(1999) 3 ΑΑΔ 246
[*246]28 Απριλίου, 1999
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΑΛΛΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στές]
ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΜΙΧΑΗΛΙΔΗΣ,
Εφεσείων-Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Εφεσίβλητης-Καθ’ ης η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 1572)
Διοικητικό Όργανο — Αρμοδιότητα — Μεταβίβαση αρμοδιότητας —Δε συνιστά μεταβίβαση αρμοδιότητας η σύσταση συμβουλευτικού οργάνου προς κατατόπιση και γνωμοδότηση του έχοντος την αποφασιστική αρμοδιότητα — Η ανάθεση από το Υπουργικό Συμβούλιο στην Επιτροπή Προσωπικού του Κ.Ο.Τ. της διενέργειας προκαταρκτικής έρευνας για τους υποψηφίους για διορισμό στη θέση Γενικού Διευθυντή, δε συνιστά εκχώρηση της αποφασιστικής αρμοδιότητας του Υπουργικού Συμβουλίου.
Διοικητικό Όργανο — Συλλογικά όργανα — Συγκρότηση — Παράνομη συγκρότηση συλλογικού οργάνου επιδρά στις αποφάσεις του — Η σύσταση Επιτροπής Προσωπικού του Κ.Ο.Τ. αποφασίστηκε από το παράνομα συγκροτημένο Διοικητικό Συμβούλιο του Κ.Ο.Τ. — Η γνωμοδότηση της Επιτροπής επέδρασε ουσιωδώς στη λήψη της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου με αποτέλεσμα να επέλθει ακυρότητά της.
Στην παρούσα έφεση, η οποία είχε ως αντικείμενο την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου, με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή του εφεσείοντος κατά της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, να διορίσει την ενδιαφερόμενη στη θέση Γενικού Διευθυντή του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού, τέθηκαν δύο κύριοι λόγοι έφεση: Αυτός που αφορούσε στην παράνομη εκχώρηση εξουσιών του Υπουργικού Συμβουλίου στην Επιτροπή Προσωπικού του Κ.Ο.Τ. και αυτός που αφορούσε στην παράνομη απόφαση σύστασης της Επιτροπής Προσωπικού, της οποίας η γνωμοδότηση επέδρασε ουσιωδώς στην τελική απόφαση [*247]του Υπουργικού Συμβουλίου.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Το Υπουργικό Συμβούλιο είναι εκ του νόμου το αποφασίζον όργανο για το διορισμό Γενικού Διευθυντή του Κ.Ο.Τ.. Βασική αρχή του διοικητικού δικαίου είναι ότι όπου ο νόμος παρέχει σε διοικητικό όργανο συγκεκριμένη αρμοδιότητα, αυτή ασκείται από το όργανο. Το αρμόδιο όργανο δεν μπορεί να παραιτηθεί από την αρμοδιότητά του, ούτε να την τροποποιήσει, ούτε να τη μεταβιβάσει χωρίς εξουσιοδότηση του νόμου. Συμφωνία μεταξύ των οργάνων δεν αρκεί, ούτε βέβαια συμφωνία μεταξύ αρμόδιου οργάνου και ιδιώτη. Τα περιβάλλοντα την υπόθεση γεγονότα, καταδείχνουν πως δεν επρόκειτο περί εκχώρησης ή μεταβίβασης αρμοδιοτήτων. Το Υπουργικό Συμβούλιο ουδέποτε μεταβίβασε στην Επιτροπή Προσωπικού του Οργανισμού την εκ του νόμου αρμοδιότητά του για διορισμό Γενικού Διευθυντή του Οργανισμού. Το Υπουργικό Συμβούλιο ανέθεσε στην Επιτροπή τη διενέργεια προκαταρκτικής έρευνας και αξιολόγησης των υποψηφίων, για να ληφθεί υπόψη το αποτέλεσμα κατά τη λήψη της τελικής απόφασης.
Το αποφασίζον όργανο διατήρησε μέχρι τέλους τη δυνατότητα μερικής ή ολικής αποδοχής ή απόρριψης της έκθεσης καθώς και τη δυνατότητα μεταβολής της σειράς κατάταξης. Προκύπτει από τα πρακτικά ότι το Υπουργικό Συμβούλιο προτού λάβει την επίδικη διοικητική απόφαση μελέτησε την έκθεση και τις επεξηγήσεις του Προέδρου της Επιτροπής, πράγμα που υποδηλώνει ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου για διορισμό του ενδιαφερόμενου προσώπου ήταν το αποτέλεσμα άσκησης πρωτογενούς αποφασιστικής αρμοδιότητας και ότι δε λειτούργησε ως “σφραγίδα” πάνω στην έκθεση της Επιτροπής.
2. Το Υπουργικό Συμβούλιο κατά το χρόνο που ανέθεσε τη διεξαγωγή της έρευνας και αξιολόγησης των υποψηφίων στην Επιτροπή, λογικά πρέπει να είχε υπόψη του ότι η Επιτροπή ήταν όργανο νόμιμα συγκροτημένο. Δόθηκε στην Επιτροπή η συγκεκριμένη εντολή λόγω σχέσης και συνάφειας της Επιτροπής ως συλλογικού οργάνου προς το θέμα. Η εντολή ήταν απρόσωπη και απευθυνόταν στην Επιτροπή. Η εντολή δεν απευθυνόταν στα πρόσωπα που αποτελούσαν την Επιτροπή. Τα πρόσωπα που αποτελούσαν την Επιτροπή δεν ήταν υπηρεσιακοί παράγοντες. Ήταν ιδιώτες που ταυτόχρονα ήταν και μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου του ΚΟΤ. Θεωρείται πρόδηλο, ότι το Υπουργικό Συμβούλιο εμπιστεύθηκε [*248]το συγκεκριμένο ερευνητικό και γνωμοδοτικό ρόλο στην Επιτροπή, λόγω της ιδιότητάς της. Η Επιτροπή συστάθηκε με απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού, δηλαδή από τα ίδια μέλη που την απάρτιζαν. Όμως, το εν λόγω Διοικητικό Συμβούλιο κατά τον ουσιώδη χρόνο ήταν παράνομο, λόγω σύνθεσης αντιβαίνουσας προς το Σύνταγμα. Συνεπώς το ίδιο παράνομη ήταν λόγω σύνθεσης και η Επιτροπή.
Το έργο της Επιτροπής στα πλαίσια της διαδικασίας που ακολούθησε και το αποτέλεσμα που έχει προκύψει δεν τελούσαν σε νομική αλληλουχία με την υπό κρίση απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και δε θεωρούνται ότι αποτελούν εκ του νόμου προϋπόθεση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Ωστόσω, τα πεπραγμένα της Επιτροπής, μαζί και η ενημέρωση του Υπουργικού Συμβουλίου η οποία έγινε από τον Πρόεδρο της Επιτροπής, αποτέλεσαν στοιχείο καθοριστικό στη λήψη της επίδικης διοικητικής απόφασης. Ο ρόλος της Επιτροπής ήταν ερευνητικός και συνάμα συμβουλευτικός. Αυτό συνάγεται τόσο από το λεκτικό της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, ημερομηνίας 25.1.90 με την οποία δόθηκε η εντολή στην Επιτροπή, όσο και από το έργο της Επιτροπής αλλά και από τον υψηλό βαθμό συμασίας που φαίνεται ότι αποδόθηκε στην έκθεση της Επιτροπής από το Υπουργικό Συμβούλιο κατά τη λήψη της απόφασης.
Η σημασία που απέδωσε το Υπουργικό Συμβούλιο στην έκθεση της Επιτροπής και στη συμβουλευτική της γνώμη γενικά, ήταν ουσιώδης και καθοριστική στη λήψη της υπό εξέταση διοικητικής απόφασης. Το Υπουργικό Συμβούλιο αν επρόκειτο να παρεκκλίνει από τη γνωμοδότηση θα είχε υποχρέωση, απορρέουσα από τις αρχές της χρηστής διοίκησης, να αιτιολογήσει την απόκλιση, γεγονός το οποίο υποδηλώνει τη σημασία που ενέχει η γνωμοδότηση του συγκεκριμένου οργάνου στη διεργασία λήψης της τελικής απόφασης από το πρωτογενώς αποφασίζον διοικητικό όργανο. Τα πάντα οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίχθηκε στη γνωμοδότηση της Επιτροπής. Αυτή όμως η Επιτροπή, εκ των υστέρων, αποδείχθηκε πως δεν είχε νόμιμη συγκρότηση. Τα όσα έπραξε η Επιτροπή, από την αρχή μέχρι το τέλος, σ’ ένα ευρύ πεδίο δράσης, ήταν άκυρα. Πρόκειται για κατάσταση πραγμάτων που οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η παρανομία στη συγκρότηση της Επιτροπής κατά τον ουσιώδη χρόνο, επιδρά καταλυτικά επί του κύρους της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου.
H έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
[*249]Αναφερόμενες υποθέσεις:
Κοφτερού ν. Δημοκρατίας (1996) 3 Α.Α.Δ. 181,
Δημοκρατία κ.ά. ν. Κουκκούρη κ.ά. (1993) 3 Α.Α.Δ. 598,
Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 135,
Medcon Construction Ltd and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535,
Xρ. Κυριάκου Λτδ ν. Α.ΤΗ.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 178,
Δημοκρατία ν. Μελέτης (1991) 3 Α.Α.Δ. 433,
Τhalassinos v. Republic (1973) 3 C.L.R. 386,
Thalassinos v. Republic (1974) 3 C.L.R. 29,
Δημοτικό Συμβούλιο Λάρνακας ν. Μοbil Oil (Cyprus) Ltd κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 294,
ΡΙΚ κ.ά. ν. Καραγιώργης κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159,
Αιμίλιος Έλληνας και Σία Λτδ ν. Υπουργείου Οικονομικών κ.ά. (1990) 3 Α.Α.Δ. 181,
Φαρμακευτική Οργάνωσις Κύπρου Λτδ ν. Δημοκρατίας (1991) 3(Δ) Α.Α.Δ. 2745,
Caramondani Ltd v. Δημοκρατίας κ.ά. (1991) 3(Ε) Α.Α.Δ. 4003.
Έφεση.
Έφεση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου Κύπρου (Κούρρης, Δ.) που δόθηκε στις 13 Μαΐου, 1992 (Προσφυγή Αρ. 324/90) με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή του εφεσείοντα - αιτητή εναντίον της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου να διορίσει το ενδιαφερόμενο μέρος στη θέση του Γενικού Διευθυντή του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού.
Α. Σκορδής, για τον Εφεσείοντα.
Λ. Κουρσουμπά, γα την Εφεσίβλητη.
[*250]Γ. Κακογιάννης, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Την απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Α. Κραμβής.
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Αντικείμενο της έφεσης είναι απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην άσκηση της πρωτογενούς του δικαιοδοσίας με την οποία επικυρώθηκε ο διορισμός της κας Φρύνης Μιχαήλ στη θέση Γενικού Διευθυντή του Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (στο εξής, Οργανισμός ή ΚΟΤ) αντί του εφεσείοντα.
Το άρθρο 6(3) των περί Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού Νόμων του 1969-1985, ορίζει ότι: “Γενικός Διευθυντής διορίζεται υπό του Υπουργικού Συμβουλίου, πρόσωπον κεκτημένον τα υπό του σχεδίου υπηρεσίας, εγκρινομένου υπό του Υπουργικού Συμβουλίου, προβλεπόμενα προσόντα και υπό τοιούτους όρους ως το Υπουργικόν Συμβούλιον ήθελε ορίσει”. Η διαδικασία επιλογής για διορισμό στη θέση δεν ρυθμίζεται θεσμικά και συνεπώς τυγχάνουν εφαρμογής οι αρχές της χρηστής διοίκησης.Το καθήκον του διορίζοντος οργάνου σε μια τέτοια περίπτωση σκιαγραφήθηκε περιεκτικά στην Πόλα Κοφτερού ν. Δημοκρατίας (1996) 3 Α.Α.Δ. 181:
“Συγκεκριμένα έχει καθήκον να υιοθετεί τέτοια διαδικασία ώστε η έρευνα να οδηγεί στην επιλογή των καταλληλοτέρων υποψηφίων. Η επιλογή της διαδικασίας εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του οργάνου και τούτη, καθώς και τα υπόλοιπα θέματα που την αφορούν, ελέγχονται από το διοικητικό δικαστήριο.”
Στις 23.11.89 το Υπουργικό Συμβούλιο, ως το αρμόδιο όργανο για το διορισμό του Γενικού Διευθυντή του Οργανισμού, εξουσιοδότησε το Διοικητικό Συμβούλιο (ΔΣ) του Οργανισμού να προκηρύξει τη θέση, να αξιολογήσει τους υποψηφίους και να διαβιβάσει τις αιτήσειςμε σχόλια στο Υπουργικό Συμβούλιο για λήψη απόφασης.
Στις 25.1.90 το Υπουργικό Συμβούλιο τροποποίησε την προηγούμενη απόφασή του ημερομηνίας 23.11.89 έτσι ώστε, η αξιολόγηση των υποψηφίων για τη θέση, να γίνει από την Επιτροπή Προσωπικού του ΚΟΤ (στο εξής η Επιτροπή) η οποία θα υπέβαλλε τα σχόλιά της στο Υπουργικό Συμβούλιο για τον κάθε [*251]υποψήφιο χωριστά και κατά σειρά προτίμησης.
Η Επιτροπή υφίστατο εκ των προτέρων. Προφανώς, συνεστήθη από το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΤ δυνάμει των εξουσιών του με βάση το άρθρο 5(6) του περί Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού (Τροποποιητικού) Νόμου του 1985 (Ν. 16/85). Την Επιτροπή, αποτελούσαν εν προκειμένω, τα μέλη του ΚΟΤ αλλά υπό άλλο μανδύα.
Η πρόσκληση για συνέντευξη των υποψηφίων δόθηκε στις 9.12.89 από το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΤ. Η Επιτροπή στις 31.1.90 συνέταξε “profile” των “προσόντων και προτερημάτων” που θα έπρεπε να έχει κάθε υποψήφιος.
Οι συνεντεύξεις των υποψηφίων έγιναν από την Επιτροπή. Κρίθηκε από την Επιτροπή ότι 18 από τους υποψήφιους δεν είχαν τα προσόντα και αποκλείστηκαν. Ο εφεσείων και το ενδιαφερόμενο πρόσωπο ήταν μεταξύ των πέντε επικρατέστερων υποψηφίων που απέμειναν.
Η Επιτροπή, ενεργώντας με βάση τη διαδικασία που καθόρισε ότι θα ακολουθούσε στη συνέχεια, απέκλεισε με μυστική ψηφοφορία ακόμα δύο υποψήφιους. Από τους τρεις που απέμειναν - ο αιτητής, το ενδιαφερόμενο πρόσωπο και ο κ. Καρεκλάς - αποκλείσθηκε με μυστική ψηφοφορία ο κ. Καρεκλάς. Στην τελευταία μυστική ψηφοφορία, πέντε μέλη της Επιτροπής τάχθηκαν υπέρ της επιλογής του ενδιαφερόμενου προσώπου και άλλα τέσσερα υπέρ της επιλογής του εφεσείοντα.
Μετά τη συμπλήρωση της πιο πάνω διαδικασίας, η Επιτροπή υπέβαλε στο Υπουργικό Συμβούλιο την κατάταξη των πέντε επικρατέστερων υποψηφίων με πρώτο στη σειρά προτίμησης το ενδιαφερόμενο πρόσωπο και δεύτερο τον αιτητή.
Το Υπουργικό Συμβούλιο αφού μελέτησε την έκθεση της Επιτροπής και ενημερώθηκε από τον Πρόεδρο του ΚΟΤ που ήταν και Πρόεδρος της Επιτροπής “σχετικά με το περιεχόμενο της έκθεσης γενικά και ειδικότερα για τα κριτήρια και τη διαδικασία επιλογής των υποψηφίων καθώς και για τους λόγους κατάταξης των υποψηφίων στη σειρά προτίμησης που υποβλήθηκαν στην έκθεση” αποφάσισε να διορίσει το ενδιαφερόμενο πρόσωπο στη θέση του Γενικού Διευθυντή. Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου λήφθηκε στις 15.2.90 και όπως έχει λεχθεί, επικύρώθηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο με απόφαση που εκδόθηκε στις 13.5.92.
[*252]Ο πρώτος λόγος έφεσης αναφέρεται στη διαδικασία επιλογής των υποψηφίων. Η θέση του εφεσείοντα είναι ότι η Επιτροπή Προσωπικού του ΚΟΤ δεν είναι “αρχή εν τη Δημοκρατία” εντός της εννοίας του άρθρου 3(1) του περί Εκχωρήσεως Της Ενασκήσεως Των Εξουσιών Των Απορρεουσών εκ Τινός Νόμου Νόμου του 1962 (Ν. 23/62) και συνεπώς το Υπουργικό Συμβούλιο, ως το αρμόδιο όργανο για διορισμό του Γενικού Διευθυντή του ΚΟΤ δεν είχε τη δυνατότητα εκχώρησης εξουσιών που αφορούν τη διαδικασία διορισμού Γενικού Διευθυντή του Οργανισμού στην Επιτροπή Προσωπικού του Οργανισμού.
Το θέμα ηγέρθη πρωτόδικα στη γραπτή αγόρευση των δικηγόρων του εφεσείοντα. Χωρίς αυτό να ήταν επίδικο ζήτημα, εξετάστηκε από το πρωτόδικο δικαστήριο και η απόφαση επί του συγκεκριμένου θέματος συνοψίζεται στα εξής:
(α) Δεν έγινε εκχώρηση εξουσιών από το Υπουργικό Συμβούλιο προς την Επιτροπή Προσωπικού.
(β) Το Υπουργικό Συμβούλιο ζήτησε απλά από την Επιτροπή τη διεξαγωγή “προκαταρκτικής έρευνας” αναφορικά με τα προσόντα και την καταλληλότητα των υποψηφίων για να βοηθηθεί στην απόφασή του.
(γ) Συνεπώς ο Νόμος 23/62 δεν τυγχάνει εφαρμογής.
Πρέπει να πούμε ότι το Ανώτατο Δικαστήριο, εκκρεμούσης της ακρόασης της έφεσης, εξέτασε προκαταρκτικά αίτημα του ενδιαφερόμενου προσώπου για συνοπτική απόρριψη της έφεσης η οποία, κατά την άποψή του, εστερείτο αντικειμένου. Λόγοι, κυρίως δικονομικοί, προβλήθηκαν προς υποστήριξη του αιτήματος. Μεταξύ αυτών και το ότι το πρωτόδικο δικαστήριο αποφάσισε επί του θέματος της εκχώρησης εξουσιών του Υπουργικού Συμβουλίου προς την Επιτροπή χωρίς το ζήτημα να ήταν επίδικο, εφόσον τούτο δεν καλυπτόταν από τη δικογραφία. Βλ. Δημοκρατία κ.ά. ν. Κουκκούρη κ.ά. (1993) 3 Α.Α.Δ. 598. Το αίτημα του εφεσείοντα για συνοπτική απόρριψη της έφεσης ως στερούμενης αντικειμένου, απορρίφθηκε με απόφαση της Ολομέλειας, βλ. Γεώργιος Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 135. Το πιο κάτω απόσπασμα της απόφασης αντικατοπτρίζει την προσέγγιση του Δικαστηρίου:
“Η δικαστική απόφαση με την οποία επήλθε η επικύρωση της προσβληθείσας διοικητικής απόφασης αποτελεί, ενόσω πα[*253]ραμένει απρόσβλητη, αυθεντική διακήρυξη του δικαίου και αυτό επιβάλλει βέβαια τη διατήρηση του δικαιώματος έφεσης. Το οποίο έχει ως αφετηρία τη δικαστική απόφαση και όχι τα όποια προηγηθέντα. Το αίτημα του ενδιαφερόμενου προσώπου για συνοπτική απόρριψη της έφεσης δεν μπορεί να επιτύχει διότι δεν μπορεί να διαπεράσει την πρωτόδικη δικαστική απόφαση. Ως εκ τούτου απορρίπτεται.”
Η εξέταση της έφεσης θα γίνει υπό το φως της προαναφερθείσας ενδιάμεσης απόφασης και των νομικών αποτελεσμάτων που έχουν παραχθεί.
Ας επανέλθουμε όμως στον πρώτο λόγο έφεσης. Το Υπουργικό Συμβούλιο είναι εκ του νόμου το αποφασίζον όργανο για το διορισμό Γενικού Διευθυντή του ΚΟΤ. Βασική αρχή του Διοικητικού Δικαίου είναι ότι όπου ο νόμος παρέχει σε διοικητικό όργανο συγκεκριμένη αρμοδιότητα αυτή ασκείται από το όργανο. Το αρμόδιο όργανο δεν μπορεί να παραιτηθεί από την αρμοδιότητα του ούτε να την τροποποιήσει ούτε να τη μεταβιβάσει χωρίς εξουσιοδότηση του νόμου. Συμφωνία μεταξύ των οργάνων δεν αρκεί, ούτε βέβαια συμφωνία μεταξύ αρμόδιου οργάνου και ιδιώτη. Βλ. Π.Δ. Δακτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Γ΄ έκδοση, παρα. 937, σελ. 440. Βλ. επίσης Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 106, Medcon Construction Ltd & Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535, Χρ. Κυριάκου Λτδ ν. Α.ΤΗ.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 178 και Δημοκρατία ν. Μελέτης (1991) 3 Α.Α.Δ. 433.
Στην προκείμενη περίπτωση τα περιβάλλοντα την υπόθεση γεγονότα καταδείχνουν πως δεν επρόκειτο περί εκχώρησης ή μεταβίβασης αρμοδιοτήτων. Το Υπουργικό Συμβούλιο ουδέποτε μεταβίβασε στην Επιτροπή Προσωπικού του Οργανισμού την εκ του νόμου αρμοδιότητά του για διορισμό Γενικού Διευθυντή του Οργανισμού. Το Υπουργικό Συμβούλιο ανέθεσε στην Επιτροπή την διενέργεια προκαταρκτικής έρευνας και αξιολόγησης των υποψηφίων για να ληφθεί υπόψιν το αποτέλεσμα κατά τη λήψη της τελικής απόφασης.
Σύμφωνα με τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας 1929-1959, σελ. 193:
“Η υπό οργάνου αποφασιστικής αρμοδιότητος συγκρότηση συλλογικού συμβουλευτικού οργάνου προς κατατόπισιν καιγνωμοδότησιν επί θεμάτων της αρμοδιότητός του, εις ουδεμίαν [*254]διάταξιν νόμου αντίκειται ουδέ και η υπ’ αυτού αποδοχή της γνώμης του συμβουλευτικού τούτου οργάνου: 1062/51.”
Η πιο πάνω αρχή έτυχε εφαρμογής στην Thalassinos v. Republic (1973) 3 C.L.R. 386 (πρωτόδικη απόφαση) και δεν έχει αποδοκιμαστεί κατ’ έφεση. Βλ. Thalassinos v. Republic (1974) 3 C.L.R. 29. Βλ. επίσης Δημοτικό Συμβούλιο Λάρνακας ν. Mobil Oil (Cyprus) Limited κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 294.
Στην υπό εξέταση υπόθεση, η Επιτροπή ενεργώντας με βάση τους όρους εντολής που έθεσε το Υπουργικό Συμβούλιο, καθόρισε τη διαδικασία που θα ακολουθούσε, συνέταξε “profile” των προσόντων και προτερημάτων που έπρεπε να έχει ο κάθε υποψήφιος, προέβη στη διεξαγωγή έρευνας και αξιολόγησης των υποψηφίων και ετοίμασε έκθεση. Ο Πρόεδρος της Επιτροπής που ήταν και Πρόεδρος του ΚΟΤ ενημέρωσε το Υπουργικό Συμβούλιο για το περιεχόμενο της έκθεσης γενικά και ειδικά για τα κριτήρια και τη διαδικασία επιλογής των υποψηφίων καθώς και τους λόγους κατάταξης των υποψηφίων κατάσειρά προτίμησης. Το αποφασίζον όργανο διατήρησε μέχρι τέλους τη δυνατότητα μερικής ή ολικής αποδοχής ή απόρριψης της έκθεσης καθώς και τη δυνατότητα μεταβολής της σειράς κατάταξης. Προκύπτει από τα πρακτικά ότι το Υπουργικό Συμβούλιο προτού λάβει την επίδικη διοικητική απόφαση μελέτησε την έκθεση και τις επεξηγήσεις του Προέδρου της Επιτροπής πράγμα που υποδηλώνει ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου για διορισμό του ενδιαφερόμενου προσώπου ήταντο αποτέλεσμα άσκησης πρωτογενούς αποφασιστικής αρμοδιότητας και ότι δεν λειτούργησε ως “σφραγίδα” πάνω στην έκθεση της Επιτροπής.
Ο επόμενος λόγος έφεσης που χρήζει εξέτασης αναφέρεται στη νομιμότητα της Επιτροπής και τις συνέπειες στην υπό κρίση διοικητική απόφαση. Η θέση του εφεσείοντα είναι ότι η Επιτροπή Προσωπικού του Οργανισμού κατά τον ουσιώδη χρόνο ήταν παράνομη. Η Επιτροπή διορίστηκε με απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΚΟΤ και την αποτελούσαν τα ίδια τα μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού. Κατά τον ουσιώδη χρόνο, συμμετείχαν στα διοικητικά συμβούλια των οργανισμών δημοσίου δικαίου, περιλαμβανομένου και αυτού του ΚΟΤ, παρατηρητές των πολιτικών κομμάτων που εκπροσωπούνταν στη Βουλή. Κρίθηκε από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου ότι η συμμετοχή παρατηρητών στα διοικητικά συμβούλια των οργανισμών δημοσίου δικαίου ήταν παράνομη ως αντιβαίνουσα προς το Σύνταγμα. Βλ. ΡΙΚ κ.ά. ν. Καραγιώργης κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159.
[*255]Ο εφεσείων, έθεσε αυτό το γεγονός ως το υπόβαθρο εισηγήσεως του ότι η αντισυνταγματική συγκρότηση της Επιτροπής επηρεάζει δυσμενώς το κύρος του διορισμού του ενδιαφερόμενου προσώπου, που ήταν η κατάληξη σύνθετης διοικητικής ενέργειας συνισταμένης από όλα τα πεπραγμένα της Επιτροπής κατά την ενώπιον της διαδικασία από τη μια, και την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου από την άλλη.
Το Υπουργικό Συμβούλιο κατά τον χρόνο που ανέθεσε τη διεξαγωγή της έρευνας και αξιολόγησης των υποψηφίων στην Επιτροπή λογικά πρέπει να είχε υπόψη του ότι Επιτροπή ήταν όργανο νόμιμα συγκροτημένο. Δόθηκε στην Επιτροπή η συγκεκριμένη εντολή λόγω σχέσης και συνάφειας της Επιτροπής ως συλλογικού οργάνου προς το θέμα. Η εντολή ήταν απρόσωπη και απευθυνόταν στην Επιτροπή. Η εντολή δεν απευθυνόταν στα πρόσωπα πουαποτελούσαν την Επιτροπή. Τα πρόσωπα που αποτελούσαν την Επιτροπή δεν ήταν υπηρεσιακοί παράγοντες. Ήταν ιδιώτες που ταυτόχρονα ήταν και μέλη του Διοικητικού Συμβουλίου του ΚΟΤ. Θεωρούμε ως πρόδηλο ότι το Υπουργικό Συμβούλιο εμπιστεύθηκε τον συγκεκριμένο ερευνητικό και γνωμοδοτικό ρόλο στην Επιτροπή λόγω της ιδιότητάς της.
Όπως έχει προαναφερθεί, η Επιτροπή συστάθηκε με απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού δηλαδή από τα ίδια μέλη που την απάρτιζαν. Όμως, το εν λόγω Διοικητικό Συμβούλιο κατά τον ουσιώδη χρόνο ήταν παράνομο λόγω σύνθεσης αντιβαίνουσας προς το Σύνταγμα. Βλ. ΡΙΚ κ.ά. ν. Καραγιώργης κ.ά. (ανωτέρω). Συνεπώς το ίδιο παράνομη ήταν λόγω σύνθεσης και η Επιτροπή.
Το έργο της Επιτροπής στα πλαίσια της διαδικασίας που ακολούθησε και το αποτέλεσμα που έχει προκύψει δεν τελούσαν σε νομική αλληλουχία με την υπό κρίση απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και δεν θεωρούνται ότι αποτελούν εκ του νόμου προϋπόθεση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Ωστόσω, τα πεπραγμένα της Επιτροπής μαζί και η ενημέρωση του Υπουργικού Συμβουλίου η οποία έγινε από τον Πρόεδρο της Επιτροπής, αποτέλεσαν στοιχείο καθοριστικό στη λήψη της επίδικης διοικητικής απόφασης. Ο ρόλος της Επιτροπής ήταν ερευνητικός και συνάμα συμβουλευτικός. Αυτό συνάγεται τόσο από το λεκτικό της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 25.1.90 με την οποία δόθηκε η εντολή στην Επιτροπή όσο και από το έργο της Επιτροπής αλλά και από τον υψηλό βαθμό σημασίας που φαίνεται ότι αποδόθηκε στην έκθεση της Επιτρο[*256]πής από το Υπουργικό Συμβούλιο κατά τη λήψη της απόφασης.
Η σημασία που απέδωσε το Υπουργικό Συμβούλιο στην έκθεση της Επιτροπής και στη συμβουλευτική της γνώμη γενικά, ήταν ουσιώδης και καθοριστική στη λήψη της υπό εξέταση διοικητικής απόφασης. Το Υπουργικό Συμβούλιο αν επρόκειτο να παρεκκλίνει από τη γνωμοδότηση θα είχε υποχρέωση, απορρέουσα από τις αρχές της χρηστής διοίκησης, να αιτιολογήσει την απόκλιση, γεγονός το οποίο υποδηλώνει τη σημασία που ενέχει η γνωμοδότηση του συγκεκριμένου οργάνου στη διεργασία λήψης της τελικής απόφασης από το πρωτογενώς αποφασίζον διοικητικό όργανο. Ανάλογη επί του θέματος ήταν η προσέγγιση του Ανωτάτου Δικαστηρίου σε υποθέσεις πρωτόδικης δικαιοδοσίας. Βλ. μεταξύ άλλων Αιμίλιος Έλληνας και Σία Λτδ ν. Υπουργείου Οικονομικών κ.ά. (1990) 3 Α.Α.Δ. 181, Φαρμακευτική Οργάνωσις Κύπρου Λτδ ν. Δημοκρατίας (1991) 4(Δ) Α.Α.Δ. σελ. 2745, Caramondani Ltd v. Δημοκρατίας κ.ά. (1991) 4(Ε) Α.Α.Δ. σελ. 4003. Βλ. επίσης Μιχ. Δ. Στασινόπουλος “Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου”, εκδ. 1957, σελ. 242 όπου αναφέρονται τα εξής:
“...... Υπάρχει τότε η απλή ή συμβουλευτική γνωμοδότησις της οποίας η θέσπισις έχει την συνέπεια ότι το αποφασίζον όργανο οφείλει μεν πάντως να προκαλέσει και ακούσει την γνωμοδότησιν δεν οφείλει όμως να συμμορφωθεί προς αυτήν. Εν τούτοις η τυχόν ασυμφωνία της επιχειρουμένης πράξεως προς την νωμοδότησιν δημιουργεί κατά κανόνα υποχρέωσιν προς αιτιολογίαν αυτής.”
Τα πάντα οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίχθηκε στη γνωμοδότηση της Επιτροπής. Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας 1929-1959, σελ. 104 αναφέρεται:
“Και αι μη φέρουσαι εκτελεστόν χαρακτήρα γνωμοδοτήσεις, έτι και αι υπό τον τύπον της “απλής” γνωμοδοτήσεως εκδιδόμεναι, ως επίσης εκείναι ων η λήψις είναι κατά νόμον δυνητική, έχουσιν σημασίαν, δεδομένου ότι η ενδεχομένη παρανομία τούτων συμπαρασύρει εις ακυρότητα την επ’ αυτών στηριχθείσαν εκτελεστήν πράξιν.”
Αυτή όμως η Επιτροπή, εκ των υστέρων, αποδείχθηκε πως δεν είχε νόμιμη συγκρότηση. Τα όσα έπραξε η Επιτροπή από την αρχή μέχρι το τέλος σ’ ένα ευρύ πεδίο δράσης, ήταν άκυρα. Πρόκειται για κατάσταση πραγμάτων πουοδηγεί στο συμπέρασμα [*257]ότι η παρανομία στη συγκρότηση της Επιτροπής κατά τον ουσιώδη χρόνο, επιδρά καταλυτικά επί τους κύρους της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου.
Ενόψει των ανωτέρω, παρέλκει η εξέταση των λόγων έφεσης που αναφέρονται στη ψηφοφορία, μέθοδο και διαδικασία επιλογής στην Επιτροπή και Υπουργικό Συμβούλιο.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο