(2000) 3 ΑΑΔ 692
[*692]30 Νοεμβρίου, 2000
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στές]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,
2. ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
3. ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΑΝΑΠΤΥΞΕΩΣ ΥΔΑΤΩΝ,
Εφεσείοντες-Καθ’ ων η αίτηση,
v.
S. KYRIAKOU EUROMARKET LTD.,
Εφεσίβλητης-Αιτήτριας.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2574)
Διοικητικό Δίκαιο ― Δεσμευτικό δίκαιο στις σχέσεις διοίκησης και διοικούμενων ― Εγκύκλιοι ― Δεν αποτελούν κανονιστικού περιεχομένου ρυθμίσεις ― Αποτελούν καθοδηγητικές οδηγίες προς τα διοικητικά όργανα ― Ο διοικούμενος δεν μπορεί να τις επικαλεστεί προς ακύρωση πράξης που λήφθηκε βάσει των δεσμευτικών νομοθετικών κανόνων ― Εν προκειμένω η μη εφαρμογή της εγκυκλίου λανθασμένα οδήγησε σε ακύρωση απόφαση κατακύρωσης προσφοράς, που λήφθηκε σύμφωνα με τους όρους των προσφορών.
Ερμηνεία ― Αρμοδιότητα δεσμευτικής ερμηνείας νομοθετικών διατάξεων ανήκει στη δικαστική εξουσία και όχι στη διοίκηση ― Η διοικητική προσέγγιση προϋποθέτει την αποδοχή της από τη νομολογία.
Πρωτοδίκως η κατακύρωση της προσφοράς στο ενδιαφερόμενο μέρος ακυρώθηκε, λόγω παράβασης εκ μέρους των καθ’ ων η αίτηση της εγκυκλίου του Γενικού Λογιστή. Η ορθότητα της δικαστικής απόφασης αμφισβητήθηκε με την παρούσα έφεση.
Η Ολομέλεια του Ανώτατου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση αποφάσισε ότι:
Η έφεση θίγει ζητήματα εμβέλειας εγκυκλίου, ερμηνευτικού ή καθοδηγητικού χαρακτήρα, αναφορικά με την έννομη σχέση διοίκησης και πολίτη. Το ερώτημα είναι αν τέτοια εγκύκλιος έχει εξωτε[*693]ρικές έννομες συνέπειες, προκαλεί, δηλαδή, επιπτώσεις στις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα των διοικουμένων.
Δεν υπάρχει, ούτε έχει εγερθεί, θέμα εγκυκλίου κανονιστικού περιεχομένου, με την οποία τέθηκαν κανόνες δικαίου. Ελλείπει η νομοθετική ή άλλης μορφής εξουσιοδότηση που δυνατό να της απέδιδε τέτοιο χαρακτήρα. Αυτό άλλωστε διαπίστωσε και ο πρωτόδικος δικαστής ο οποίος, στην απόφασή του, τονίζει, παραπέμποντας στην Λουκάς Π. Λουκαΐδης Λτδ. ν. Δημοκρατίας, ότι οι όροι προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού συνιστούν πράξεις κανονιστικού περιεχομένου η παράβαση των οποίων επιφέρει ακυρότητα.
Η κρίση του πρωτόδικου δικαστή ότι "η παράβαση της εγκυκλίου του Γενικού Λογιστή, με την οποία όλα τα τμήματα έχουν υποχρέωση συμμόρφωσης δεν μπορεί παρά να έχει επίδραση επί της νομιμότητας της προκήρυξης "διαγωνισμου'' δεν υποστηρίζεται. Όπως έχει επανειλημμένα διακηρυχθεί - και πρόσφατα στην General Constructions Ltd., ανωτέρω - η προκήρυξη "δημιουργεί πράξη κανονιστικού περιεχομένου". Επομένως, η εγκύκλιος εδώ καμιά επιρροή δεν ασκεί σε κανονιστική πράξη που αποτελεί, σε αντίθεση με την εγκύκλιο, δίκαιο. Η αρμοδιότητα δε για τη δεσμευτική ερμηνεία του αντικειμενικού δικαίου, δεν εναπόκειται στη διοίκηση. Με βάση τις συνταγματικές διατάξεις το έργο αυτό ανατέθηκε στη δικαστική εξουσία. Η διοικητική προσέγγιση προϋποθέτει την αποδοχή της από τη νομολογία. Διαφορετικά θα δημιουργείτο υποβάθμιση του κράτους δικαίου.
Η εγκύκλιος δεν είχε στην περίπτωση αυτή δεσμευτικό χαρακτήρα για τους λόγους που εξηγήθηκαν. Κυρίως όμως διότι το θέμα ρυθμίστηκε από τους όρους προκήρυξης του διαγωνισμού που λογίζονται ως κανόνες δικαίου.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Λουκάς Π. Λουκαΐδης Λτδ. v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 862,
Μαρκίδου v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 581,
General Constructions Ltd. v. Δήμου Λεμεσού (1998) 3 Α.Α.Δ. 584.
Έφεση.
Έφεση από τους Καθ’ ων η αίτηση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Φ. Νικολαΐδης, Δ.) στην Υπόθεση Αρ. 375/96, ημερ. 15/12/97, με την οποία ακύρωσε την [*694]απόφασης προκήρυξης προσφορών του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών για την προμήθεια και εγκατάσταση σταθμού επεξεργασίας λιμάτων στην περιοχή του χωριού Μαλούντα.
Γ. Λαζάρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Εφεσείοντες.
Μ. Παναγίδης, για την Εφεσίβλητη.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Την απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο δικαστής Σ. Νικήτας.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Η έφεση θίγει ζητήματα εμβέλειας εγκυκλίου, ερμηνευτικού ή καθοδηγητικού χαρακτήρα, αναφορικά με την έννομη σχέση διοίκησης και πολίτη. Το ερώτημα είναι αν τέτοια εγκύκλιος έχει εξωτερικές έννομες συνέπειες, προκαλεί, δηλαδή, επιπτώσεις στις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα των διοικουμένων. Η διένεξη, που αποτελεί αντικείμενο της έφεσης, ανέκυψε υπό τις εξής συνθήκες και περιστάσεις, που πρέπει να λεχθεί, αποτέλεσαν κοινό έδαφος.
Οι εφεσείοντες ζήτησαν δημόσιες προσφορές για την προμήθεια και εγκατάσταση σταθμού επεξεργασίας λυμάτων στην περιοχή του χωριού Μαλούντα. Ο όρος 1.19 των οδηγιών προς τους προσφοροδότες όρισε ότι ο υπεργολάβος έργων πολιτικής μηχανικής έπρεπε να είχε εγγραφεί ως εργολάβος, σύμφωνα με τις διατάξεις του οικείου νόμου, τουλάχιστο ως εργολάβος τρίτης τάξης. Ο όρος αυτός ήταν πράγματι αντίθετος προς την εγκύκλιο αρ. 1261 ημερ. 2/6/88, υπό τον τίτλο “Προσφορές για Οικοδομικά και Τεχνικά Έργα”, που εκδόθηκε από το Γενικό Λογιστή.
Τη διάσταση μεταξύ των εγγράφων αυτών ήγειρε με επιστολή του ο Γενικός Ελεγκτής προς το Διευθυντή του Τμήματος Αναπτύξεων Υδάτων, με πρωτοβουλία του οποίου συμπεριλήφθηκε ο όρος 1.19 στα έγγραφα του διαγωνισμού. Με την εγκύκλιο ζητήθηκε η ενσωμάτωση στα έγγραφα των προσφορών και όρου ότι δικαίωμα συμμετοχής σε διαγωνισμό έχουν, διαζευκτικά, πλην των εργοληπτών με ετήσια άδεια για εκτέλεση οικοδομικών/τεχνικών έργων της τάξης του συγκεκριμένου έργου ή ανώτερης τάξης, και οι εργολήπτες:
“που κατέχουν ετήσια άδεια κατώτερης τάξης αλλά κατέχουν πιστοποιητικό του Συμβουλίου Εγγραφής και Ελέγχου Εργο[*695]ληπτών που να φαίνεται ότι διαθέτουν τουλάχιστο την πείρα για οικοδομικά-τεχνικά έργα της τάξης του έργου.”
Σημειώνεται ότι η εγκύκλιος αναφέρει ότι ο παραπάνω όρος τίθεται “για σκοπούς ομοιομορφίας και αποφυγής προβλημάτων.”
Η αξιολόγηση των 7 προσφορών που υποβλήθηκαν έγινε, σε πρώτο στάδιο, από το Τμήμα Αναπτύξεως Υδάτων, το οποίο θεώρησε άλλη προσφορά ως την επικρατέστερη. Πρότεινε κατακύρωση της προσφοράς της εταιρείας Shipshore (Cyprus) Ltd. Η Τεχνική Επιτροπή, που συνέχισε την αξιολόγηση, συμφώνησε με την επιλογή του Τμήματος Ανάπτυξης Υδάτων (στο εξής το Τμήμα) και απέστειλε σχετική έκθεση στον Πρόεδρο του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών (βραχυγραφικά Κ.Σ.Π.).
Το όργανο αυτό, αφού μελέτησε τα στοιχεία και εξασφάλισε τη σύμφωνη γνώμη της Νομικής Υπηρεσίας, ανέθεσε το έργο στην εταιρεία Shipshore (Cyprus) Ltd., στην οποία και κατακυρώθηκε το αποτέλεσμα του διαγωνισμού. Προτού αποφασίσει, το Κ.Σ.Π. ασχολήθηκε με το θέμα της ασυμφωνίας του όρου 1.19 με τις οδηγίες της εγκυκλίου και τη μη συμμόρφωση προς αυτές. Είχε επίσης υπόψη επιστολή του Διευθυντή του Τμήματος ημερ. 29/11/95 ότι ενσυνείδητα δεν εφαρμόστηκε η εγκύκλιος. Και τούτο για δύο λόγους: (α) της κακής εμπειρίας του Τμήματος από εργολήπτες χωρίς τα κατάλληλα προσόντα, και (β) της επιθυμίας για τη διασφάλιση της καλής ποιότητας των κατασκευών.
Αυτή η στάση του Κ.Σ.Π., της οποίας τα καλά ελατήρια αναγνώρισε και επαίνεσε ο πρωτόδικος δικαστής, τον προβλημάτισε από άλλη σκοπιά. Έθεσε το παρακάτω ερώτημα:
“Το πρώτο ερώτημα που θα πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η συνειδητή παράλειψη συμμόρφωσης με τις πρόνοιες της εγκυκλίου του Γενικού Λογιστή επιδρά επί της εγκυρότητας της προκήρυξης των προσφορών.”
Ο πρωτόδικος δικαστής έκρινε τελικά ότι “η κατά παράβαση εγκυκλίου προκήρυξη προσφορών δεν μπορεί παρά να καθιστά την προκήρυξη τρωτή” και ακύρωσε την απόφαση του Κ.Σ.Π. Ο δικαστής συνάρτησε την απόφασή του με την ανάγκη διατήρησης και ενίσχυσης της ιεραρχικής συνοχής και πειθαρχίας. Άλλος συνειρμός που επέδρασε στην κρίση του δικαστηρίου ήταν η περαιτέρω ανάγκη να μη διασαλευθεί η εμπιστοσύνη του κοινού προς τη διοίκηση.
[*696]Δεν υπάρχει στην περίπτωσή μας, ούτε έχει εγερθεί, θέμα εγκυκλίου κανονιστικού περιεχομένου, με την οποία τέθηκαν κανόνες δικαίου. Ελλείπει η νομοθετική ή άλλης μορφής εξουσιοδότηση που δυνατό να της απέδιδε τέτοιο χαρακτήρα. Αυτό άλλωστε διαπίστωσε και ο πρωτόδικος δικαστής ο οποίος, στην απόφασή του, τονίζει, παραπέμποντας στην Λουκάς Π. Λουκαϊδης Λτδ. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 862, ότι οι όροι προκήρυξης δημόσιου διαγωνισμού συνιστούν πράξεις κανονιστικού περιεχομένου η παράβαση των οποίων επιφέρει ακυρότητα. (Βλ. επίσης Έλλη Μαρκίδου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 581 και General Constructions Ltd. v. Δήμου Λεμεσού (1998) 3 Α.Α.Δ. 584.)
Η κρίση του πρωτόδικου δικαστή ότι “η παράβαση της εγκυκλίου του Γενικού Λογιστή, με την οποία όλα τα τμήματα έχουν υποχρέωση συμμόρφωσης δεν μπορεί παρά να έχει επίδραση επί της νομιμότητας της προκήρυξης” διαγωνισμού δεν υποστηρίζεται. Όπως έχει επανειλημμένα διακηρυχθεί - και πρόσφατα στην General Constructions Ltd., ανωτέρω - η προκήρυξη “δημιουργεί πράξη κανονιστικού περιεχομένου”. Επομένως, η εγκύκλιος εδω καμιά επιρροή δεν ασκεί σε κανονιστική πράξη που αποτελεί, σε αντίθεση με την εγκύκλιο, δίκαιο. Η αρμοδιότητα δε για τη δεσμευτική ερμηνεία του αντικειμενικού δικαίου, δεν εναπόκειται στη διοίκηση. Με βάση τις συνταγματικές διατάξεις το έργο αυτό ανατέθηκε στη δικαστική εξουσία. Η διοικητική προσέγγιση προϋποθέτει την αποδοχή της από τη νομολογία. Διαφορετικά θα οδηγούμαστε σε υποβάθμιση του κράτους δικαίου.
Τις επιπτώσεις από τυχόν αδικαιολόγητη παράβαση εγκυκλίου πραγματεύεται ο Γ. Ν. Παπαχατζής “Σύστημα του εν Ελλάδι ισχύιοντος Διοικητικού Δικαίου” 3η έκδοση, σελ. 143 και 135. Όπως όμως επισημαίνει τέτοια παράβαση δεν αποτελεί έρεισμα για ακύρωση της διοικητικής ενέργειας:
“Ουσιώδεις συνεπείας έχει το γεγονός ότι ελλείπει από των εγκυκλίων το στοιχείο του κανόνος δικαίου. Αι προς ας απηυθύνθησαν αι εγκύκλιοι υφιστάμεναι διοικητικαί αρχαί υπέχουσιν υπηρεσιακήν απλώς υποχρέωσιν προς τήρησιν αυτών. Πράξεις των αρχών τούτων, εκδοθείσαι τυχόν κατά παράβασιν καθοδηγητικής εγκυκλίου, δύναται μεν να παράσχωσι λαβήν εις ιεραρχικόν της πράξεως έλεγχον, προς δε και εις πειθαρχικήν ενδεχομένως δίωξιν των αρχών αίτινες εξέδωκαν αυτήν, αλλ’ ουχί και εις βάσιμον εν γένει έγερσιν διοικητικής διαφοράς. Προς το τελευταίον τούτο είναι αναγκαία η παράβασις νομικού κανόνος, μη αρκούσης της παραβάσεως δι[*697]οικητικών απλώς κανόνων.”
Αξίζει να αναφερθούμε για το ίδιο θέμα και στον Π. Δαγτόγλου “Γενικό Διοικητικό Δίκαιο” 1992, σελ. 74:
“Η αδικαιολόγητη παράβαση της εγκυκλίου μπορεί μεν να έχει πειθαρχικές συνέπειες ή συνέπειες για την εξέλιξη του υπαλλήλου, αναπτύσσει επομένως εσωτερική νομική δεσμευτικότητα, αλλά στερείται της άμεσης εξωτερικής νομικής δεσμευτικότητας (έναντι δηλαδή των ιδιωτών) που έχει η κανονιστική πράξη της διοικήσεως.”
Καταλήγουμε ότι η εγκύκλιος δεν είχε στην περίπτωση αυτή δεσμευτικό χαρακτήρα για τους λόγους που εξηγήσαμε. Κυρίως όμως διότι το θέμα ρυθμίστηκε από τους όρους προκήρυξης του διαγωνισμού που λογίζονται ως κανόνες δικαίου. Η απόφαση του πρωτόδικου δικαστηρίου παραμερίζεται. Με έξοδα σε βάρος της εφεσίβλητης, η οποία θα επωμισθεί και τα έξοδα της πρωτόδικης δίκης. Το σχετικό περί του αντιθέτου διάταγμα του συναδέλφου μας παραμερίζεται.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο