(1998) 3 ΑΑΔ 700
[*700]18 Σεπτεμβρίου, 1998
[ΠΙΚΗΣ, Π., ΝΙΚΗΤΑΣ, ΚΑΛΛΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, Δ/στές]
ΙΩΣΗΦ ΠΑΓΙΑΤΑΣ,
Εφεσείων-Αιτητής,
ν.
ΑΡΧΗΣ ΛΙΜΕΝΩΝ ΚΥΠΡΟΥ, ΚΑΙ/΄Η ΤΟΥ ΠΡΟΕΔΡΟΥ ΚΑΙ/΄Η ΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ,
Εφεσιβλήτων-Καθ’ ων η αίτηση.
(Aναθεωρητική Έφεση Αρ. 2183)
Διοικητική Πράξη — Εκτελεστή — Eσωτερικά διοικητικά μέτρα — Στερούνται εκτελεστότητας — Θεωρία και νομολογία — Περιστάσεις του εσωτερικού μέτρου στην κριθείσα περίπτωση, όπου το Συμβούλιο της Αρχής Λιμένων αποφάσισε όπως ο Γενικός Διευθυντής στα σημειώματά του αναφέρει και τις διαφορετικές απόψεις των Προϊσταμένων των Τμημάτων.
Oργανισμοί Δημοσίου Δικαίου — Aρχή Λιμένων Kύπρου — Γενικός Διευθυντής — Eξουσίες — Άρθρο 18(1) του N. 38/73 — Eρμηνεία — Kαμμία παραβίαση δεν διαπιστώθηκε στην κριθείσα περίπτωση απόφασης του διοικητικού συμβουλίου που αφορούσε την εκτέλεση καθηκόντων του Γενικού Διευθυντή, αναφορικά με την αναφορά του προς το Συμβούλιο μέσω Σημειωμάτων.
O εφεσείων, Διευθυντής της Αρχής Λιμένων, επεδίωξε με την έφεση την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, που απέρριψε ως απαράδεκτη την προσφυγή του κατ’ αποφάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου της Aρχής Λιμένων Κύπρου που αφορούσε τον τρόπο ενημέρωσης του Συμβουλίου από τον εφεσείοντα.
H Oλομέλεια του Aνωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Aποτελεί καθιερωμένη αρχή του διοικητικού δικαίου, ότι αποφάσεις, ρυθμιστικές της εσωτερικής λειτουργίας διοικητικού οργάνου, [*701]δε σκοπούν, εκ της φύσεώς τους, στη γένεση ή αναμόρφωση δικαιωμάτων ή στην επιβολή υποχρεώσεων. Δεν είναι παράγωγες εννόμων αποτελεσμάτων και, για το λόγο αυτό, δεν είναι εκτελεστές. Aντικείμενό τους είναι η ρύθμιση της εσωτερικής λειτουργίας της αρχής ή του οργάνου.
2. Oι εξουσίες του Γενικού Διευθυντή καθορίζεται στο Άρθρο 18(1) του περί του Oργανισμού Λιμένων Kύπρου Nόμου του 1973 (N. 38/73). H εκτέλεση των αποφάσεων του Συμβουλίου προσδιορίζεται ως καθήκον του Γενικού Διευθυντή, στο Σχέδιο το οποίο διέπει τους όρους υπηρεσίας του.
Το Δικαστήριο δεν μπορεί να αντιληφθεί πως είναι ενδεχόμενο να θιγούν, με την απόφαση της Aρχής, όπως ο Διευθυντής στα Σημειώματά του προς το Συμβούλιο κάμνει αναφορά και στις διαφωνούντες απόψεις των Προϊσταμένων των Τμημάτων, η θέση, οι εξουσίες ή η υπόσταση του Γενικού Διευθυντή. Eύλογα μπορεί να λεχθεί ότι η παράλληλη προς τις προτάσεις του Διευθυντή διαβίβαση και των διϊστάμενων απόψεων των υφισταμένων του αποτελεί τον περιεκτικότερο τρόπο συλλογής των στοιχείων, που το Συμβούλιο κρίνει αναγκαία για τη διαμόρφωση άποψης επί συγκεκριμένου θέματος.
Mπορεί, ακόμα, να διατυπωθεί η θέση ότι, με τη διαβίβαση των διϊστάμενων απόψεων των Προϊσταμένων των Tμημάτων, μέσω του Γενικού Διευθυντή, διασφαλίζεται, με τον πληρέστερο τρόπο, η ιεραρχική σχέση του Γενικού Διευθυντή και των υφισταμένων του. Δεν είναι το παράπονο του εφεσείοντα, όπως έχει διατυπωθεί ενώπιόν του Δικαστηρίου, ότι κωλύεται η Aρχή να αναζητήσει, εφόσον το κρίνει πρέπον, τις απόψεις λειτουργών άλλων από εκείνες του Γενικού Διευθυντή. Aυτό διευκρινίστηκε από το δικηγόρο του. H αντίθεσή του με την απόφαση εντοπίζεται στον τρόπο και τη διαδικασία διαβίβασης στο Συμβούλιο των απόψεων των Προϊσταμένων των Tμημάτων. Πρόδηλο είναι ότι το θέμα αφορά την εσωτερική λειτουργία της Aρχής, η καθιέρωση των κανόνων λειτουργίας της οποίας ανάγεται αποκλειστικά στο Συμβούλιό της.
3. Σε συμφωνία με το πρωτόδικο Δικαστήριο, διαπιστώθηκε ότι το αντικείμενο της προσφυγής αποτελεί απόφαση, η οποία αφορά την εσωτερική λειτουργία του Συμβουλίου της Aρχής Λιμένων Kύπρου και, επομένως, μη εκτελεστή, εκφεύγουσα του αναθεωρητικού ελέγχου του Aνωτάτου Δικαστηρίου. Oύτε έχει στοιχειοθετηθεί οποιοσδήποτε δυσμενής επηρεασμός της θέσης του εφεσείοντα, ως αποτέλεσμα της επίδικης διοικητικής απόφασης, που θα μπορούσε να του παράσχει έρεισμα να προσβάλει την απόφαση ακόμα και αν [*702]ήταν εκτελεστή.
H έφεση απορρίπτεται με εξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Costea v. Republic (1983) 3 C.L.R. 115,
Σωφρονίου v. Δήμου Έγκωμης (1989) 3 Α.Α.Δ. 1977,
Λύρα v. Δήμου Πάνω και Kάτω Λακατάμιας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1361,
Zίγκα v. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3327,
Kόκκαλος v. Δημοκρατίας, Yπόθεση Aρ. 474/93, ημερ. 7/10/94,
Panayides v. Republic (1973) 3 C.L.R. 378,
Πετρώνδας v. Συμβουλίου Aποχετεύσεων Λευκωσίας, Yπόθεση Aρ. 359/94, ημερ. 22/8/95,
Bαρναβίδης κ.ά. v. Δημοκρατίας, Yπόθεση Aρ. 261/94, ημερ. 27/10/95,
Γεωργίου κ.ά. v. Παναγή κ.ά. (1997) 3 Α.Α.Δ. 81.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Αρτέμης, Δ.) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή του εφεσείοντα κατά αποφάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου της εφεσίβλητης αναφορικά με τον τύπο των Σημειωμάτων του Γενικού Διευθυντή προς το Συμβούλιο.
Α.Σ. Αγγελίδης, για τον Εφεσείοντα.
Α. Λυκούργου, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Την απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Γ.Μ. Πικής, Π.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Αντικείμενο της προσφυγής του εφεσείοντα, του Γενικού Διευθυντή της εφεσίβλητης Αρχής Λιμένων Κύπρου, αποτέλεσε η ακόλουθη απόφαση του Διοικητικού της Συμβουλίου:-
«3.2 Αφού αποχώρησε ο Νομικός Σύμβουλος, με βάση την ενη[*703]μέρωση που είχε το Συμβούλιο αποφάσισε:
(α) Με διαφωνία του κ. Σ. Καραβιώτη, όπως στα Σημειώματα του Γενικού Διευθυντή που υποβάλλονται στο Συμβούλιο καταγράφονται οι διαφορετικές απόψεις ή διαφωνίες των κατά περίπτωση αρμοδίων Διευθυντών/ Προϊσταμένων (Διευθυντή Εκμετάλλευσης, Διευθυντή Προσωπικού και Διοίκησης, Οικονομικού Διευθυντή, Προϊσταμένου Κλάδου Πολιτικής Μηχανικής/Αρχιτεκτονικής και Προϊσταμένου Κλάδου Μηχανολογίας/ Ηλεκτρολογίας), οι οποίες υποβλήθηκαν γραπτώς στο Γενικό Διευθυντή. Νοείται ότι σε περίπτωση που στα Σημειώματα δεν θα καταγράφεται τέτοια διαφορετική άποψη ή διαφωνία θα τεκμαίρεται ότι υπάρχει η σύμφωνη γνώμη τους.
(β) Όπως η παρουσία των Διευθυντών/ Προϊσταμένων ενώπιον του Συμβουλίου, εφόσο χρειάζεται, ρυθμίζεται από τον Πρόεδρο.»
Κατά τον εφεσείοντα, η απόφαση επηρέασε δυσμενώς τη θέση του, γεγονός που επικαλέστηκε για να την προσβάλει.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη. Έκρινε ότι η απόφαση, που αποτέλεσε το επίδικο θέμα της προσφυγής, συνιστούσε διοικητικό μέτρο, εσωτερικής φύσης και, κατά συνέπεια, απόφαση μη εκτελεστή.
Αποτελεί καθιερωμένη αρχή του διοικητικού δικαίου, ότι αποφάσεις, ρυθμιστικές της εσωτερικής λειτουργίας διοικητικού οργάνου, δε σκοπούν, εκ της φύσεώς τους, στη γένεση ή αναμόρφωση δικαιωμάτων ή στην επιβολή υποχρεώσεων. Δεν είναι παράγωγες εννόμων αποτελεσμάτων και, για το λόγο αυτό, δεν είναι εκτελεστές. Αντικείμενό τους είναι η ρύθμιση της εσωτερικής λειτουργίας της αρχής ή του οργάνου - (βλ., Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, (1929-1959)).
Οι ίδιες αρχές απηχούνται και στην κυπριακή νομολογία. Στην πρωτόδικη απόφαση γίνεται ιδιαίτερη αναφορά στην Costea v. Republic (1983) 3 C.L.R. 115, απόσπασμα από την οποία παρατίθεται. Όπως εξηγείται σ’ εκείνη την υπόθεση:- (σελ. 123)
“Matters of internal administration are the exclusive province of the administration. Judicial review in that area is regarded as an unjustified interference with matters of pure administration, the [*704]province of the executive, not the judiciary.”
(Ελληνική μετάφραση:
«Θέματα εσωτερικής διοίκησης αποτελούν το αποκλειστικό πεδίο της διοίκησης. Η άσκηση αναθεωρητικού ελέγχου, σ’ εκείνο τον τομέα, θεωρείται ως αδικαιολόγητη επέμβαση σε θέματα αμιγώς διοικητικά, που αποτελούν το πεδίο της εκτελεστικής και όχι της δικαστικής λειτουργίας.»)
(Βλ., επίσης, Σωφρονίου ν. Δήμου Έγκωμης (1989) 3 Α.Α.Δ. 1977, Λύρα ν. Δήμου Πάνω και Κάτω Λακατάμιας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1361, Ζίγκα ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3327, Κόκκαλος ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 474/93, 7/10/94.)
Στην Costea, (ανωτέρω), αποφασίστηκε ότι η ανάθεση, από την προϊστάμενη αρχή, καθηκόντων σε λειτουργό τμήματος, μέσα στα πλαίσια των όρων της υπηρεσίας του, δεν επάγεται οποιαδήποτε αλλαγή στην υπαλληλική του κατάσταση.
Στο Σύγγραμμα του Δαγτόγλου - «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», τρίτη έκδοση, σελ. 238, επεξηγείται ότι: «Πράξεις των οποίων ο εκδότης και ο αποδέκτης είναι όργανα του ιδίου νομικού προσώπου, έχουν κατά κανόνα εσωτερική μόνο σημασία.». Μπορεί, όμως, να προσλάβουν, όπως τονίζεται στην Costea, εκτελεστό χαρακτήρα, εφόσο έχουν επιπτώσεις στη θέση του υπαλλήλου και, γενικά, επηρεάζουν την υπόστασή του στην υπηρεσία.
Σχετική με το ίδιο θέμα, είναι και η νομολογία, η οποία αναγνωρίζει ότι αποφάσεις, που έχουν ως αποδέκτη πρόσωπο άλλο από τον αιτητή, μπορεί να προσβληθούν από τον τελευταίο, εφόσον επηρεάζουν την υπόστασή του στην ιεραρχία της θέσης όπου υπηρετεί (βλ., μεταξύ άλλων, Petrakis Panayides v. Republic (Public Service Commission) (1973) 3 C.L.R. 378. Πετρώνδας ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεως Λευκωσίας, Υπόθεση Αρ. 359/94, 22/8/95. Βαρναβίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υπόθεση Αρ. 261/94, 27/10/1995) γενικά, ως προς τη φύση του συμφέροντος, που απαιτείται για την προσβολή πράξης ή απόφασης, βλ. Γεωργίου κ.ά. ν. Παναγή κ.ά. (1997) 3 Α.Α.Δ. 81.).
Οι εξουσίες του Γενικού Διευθυντή καθορίζονται στο Άρθρο 18(1) του περί του Οργανισμού Λιμένων Κύπρου Νόμου του 1973 (Ν. 38/73), το οποίο προβλέπει:-
«... υπό τον έλεγχον και την εποπτείαν του Συμβουλίου, θα επι[*705]λαμβάνηται των τρεχουσών υποθέσεων του Οργανισμού και/ή εκτελή τας αποφάσεις του Συμβουλίου.»
Η εκτέλεση των αποφάσεων του Συμβουλίου προσδιορίζεται ως καθήκον του Γενικού Διευθυντή, στο Σχέδιο το οποίο διέπει τους όρους υπηρεσίας του.
Το παράπονο του εφεσείοντα είναι ότι το καθήκον, το οποίο του ανατίθεται με την επίμαχη απόφαση, συμπλέκεται με την εκτέλεση άλλου καθήκοντος, το οποίο ρητά επιβάλλει το Σχέδιο Υπηρεσίας - να υποβάλλει «προτάσεις αφορώσας εις τον προγραμματισμόν, συντονισμόν, διοίκησιν και έλεγχον της λειτουργίας των λιμένων ως και την ανάπτυξιν των λιμένων εν Κύπρω». Υποβαθμίζεται, κατά την εισήγησή του, η σημασία αυτού του καθήκοντος, εφόσο θα είναι υπόχρεος να παραθέτει, εκτός από τις δικές του και τις τυχόν διαφορετικές ή διϊστάμενες απόψεις των υφισταμένων του, των Προϊσταμένων των Τμημάτων. Το παράπονο προβάλλεται, παρόλο που αναγνωρίζεται ότι αποτελεί δικαίωμα του Συμβουλίου να αναζητεί τις απόψεις και άλλων λειτουργών της Αρχής, νοουμένου ότι το κρίνει αναγκαίο για τη μόρφωση γνώμης σε οποιοδήποτε θέμα της αρμοδιότητάς του.
Δυσκολευόμεθα να κατανοήσουμε πώς είναι ενδεχόμενο να θιγούν, με την απόφαση της Αρχής, η θέση, οι εξουσίες ή η υπόσταση του Γενικού Διευθυντή. Εύλογα μπορεί να λεχθεί ότι η παράλληλη προς τις προτάσεις του Διευθυντή διαβίβαση και των διϊστάμενων απόψεων των υφισταμένων του αποτελεί τον περιεκτικότερο τρόπο συλλογής των στοιχείων, που το Συμβούλιο κρίνει αναγκαία για τη διαμόρφωση άποψης επί συγκεκριμένου θέματος.
Μπορεί, ακόμα, να διατυπωθεί η θέση ότι, με τη διαβίβαση των διϊστάμενων απόψεων των Προϊσταμένων των Τμημάτων, μέσω του Γενικού Διευθυντή, διασφαλίζεται, με τον πληρέστερο τρόπο, η ιεραρχική σχέση του Γενικού Διευθυντή και των υφισταμένων του. Δεν είναι το παράπονο του εφεσείοντα, όπως έχει διατυπωθεί ενώπιόν μας - ότι κωλύεται η Αρχή να αναζητήσει, εφόσο το κρίνει πρέπον, τις απόψεις λειτουργών άλλων από εκείνες του Γενικού Διευθυντή. Αυτό διευκρινίστηκε από το δικηγόρο του. Η αντίθεσή του με την απόφαση εντοπίζεται στον τρόπο και τη διαδικασία διαβίβασης στο Συμβούλιο των απόψεων των Προϊσταμένων των Τμημάτων. Πρόδηλο είναι ότι το θέμα αφορά την εσωτερική λειτουργία της Αρχής, η καθιέρωση των κανόνων λειτουργίας της οποίας ανάγεται αποκλειστικά στο Συμβούλιό της.
Ως προς το δεύτερο σκέλος της απόφασης, εκτός του ότι το θέ[*706]μα είναι εμφανώς εσωτερικό, δυσκολευόμεθα να ανιχνεύσουμε στοιχεία, που θα μπορούσαν να προσδώσουν, έστω και απομακρυσμένα, έρεισμα στον αιτητή να την προσβάλει. Η απόφαση αφορά τη λειτουργία του ιδίου του Συμβουλίου, η ρύθμιση της οποίας ανάγεται αποκλειστικά στο Συμβούλιο - (βλ., Άρθρο 7 του Ν. 38/73).
Σε συμφωνία με το πρωτόδικο Δικαστήριο, διαπιστώνουμε ότι το αντικείμενο της προσφυγής αποτελεί απόφαση, η οποία αφορά την εσωτερική λειτουργία του Συμβουλίου της Αρχής Λιμένων Κύπρου και, επομένως, μη εκτελεστή, εκφεύγουσα του αναθεωρητικού ελέγχου του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Ούτε έχει στοιχειοθετηθεί οποιοσδήποτε δυσμενής επηρεασμός της θέσης του εφεσείοντα, ως αποτέλεσμα της επίδικης διοικητικής απόφασης, που θα μπορούσε να του παράσχει έρεισμα να προσβάλει την απόφαση και εκτελεστή να ήταν.
Η έφεση στερείται ολωσδιόλου ερείσματος. Απορρίπτεται με έξοδα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο