(2000) 3 ΑΑΔ 359
[*359]13 Ιουνίου, 2000
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, Δ/στές]
1. JUMBO INVESTMENTS,
2. ANTENNA T.V. LTD.,
Εφεσείοντες-Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
2. ΣΥΜΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΡΑΔΙΟΤΗΛΕΟΡΑΣΗΣ,
3. ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ,
Εφεσιβλήτων-Καθ’ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2485)
Διοικητική πράξη ― Εκτελεστή ― Χαρακτηριστικά ― Δεν αποτελεί εκτελεστή αλλά πληροφοριακή πράξη, η επιστολή που απλώς αποκαλύπτει την άποψη του διοικητικού οργάνου ως προς τη θεώρηση νομοθετικών διατάξεων και την εφαρμογή τους.
Με την παρούσα έφεση, οι εφεσείοντες επεδίωξαν την ανατροπή της εκκαλούμενης απόφασης, με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή τους ως απαράδεκτη.
Η Ολομέλεια του Ανώτατου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Είναι βασική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι μόνο εκτελεστές διοικητικές πράξεις ή αποφάσεις υπόκεινται στην Αναθεωρητική Δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Εκτελεστή δε διοικητική πράξη, είναι εκείνη που επιφέρει έννομα αποτελέσματα.
Το κριτήριο για την εκτελεστότητα της διοικητικής πράξης ή απόφασης έχει καθοριστεί με σαφήνεια στην υπόθεση Δημοκρατία v. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 C.L.R. 26. Στη σελίδα 31 της απόφασης αναφέρονται τα εξής:-
[*360]«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ΄ αυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης.»
Έχοντας κατά νου τις νομολογιακές αρχές, το Δικαστήριο κατέληξε, ότι η πρωτόδικη απόφαση είναι ορθή. Ούτε η επιστολή της 12.12.94, αλλά πολύ περισσότερο, ούτε η επιστολή της 16.12.94, αποκαλύπτουν οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη ή απόφαση. Και οι δύο επιστολές έχουν πληροφοριακό χαρακτήρα, αποκαλυπτικό της θεώρησης από τις Αρχές των σχετικών νομικών διατάξεων και της εφαρμογής τους.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Δημοκρατία v. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26,
Amathus Navigation Co. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 10,
Εταιρεία Αδελφοί Λανίτη Λτδ v. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.ά. (Αρ. 1) (1999) 3 Α.Α.Δ. 496,
Krashias Modern Land & Building Developers v. Δήμου Έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198,
Colokassides v. Republic (1965) 3 C.L.R. 542,
Fellas v. Republic (1972) 3 C.L.R. 310.
Έφεση.
Έφεση από τους Εφεσείοντες - αιτητές εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Χρ. Αρτεμίδης, Δ.) στην Yπόθεση Αρ. 188/95, ημερ. 26/6/97, με την οποία απορρίφθηκε η [*361]προσφυγή τους κατά της επιστολής των καθ’ ων η αίτηση ημερ. 12/12/94, με την οποία επληροφορούντο ότι η μετάδοση διαφημίσεων παιδικών παιγνιδιών από τον τηλεοπτικό σταθμό σε καθορισμένες ώρες της ημέρας απαγορεύετο από το Νόμο 29(I)/92.
Γ. Τεουλίδης, για τους Εφεσείοντες.
Π. Κληρίδης, Βοηθός Γενικός Εισαγγελέας για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Μ. Κρονίδης, Δ.
ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ.: Η εφεσείουσα αρ. 1 είναι Εταιρεία περιορισμένης ευθύνης και ασχολείται κυρίως με την εμπορία παιγνιδιών. Η εφεσείουσα αρ. 2 είναι επίσης Εταιρεία περιορισμένης ευθύνης και αδειούχος βάσει του Νόμου 29(1)/92, διευθύνει δε και λειτουργεί στην Κύπρο τον τηλεοπτικό σταθμό “ΑΝΤΕΝΝΑ”.
Στις 12.12.1994 το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων απέστειλε επιστολή στον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου της εφεσείουσας αρ. 2 με την οποία τον πληροφορούσε ότι η μετάδοση διαφημίσεων παιδικών παιγνιδιών από τον τηλεοπτικό σταθμό σε καθορισμένες ώρες της ημέρας απαγορεύεται από το άρθρο 19(4)(α) του περί Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου αρ. 29(1)/1992. Καλούσε δε την εφεσείουσα αρ. 2 όπως δώσει οδηγίες στον υπεύθυνο των προγραμμάτων του Σταθμού για την άμεση αφαίρεση των διαφημίσεων αυτών και συμμόρφωση με τις πρόνοιες της υφιστάμενης νομοθεσίας.
Στην επιστολή αυτή του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων απάντησε δι’ επιστολής ημερ. 13.12.94 η δικηγόρος των εφεσειουσών. Στην επιστολή της επισυνάπτεται “συνοπτικό σημείωμα” στο οποίο θέτει τη θέση ότι ο σχετικός νόμος είναι γενικός και αφήνει κενά, είναι δε ημιτελής γιατί οι Κανονισμοί που έγιναν κατόπιν εξουσιοδότησης του ιδίου Νόμου απεσύρθησαν. Εκφράζει δε τη γνώμη ότι ο νόμος δημιουργεί “λευκό ποινικό αδίκημα” γιατί δεν καθορίζεται οποιαδήποτε ποινή για την οποιαδήποτε μη συμμόρφωση προς τις επιταγές του νόμου.
Στις 16.12.94 το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων απάντησε δι’ επιστολής στην πιο πάνω επιστολή της δικηγόρου των εφεσειουσών. Θεωρούμε σκόπιμο να παραθέσουμε ολόκληρο το [*362]κείμενο το οποίο έχει ως εξής:-
“Έχω οδηγίες ν’ αναφερθώ στην αλληλογραφία που λήγει με την επιστολή σας με αρ. Β222 και ημερ. 13.12.94, σχετικά με το πιο πάνω θέμα και να σας πληροφορήσω τα ακόλουθα:-
2. Σύμφωνα με νομική γνωμάτευση του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, η διάταξη του άρθρου 19(4) του περί Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου αρ. 29(Ι) του 1992 είναι σαφής. Με αυτήν απαγορεύεται η διαφήμιση παιδικών παιγνιδιών κατά τη διάρκεια ορισμένων ωρών.
3. Σ’ ό,τι αφορά τις ενδεχόμενες κυρώσεις για την παράβαση τούτο δεν έχει ιδιαίτερη σημασία στο παρόν στάδιο. Εκείνο που είναι σημαντικό είναι η απαγόρευση και όχι οι κυρώσεις σε περίπτωση παράβασης της απαγόρευσης. Η ισχυριζόμενη αντισυνταγματικότητα της διάταξης δεν είναι ούτε έκδηλη ούτε αναμφισβήτητη και εν πάση περιπτώσει είναι θέμα για το οποίο την τελική απόφαση θα πρέπει να πάρει το Δικαστήριο.
4. Αναφορικά του τι είναι παιδικό παιγνίδι η γνωμάτευση συμφωνεί με την άποψή σας ότι πρέπει να κρίνεται χωριστά σε κάθε περίπτωση.”.
Εναντίον τόσο της επιστολής ημερ. 12.12.94 όσο και της επιστολής ημερ. 16.12.94 οι εφεσείουσες κατεχώρησαν την προσφυγή αρ. 188/95. Οι καθ’ ων η αίτηση-εφεσίβλητοι με τη γραπτή τους ένσταση στην προσφυγή, πρόβαλαν προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη πράξη που κοινοποιήθηκε στις εφεσείουσες με τις επιστολές δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εντός της εννοίας του Άρθρου 146 του Συντάγματος γιατί είναι πληροφοριακής φύσεως και/ή προπαρασκευαστική.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο δέχθηκε την προδικαστική ένσταση των εφεσιβλήτων και απέρριψε την προσφυγή με το εξής σκεπτικό:-
“Συμφωνώ απόλυτα με την εισήγηση του δικηγόρου της Δημοκρατίας και δεν έχω τίποτε ουσιαστικό να προσθέσω. Από την αλληλογραφία, στην οποία έγινε ήδη αναφορά, φαίνεται πως η διοίκηση ήγειρε ένα ζήτημα σχετικά με τη διαφήμιση παιδικών παιχνιδιών, χωρίς να καθορίζεται το είδος τους, από τον τηλεοπτικό σταθμό της αιτήτριας 2, σε χρόνο προγράμματος που απαγορεύεται από το άρθρο 19(4)(α) του πε[*363]ρί Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου 1992. Η πρώτη επιστολή περιέχει απλώς μια αναφορά σε καταγγελία και παραινέσεις να τηρείται ο Νόμος. Τελειώνει μάλιστα με μια πρόσκληση για συζήτηση του θέματος με την αιτήτρια 2. Η τελευταία, ανταποκρινόμενη εξέφρασε τις απόψεις της στην επιστολή που ακολούθησε. Στην αλληλογραφία γίνεται και ακαδημαϊκή συζήτηση για τις διατάξεις του πιο πάνω Νόμου, και ειδικά για την αντισυνταγματικότητα του σχετικού άρθρου, και εκφράζονται οι εκατέρωθεν θέσεις. Τίποτε άλλο. Δεν υπάρχει καμιά διοικητική απόφαση.”.
Οι εφεσείουσες προβάλλουν με την παρούσα έφεση δύο επάλληλους λόγους που οδηγούν, κατά την άποψή τους, σε ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης.
Θεωρούμε σκόπιμο να παραθέσουμε αυτούσιους τους δύο αυτούς λόγους της έφεσης.
“1. Το Δικαστήριο που εκδίκασε πρωτόδικα την υπόθεση πλανήθηκε περί τον νόμο και/ή τα πράγματα και/ή εσφαλμένα απεδέχθη την εισήγηση του εφεσίβλητου ότι στις επιστολές ημερομηνίας 12.12.94 και 16.12.94 δεν περιέχεται οποιαδήποτε διοικητική απόφαση και/ή δεν προσβάλλεται οποιαδήποτε απόφαση μέσα στην έννοια του άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Τούτο γιατί με τις προσβαλλόμενες πράξεις, που περιέχεται στις ως άνω επιστολές, όχι μόνο παράγονται έννομα αποτελέσματα, αλλά εμπεριέχονται επιταγές των οποίων η εκτέλεση είναι υποχρεωτική προς τις Εφεσείουσες. Οι Εφεσίβλητοι με την προσβαλλόμενη πράξη διαπίστωσαν ότι συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του άρθρου 19(4)(α) του Νόμου 29(I)/92 και γι’ αυτό επέβαλαν την άμεση αφαίρεση της διαφήμισης.
2. Το Δικαστήριο που εκδίκασε πρωτόδικα την υπόθεση πλανήθηκε περί το νόμο και/ή τα πράγματα και/ή εσφαλμένα απεδέχθη την εισήγηση του εφεσίβλητου ότι στις επιστολές ημερομηνίας 12.12.94 και 16.12.94 δεν περιέχεται οποιαδήποτε διοικητική απόφαση και/ή απόφαση μέσα στην έννοια του άρθρου 146.1 του Συντάγματος.
Τούτο γιατί με τις προσβαλλόμενες πράξεις, που περιέχονται στις ως άνω επιστολές, οι Εφεσίβλητοι γνωστοποίησαν την βούλησή τους ότι τα παιχνίδια για ενήλικες Trivial Persuit και [*364]Pictionary και το παιχνίδι για βρέφη Playskool υπάγονται στην έννοια των παιδικών παιχνιδιών του άρθρου 19(4)(α) του Νόμου 29(1)/92, συνεπώς απαγορεύονται και επέβαλαν την άμεση αφαίρεση της διαφήμισης.”.
Οι λόγοι έφεσης αρ. 3 και 4 αναφέρονται στην παράλειψη του πρωτόδικου Δικαστηρίου να εξετάσει στην ουσία τους τους λόγους ακύρωσης που προβάλλονται με την προσφυγή. Οι λόγοι αυτοί θα αποκτήσουν σημασία αν οι εφεσείουσες επιτύχουν στους δύο πρώτους λόγους έφεσης.
Στο περίγραμμα αγόρευσης της δικηγόρου των εφεσειουσών προβάλλεται η εισήγηση ότι το περιεχόμενο των δύο επιστολών δεν είναι απλώς πληροφοριακού περιεχομένου. Οι επιστολές αυτές, κατά τις εφεσείουσες, προέρχονται από το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου, περιέχουν αναφορά σε παρελθόντα γεγονότα, προβαίνουν σε νομικό χαρακτηρισμό αυτών, διαπιστώνουν παράβαση του νόμου και προχωρούν με επιτακτική εντολή άρσης της παράβασης και απαγόρευσης της επανάλειψης της προβολής των επίμαχων διαφημίσεων στο μέλλον. Επίσης, προβάλλεται στο περίγραμμά τους, ότι με το να κρίνεται ως απαράδεκτη η προσφυγή τους και να αποκλείεται η εξέταση της ουσίας της υπόθεσης, ουσιαστικά στερούνται του δικαιώματός τους να ελεγχθεί η νομιμότητα των διοικητικών εις βάρος τους αποφάσεων χωρίς να υπάρχει κανένας άλλος τρόπος νόμιμης αντίδρασής τους.
Οι εφεσίβλητοι δεν κατεχώρισαν περίγραμμα εμπροθέσμως. Στην γραπτή αγόρευση τους στην προσφυγή εισηγούνται ότι με την επιστολή ημερ. 12.12.94 δίδεται πληροφορία για την παρανομία σύμφωνα με το άρθρο 19(4)(α) του νόμου. Με την επιστολή δε της 16.12.94 δεν γνωστοποιείται οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά γνωστοποιεί περιληπτικά γνωμάτευση επί του θέματος της Νομικής Υπηρεσίας.
Είναι βασική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι μόνο εκτελεστές διοικητικές πράξεις ή αποφάσεις υπόκεινται στην Αναθεωρητική Δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Εκτελεστή δε διοικητική πράξη είναι εκείνη που επιφέρει έννομα αποτελέσματα.
Το κριτήριο για την εκτελεστότητα της διοικητικής πράξης ή απόφασης έχει καθοριστεί με σαφήνεια στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd. (1994) 3 Α.Α.Δ. 26. Στη σελίδα 31 της απόφασης αναφέρονται τα εξής:-
[*365]“Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ’ αυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης. (Βλ. Πoρίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 240, Τσάτσος - Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σελ. 127 κ.επ., και Στασινόπουλος - Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, σελ.125). Χρήσιμη αναφορά για τη φύση και χαρακτήρα των πράξεων της Αρχής Λιμένων μπορεί να γίνει στην Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1 Α.Α.Δ. 882 καθώς και στα χαρακτηριστικά πράξεων εξουσίας.”.
Ο Α. Λοΐζου, Δ., όπως ήταν τότε, στην υπόθεση Amathus Navigation Co. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 10 εξετάζοντας υπόθεση με προσομειάζοντα γεγονότα αναφέρει στη σελίδα 20:-
“As I have already stated the decision contained in exhibit 1 is nothing more than a legal opinion or to put it otherwise, a restatement in general of the legal approach on the question of the imposition of import duty on short landed goods. As such it could not be the subject of a recourse and if any authority is needed in this respect reference may be made to the case of Erotokritou v. The Republic (1972) 3 C.L.R., p. 523.”.
Στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας Εταιρεία Αδελφοί Λανίτη Λτδ. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.ά. (Αρ. 1) (1999) 3 Α.Α.Δ. 496, με παρόμοια γεγονότα με την παρούσα, αναφέρονται τα εξής:-
“Έχουμε καταλήξει ότι όχι μόνο η επιστολή ημερομηνίας 2/11/95 αποκαλύπτει εκτελεστή διοικητική απόφαση, αλλά ούτε και η επιστολή 1/8/95 αποκαλύπτει επίσης τέτοια απόφαση. Η επιστολή έχει πληροφοριακό και σιγουρευτικό χαρακτήρα, αποκαλυπτικό της θεώρησης από τις Αρχές των σχετικών νομικών διατάξεων και της εφαρμογής τους. Ταυ[*366]τόχρονα προειδοποιεί για τις συνέπειες που θα ενέχει για την εφεσείουσα η οποιαδήποτε παράβαση του Νόμου.”.
(Βλέπε επίσης: Krashias Modern Land & Building Developers v. Δήμου Έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, Nicos Colokassides v. The Republic (1965) 3 C.L.R. 542 (απόφαση Ολομέλειας) και Neophytos Fellas v. The Republic (1972) 3 C.L.R. 310).
Έχοντας κατά νου τις πιο πάνω νομολογιακές αρχές, έχουμε καταλήξει ότι η πρωτόδικη απόφαση είναι ορθή. Ούτε η επιστολή της 12.12.94 αλλά πολύ περισσότερο ούτε η επιστολή της 16.12.94 αποκαλύπτουν οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη ή απόφαση. Και οι δύο επιστολές έχουν πληροφοριακό χαρακτήρα, αποκαλυπτικό της θεώρησης από τις Αρχές των σχετικών νομικών διατάξεων και της εφαρμογής τους.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο