία οικισμό με την ευρύτερη περιοχή, είχε ως αντικείμενο τόσο τις λει[*240]τουργικές της ανάγκες όσο και τις ανάγκες της ευρύτερης περιοχής. Η αρμοδία αρχή, ο Δήμος Στροβόλου, δεν λειτούργησε κάτω από οποιαδήποτε πλάνη ως προς το εκπονηθέν σχέδιο για την ανάπτυξη της ευρύτερης περιοχής Λευκωσίας. Η εισήγηση του Τμήματος Πολεοδομίας, για τη δημιουργία του δρόμου, δεν οφειλόταν σε οποιοδήποτε σφάλμα για τη νομική ισχύ του σχεδίου, αλλά, στην κρίση του τμήματος ότι η δημιουργία του μεγάλων διαστάσεων δρόμου ήταν πολεοδομικά αναγκαία για την ανάπτυξη της περιοχής και την ενοποίησή της με την περιοχή της μείζονος Λευκωσίας. Δεν πρέπει να συγχύζονται οι εξουσίες για την επιβολή όρων για την ανάπτυξη μιας περιοχής, με διατάγματα ρυμοτομίας, η έκδοση των οποίων αποτελεί προϋπόθεση για την εφαρμογή τους.
Είμαι της γνώμης, σε αντίθεση με την πλειοψηφία, ότι και οι άλλοι δύο λόγοι για τους οποίους ακυρώθηκε ο όρος 7, είναι εσφαλμένοι. Κρίνω, ότι το άρθρο 9(4)(α) του Κεφ. 96, παρείχε εξουσία για την επιβολή του όρου 7, ως μέρους των όρων ανάπτυξης της περιοχής, και ότι η επιβολή του εντάσσεται στο πλαίσιο της άσκησης των εξουσιών της αρμοδίας αρχής. Το άρθρο 9(4)(α) του Κεφ. 96, προβλέπει:
«Καμιά άδεια δεν θα εκδίδεται από την αρμόδια αρχή για έργο που προβλέπεται από την παράγραφο (α) ή (γ) του εδαφίου (1) του άρθρου 3, αναφορικά με οποιαδήποτε γη που βρίσκεται εκτός περιοχής υδατοπρομήθειας, εκτός αν η αρμόδια αρχή, αφού λάβει τη συμβουλή του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως (ο οποίος θα καλείται στο εξής στο εδάφιο αυτό “αναφερόμενος Διευθυντής”), ικανοποείται πλήρως ότι αυτό θα συμβάλει στην ενοποίηση ή τη βελτίωση υφιστάμενων οικισμών ή τη συμπλήρωση του οδικού δικτύου εντός των περιοχών που είναι υπό ανάπτυξη ή σε ενδεδειγμένη τουριστική ή άλλη ενιαία ανάπτυξη.
Για τους σκοπούς εκπλήρωσης της προϋπόθεσης, όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, το Υπουργικό Συμβούλιο με διάταγμα του, το οποίο δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, θα εκδίδει τις αναγκαίες ή επιθυμητές οδηγίες και θα αναθεωρεί αυτές όταν οι περιστάσεις μεταβάλλονται:
Νοείται ότι η αρμόδια αρχή, με τη σύμφωνη γνώμη του αναφερόμενου Διευθυντή, δύναται αν επιβάλλει με αυτό τον τρόπο το δημόσιο συμφέρο, με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, να μην απαιτεί εφαρμογή της πιο πάνω προϋπό[*241]θεσης, ως ήθελε κρίνει σκόπιμο, υπολογιζομένων των ειδικών περιστάσεων κάθε περίπτωσης.»
Το άρθρο 9(4)(α), απαγορεύει, κατ’ αρχή, την οικιστική ανάπτυξη γης εκτός περιοχής υδατοπρομήθειας. Επιτρέπεται η ανάπτυξη τέτοιας περιοχής μόνο αφού, (α) ληφθεί υπόψη η συμβουλή του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, και (β) η αρμόδια αρχή «ικανοποιηθεί πλήρως» ότι το έργο θα συμβάλει στην (i) ενοποίηση ή βελτίωση υφιστάμενων οικισμών ή (ii) στη συμπλήρωση του οδικού δικτύου εντός των περιοχών που είναι υπό ανάπτυξη ή (iii) σε ενδεδειγμένη τουριστική ή άλλη ενιαία ανάπτυξη.
Καθίσταται πρόδηλο ότι προϋπόθεση, για τη χορήγηση άδειας για τη οικιστική ανάπτυξη περιοχής εκτός περιοχής υδατοπρομήθειας, είναι η ικανοποίηση της αρμοδίας αρχής ότι το έργο θα προάγει τους σκοπούς που καθορίζει ο νόμος. Οι σκοποί αυτοί συναρτώνται ευθέως με τις ανάγκες υφιστάμενων οικισμών, του οδικού δικτύου, καθώς και την ενιαία ανάπτυξη της ευρύτερης περιοχής. Η εξουσία για την επιβολή όρων δεν περιορίζεται στις ανάγκες για τη διασφάλιση της λειτουργικότητας της περιοχής που θα δημιουργηθεί. Αντίθετα, εκτείνεται στις πολεοδομικές ανάγκες υφιστάμενων οικισμών, η εξυπηρέτηση των οποίων αποτελεί και το λόγο για να επιτραπεί νέα ανάπτυξη εκτός του δικτύου υδατοπρομήθειας.
Για όλους τους προαναφερθέντες λόγους θα επέτρεπα την έφεση, θα παραμέριζα την πρωτόδικη απόφαση και θα επικύρωνα τη διοικητική απόφαση στο σύνολό της.
H έφεση απορρίπτεται κατά πλειοψηφία με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο