(2003) 3 ΑΑΔ 98
[*98]31 Ιανουαρίου, 2003
[NIKHTAΣ, ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΑΛΛΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ,
ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΜΙΧΑΛΑΚΗΣ ΣΑΒΒΑ,
Εφεσείων-Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,
2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗΡΙΟΥ,
Εφεσιβλήτων-Καθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 3154)
Δευτερογενής Νομοθεσία ― Μέθοδος κρίσης περί της θέσπισής της εντός των πλαισίων του εξουσιοδοτούντος Νόμου ― Εξαρτάται από την ορθή ερμηνεία του Νόμου ― Γενική εξουσιοδοτημένη διάταξη «για την καλύτερη εφαρμογή του Νόμου» υπόκειται σε δύο όρους, το απαραίτητο των κανονισμών για εφαρμογή του Νόμου και την συμφωνία τους με τις πρόνοιες του Νόμου.
Οι περί Δημοσίας Υπηρεσίας (Απολαβές, Επιδόματα και άλλα Οικονομικά Ωφελήματα των Δημοσίων Υπαλλήλων) Κανονισμοί του 1995 (Κ.Δ.Π. 175/95) ― Κανονισμός 18(1)(β) ― Βρίσκεται εκτός των εξουσιοδοτικών πλαισίων του Άρθρου 87 του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου (Ν. 1/90), εφόσον θεσπίζει πρόνοιες για αναπροσαρμογή μισθού υπαλλήλου του οποίου η θέση αναβαθμίζεται, οι οποίες δεν ήταν απαραίτητες για την εφαρμογή του Νόμου.
Ο μισθός της θέσης του εφεσείοντος, αναπροσαρμόστηκε με τον περί Συμπληρωματικού Προϋπολογισμού Νόμο (Αρ. 1) του 1998 (Ν. 22(ΙΙ)/98). Ο μισθός του ίδιου του αιτητή όμως, υπολογίστηκε για σκοπούς συντάξεως και εφάπαξ, βάσει του Κανονισμού 18(1)(β0 των περί Δημοσίας Υπηρεσίας (Απολαβές, Επιδόματα και άλλα Οικονομικά Ωφελήματα των Δημοσίων Υπαλλήλων) Κανονισμών του 1995 (Κ.Δ.Π. 175/95), που έχει ως πλαγιότιτλο «αναπροσαρμογή μισθού υπαλλήλου του οποίου η θέση αναβαθμίζεται Ν. 20/81».
Μετά την απόρριψη της προσφυγής του εφεσείοντος από το πρωτό[*99]δικο δικαστήριο, ακολούθησε η παρούσα έφεση, στην οποία ένας από τους λόγους έφεσης που προβλήθηκαν, ήταν ότι η Κ.Δ.Π. 175/95 είχε εκδοθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου (Ν. 1/90).
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Οσάκις εξετάζεται δευτερογενής νομοθεσία για να κριθεί κατά πόσο έχει θεσπισθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου, η απάντηση στο ερώτημα, εξαρτάται από την ορθή ερμηνεία του εξουσιοδοτούντος Νόμου.
Είναι σαφές ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση φαίνεται να πηγάζει από το εδάφιο (1) του Άρθρου 87. Το εδάφιο αυτό αποτελεί μια γενικής φύσεως διάταξη η οποία εξουσιοδοτεί το Υπουργικό Συμβούλιο να θεσπίζει κανονισμούς για «καλύτερη εφαρμογή του Νόμου αυτού και γενικά για τη ρύθμιση κάθε θέματος που αφορά την Επιτροπή, τη δημόσια υπηρεσία και τους δημόσιους υπαλλήλους». Διάταξη τέτοιας φύσεως δεν αντίκειται προς οποιαδήποτε νομική αρχή αλλά υπόκειται σε δύο όρους, τους εξής:
(α) Οι κανονισμοί πρέπει να είναι απαραίτητοι για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου, και
(β) Πρέπει να συνάδουν με τις πρόνοιες του Νόμου.
Το Δικαστήριο εξέτασε μια προς μια τις διατάξεις του εξουσιοδοτούντος Νόμου. Δεν έχει εντοπιστεί οποιαδήποτε διάταξη η οποία να σχετίζεται με το θέμα το οποίο έχει ρυθμισθεί με τον Καν. 18 (1) (β) της Κ.Δ.Π. 175/95 το οποίο είναι η «αναπροσαρμογή μισθού υπαλλήλου του οποίου η θέση αναβαθμίζεται» και το οποίο αποτελεί και το επίδικο θέμα της προσφυγής.
Διαπιστώνεται επομένως ότι ο Καν. 18 (1) (β) δεν συνάδει με τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος Νόμου, ούτε και ήταν απαραίτητος για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου. Με τους Κανονισμούς έχουν διευρυνθεί οι σκοποί του Νόμου και έχουν προστεθεί πρόνοιες που δεν ήταν απαραίτητες για την εφαρμογή του. Οι Κανονισμοί δεν αποτελούν δευτερογενές μέσο εφαρμογής αυτών που έχουν θεσπισθεί με τον εξουσιοδοτούντα Νόμο. Είναι επομένως η κατάληξη του Δικαστηρίου, ότι ο Καν. 18 (1) (β) της Κ.Δ.Π. 175/95 έχει εκδοθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου (ultra vires) και δεν είναι έγκυρος. Η περί του αντιθέτου κατάληξη του Πρωτόδικου Δικαστηρίου κρίθηκε εσφαλμένη. Η αναφορά στο Νόμο 20/81 η οποία βρί[*100]σκεται στο περιθώριο του Καν. 18(1) δεν είναι ικανή να προσδώσει νομοθετική εξουσιοδότηση γιατί αυτό που έχει σημασία είναι οι πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος Νόμου, ο οποίος είναι ο Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμος του 1990 (Άρθρο 87).
Η κατάληξη περί του μη έγκυρου του Καν. 18(1) (β) αφαιρεί το νομικό βάθρο επί του οποίου έχει στηριχθεί η προσβαλλόμενη απόφαση και για το λόγο αυτό ακυρώνεται.
Ο μισθός του εφεσείοντα όπως έχει καθορισθεί με τον Περί Συμπληρωματικού Προϋπολογισμού Νόμο (Αρ. 1) του 1998 (Ν. 22(ΙΙ)/98), ο οποίος συνιστά Νόμο «είναι £8.482 πάγιος μισθός». Δεν είναι δυνατή η αναπροσαρμογή του με Κανονισμούς οι οποίοι δεν είναι έγκυροι.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Marangos and Others v. Municipal Committee of Famagusta (1970) 3 C.L.R. 7,
Spyrou and Others v. Republic (No. 2) (1973) 3 C.L.R. 627,
Utah Construction & Engineering Pty Ltd and Another v. Pataky [1965] 3 All E.R. 650,
Shanaban v. Scott (1957) 96 C.L.R. 245,
Panayides v. Republic (1972) 3 C.L.R. 467.
Έφεση.
Έφεση από τον αιτητή εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Υπόθεση Αρ. 1226/98) ημερομηνίας 6/10/2000 με την οποία απέρριψε την προσφυγή του κατά του περιεχομένου επιστολής ημερ. 17/11/98, με την οποία καθοριζόταν η ετήσιά του σύνταξη στις £14.256,46 και εφ’ άπαξ ποσό £66.530,15 χωρίς να ληφθούν υπόψη οι πρόνοιες του Νόμου 22(ΙΙ)/98.
Α.Σ. Αγγελίδης, για τον Εφεσείοντα.
Λ. Χριστοδουλίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
[*101]ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Π. Καλλής.
ΚΑΛΛΗΣ, Δ.:
Τα γεγονότα:
Ο εφεσείων κατείχε τη θέση του Αρχιπρωτοκολλητή του Ανωτάτου Δικαστηρίου από την 1.11.86 μέχρι την αφυπηρέτηση του στις 30.9.98. Με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 21.7.1997 δημιουργήθηκε η θέση «Γενικού Διευθυντή στο Ανώτατο Δικαστήριο, αρμόδιου και υπεύθυνου για τη διοίκηση δικαστηρίων». Η θέση αυτή περιλήφθηκε στον Προϋπολογισμό του έτους 1998 με την ονομασία «Γενικός Διευθυντής Δικαστικής Υπηρεσίας (£8.482 π.μ.) – Permanent Secretary, Judicial (£8.482)» (βλ. τον περί Προϋπολογισμού Νόμο του 1998 (Ν. 1 (ΙΙ)/98). Η θέση του Αρχιπρωτοκολλητή περιλήφθηκε μεν στον Προϋπολογισμό του έτους 1998 αλλά σημειώθηκε με δύο σταυρούς. Αυτό εσήμαινε ότι η θέση του Αρχιπρωτοκολλητή θα καταργείτο από την ημερομηνία πλήρωσης της θέσης Γενικού Διευθυντή Δικαστικής Υπηρεσίας.
Η επόμενη εξέλιξη σημειώθηκε με τον περί Συπληρωματικού Προϋπολογισμού Νόμο (Αρ. 1) του 1998 (Ν. 22(ΙΙ) του 1998). Η θέση Γενικού Διευθυντή Δικαστικής Υπηρεσίας καταργήθηκε και η θέση του Αρχιπρωτοκολλητή αναβαθμίστηκε. Ο Αρχιπρωτοκολλητής τοποθετήθηκε επί της κλίμακας «£8.482 π.μ. αντί της κλίμακας Α15» (βλ. Άρθρο 3 του Νόμου 22(ΙΙ)/98). Κάτω από το κεφάλαιο «επεξηγήσεις» στο Παράρτημα του Πρώτου Πίνακα του Νόμου αναφέρεται: «Αναβάθμιση κλίμακας». Η προϋπολογισθείσα με το Νόμο 22(ΙΙ)/98 δαπάνη για το μισθό του Αρχιπρωτοκολλητή ήταν £6.914.
Ο εφεσείων αφυπηρέτησε από τη Δημόσια Υπηρεσία την 1.10.98. Είχε προηγηθεί, στις 9.9.1998, από τον τότε Αρχιπρωτοκολλητή, η υποβολή στο Γενικό Λογιστήριο του εντύπου μισθοδοσίας Γ.Λ.44Ε στο οποίο αναφερόταν: «Αναβάθμιση της κλίμακας Αρχιπρωτοκολλητή σε Π.Μ. £8.482 σύμφωνα με το Νόμο 22(ΙΙ)/1998 ...». Στη συνέχεια το Γενικό Λογιστήριο ζήτησε από την Υπηρεσία Δημόσιας Διοικήσεως και Προσωπικού «πληροφόρηση σχετικά με τη βασική αμοιβή που θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη για σκοπούς καταβολής συνταξιοδοτικών ωφελημάτων στον κ. Μιχαλάκη Σάββα, Πρώην Αρχιπρωτοκολλητή του Ανωτάτου Δικαστηρίου» (βλ. επιστολή του Γενικού Λογιστή ημερ. 19.10.1998). Ο Διευθυντής της Υπηρεσίας Δημόσιας Διοικήσεως και Προσωπικού πληροφόρησε το Γενικό Λο[*102]γιστή ότι η αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας του Αρχιπρωτοκολλητή «από την προηγούμενη στη νέα κλίμακα του (πάγιο μισθό £8482) θα πρέπει με βάση την καθιερωμένη διαδικασία να γίνει σύμφωνα με τις πρόνοιες του Καν. 18(1) (β) των περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Απολαβές, Επιδόματα και άλλα Οικονομικά Ωφελήματα των Δημοσίων Υπαλλήλων) Κανονισμών του 1995 (Κ.Δ.Π. 175/95), και με βάση τον Πίνακα που επισυνάπτεται για διευκόλυνση της όλης εργασίας». Παραθέτουμε το κείμενο της σχετικής επιστολής (ημερ. 26.10.1998):
«Έχω οδηγίες να αναφερθώ στην επιστολή σας με αρ. Τ.Ρ. 7799 και ημερ. 19 Οκτωβρίου, 1998, σχετικά με το πιο πάνω θέμα.
2. Όπως γνωρίζετε, με βάση Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου της 4ης Φεβρουαρίου, 1983, (Απόφαση αρ. 22.766) ο μισθός οποιουδήποτε κρατικού υπαλλήλου, η θέση του οποίου αναβαθμίζεται μέσω των ετήσιων Προϋπολογισμών ή άλλων Νόμων, είτε η αναβάθμιση αυτή συνοδεύεται με αλλαγή τίτλου της θέσης είτε όχι, αναπροσαρμόζεται με βάση τους Κανόνες Αναπροσαρμογής Μισθών που χρησιμοποιήθηκαν για την αναπροσαρμογή των μισθών των δημοσίων υπαλλήλων στα πλαίσια της εφαρμογής του σχεδίου αναδιάρθρωσης των θέσεων της δημόσιας υπηρεσίας (Νόμοι 48 του 1980 και 22 του 1981).
3. Οι πιο πάνω Κανονισμοί περιλήφθηκαν στους περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Απολαβές, Επιδόματα και άλλα Οικονομικά Ωφελήματα των Δημόσιων Υπαλλήλων) Κανονισμούς του 1995 (Κ.Δ.Π. 175/95), οι οποίοι κωδικοποίησαν και διάφορες άλλες διατάξεις οικονομικής φύσεως που προνοούνταν στις Γενικές Διατάξεις, σε Εγκυκλίους και αλλού. Ως αποτέλεσμα, σε όλες τις αναβαθμίσεις θέσεων εφαρμόστηκαν μέχρι στιγμής οι ίδιες ρυθμίσεις.
4. Δε γνωρίζουμε το σημείο της κλίμακας Α15 στο οποίο ο τέως Αρχιπρωτοκολλητής βρισκόταν προτού η θέση του αναβαθμιστεί μέσω του Προϋπολογισμού για να μπορέσουμε να καθορίσουμε το ύψος της μισθοδοσίας πάνω στην οποία πρέπει να υπολογιστούν τα συνταξιοδοτικά του ωφελήματα. Η αναπροσαρμογή, όμως, της μισθοδοσίας του από την προηγούμενη στη νέα κλίμακά του (πάγιο μισθό £8482) θα πρέπει, με βάση την καθιερωμένη διαδικασία, να γίνει σύμφωνα με τις πρόνοιες του Καν. 18(1) (β) των πιο πάνω Κανονισμών και με βάση τον πινάκα που επισυνάπτεται για διευκόλυνση της όλης εργασίας.»
[*103]
Με βάση τον πιο πάνω πίνακα ο ετήσιος μισθός του εφεσείοντα για το έτος 1998 καθορίστηκε στο ποσό των £7266. Για τον υπολογισμό της σύνταξης του εφεσείοντα λήφθηκε υπόψη το πιο πάνω ποσό των £7266. Ο εφεσείων πληροφορήθηκε σχετικά με επιστολή του Γενικού Λογιστή ημερ. 17.11.98.
Η προσφυγή.
Ο εφεσείων άσκηση προσφυγή εναντίον της απόφασης που του κοινοποιήθηκε με την πιο πάνω επιστολή του Γενικού Λογιστή ημερ. 17.11.98. Αξίωσε δήλωση του Δικαστηρίου ότι η παράλειψη καταβολής σ’ αυτόν μισθού μέχρι την ημέρα της αφυπηρέτησης του σύμφωνα με το Νόμο 22(ΙΙ)/98 ήταν άκυρη. Αξίωσε, επίσης, ακύρωση της απόφασης που περιέχεται στην πιο πάνω επιστολή ημερ. 17.11.1998, με την οποία καθοριζόταν η ετήσιά του σύνταξη στις £14.256,46 και εφ άπαξ ποσό £66.530,15, γιατί έγινε χωρίς να ληφθούν υπ’ όψη οι πρόνοιες του Νόμου 22(ΙΙ)/98.
Ισχυρίσθηκε ότι με τη ψήφιση του Νόμου 22(ΙΙ)/98 διαμορφώθηκε άμεσα ένα νέο εκ του νόμου δημόσιο δικαίωμα για το μισθό και τα άλλα ωφελήματα της θέσης. Ισχυρίσθηκε, επίσης, ότι η διοίκηση όφειλε να προχωρήσει στην εφαρμογή των ισχυουσών νομοθετικών προνοιών. Συνεπώς θα έπρεπε με βάση τις πρόνοιες του Άρθρου 28 του Συντάγματος, που προβλέπει ότι όλοι είναι ίσοι έναντι του νόμου, να τύχει της αυτής μεταχείρισης με τα άτομα που μετά την αφυπηρέτηση του κατέλαβαν τη θέση του Αρχιπρωτοκολλητή.
Τέλος ισχυρίσθηκε ότι οι περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Απολαβές, Επιδόματα και άλλα Οικονομικά Ωφελήματα των Δημόσιων Υπαλλήλων), Κανονισμοί του 1995, Κ.Δ.Π. 175/95, που εφαρμόστηκαν στην περίπτωσή του, είναι αντίθετοι προς το νόμο ή είχαν ψηφιστεί καθ’ υπέρβαση εξουσίας (ultra vires).
Η εκκαλούμενη απόφαση.
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε την Προσφυγή. Έκρινε ότι δεν έχει διαμορφωθεί άμεσα ένα νέο εκ του νόμου δικαίωμα του εφεσείοντα με την δημοσίευση του Νόμου 22(ΙΙ)/98. Έκρινε, επίσης, ότι οι κανόνες αναπροσαρμογής του μισθού υπαλλήλου η θέση του οποίου αναβαθμίζεται, ανεξάρτητα από το αν η αναβάθμιση συνεπάγεται αλλαγή τίτλου της θέσης ή όχι, τίθενται από την Κ.Δ.Π. 175/95 (Καν. 18), οι πρόνοιες της οποίας εφαρμόστη[*104]καν και στην περίπτωση του εφεσείοντα.
Το Πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε και τον ισχυρισμό του εφεσείοντα περί έκδοσης της Κ.Δ.Π. 175/95 καθ’ υπέρβαση εξουσίας. Έθεσε το θέμα ως εξής:
«Οι συγκεκριμένοι Κανονισμοί εκδόθηκαν με βάση το άρθρο 87(1) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου του 1990, Ν 1/90. Σύμφωνα με το πιο πάνω άρθρο το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει Κανονισμούς για καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου και γενικά για τη ρύθμιση κάθε θέματος που αφορά την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Η ρύθμιση της μισθοδοσίας στην περίπτωση αναβάθμισης θέσης αναμφίβολα εμπίπτει μέσα στα θέματα αυτά. Ένας κανονισμός εξετάζεται αν εκδόθηκε καθ’ υπέρβαση εξουσίας του εξουσιοδοτούντος νόμου, στην παρούσα περίπτωση του Νόμου 1/90. Δεν τίθεται θέμα έκδοσης της Κ.Δ.Π. 175/95 καθ’ υπέρβαση εξουσίας σε σχέση με το Ν 22(ΙΙ)/98, που σημειωτέον ψηφίστηκε τρία χρόνια αργότερα.»
Τέλος το Πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε το επιχείρημα του εφεσείοντα για παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης των πολιτών, για το λόγο ότι ο εφεσείων αντιμετωπίστηκε δυσμενώς σε σχέση με τους μεταγενέστερους κάτοχους της θέσης Αρχιπρωτοκολλητή. Έκρινε ότι για να ευσταθήσει ισχυρισμός για παραβίαση της αρχής της ισότητας θα πρέπει να έχουμε παραβίαση της ίσης ή ομοιόμορφης μεταχείρισης ατόμων που τελούν υπό τις ίδιες συνθήκες. Στην παρούσα υπόθεση η σύγκριση που επιχειρείται γίνεται μεταξύ ανόμοιων καταστάσεων. Δεν τίθεται θέμα ισότητας μεταξύ του εφεσείοντα και των διαδόχων του που διορίστηκαν στη θέση Αρχιπρωτοκολλητή, όπως αυτή αναβαθμίστηκε, δηλαδή με διαφορετικό νομικό καθεστώς.
Η έφεση.
Έχουν διατυπωθεί λόγοι έφεσης με τους οποίους αμφισβητείται η ορθότητα της πρωτόδικης κρίσης.
Με ένα από τους λόγους έφεσης – το δεύτερο – αμφισβητείται η ορθότητα της απόρριψης του ισχυρισμού του εφεσείοντα περί έκδοσης της Κ.Δ.Π. 175/95 καθ’ υπέρβαση εξουσίας. Ο κ. Αγγελίδης, εκ μέρους του εφεσείοντα, ανέφερε ότι «οι πιο πάνω Κανονισμοί έχουν εκδοθεί με βάση το άρθρο 87 των περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμων 1990 έως 1994». Το άρθρο 87 – συνέχισε – «δε χορήγησε στο Υπουργικό Συμβούλιο ή οποιαδήποτε αρχή νομοθετική εξουσιοδότηση για έκδοση του πιο πάνω με το συγκεκριμένο περιεχόμενο Κανονισμού». Οι νόμοι 48/80 και 22/81 στους οποίους αναφέρεται επίσης η επιστολή του Διευθυντή Υπηρεσίας Δημόσιας Διοικήσεως και Προσωπικού δεν καταγράφονται στην Κ.Δ.Π. 175/95 ως οι εξουσιοδοτούντες Νόμοι για την έκδοση του Κανονισμού αυτού.
Στη σημείωση που είναι καταγραμμένη στο περιθώριο του Καν. 18 της Κ.Δ.Π. 175/95 αναφέρεται «αναπροσαρμογή μισθού υπαλλήλου του οποίου η θέση αναβαθμίζεται Ν 20/81». Ο κ. Αγγελίδης υπέβαλε ότι η σημείωση εκείνη «ουδόλως επεκτείνει την νομοθετική εξουσιοδότηση πέραν των ορίων του Άρθρου 87 των Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου 1990–94 δυνάμει των οποίων εξουσιοδοτήθηκαν οι Κανονισμοί αυτοί».
Τα συμπεράσματα μας.
Είναι πρόδηλο από το περιεχόμενο της 4ης παραγράφου της πιο πάνω επιστολής του Διευθυντή Δημόσιας Διοικήσεως και Προσωπικού ημερ. 26.10.1998 ότι η αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας του εφεσείοντα έγινε με βάση τις πρόνοιες του Καν. 18(1) (β) της επίμαχης Κ.Δ.Π. 175/95. Είναι επίσης πρόδηλο από το περιεχόμενο της 3ης παραγράφου ότι στην Κ.Δ.Π. 175/95 έχουν περιληφθεί οι πρόνοιες των πιο πάνω Νόμων 48/1980 και 22/1981.
Αυτό που προκύπτει για εξέταση είναι κατά πόσο η Κ.Δ.Π. 175/95 έχει θεσπισθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου. Αυτός, σύμφωνα με το προοίμιο* της Κ.Δ.Π. είναι ο περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμος του 1990 (άρθρο 87).
Οσάκις εξετάζεται δευτερογενής νομοθεσία για να κριθεί κατά πόσο έχει θεσπισθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου η απάντηση στο ερώτημα εξαρτάται από την ορθή ερμηνεία του εξουσιοδοτούντος Νόμου (Marangos and Others v. The Municipal Committee of Famagusta (1970) 3 C.L.R. 7, 13, Spyrou and Others (No. 2) v. Republic (1973) 3 C.L.R. 627, 643 και Halsbury’s Laws of England, 3rd ed., Vol. 36, p. 491, para. 743).
Παραθέτουμε το σχετικό άρθρο (87) του εξουσιοδοτούντος [*106]Νόμου:
«87.-(1) Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει Κανονισμούς, που δημοσιεύονται στην επίσημη εφημερίδα της Δημοκρατίας, για καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου αυτού και γενικά για τη ρύθμιση κάθε θέματος που αφορά την Επιτροπή, τη δημόσια υπηρεσία και τους δημόσιους υπαλλήλους.
Νοείται ότι, μέχρις ότου αυτοί οι Κανονισμοί εκδοθούν ή οποιοδήποτε θέμα καθοριστεί διαφορετικά δυνάμει του Νόμου αυτού, οποιοιδήποτε κανονισμοί ή διοικητικές πράξεις και οι Γενικές Διατάξεις και διοικητικές οδηγίες που περιέχονται σ’ εγκυκλίους ή αλλού και η υφιστάμενη τακτική αναφορικά με τη δημόσια υπηρεσία και τους δημόσιους υπαλλήλους εξακολουθούν να ισχύουν σε όση έκταση δεν αντίκεινται προς τις διατάξεις του Νόμου αυτού.
(2) Χωρίς επηρεασμό της γενικότητας του εδαφίου (1), οποιοιδήποτε τέτοιοι Κανονισμοί μπορούν να προνοούν για όλα ή μερικά από τα ακόλουθα θέματα:
(α) Τον καθορισμό οποιουδήποτε θέματος που δεν αναφέρεται σε δικαστική διαδικασία, το οποίο δυνάμει των διατάξεων του Νόμου αυτού χρειάζεται καθορισμό·
(β) τους τύπους και τα δικαιώματα για οποιοδήποτε θέμα που απαιτείται ή επιτρέπεται από ή δυνάμει του Νόμου αυτού ή που προκύπτει από τις διατάξεις του·
(γ) τις εργάσιμες ώρες και τις αργίες.
(3) ..........................................................................................»
Είναι σαφές ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση φαίνεται να πηγάζει από το εδάφιο (1) του άρθρου 87. Το εδάφιο αυτό αποτελεί μια γενικής φύσεως διάταξη η οποία εξουσιοδοτεί το Υπουργικό Συμβούλιο να θεσπίζει κανονισμούς για «καλύτερη εφαρμογή του Νόμου αυτού και γενικά για τη ρύθμιση κάθε θέματος που αφορά την Επιτροπή, τη δημόσια υπηρεσία και τους δημόσιους υπαλλήλους». Διάταξη τέτοιας φύσεως δεν αντίκειται προς οποιαδήποτε νομική αρχή αλλά υπόκειται σε δύο όρους, τους εξής:
(α) Οι κανονισμοί πρέπει να είναι απαραίτητοι για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου, και
[*107]
(β) Πρέπει να συνάδουν με τις πρόνοιες του Νόμου.
Η πιο πάνω θέση έχει υιοθετηθεί στην Spyrou (πιο πάνω) με αναφορά στο πιο κάτω απόσπασμα από το σύγγραμμα Basu’s Commentary on the Constitution of India, 5th ed., Vol. 1, p. 279:
“In most modern statutes, the practice is to confer rule-making power by one general provision empowering the rule-making authority to make rules ‘for carrying out the purposes of the Act’, followed by the enumeration of certain particular matters regarding which rules may be made ‘without prejudice to the generality of the following power’. In such a case, it has been held that the specific enumeration does not circumscribe the general power conferred to make any rules provided they are required for carrying out the purposes of the Act and they are consistent with the provisions of the act.” (Η υπογράμμιση είναι του Δικαστηρίου)
Σε μετάφραση:
«Στους πλείστους σύγχρονους νόμους η πρακτική είναι να χορηγείται εξουσία έκδοσης Κανονισμών με μια γενική διάταξη που εξουσιοδοτεί την Αρμόδια Αρχή να εκδίδει Κανονισμούς ‘για εφαρμογή των σκοπών του Νόμου’, η οποία ακολουθείται από την απαρίθμηση ορισμένων συγκεκριμένων ζητημάτων σε σχέση με τα οποία μπορούν να εκδοθούν κανονισμοί ‘χωρίς επηρεασμό της γενικότητας της προαναφερθείσας εξουσιοδότησης’. Σε τέτοια περίπτωση, έχει κριθεί ότι η ειδική απαρίθμηση δεν περιορίζει την γενική εξουσιοδότηση που χορηγείται για της έκδοση οποιονδήποτε Κανονισμών νοουμένου ότι είναι αναγκαίοι για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου και συνάδουν με τις πρόνοιες του Νόμου.» (Η υπογράμμιση είναι του Δικαστηρίου)
Σχετική με τον τρόπο ερμηνείας πρόνοιας παρόμοιας με εκείνη του άρθρου 87(1) είναι η απόφαση της Δικαστικής Επιτροπής του Ανακτοβουλίου στην Utah Construction & Engineering Pty Ltd and Another v. Pataky [1965] 3 All E.R. 650 στην οποία υιοθετήθηκε το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Αυστραλίας στην Shanaban v. Scott (1957) 96 C.L.R. 245, 250:
“The result is to show that such a power does not enable the authority by regulations to extend the scope or general [*108]operation of the enactment but is strictly ancillary. It will authorize the provision of subsidiary means of carrying into effect what is enacted in the stature itself and will cover what is incidental to the execution of its specific provisions. But such a power will not support attempts to widen the purposes of the Act, to add new and different means of carrying them out or to depart from or vary its ends.”
Σε μετάφραση:
«Το αποτέλεσμα δεικνύει ότι μια τέτοια εξουσία δεν εξουσιοδοτεί την Αρχή να επεκτείνει, με Κανονισμούς, το εύρος ή τη γενική εφαρμογή του Νόμου αλλά είναι αυστηρά επικουρική. Θα εξουσιοδοτήσει την έκδοση δευτερογενών μέσων εφαρμογής αυτού που θεσπίζεται σ’ αυτό τούτο τον Νόμο και θα καλύψει αυτό που είναι παρεμπίπτον για την εφαρμογή των συγκεκριμένων διατάξεων του. Ωστόσο μια τέτοια εξουσία δεν θα υποστηρίξει απόπειρες για να διευρυνθούν οι σκοποί του Νόμου, για να προστεθούν νέα και διαφορετικά μέσα για την εφαρμογή τους ή για να αποκλίνουν ή διαφοροποιηθούν από τους στόχους του.»
Σημειώνουμε ότι το πιο πάνω απόσπασμα έχει αναφερθεί με επιδοκιμασία στην Spyrou (πιο πάνω).
Έχουμε εξετάσει μια προς μια τις διατάξεις του εξουσιοδοτούντος Νόμου. Δεν έχουμε εντοπίσει οποιαδήποτε διάταξη η οποία να σχετίζεται με το θέμα το οποίο έχει ρυθμισθεί με τον Καν. 18 (1) (β) της Κ.Δ.Π. 175/95 το οποίο είναι η «αναπροσαρμογή μισθού υπαλλήλου του οποίου η θέση αναβαθμίζεται» και το οποίο αποτελεί και το επίδικο θέμα της προσφυγής.
Διαπιστώνουμε επομένως ότι ο Καν. 18 (1) (β) δεν συνάδει με τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος Νόμου ούτε και ήταν απαραίτητος για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου (βλ. Basu’ s Commentary, πιο πάνω). Θεωρούμε περαιτέρω ότι με τους Κανονισμούς έχουν διευρυνθεί οι σκοποί του Νόμου και έχουν προστεθεί πρόνοιες που δεν ήταν απαραίτητες για την εφαρμογή του. Οι Κανονισμοί δεν αποτελούν δευτερογενές μέσο εφαρμογής αυτών που έχουν θεσπισθεί με τον εξουσιοδοτούντα Νόμο. Είναι επομένως η κατάληξή μας ότι ο Καν. 18 (1) (β) της Κ.Δ.Π. 175/95 έχει εκδοθεί καθ’ υπέρβαση του εξουσιοδοτούντος Νόμου (ultra vires) και δεν είναι έγκυρος. Η περί του αντιθέτου κατάληξη του Πρωτόδικου Δικαστηρίου κρίνεται εσφαλμένη. Η αναφορά στο [*109]Νόμο 20/81 η οποία βρίσκεται στο περιθώριο του Καν. 18(1) δεν είναι ικανή να προσδώσει νομοθετική εξουσιοδότηση γιατί αυτό που έχει σημασία είναι οι πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος Νόμου, ο οποίος είναι ο Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμος του 1990 (άρθρο 87).
Για τον ίδιο λόγο θεωρούμε ότι η περίληψη των Κανόνων Αναπροσαρμογής Μισθών που προβλέπονται από τους Νόμους 48 του 1980 και 22 του 1981 (βλ. παραγ. 2 και 3 της πιο πάνω επιστολής του Διευθυντή Δημόσιας Διοικήσεως και Προσωπικού ημερ. 26.10.1998 στις σελ. 3-4, πιο πάνω) στον επίμαχο Καν. 18 δεν είναι ικανή να τον διασώσει.
Επαναλαμβάνουμε: Αυτό που έχει σημασία είναι οι πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος Νόμου.
Όπως έχουμε ήδη υποδείξει (βλ. σελ. 7, πιο πάνω) νομικό βάθρο της προσβαλλόμενης απόφασης ήταν ο πιο πάνω Καν. 18(1) (β) της Κ.Δ.Π. 175/95. Η κατάληξή μας περί του μη έγκυρου του Καν. 18(1) (β) αφαιρεί το νομικό βάθρο επί του οποίου έχει στηριχθεί η προσβαλλόμενη απόφαση και για το λόγο αυτό ακυρώνεται.
Προσθέτουμε ότι ο μισθός του εφεσείοντα όπως έχει καθορισθεί με τον Περί Συμπληρωματικού Προϋπολογισμού Νόμο (Αρ. 1) του 1998 (Ν 22(ΙΙ)/98), ο οποίος συνιστά Νόμο (Panayides v. Republic (1972) 3 C.L.R. 467) «είναι £8.482 πάγιος μισθός». Δεν είναι δυνατή η αναπροσαρμογή του με Κανονισμούς οι οποίοι δεν είναι έγκυροι.
Εν όψει της πιο πάνω κατάληξής μας δεν θεωρούμε σκόπιμο να ασχοληθούμε με τους υπόλοιπους λόγους της έφεσης.
Για τους πιο πάνω λόγους η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. Η εφεσίβλητη να πληρώσει τα έξοδα του εφεσείοντα πρωτοδίκως και κατ’ έφεση.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο