(1999) 3 ΑΑΔ 42
[*42]16 Φεβρουαρίου, 1999
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΑΛΛΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στές]
1. ΤΑΚΗΣ ΧΑΤΖΗΓΕΩΡΓΙΟΥ,
2. ΕΥΗ ΠΑΠΑΜΙΧΑΗΛ,
Εφεσείοντες-Αιτητές,
v.
ΡΑΔΙΟΦΩΝΙΚΟΥ ΙΔΡΥΜΑΤΟΣ ΚΥΠΡΟΥ,
Εφεσιβλήτου-Καθ’ ου η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2264)
Διοικητική πράξη — Αναδρομικότητα — Απαγόρευση αναδρομικότητας διοικητικών πράξεων — Εκτός αν ο νόμος ρητά το επιβάλλει — Θέσεις προαγωγής — Ορθά πληρώθηκαν για το μέλλον — Δεν υπάρχει δικαίωμα αλλά προσδοκία προαγωγής — Διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, εν προκειμένω, του Ραδιοφωνικού Ιδρύματος Κύπρου, να αποφασίσει το χρόνο πλήρωσης θέσεων προαγωγής — Η πρόβλεψη των κενών θέσεων στον προϋπολογισμό δε διαφοροποιεί τα δεδομένα.
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία — Έξοδα — Επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια του Δικαστηρίου — Συνήθως ακολουθούν το αποτέλεσμα — Εξαίρεση στον κανόνα αποτελούν τα καινοφανή ζητήματα που δεν υποστηρίζονται από προηγούμενη νομολογία.
Με την έφεση τους αυτή οι εφεσείοντες επεδίωξαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή τους κατά της πρωτόδικης απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή τους κατά της απόφασης του Ραδιοφωνικού Ιδρύματος Κύπρου να μην προσδώσει αναδρομικότητα στην προαγωγή τους.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Δεν υπάρχει, εκτός αν νομοθετική διάταξη προβλέπει περί του αντιθέτου, νομική υποχρέωση για την προκήρυξη πλήρωσης κενών θέσεων. Δεν υφίσταται επίσης, στην απουσία τέτοιας διάταξης, η δυνατότητα δικαστικου εξαναγκασμού προς διενέργεια [*43]προαγωγών σε κενές θέσεις. Δεν είναι αποκλειστικό δικαίωμα του υπαλλήλου η προαγωγή. Συνδέεται άμεσα με την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Θα μπορούσε ίσως να γίνει εδώ κάποιος παραλληλισμός με την υπόθεση Δημοκρατία v. Εταιρείας Κώστας Γ. Τύμβιος Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553, στην οποία κρίθηκε ότι η χρήση εξουσιοδοτικής διάταξης του νόμου για θέσπιση κανονισμών που αποσκοπούν στη θεσμοποίηση ευεργετήματος που παραχώρησε ο νόμος, επαφίεται στη διακριτική εξουσία της διοίκησης και μπορεί να ασκηθεί οποτεδήποτε χωρίς χρονικά όρια περιορισμούς.
2. Δεν ευσταθεί το κεντρικό επιχείρημα για παρανομία ή ολογωρία του Συμβουλίου. Άλλωστε, οι θέσεις προκηρύχθηκαν σε διάστημα μηνών αφότου έμεινε κενή η δεύτερη θέση. Ο πρωτόδικος Δικαστής σωστά αντιλήφθηκε τη φύση του δικαιώματος προαγωγής και ορθά είχε συνθέσει το όλο θέμα με την αρχή της μη αναδρομικότητας των διοικητικών αποφάσεων. Η προαγωγή υπαλλήλου είναι η κλασσική περίπτωση που καλύπτει η παραπάνω αρχή δεδομένου, όπως ορθά πάλιν έκρινε ο πρωτόδικος δικαστής, η πρόνοια σε προϋπολογισμούς δεν αποτελούσε αναγκαστική ρύθμιση του ζητήματος.
3. Οι εφεσείοντες αμφισβήτησαν την επιδίκαση των εξόδων της προσφυγής σε βάρος τους. Έχει επικρατήσει η άποψη ότι το δικαστήριο δικαιολογείται, όταν υπάρχει έλλειψη δικαστικού προηγούμενου που θα βοηθούσε την επίλυση συγκεκριμένης υπόθεσης και πρέπει να καινοτομήσει, να μην επιδικάσει τα έξοδα της δίκης σε βάρος του διαδίκου που ηττήθηκε. Δεν υπάρχει όμως εδώ τίποτε το καινοφανές. Ούτε είναι η περίπτωση που το διοικητικό υλικό που στήριξε την υπόθεση μπορούσε να έλθει σε φως μόνο μετά από προσφυγή. Οι κανόνες που διέπουν την υπόθεση είναι καλά εδραιωμένες και επέτρεπαν την πρόγνωση για την έκβασή της. Δεν έχει καταδειχθεί λόγος επέμβασης στην άσκηση της διακριτικής εξουσίας του δικαστηρίου στο ζήτημα των εξόδων.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Κολοκασίδου v. A.TH.K. (1992) 4 A.A.Δ. 4801,
Παπαδόπουλος v. Δημοκρατίας (1989) 3(Β) Α.Α.Δ. 973,
Α.ΤΗ.Κ. v. Σιαπιτή κ.ά. (1997) 3 Α.Α.Δ. 450,
Δημοκρατία v. Εταιρείας Κώστα Γ. Τύμβιου Λτδ (1984) 3 Α.Α.Δ. 553,
[*44]
Χατζηγεωργίου v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 23.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Κούρρης, Δ.) που δόθηκε στις 13/2/96 (Προσφυγή Αρ. 534/94) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή των εφεσειόντων εναντίον της απόρριψης του αιτήματός τους από τον εφεσίβλητο για αναδρομική προαγωγή στη θέση Λειτουργού Προγραμμάτων Β΄ Τηλεοράσεως, από 1-3-93.
Α.Σ. Αγγελίδης, για τους Εφεσείοντες.
Π. Πολυβίου, για τον Εφεσίβλητο.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η απόφαση του δικαστηρίου θα δοθεί από το δικαστή Σ. Νικήτα.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Στις 18/2/94 το Διοικητικό Συμβούλιο του Ραδιοφωνικού Ιδρύματος Κύπρου (εφεξής Ρ.Ι.Κ. ή Ίδρυμα) πρόσφερε προαγωγή στους εφεσείοντες στη θέση Λειτουργού Προγραμμάτων Β΄ Τηλεοράσεως. Κατατάσσεται στην κατηγορία θέσεων προαγωγής μόνο. Η πρώτη θέση είχε χηρέψει την 1/6/92 και η άλλη στις 15/2/93. Οι εφεσείοντες δέχθηκαν την προαγωγή τους, αλλά υπό την αίρεση, όπως έγραψε στις 16/3/94 ο δικηγόρος τους στο Διοικητικό Συμβούλιο του Ιδρύματος (εφεξής το Συμβούλιο), πως θα ίσχυε αναδρομικά, τουλάχιστον από 1/3/93. Το Συμβούλιο, που συνήλθε και εξέτασε το αίτημα στις 20/4/94, το απέρριψε. Η απορριπτική αυτή απόφαση προσβλήθηκε στο Ανώτατο Δικαστήριο χωρίς επιτυχία. Και οι εφεσείοντες συνέχισαν με την κρινόμενη έφεση στην Ολομέλεια.
Το υπέρεισμα της αξίωσης των εφεσειόντων αποτελεί η εκκρεμότητα πλήρωσης των δύο θέσεων μέχρι την προκήρυξη τους με εγκύκλιο του Γενικού Διευθυντή του Ιδρύματος στις 5/11/93 (διάστημα 9 περίπου μηνών από την ημερομηνία που έμεινε κενή η δεύτερη θέση). Αποδίδεται στο Συμβούλιο λανθασμένη αντιμετώπιση και ολιγωρία. Όπως διαπίστωσε η πρωτόδικη απόφαση, μετά τις προεδρικές εκλογές του 1993 υπέβαλαν παραίτηση 4 από τα 9 μέλη του Συμβουλίου. Περαιτέρω κατατέθηκε και εκκρεμούσε νομοσχέδιο στη Βουλή των Αντιπροσώπων. Το μέτρο [*45]στόχευε σε τροποποίηση του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου με τρόπο ώστε να αυξηθεί αφενός ο αριθμός των μελών της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας και να μεταβιβασθούν στο όργανο αυτό οι αρμοδιότητες των Διοικητικών Συμβουλίων των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου για διορισμούς και προαγωγές υπαλλήλων αφετέρου.
Έτσι διαβιβάστηκε παράκληση του Προέδρου της Δημοκρατίας και του Υπουργικού Συμβουλίου (εγκύκλιοι ημερ. 30/3/93 και 20/4/93) να ανασταλούν ουσιαστικά οι διορισμοί και προαγωγές μέχρις ότου γνωσθεί η τύχη του νομοσχεδίου. Ο αντίκτυπος στο Ίδρυμα αποτέλεσε αντικείμενο έρευνας από τον Επίτροπο Διοικήσεως ύστερα από παράπονο του εφεσείοντα το Μάϊο του 1993. Η εκκαλούμενη απόφαση αναφέρει σχετικά:
“Όπως φαίνεται από τη σελίδα 3 της έκθεσης του Επιτρόπου, ο Πρόεδρος και τα εναπομείναντα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου του ΡΙΚ αποφάσισαν σιωπηρά να μην προβαίνουν σε πράξεις διορισμών, προαγωγών ή μεταθέσεων υπαλλήλων του Ιδρύματος.”
Ο πρωτόδικος δικαστής δε δέχθηκε εισήγηση του δικηγόρου των εφεσειόντων ότι υπό τις περιστάσεις - και δεδομένου ότι οι ίδιοι οι εφεσείοντες δεν ευθύνονται για την καθυστέρηση πλήρωσης των θέσεων - οι αρχές της χρηστής διοίκησης και η καλή πίστη επέβαλλαν την αναδρομική προαγωγή τους. Υπήρχε μάλιστα - όπως υποστήριξε ο συνήγορος - και η αναγκαία νομοθετική εξουσιοδότηση. Ο περί Προϋπολογισμού του Ραδιοφωνικού Ιδρύματος Κύπρου Νόμος του 1992, όπως και ο νόμος για τον προϋπολογισμό του 1993, είχαν πρόβλεψη για τις κενές αυτές θέσεις.
Βασιζόμενος στην προηγούμενη απόφαση του στην Μερόπη Κολοκασίδου ν. Α.ΤΗ.Κ. (1992) 4 Α.Α.Δ. 4801, αλλά και σε ενισχυτικό της άποψης του απόσπασμα από τα Πορίσματα Νομολογίας του Σ.τ.Ε. στη σελ. 197, ο πρώτοδικος δικαστής έκρινε ότι “το γεγονός της ύπαρξης της θέσης στους Προϋπολογισμούς των συγκεκριμένων ετών δεν μπορεί να θεωρηθεί από μόνο του ότι ισοδυναμεί με ρητή ή ειδική νομοθετική πρόνοια”. Παραπέμπει στη συνέχεια σε αριθμό δικαστικών προηγούμενων, που αποφασίστηκαν υπό το ίδιο πνεύμα, για να καταλήξει: “Η περίπτωση των αιτητών δεν εμπίπτει σε καμιά από τις εξαιρέσεις στον κανόνα της μη αναδρομικότητας των διοικητικών πράξεων και η επίδικη απόφαση ήταν εύλογα επιτρεπτή στους καθ’ ών η [*46]αίτηση”. Επεσήμανε επίσης η απόφαση, με βάση τα κριθέντα στην Παπαδόπουλος ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 973, ότι δεν υφίσταται κεκτημένο δικαίωμα αλλά ελπίδες μόνο υπαλλήλου σε προαγωγή. Τελικά η προσφυγή απορρίφθηκε με έξοδα σε βάρος των αιτητών/εφεσειόντων.
Με τα ίδια βασικά επιχειρήματα, που έχουν ως υπόβαθρο τους τρεις λόγους έφεσης, ο κ. Αγγελίδης προσπάθησε να μας πείσει για τη σφαλερή αντίκρυση του όλου ζητήματος από το πρωτόδικο δικαστήριο. Χαρακτήρισε παράνομη επέμβαση τις εγκυκλίους προς το Συμβούλιο του Ρ.Ι.Κ., το οποίο κατέστη δέσμιο του περιεχομένου τους. Η αρχή ότι ο υπάλληλος μόνο προσδοκίες για προαγωγή μπορεί να έχει δεν αμφισβητήθηκε. Όμως, κατά την εισήγηση, η αρχή αυτή είναι άσχετη και κακώς αποτέλεσε μέρος του σκεπτικού της εκκαλούμενης απόφασης. Το παράπονο περιοριζόταν στο χρονικό σημείο έναρξης της ισχύος της προαγωγής.
Τέλος, υπογραμμίστηκε ότι η αρχή της μη αναδρομικότητας, που διαμόρφωσε το άλλο εννοιολογικό έρεισμα της απόφασης, δε συσχετίστηκε με το γεγονός ότι έγινε πρόνοια για τις θέσεις αυτές στους προϋπολογισμούς των ετών 1992 και 1993. Θα μπορούσε στο σημείο αυτό να λεχθεί ότι η απόφαση της Ολομέλειας στην Α.ΤΗ.Κ. ν. Χαράλαμπου Σιαπιτή κ.ά. (1997) 3 Α.Α.Δ. 450, δεν υποστηρίζει τη θέση των εφεσειόντων ότι η πρόβλεψη σε προϋπολογισμούς συγκεκριμένης θέσης συνεπάγεται απαραίτητα και την άμεση πλήρωση της.
Κατά τη γνώμη μας δεν υπάρχει, εκτός αν νομοθετική διάταξη προβλέπει περί του αντιθέτου, νομική υποχρέωση για την προκήρυξη πλήρωσης κενών θέσεων. Δεν υφίσταται επίσης, στην απουσία τέτοιας διάταξης, η δυνατότητα δικαστικού εξαναγκασμού προς διενέργεια προαγωγών σε κενές θέσεις. Δεν είναι αποκλειστικό δικαίωμα του υπαλλήλου η προαγωγή. Συνδέεται άμεσα με την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Θα μπορούσε ίσως να γίνει εδώ κάποιος παραλληλισμός με την υπόθεση Δημοκρατία ν. Εταιρείας Κώστα Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553, στην οποία κρίθηκε ότι η χρήση εξουσιοδοτικής διάταξης του νόμου για θέσπιση κανονισμών, που αποσκοπούν στη θεσμοποίηση ευεργετήματος που παραχώρησε ο νόμος, επαφίεται στη διακριτική εξουσία της διοίκησης και μπορεί να ασκηθεί οποτεδήποτε χωρίς χρονικά όρια ή περιορισμούς.
Επομένως δεν ευσταθεί το κεντρικό επιχείρημα για παρανο[*47]μία ή ολιγωρία του Συμβουλίου. Άλλωστε, όπως επισημάνθηκε, οι θέσεις προκηρύχθηκαν σε διάστημα μηνών αφότου έμεινε κενή η δεύτερη θέση. Ο πρωτόδικος δικαστής σωστά αντιλήφθηκε τη φύση του δικαιώματος προαγωγής και ορθά είχε συνδέσει το όλο θέμα με την αρχή της μη αναδρομικότητας των διοικητικών αποφάσεων. Η προαγωγή υπαλλήλου είναι η κλασσική περίπτωση που καλύπτει η παραπάνω αρχή δεδομένου, όπως ορθά πάλιν έκρινε ο πρωτόδικος δικαστής, η πρόνοια σε προϋπολογισμούς δεν αποτελούσε αναγκαστική ρύθμιση του ζητήματος.
Αξίζει να μεταφέρουμε την άποψη του Γ. Παπαχατζή “Σύστημα του εν Ελλάδι ισχύοντος Διοικητικού Δικαίου” 3η έκδοση (1960) σελ. 441:
“Εκείνο το οποίον αποτελεί τον κανόνα εις τας νομοθετικού τύπου πράξεις της πολιτείας - η δυνατότης προσθήκης ρήτρας αναδρομικής - αποτελεί σπανίαν εξαίρεσιν διά τας υπό των αρχών της εκτελεστικής εξουσίας εκδιδομένας πράξεις. Ο νόμος δύναται, αν θέλη, να παράσχη εις εαυτόν αναδρομικήν ισχύν - εκφραζόμενος σαφώς περί τούτου - εφ’ όσον συνταγματικοί περιορισμοί δεν τον κωλύουν, ως φερ’ ειπείν προκειμένου περί θεσπίσεως ποινικού περιεχομένου διατάξεων. Αντιθέτως αι πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας, είτε βασιλικά διατάγματα είναι είτε υπουργικαί αποφάσεις είτε πράξεις άλλων οιωνδήποτε διοικητικών αρχών, δεν έχουν την δυνατότητα να ισχύουν και διά το παρελθόν, διότι συμφώνως προς “γενικόν εν τω διοικητικώ δικαίω κανόνα νομιμότητος” η δημοσία διοίκησις δεν δύναται να ενεργή με δύναμιν αναδρομικήν. Ούτω π.χ. κανονιστική ρύθμισις οπισθενεργός δεν γίνεται εγκύρως υπό της εκτελεστικής εξουσίας (πρβλ. και ανωτ. εν & 28 β΄), ουδ’ “ειδικαί” διοικητικαί πράξεις έχουσαι αναδρομικήν δύναμιν εκδίδονται εγκύρως, ανεξαρτήτως αν είναι αύται επωφελείς ή επαχθείς διά τους διοικουμένους: Άδεια ή έγκρισις π.χ. δεν χορηγείται με αναδρομικήν ισχύν, προαγωγή ή απόλυσις ή υποβιβασμός με δύναμιν οπισθενεργόν δεν είναι ισχυρά κλπ.
Αι πράξεις της εκτελεστικής εξουσίας εκδίδονται επί τω τέλει ίνα διέπουν τας εφεξής συναφθησομένας εννόμους σχέσεις δημοσίου δικαίου και τας εφεξής διαμορφουμένας πραγματικάς καταστάσεις.”
Προτού προχωρήσουμε στο επόμενο ζήτημα επιβάλλεται ένα σύντομο σχόλιο σχετικά με την απόφαση του Σ.τ.Ε. αρ. 4753/97. [*48]Ο κ. Αγγελίδης την παρέθεσε για να στηρίξει το επιλήψιμο, κατά την αντίληψη του, της συμπεριφοράς του Ιδρύματος αναφορικά με τον τρόπο που έδρασε στην πλήρωση των θέσεων. Το κείμενο της δεν προσκομίστηκε. Η υπόθεση σχολιάζεται σε μακρό άρθρο που δημοσιεύθηκε σε νομικό περιοδικό της Θεσσαλονίκης με τίτλο: “Η Αίτηση Ακυρώσεως κατά Παραλείψεως Μεταφοράς Κοινοτικής Οδηγίας”. Μόνο από την επικεφαλίδα αυτή φαίνεται πόσο άσχετη είναι η υπόθεση με την κρινόμενη. Η απόφαση αφορά την παράλειψη της ελληνικής διοίκησης να εκδώσει προεδρικό διάταγμα μέσα στην τασσόμενη προθεσμία των 2 ετών για ενσωμάτωση της οδηγίας 89/48 (που αφορά την αναγνώριση διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης) στην ελληνική έννομη τάξη.
Οι εφεσείοντες με τον τέταρτο - και τελευταίο - λόγο έφεσης αμφισβητούν την επιδίκαση των εξόδων της προσφυγής σε βάρος τους. Διατυπώθηκε ως εξής:
“4. Εσφαλμένα επεδικάστηκαν έξοδα σε βάρος των αιτητών γιατί η υπόθεση πέραν του ότι είχε τη νομική ιδιομορφία της, ξεκινούσε από διαδικασία που δεν ήταν νόμιμη του Διοικητικού Συμβουλίου.”
Στο περίγραμμα αγόρευσης των εφεσειόντων - δεν υπήρξε προφορική ανάπτυξη - αναφέρεται πως ήταν απόλυτα δικαιολογημένη η προσφυγή και ότι η διακριτική ευχέρεια που διαθέτει το δικαστήριο για επιδίκαση ή στέρηση των εξόδων δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τιμωρία στον προσφεύγοντα και να τον αποκλείσει έτσι από την άσκηση του δικαιώματος του να ελέγξει δικαστικά τη νομιμότητα της διοικητικής πράξης που τον αφορά.
Έχει επικρατήσει η άποψη ότι το δικαστήριο δικαιολογείται, όταν υπάρχει έλλειψη δικαστικού προηγούμενου που θα βοηθούσε την επίλυση συγκεκριμένης υπόθεσης και πρέπει να καινοτομήσει, να μην επιδικάσει τα έξοδα της δίκης σε βάρος του διαδίκου που ηττήθηκε. Δεν υπάρχει όμως εδώ τίποτε το καινοφανές. Ούτε είναι η περίπτωση που το διοικητικό υλικό που στήριξε την υπόθεση μπορούσε να έλθει σε φως μόνο μετά από προσφυγή. Οι κανόνες που διέπουν την υπόθεση είναι καλά εδραιωμένες και επέτρεπαν την πρόγνωση για την έκβαση της. Δεν έχει καταδειχθεί λόγος επέμβασης στην άσκηση της διακριτικής εξουσίας του δικαστηρίου στο ζήτημα των εξόδων.
Στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας Χριστόδουλος Χ. Χατζηγεωργίου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 23, ύστερα [*49]από επισταμένη επισκόπηση της νομολογίας, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου τονίζοντας ότι το αποτέλεσμα της διοικητικής δίκης είναι κυριαρχικός παράγων στο θέμα των εξόδων παρατηρεί:
“.... Ο κανόνας παραμένει ότι τα έξοδα της αναθεωρητικής δίκης αφίενται στη διακριτική ευχέρεια του δικαστηρίου. Όπως προκύπτει, στην άσκηση της διακριτικής εξουσίας του δικαστηρίου ως προς τα έξοδα, το αποτέλεσμα ασκεί σήμερα, σε αντίθεση με το παρελθόν (για τους λόγους που έχουμε εξηγήσει), μεγαλύτερη επίδραση και, στις πλείστες των περιπτώσεων, αποφασιστική.”
Η έφεση απορρίπτεται. Με έξοδα σε βάρος των εφεσειόντων.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο