(2000) 3 ΑΑΔ 406
[*406]5 Ιουλίου, 2000
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, ΑΡΤΕΜΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΑΛΛΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στές]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
Εφεσείοντες,
v.
CHINA WANBAO ENGINEERING CORPORATION,
Εφεσίβλητης.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2522)
Έννομο Συμφέρον ― Προβολής λόγων ακυρώσεως ― Αρχή της ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας ― Έννοια ―Ανατροπή της απόφασης περί αντισυνταγματικότητας νομοθετικής διάταξης, εφόσον τέθηκε από τον αιτητή ως λόγος ακυρώσεως, χωρίς έννομο συμφέρον.
Αναθεωρητική Έφεση ― Υποβολή αντέφεσης από τον επιτυχόντα διάδικο ως προς τα ζητήματα που δεν εξετάστηκαν πρωτόδικα ― Η εξέταση των ζητημάτων προκύπτει εφόσον επιτύχει η έφεση, χωρίς να χρειάζεται αντέφεση.
Διοικητική Πράξη ―Συγχωνευθείσα σε μεταγενέστερη τελική ― Χάνει την εκτελεστότητά της και συμπροσβάλλεται με την τελική απόφαση.
Προσφορές ― Διεθνής Διαγωνισμός ― Κατακύρωση σε Κυπριακή εταιρεία με την αιτιολογία του δημόσιου συμφέροντος για λόγους ενίσχυσης και απασχόλησης κυπρίων εργοληπτών και επιστημόνων ― Παράνομη αιτιολογία για κατακύρωση προσφοράς σε διεθνή διαγωνισμό.
Η Δημοκρατία καταχώρισε έφεση κατά της πρωτόδικης απόφασης με την οποία κρίθηκαν αντισυνταγματικοί οι Κανονισμοί Αποθηκών και ως εκ τούτου είχε ακυρωθεί η επίδικη απόφαση.
Οι επιτυχόντες αιτητές εφεσίβλητοι καταχώρισαν αντέφεση για τους λοιπούς λόγους ακυρώσεως που δεν εξετάστηκαν πρωτόδικα.
[*407]Η Ολομέλεια του Ανώτατου Δικαστηρίου, κάνοντας δεκτή την έφεση και παραμερίζοντας την πρωτόδικη απόφαση αλλά και ακυρώνοντας στη συνέχεια για άλλους λόγους την διοικητική απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Είχε υποβληθεί από τη Δημοκρατία πρωτόδικα ότι, ειδικά για την εξέλιξη που σημειώθηκε κατ’ ακολουθίαν του Καν. 21(στ) των περί Αποθηκών Κανονισμών, η αιτήτρια δεν διατηρούσε έννομο συμφέρον να θέτει ζήτημα δεδομένης της εν συνεχεία συμμετοχής της στη διαδικασία. Στη δε έφεση της Δημοκρατίας τίθεται ως λόγος ότι η αιτήτρια, η οποία υπέβαλε προσφορά σύμφωνα με τους περί Αποθηκών Κανονισμούς, χωρίς διαμαρτυρία, "εμποδίζεται και/ή δεν είχε έννομο συμφέρον να προβάλει ως λόγο ακυρώσεως τη συνταγματικότητα των Κανονισμών τους οποίους η ίδια εκμεταλλεύτηκε προκειμένου να υποβάλει την προσφορά της".
Δεδομένης της εν προκειμένω συμμετοχής της αιτήτριας στο διαγωνισμό, αυτή δεν μπορούσε να προβάλει μετ’ εννόμου συμφέροντος ζήτημα αντισυνταγματικότητας των εν λόγω Κανονισμών. Αποκομίζοντας το όφελος της συμμετοχής στη διαδικασία δεν μπορούσε εν συνεχεία, επειδή η προσδοκία της δεν πραγματώθηκε, να επιδιώξει τη μηδένιση της διαδικασίας. Δηλαδή, να επιδοκιμάζει και να αποδοκιμάζει.
2. Με την αντέφεση η εφεσίβλητη αιτήτρια επικαλείται τα διάφορα άλλα σημεία τα οποία είχε θέσει με την προσφυγή και τα οποία δεν απασχόλησαν πρωτόδικα ενόψει του αποτελέσματος στο θέμα των περί Αποθηκών Κανονισμών. Σημειώνεται πάντως ότι η εξέτασή τους προκύπτει από το ίδιο το αποτέλεσμα στην έφεση χωρίς να χρειάζεται αντέφεση: βλ. Republic v. Maratheftis and Another (1986) 3 C.L.R. 1407.
3. Το κατά πόσο η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής Προσφορών, με την οποία αυτή ανέστειλε την ενώπιόν της διαδικασία και παρέπεμψε το θέμα στο Υπουργικό Συμβούλιο βάσει της πρόνοιας στον Καν. 21(στ), ήταν ή όχι εκτελεστή, δεν έχει πρακτική σημασία εφόσον ακολούθησε η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ως η επί του θέματος τελική απόφαση, οπότε η προηγούμενη, και εκτελεστή να ήταν, θεωρείται ότι συγχωνεύτηκε και δεν υπόκειται σε ξεχωριστή προσβολή.
4. Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου παρουσιάζει την εξής ιδιομορφία. Με αφετηρία τις δύο εν ισχύ προσφορές, επικαλείται το δημόσιο συμφέρον για να περιοριστεί στη μια, ήτοι, εκείνη του ενδια[*408]φερομένου προσώπου ενόψει, όπως δηλώνεται, "της ανάγκης ενίσχυσης της απασχόλησης κυπριακών εργοληπτών και Κυπρίων επιστημόνων, ιδιαίτερα κατά την παρούσα περίοδο". Αυτό, βέβαια, θα μπορούσε να έχει νόημα μόνο αν επρόκειτο περί απόφασης για ακύρωση της όλης διαδικασίας προκήρυξης του διαγωνισμού, ως διεθνούς διαγωνισμού και προκήρυξης νέου για αποκλειστικά κυπριακούς οίκους. Δεν ήταν όμως έτσι που κινήθηκε το Υπουργικό Συμβούλιο, ώστε να τίθεται η απόφαση υπό έλεγχο από μια τέτοια σκοπιά. Τουναντίον, καθίσταται σαφές με τα όσα το Υπουργικό Συμβούλιο εν συνεχεία εξειδίκευσε, ότι προέβαινε σε συγκριτική θεώρηση και στάθμιση μεταξύ των δύο προσφορών. Εξειδίκευσε ως παράγοντες για την προτίμηση εκείνης του ενδιαφερομένου προσώπου πρώτο, "την ευχέρεια σύντμησης του χρόνου συμπλήρωσης του έργου"· και, δεύτερο, ότι "η Κυπριακή αυτή εταιρεία έχει με επάρκεια επανειλημμένα εκτελέσει έργα του Δημοσίου" για να αντισταθμίσει με το ότι, τρίτο, "η σχετική επί πλέον οικονομική επιβάρυνση ..... αφορά μικρή ποσοστιαία επί της συνολικής τιμής αναλογία".
Ο προταχθείς λόγος της ανάγκης ενίσχυσης της απασχόλησης Κυπρίων δεν είχε θέση μέσα στο πλαίσιο διακηρυχθέντος ως διεθνούς διαγωνισμού. Δεν μπορούσε να γίνει επίκληση σε λόγους δημοσίου συμφέροντος, έξω από τη συγκριτική θεώρηση μεταξύ έγκυρων προσφορών με την οποία θα διασφαλιζόταν η επιλογή της πλέον συμφέρουσας, με βάση πάντοτε την προκήρυξη. Σε αυτό και μόνο ήταν που θα μπορούσε να συνίσταται το δημόσιο συμφέρον στον υπό αναφορά τομέα του δημόσιου διαγωνισμού διαρκούσης της ισχύος του.
Κατά τον ίδιο τρόπο και οι άλλοι λόγοι, που αφορούσαν την ευχέρεια σύντμησης του χρόνου συμπλήρωσης του έργου και την επάρκεια εκτέλεσης του έργου, βρίσκονταν έξω από την τεθείσα βάση συγκριτικής θεώρησης μεταξύ των προσφορών. Σε σχέση με το δεύτερο, υπενθυμίζεται ότι η επάρκεια όλων των προσφοροδοτών και η ισότητά τους βεβαιώθηκε εξ αρχής με την κατάρτιση σχετικού καταλόγου· και δεν υπήρχε χώρος για την εκ των υστέρων τέτοια διάκριση μεταξύ τους. Το Δικαστήριο καταλήγει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν υποστηριζόταν από νόμιμη αιτιολογία και πρέπει ως εκ τούτου να ακυρωθεί.
5. Η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 30 Αυγούστου 1995 ακυρώνεται, βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος. Επιδικάζονται υπέρ της εφεσίβλητης-αιτήτριας τα μισά έξοδα, πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια.
Διαταγή ως ανωτέρω.
[*409]Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Ηλία κ.ά. v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884,
Κυπριακό Διϋλιστήριο Πετρελαίου Λτδ v. Δήμου Λάρνακας (2000) 3 A.A.Δ. 345,
Αναστασίου v. Δήμου Παραλιμνίου (2000) 3 A.A.Δ. 339,
Αναστασίου v. Κ.Ο.Τ., Υπόθ. Αρ. 571/95, ημερ. 16/9/1996,
Kyriakides v. Council of Registration of Architects and Civil Engineers (No. 1) (1965) 3 C.L.R. 151,
Ekklisia tou Theou v. Republic (1988) 3 C.L.R. 1050,
Χριστοφόρου v. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 648/98, ημερ. 30/3/2000,
Republic v. Maratheftis and Another (1986) 3 C.L.R. 1407.
Έφεση και Αντέφεση.
Έφεση από τους καθ’ ων η αίτηση κατά της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Σ. Νικήτας, Δ.) στην Yπόθεση Αρ. 794/95, με την οποία αποδέχθηκε την προσφυγή της αιτήτριας εταιρείας κατά της κατακύρωσης της προσφοράς, κατόπιν μειοδοτικού διαγωνισμού, για την κατασκευή του νέου αυτοκινητόδρομου Λεμεσού - Πάφου, Τμήμα Αυδήμου - Άσπρος, στο ενδιαφερόμενο μέρος αντί στην ίδια και αντέφεση με την οποία η αιτήτρια - εφεσίβλητη επικαλείται διάφορα σημεία τα οποία έθεσε αλλά ενόψει του απτελέσματος της προσφυγής, δεν απασχόλησαν το δικαστήριο πρωτόδικα.
Α. Μαρκίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Τ. Πολυχρονίδου, Ανώτερη Δικηγόρο της Δημοκρατίας, για τους Εφεσείοντες.
Α. Λυκούργου για Τ. Παπαδόπουλο, για την Εφεσίβλητη.
Καμιά εμφάνιση, για το Ενδιαφερόμενο πρόσωπο.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Δ.: Την απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Νικολάου, Δ.
[*410]ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ.: Η Δημοκρατία προκήρυξε μειοδοτικό διαγωνισμό για την κατασκευή του νέου αυτοκινητόδρομου Λεμεσού-Πάφου, Τμήμα Αυδήμου-Άσπρος, Συμβόλαιο αρ. 2Α. Επρόκειτο περί διεθνούς διαγωνισμού με προεπιλογή των προσφοροδοτών. Καταρτίστηκε, σύμφωνα με τις αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου Αρ. 33.092 ημερ. 15 Φεβρουαρίου 1990 και αρ. 40.963 ημερ. 27 Απριλίου 1994, κατάλογος εικοσιτριών προσοντούχων οίκων: δώδεκα αλλοδαπών· πέντε κυπριακών· και έξι κοινοπραξιών.
Εν τέλει υπέβαλαν προσφορές μόνο έντεκα οίκοι, μεταξύ των οποίων η αιτήτρια που έχει την έδρα της στη Λαοκρατική Δημοκρατία της Κίνας, και το ενδιαφερόμενο πρόσωπο, Cybarco Ltd που είναι Κυπριακή εταιρεία. Στις 12 Οκτωβρίου 1994 ανοίχθηκαν οι προσφορές και αντίγραφα δόθηκαν στο Τμήμα Δημοσίων Έργων για αξιολόγηση. Η προσφορά της αιτήτριας, ύψους Λ.Κ. 11.450.000, ήταν η πιο χαμηλή. Ακολουθούσε εκείνη του ενδιαφερομένου προσώπου, η οποία ήταν κατά Λ.Κ. 243.450 ψηλότερη.
Συστάθηκε Τεχνική Επιτροπή Αξιολόγησης η οποία εισηγήθηκε, με έκθεση της, την ανάθεση του έργου στην αιτήτρια νοουμένου ότι η συμμετοχή της αιτήτριας στο διαγωνισμό δεν προσέκρουε στις διατάξεις του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου του 1973 (Ν. 97/73 όπως τροποποιήθηκε). Ενδιαφέρουν κυρίως τα εδάφια (1), (1Α), (2) και (5) του άρθρου 5 και το άρθρο 16. Διαλαμβάνεται σε αυτά ότι:
“5(1) Τηρουμένων των διατάξεων του παρόντος Νόμου, κανένας δεν μπορεί να ασκεί την εργασία του εργολήπτη ή να ανεγείρει ή να εκτελεί οικοδομικό ή τεχνικό έργο ή να ασκεί το επάγγελμα του εργολήπτη, αν δεν είναι εγγεγραμμένος εργολήπτης και κάτοχος πιστοποιητικού και ετήσιας άδειας σε ισχύ.
(1Α) Κανένας δεν μπορεί να αναθέτει την εκτέλεση οικοδομικού ή τεχνικού έργου σε πρόσωπο που δεν είναι εγγεγραμμένος εργολήπτης και κάτοχος ετήσιας άδειας σε ισχύ της κατηγορίας στην οποία ανήκει το έργο.
(2) Ουδείς μη εγγεγραμμένος και μη κάτοχος ετησίας αδείας εργολήπτης δύναται να μετάσχη οιουδήποτε μειοδοτικού διαγωνισμού διά την εκτέλεσιν οιουδήποτε οικοδομικού ή τεχνικού έργου ή και αμφοτέρων, δημοσίας ή ιδιωτικής φύσεως, ή καθ’ οιονδήποτε τρόπον να αναλάβη την εκτέλεσιν οιουδήποτε τοιούτου έργου.
.......................................................................................................
[*411](5) Ο παραβάτης οιασδήποτε των διατάξεων των προηγουμένων εδαφίων είναι ένοχος αδικήματος και υπόκειται εις φυλάκισιν μη υπερβαίνουσαν τους έξ μήνας ή εις πρόστιμον μη υπερβαίνον τας τριακοσίας λίρας ή και εις αμφοτέρας τας ποινάς ταύτας.
........................................................................................................
16. Ανεξαρτήτως παντός εν τω παρόντι Νόμω διαλαμβανομένου, το Υπουργικόν Συμβούλιον δύναται να χορηγήση εις πρόσωπα, οργανισμούς ή εταιρείας εξ αλλοδαπής, ανεγνωρισμένης φήμης και ικανότητος περί την εργασίαν αυτών και την εκτέλεσιν έργων, ειδικήν άδειαν διά την εκτέλεσιν έργου ειδικώς καθοριζομένου εν τη τοιαύτη αδεία διά την εν αυτή καθοριζομένην περίοδον και υπό τοιούτους όρους περιλαμβανομένου και όρου απαιτούντος όπως το έργον τούτο εκτελεσθή εν συνεργασία ή τη βοηθεία και επιμελεία εργολήπτου εγγεγραμμένου δυνάμει του παρόντος Νόμου, οίους το Υπουργικόν Συμβούλιον ήθελεν εν εκάστη περιπτώσει κρίνει σκόπιμον να επιβάλη.”
Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών, στο οποίο υποβλήθηκε η έκθεση, επιλήφθηκε του θέματος σε συνεδρία ημερ. 2 Δεκεμβρίου 1994. Και αποφάσισε να ζητήσει γνωμάτευση από τη Νομική Υπηρεσία αναφορικά με τη συμμετοχή των ξένων οίκων στο διαγωνισμό ενόψει των προϋποθέσεων που έθετε το άρθρο 5(1). Η γνωμάτευση, που δόθηκε στις 29 Δεκεμβρίου 1994, ήταν ότι “μπορεί να κατακυρωθεί η προσφορά για το πιο πάνω έργο στον ξένο Οίκο που αναφέρετε, εφόσον υπάρχει η δυνατότητα να παραχωρηθεί σ’ αυτόν τον Οίκο, μετά την κατακύρωση της προσφοράς, από το Υπουργικό Συμβούλιο, η Ειδική Άδεια που προβλέπεται στο Άρθρο 16 του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου.”
Το ενδιαφερόμενο πρόσωπο αντέδρασε, μέσω των συνηγόρων του, οπότε σε νέα συνεδρία ημερ. 27 Ιανουαρίου 1995 το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αποφάσισε, ενόψει των όσων εξέθεταν στην επιστολή τους οι εν λόγω συνήγοροι, να ζητήσει νέα γνωμάτευση. Ακολούθως, με επιστολή ημερ. 20 Μαρτίου 1995 ο Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι οι εκ της αλλοδαπής δεν είχαν δικαίωμα υποβολής προσφοράς εκτός εάν είχαν εξασφαλίσει την Ειδική Άδεια του άρθρου 16 πριν από τη λήξη της ημερομηνίας για την υποβολή προσφορών. Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών ξαναεξέτασε το θέμα υπό το φως της νέας γνωμάτευσης. Αποφάσισε, κατά πλειοψηφία, να το παραπέμψει στην Υπουργική Επιτροπή Προσφορών με εισήγηση για κα[*412]τακύρωση του Συμβολαίου στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο.
Αυτή τη φορά αντέδρασε η αιτήτρια η οποία, με επιστολή των τότε συνηγόρων της ημερ. 24 Μαρτίου 1995, υποστήριξε πως το άρθρο 5 δεν κάλυπτε ξένους οίκους και πως το Υπουργικό Συμβούλιο είχε εξουσία να χορηγήσει ειδική άδεια βάσει του άρθρου 16 “καθ’ οιονδήποτε χρόνο μέχρι της κατακύρωσης της προσφοράς ή και προ της έναρξης της κατασκευής του έργου”.
Η Υπουργική Επιτροπή Προσφορών στην οποία παραπέμφθηκε το θέμα αποφάσισε, σε συνεδρία ημερ. 31 Μαρτίου 1995, να αναστείλει τη διαδικασία προσφορών και να παραπέμψει το θέμα στο Υπουργικό Συμβούλιο για λήψη τελικής απόφασης. Εν συνεχεία όμως το Υπουργείο Οικονομικών, με επιστολή ημερ. 19 Απριλίου 1995, ζήτησε από το Γενικό Εισαγγελέα και άλλη γνωμάτευση υπό το φως και της αναφερθείσας επιστολής των συνηγόρων της αιτήτριας. Η τελευταία γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα δόθηκε στις 25 Ιουλίου 1995.
Η Υπουργική Επιτροπή Προσφορών στην οποία, κατόπιν της τελευταίας γνωμάτευσης, επαναφέρθηκε το θέμα προς συζήτηση στις 2 Αυγούστου 1995, άφησε αμετάβλητη την ήδη ληφθείσα απόφαση της για παραπομπή στο Υπουργικό Συμβούλιο. Η Επιτροπή επικαλέστηκε τον Καν. 21(στ) των περί Αποθηκών Κανονισμών του 1990 (Εγκύκλιος Αρ. 935 ημερ. 8 Νοεμβρίου 1990) βάσει των οποίων διεξαγόταν η διαδικασία. Προβλεπόταν στον εν λόγω Κανονισμό ότι:
“21(στ) Η Υπουργική Επιτροπή Προσφορών μπορεί, για ειδικούς και καθορισμένους λόγους, να αναστείλει τη διαδικασία των προσφορών και να υποβάλει το θέμα στο Υπουργικό Συμβούλιο για απόφαση.”
Τους λόγους για τους οποίους θεώρησε ενδεδειγμένη τη χρήση του Καν. 21(στ) τους εξειδίκευσε ως εξής:
“(α) Το όλο θέμα έχει προκύψει μετά από μακρά διαδικασία προεπιλογής ξένων οίκων, η εξιστόρηση της οποίας αναλύεται στο επισυνημμένο Σημείωμα της Δικηγόρου της Δημοκρατίας Λένας Δημητριάδου, και συνεπεία γνωματεύσεως του Γενικού Εισαγγελέα η οποία υιοθέτησε ριζοσπαστικά νέα ερμηνεία, έτσι ώστε όλοι οι ενδιαφερόμενοι ξένοι οίκοι να ευρεθούν προ δυσαρέστου γι’ αυτούς εκπλήξεως.
[*413](β) Ο αποκλεισμός ξένων οίκων υπό τις πιο πάνω συνθήκες θα είναι ζημιογόνος για την όλη εικόνα της Κυπριακής Δημοκρατίας η οποία, υπό τις κρίσιμες περιστάσεις που ζει, από την εποχή της Τουρκικής εισβολής του 1974 μέχρι σήμερα, έχει ανάγκη καλής εικόνας στο διεθνές επίπεδο.
(γ) Το υπό (β) ανωτέρω προσλαμβάνει ιδιάζουσα σημασία γιατί ο χαμηλότερος προσφοροδότης είναι κρατικός οίκος της Κίνας, με άλλα λόγια πρόκειται για κρατικό οργανισμό μεγάλης δυνάμεως, μονίμου μέλους του Συμβουλίου Ασφαλείας με δικαίωμα βέτο σχετικά με όλες τις απόφασεις του Συμβουλίου Ασφαλείας.”
Το Υπουργικό Συμβούλιο εξέτασε το θέμα σε συνεδρία ημερ. 30 Αυγούστου 1995 κατά την οποία λήφθηκε η προσβληθείσα απόφαση αρ. 43.021. Το πρακτικό συνίσταται στα εξής:
“Διεθνείς Προσφορές.
Υπεραστικός δρόμος Λεμεσού-Πάφου.
Τμήμα Αυδήμου - Άσπρος - Συμβόλαιο 2Α.
Εκτίμηση Συμβούλων Μηχανικών £16.228.000.
43. Ο Υπουργός Οικονομικών ενημέρωσε το Συμβούλιο για τα όσα διαμείφθηκαν στη συνεδρία της Υπουργικής Επιτροπής Προσφορών της 2ας Αυγούστου καθώς και για την απόφασή της για αναστολή της διαδικασίας προσφορών και υποβολή του θέματος στο Υπουργικό Συμβούλιο με βάση τον Κανονισμό 21(στ). Αντίγραφο των σχετικών Πρακτικών της Επιτροπής κατατέθηκε στη Γραμματεία του Υπουργικού Συμβουλίου. Ο Υπουργός Οικονομικών ενημέρωσε περαιτέρω το Συμβούλιο ότι οι μόνες εν ισχύι προσφορές είναι εκείνη της Κινέζικης Εταιρείας China Wanbo Engineering Corporation για ποσό £11.450.000 και εκείνη της Εταιρείας Cybarco Ltd., για ποσό £11.694.000. Στη συνέχεια έγινε εκτενής συζήτηση για την κατάσταση και τις προοπτικές της οικονομίας εν γένει και της απασχόλησης στον τομέα των κατασκευών ειδικότερα και ζητήθηκαν και δόθηκαν λεπτομέρειες για τους προσφοροδότες και τις προσφορές τους καθώς και για τις αξιολογήσεις που έγιναν από την Τμηματική και την Τεχνική Επιτροπή.
44. Το Συμβούλιο αποφάσισε όπως -
α) του θέματος επιληφθεί το Υπουργικό Συμβούλιο και αποφασίσει σχετικά· και
[*414]β) για λόγους δημόσιου συμφέροντος, δηλονότι της ανάγκης ενίσχυσης της απασχόλησης κυπριακών εργοληπτών και κυπρίων επιστημόνων, ιδιαίτερα κατά την παρούσα περίοδο, και των πλεονεκτημάτων από την ευχέρεια σύντμησης του χρόνου συμπλήρωσης του έργου, απορρίψει την προσφορά της Κινέζικης Εταιρείας και αποδεχθεί την προσφορά της Κυπριακής εταιρείας Cybarco Ltd., δεδομένου μάλιστα ότι η σχετική επί πλέον οικονομική επιβάρυνση που ζητείται από αυτή αφορά μικρή ποσοστιαία επί της συνολικής τιμής αναλογία και η κυπριακή αυτή εταιρεία έχει με επάρκεια επανειλημμένα εκτελέσει έργα του Δημοσίου.”
Με την προσφυγή, όπως εν τέλει περιορίστηκε, η αιτήτρια προσέβαλε (α) την απόφαση “με την οποία κατακυρώθηκε η προσφορά .... στην εταιρεία CYBARCO LTD αντί ή/και στην Αιτήτρια”· και (β) την απόφαση “με την οποία (οι καθ’ ων) ανακάλεσαν ή/και ακύρωσαν την προσφορά ή/και ανέθεσαν την εκτέλεση του έργου της προσφοράς στην εταιρεία CYBARCO LTD.”
Πρωτόδικα απασχόλησε κατ’ αρχάς η θέση της Δημοκρατίας ότι η αιτήτρια αποτελούσε κρατικό οίκο τα κεφάλαια του οποίου ανήκαν στην Κυβέρνηση της Λαοκρατικής Δημοκρατίας της Κίνας με την οποία, επομένως, ταυτιζόταν και ως εκ τούτου δεν νομιμοποιείτο στην προσφυγή αφού στην έννοια “προσώπου”, βάσει του Άρθρου 146.2 του Συντάγματος, δεν περιλαμβάνονται κράτη. Ο συνάδελφός μας που εξέτασε την προσφυγή κατέληξε, αφού ενδιέτριψε στη νομική πτυχή του θέματος και υπέδειξε τα κρίσιμα δεδομένα της περίπτωσης, ότι η αιτήτρια “έχει ανεξάρτητη υπόσταση και χωριστή νομική προσωπικότητα από το κράτος της Λαοκρατικής Δημοκρατίας της Κίνας” και επομένως είχε δικαίωμα να προσφύγει.
Εν συνεχεία εξετάστηκε, επί της ουσίας πλέον της προσφυγής, το πρώτο τεθέν ζήτημα, το οποίο, καθώς σημείωσε ο συνάδελφός μας, η αιτήτρια έθετε “ως τον κύριο μοχλό της υπόθεσής της”: που ήταν η συνταγματικότητα των περί Αποθηκών Κανονισμών. Ο συνάδελφός μας κατέληξε, κατόπιν εκτενούς ανάλυσης, ότι οι εν λόγω Κανονισμοί ή τουλάχιστο εκείνοι τους οποίους απαρίθμησε - συμπεριλαμβανομένου του Καν. 21(στ) - και οι οποίοι είχαν άμεση σημασία στη διαδικασία που ακολουθήθηκε, ήταν αντισυνταγματικοί· με αποτέλεσμα να παραμένουν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις χωρίς έρεισμα. Συνοψίζεται η κατάληξη στο ακόλουθο απόσπασμα:
[*415]“Έπεται ότι τουλάχιστο οι Κανονισμοί Αποθηκών που έχω απαριθμήσει, συμπεριλαμβανομένου και του καν. 21(στ), αντίκεινται στα άρθρ. 54(ζ) και 58(γ) του Συντάγματος και επίσης στη βασική διαρθρωτική αρχή της διάκρισης των εξουσιών, που διαποτίζει το Σύνταγμα. Έτσι οι διατάξεις στις οποίες στηρίχθηκαν οι καθών είναι ανίσχυρες. Δεν μπορούσαν να παράσχουν έρεισμα για την έκδοση των προσβαλλομένων αποφάσεων, οι οποίες και ακυρώνονται γιατί φέρουν το στίγμα της αντισυνταγματικότητας.”
Ας σημειωθεί ότι λίγο μεταγενέστερα, στις 19 Δεκεμβρίου 1997, δημοσιεύτηκε ο περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμος του 1997 (Ν. 102(Ι)/97) με έναρξη ισχύος ένα μήνα μετά τη δημοσίευσή του.
Είχε υποβληθεί από τη Δημοκρατία πρωτόδικα ότι, ειδικά για την εξέλιξη που σημειώθηκε κατ’ ακολουθίαν του Καν. 21(στ) των περί Αποθηκών Κανονισμών, η αιτήτρια δεν διατηρούσε έννομο συμφέρον να θέτει ζήτημα δεδομένης της εν συνεχεία συμμετοχής της στη διαδικασία. Στη δε έφεση της Δημοκρατίας τίθεται ως λόγος ότι η αιτήτρια, η οποία υπέβαλε προσφορά σύμφωνα με τους περί Αποθηκών Κανονισμούς, χωρίς διαμαρτυρία, “εμποδίζεται και/ή δεν είχε έννομο συμφέρον να προβάλει ως λόγο ακυρώσεως τη συνταγματικότητα των Κανονισμών τους οποίους η ίδια εξεμεταλεύθηκε προκειμένου να υποβάλει την προσφορά της”.
Έχουμε την άποψη, με κάθε εκτίμηση προς το συνάδελφο που επιλήφθηκε της υπόθεσης πρωτόδικα, ότι δεδομένης της εν προκειμένω συμμετοχής της αιτήτριας στο διαγωνισμό, αυτή δεν μπορούσε να προβάλει μετ’ εννόμου συμφέροντος ζήτημα αντισυνταγματικότητας των εν λόγω Κανονισμών. Αποκομίζοντας το όφελος της συμμετοχής στη διαδικασία δεν μπορούσε εν συνεχεία, επειδή η προσδοκία της δεν πραγματώθηκε, να επιδιώξει τη μηδένιση της διαδικασίας. Δηλαδή, να επιδοκιμάζει και να αποδοκιμάζει: βλ. την απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884, όπως και την πιο πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Κυπριακό Διϋλιστηρίο Πετρελαίου Λτδ ν. Δήμου Λάρνακας κ.ά. (2000) 3 A.A.Δ. 345. Σε σχέση, πιο συγκεκριμένα, με το υπό αναφορά ζήτημα η Ολομέλεια πρόσφατα στην Αναστασίου ν. Δήμου Παραλιμνίου (2000) 3 A.A.Δ. 339, επιδοκίμασε την ακόλουθη υπόμνηση στην οποία είχε προβεί ο Κωνσταντινίδης Δ. στην Αναστασίου ν. Κ.Ο.Τ., Υπόθ. Αρ. 571/95, ημερ. 16 Σεπτεμβρίου 1996:
“Όχι μόνο η προσφυγή αλλά και οι λόγοι ακυρότητας πρέπει [*416]να προβάλλονται “μετ’ εννόμου συμφέροντος” για να είναι παραδεκτοί.”
Άμεσα σχετικές είναι και οι αποφάσεις στις υποθέσεις Christodoulos Kyriakides (No. 1) v. The Council for Registration of Architects and Civil Engineers (1965) 3 C.L.R. 151 (Τριανταφυλλίδη, Δ. όπως ήταν τότε) (Ekklisia tou Theou v. Republic (1988) 3 C.L.R. 1050 (Πική, Δ. όπως ήταν τότε)· και η Χριστοφόρου ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 648/98, ημερ. 30 Μαρτίου 2000 η οποία παραπέμπει στις προηγούμενες.
Στην πρώτη, στην οποία είχε ζητηθεί η χορήγηση άδειας “αρχιτέκτονα εξ επαγγέλματος”, το Συμβούλιο απέρριψε το αίτημα. Ασκήθηκε προσφυγή με την οποία προβλήθηκε πως το Συμβούλιο δεν μπορούσε να λάβει απόφαση γιατί η σύστασή του, που έγινε μετά την εκπνοή του χρόνου που προέβλεπε ο Νόμος, ήταν άκυρη. Το Δικαστήριο υπέδειξε, στη σελ. 157, ότι:
“They themselves applied to the Council in 1963 or 1964, after it had been set up, and they requested it to exercise its discretionary powers under Law 41/62 in their favour. They cannot be deemed as having, in the circumstances, an accrued right in the invalidity, if any, of the setting up of the Council, because nobody may reprobate and approbate at one and the same time.”
Στη δεύτερη υπόθεση, οι αιτητές αποτάθηκαν στην Κεντρική Επιτροπή για την Προστασία Εγκαταλειμένων Τουρκικών Περιουσιών για να εκμισθώσουν ακίνητο και το αίτημά τους απορρίφθηκε. Προσέβαλαν την απόρριψη με προσφυγή στην οποία περιέλαβαν ζήτημα αντισυνταγματικότητας του Διατάγματος Επίταξης με το οποίο το ακίνητο βρισκόταν υπό τη διαχείρηση ης Επιτροπής. Το Δικαστήριο ανέφερε τα εξής στις σελ. 1052-53:
“Notwithstanding the petition of the applicants to the respondents and explicit acknowledgment thereby of the existence of power in law on the part of the respondents to grant their application, in face of respondents’ refusal to satisfy their request they mounted a challenge to the constitutionality of the order of requisition whereby Turkish properties vested in the Committee for the protection of abandoned Turkish properties.
This is a classic instance of an attempt to reprobate an act following its earlier approbation. This is wholly impermissible. [*417]It is a settled principle of administrative law that you cannot approbate and reprobate the self-same act depending on the fate of the request.”
Στην ίδια γραμμή κινήθηκε το Δικαστήριο και στην τρίτη υπόθεση οι περιστάσεις της οποίας, σε αδρές γραμμές, περιέχονται στο απόσπασμα που ακολουθεί:
“Η αιτήτρια υπέβαλε αίτηση προς το Συμβούλιο για εγγραφή της στο Μητρώο και θέλει τώρα να υποστηρίξει πως δεν υπάρχει ούτε μπορεί να υπάρξει κατά νόμο τέτοιο Μητρώο. Επιδιώκει την ακύρωση της άρνησης της εγγραφής στο Μητρώο υποστηρίζοντας πως δεν ήταν ούτε είναι δυνατή τέτοια εγγραφή. Βρισκόμαστε νομίζω μπροστά σε χαρακτηριστική περίπτωση επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας.”
Επομένως, σε ό,τι αφορά τον υπό συζήτηση λόγο, η έφεση της Δημοκρατίας επιτυγχάνει ενώ οι υπόλοιποι λόγοι καθίστανται άνευ αντικειμένου.
Προχωρούμε στην αντέφεση. Με την οποία η εφεσίβλητη αιτήτρια επικαλείται τα διάφορα άλλα σημεία τα οποία είχε θέσει με την προσφυγή και τα οποία δεν απασχόλησαν πρωτόδικα ενόψει του αποτελέσματος στο θέμα των περί Αποθηκών Κανονισμών. Σημειώνουμε πάντως ότι η εξέτασή τους προκύπτει από το ίδιο το αποτέλεσμα στην έφεση χωρίς να χρειάζεται αντέφεση: βλ. Republic v. Maratheftis and Another (1986) 3 C.L.R. 1407.
Ως προς ό,τι απομένει στην προσφυγή, είναι κατ’ αρχάς αναγκαία η παρατήρηση ότι το κατά πόσο η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής Προσφορών, με την οποία αυτή ανέστειλε την ενώπιόν της διαδικασία και παρέπεμψε το θέμα στο Υπουργικό Συμβούλιο βάσει της πρόνοιας στον Καν. 21(στ), ήταν ή όχι εκτελεστή δεν έχει πρακτική σημασία εφόσον ακολούθησε η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ως η επί του θέματος τελική απόφαση οπότε η προηγούμενη, και εκτελεστή να ήταν, θεωρείται ότι συγχωνεύτηκε και δεν υπόκειται σε ξεχωριστή προσβολή: βλ. την απόφαση στην Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω).
Μας φαίνεται πως το πρόβλημα με το οποίο βρέθηκε αντιμέτωπη η Υπουργική Επιτροπή Προσφορών, ενόψει της εν τέλει ερμηνείας που ο Γενικός Εισαγγελέας έδωσε στις σχετικές διατάξεις του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου, και το οποίο η Επιτροπή εξέ[*418]θεσε με τους λόγους που διατύπωσε για την απόφασή της να παραπέμψει το θέμα στο Υπουργικό Συμβούλιο, δικαιολογούσε την προσέγγισή της.
Είναι, ως προς τα περαιτέρω, αξιοσημείωτο ότι το Υπουργικό Συμβούλιο θεώρησε την εφεσίβλητη προσοντούχο προσφοροδότη με βάση, προφανώς, το άρθρο 16 και δεν την απέκλεισε με αναφορά στις πρόνοιες του άρθρου 5(1), (1Α) και (2) του περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών Έργων Νόμου, για τις οποίες, όπως σημείωσε και ο συνάδελφός μας πρωτόδικα, είχε γίνει τόσος λόγος. Υπενθυμίζουμε ότι, όπως φαίνεται στο σχετικό πρακτικό που παραθέσαμε, κατά την ενημέρωση στην οποία προέβη ο Υπουργός Οικονομικών, τέθηκε ως δεδομένο ότι “οι μόνες εν ισχύι προσφορές είναι εκείνη της Κινέζικης Εταιρείας China Wanbao Engineering Corporation για ποσό £11.450.000 και εκείνη της Εταιρείας Cybarco Ltd για ποσό £11.694.000”. Ήταν, εν συνεχεία, με αυτό το δεδομένο που το Υπουργικό Συμβούλιο, στη λήψη της τελικής απόφασής του, εξέτασε το θέμα και, σταθμίζοντας μεταξύ των δύο, αποφάσισε να “απορρίψει την προσφορά της Κινέζικης Εταιρείας και αποδεχθεί την προσφορά της Κυπριακής Εταιρείας Cybarco Ltd .....”. Η εν λόγω νομική πτυχή δεν αποτελεί λοιπόν ζήτημα που μπορεί να μας απασχολήσει.
Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου παρουσιάζει την εξής ιδιομορφία. Με αφετηρία τις δύο εν ισχύι προσφορές, επικαλείται το δημόσιο συμφέρον για να περιοριστεί στη μια, ήτοι, εκείνη του ενδιαφερομένου προσώπου ενόψει, όπως δηλώνεται, “της ανάγκης ενίσχυσης της απασχόλησης κυπριακών εργοληπτών και Κυπρίων επιστημόνων, ιδιαίτερα κατά την παρούσα περίοδο”. Αυτό, βέβαια, θα μπορούσε να έχει νόημα μόνο αν επρόκειτο περί απόφασης για ακύρωση της όλης διαδικασίας προκήρυξης του διαγωνισμού ως διεθνούς διαγωνισμού και προκήρυξης νέου για αποκλειστικά κυπριακούς οίκους. Δεν ήταν όμως έτσι που κινήθηκε το Υπουργικό Συμβούλιο ώστε να τίθεται η απόφαση υπό έλεγχο από μια τέτοια σκοπιά. Τουναντίον, καθίσταται σαφές με τα όσα το Υπουργικό Συμβούλιο εν συνεχεία εξειδίκευσε, ότι προέβαινε σε συγκριτική θεώρηση και στάθμιση μεταξύ των δύο προσφορών. Εξειδίκευσε ως παράγοντες για την προτίμηση εκείνης του ενδιαφερομένου προσώπου πρώτο, “την ευχέρεια σύντμησης του χρόνου συμπλήρωσης του έργου”· και, δεύτερο, ότι “η Κυπριακή αυτή εταιρεία έχει με επάρκεια επανειλημμένα εκτελέσει έργα του Δημοσίου” για να αντισταθμίσει με το ότι, τρίτο, “η σχετική επί πλέον οικονομική επιβάρυνση ..... αφο[*419]ρά μικρή ποσοστιαία επί της συνολικής τιμής αναλογία”.
Ο προταχθείς λόγος της ανάγκης ενίσχυσης της απασχόλησης Κυπρίων δεν είχε θέση μέσα στο πλαίσιο διακηρυχθέντος ως διεθνούς διαγωνισμού. Δεν μπορούσε να γίνει επίκληση σε λόγους δημοσίου συμφέροντος έξω από τη συγκριτική θεώρηση μεταξύ έγκυρων προσφορών με την οποία θα διασφαλιζόταν η επιλογή της πλέον συμφέρουσας με βάση πάντοτε την προκήρυξη. Σε αυτό και μόνο ήταν που θα μπορούσε να συνίσταται το δημόσιο συμφέρον στον υπό αναφορά τομέα του δημόσιου διαγωνισμού διαρκούσης της ισχύος του.
Κατά τον ίδιο τρόπο και οι άλλοι λόγοι, που αφορούσαν την ευχέρεια σύντμησης του χρόνου συμπλήρωσης του έργου και την επάρκεια εκτέλεσης του έργου, βρίσκονταν έξω από την τεθείσα βάση συγκριτικής θεώρησης μεταξύ των προσφορών. Να υπενθυμίσουμε, σε σχέση με το δεύτερο, ότι η επάρκεια όλων των προσφοροδοτών και η ισότητά τους βεβαιώθηκε εξ αρχής με την κατάρτιση σχετικού καταλόγου· και δεν υπήρχε χώρος για την εκ των υστέρων τέτοια διάκριση μεταξύ τους. Καταλήγουμε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν υποστηριζόταν από νόμιμη αιτιολογία και πρέπει ως εκ τούτου να ακυρωθεί.
Παρά την επιτυχία της Δημοκρατίας στην έφεση, η προσφυγή εν τέλει επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η προσβαλλόμενη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 30 Αυγούστου 1995 ακυρώνεται βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος. Επιδικάζονται υπέρ της εφεσίβλητης-αιτήτριας τα μισά έξοδα, πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια.
Διαταγή ως ανωτέρω.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο