(2005) 3 ΑΑΔ 41
14 Φεβρουαρίου, 2005
[AΡΤΕΜΗΣ, ΚΡΟΝΙΔΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ,
ΦΩΤΙΟΥ, Δ/στές]
ΜΙΧΑΗΛ ΣΑΟΥΡΟΣ,
Εφεσείων-Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Εφεσίβλητης-Καθ’ ης η αίτηση.
(Aναθεωρητική Έφεση Αρ. 3377)
Εκπαιδευτικοί Λειτουργοί ― Προαγωγές ― Απόρριψη ένστασης κατά του καταλόγου συστηθέντων για προαγωγή ― Δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά προπαρασκευαστική της τελικής και εκτελεστής απόφασης προαγωγής ― Ορθά απορρίφθηκε η προσφυγή πρωτοδίκως.
Ο εφεσείων επεδίωξε με την έφεσή του την ανατροπή της πρωτόδικης απορριπτικής απόφασης, με την οποία κρίθηκε πως η προσφυγή του προσέβαλε προπαρασκευαστική πράξη και όχι εκτελεστή.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Προβάλλονται δύο λόγοι έφεσης συναφείς μεταξύ τους και γι’ αυτό το λόγο θα εξεταστούν μαζί. Προσβάλλουν ουσιαστικά ως λανθασμένη τη θέση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της Ε.Ε.Υ. να απορρίψει την ένσταση του εφεσείοντος είναι μέρος σύνθετης διοικητικής απόφασης η οποία απορροφήθηκε από την τελική πράξη της προαγωγής και ως τέτοια δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα.
Η θέση που προβάλλει ο εφεσείων δεν είναι η ορθή.
Είναι διαχρονικά νομολογημένο ότι προπαρασκευαστική πράξη, σε σύνθετη διοικητική ενέργεια, απορροφάται από την τελική απόφαση, η οποία είναι και η μόνη που μπορεί να προσβληθεί με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος. Η προπαρασκευαστική πράξη χάνει την αυτοτέλεια της και ενσωματώνεται στην τελική απόφαση. Με την απώλεια δε της αυτοτέλειας της χάνει και το εκτελεστό του χαρακτήρα της και έτσι δεν είναι προσβλητή με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Η πρώτη διαπίστωση είναι ότι η απόρριψη της ένστασης δε συνιστά, αφ’ εαυτής, εκτελεστή διοικητική πράξη. Η πράξη δεν είναι παράγωγος εννόμων αποτελεσμάτων. Και εκτελεστή να ήταν η πράξη, απέβαλε το χαρακτήρα αυτό μετά την έκδοση της τελικής απόφασης, οπόταν και πάλιν δε θα μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης.
Η επί μέρους θέση του εφεσείοντα ότι απλώς «θα αποκλειόταν να προσβάλει τις προαγωγές που θα γίνονταν με βάση τους υποψηφίους στον τελικό κατάλογο γιατί δεν θα είχε ενεστώς έννομο συμφέρον να πράξει τούτο» κρίνεται ανεδαφική και λανθασμένη. Αντίθετα η νομολογία θεωρεί ως τη μόνη προσβλητή πράξη την τελική απόφαση έστω και αν ο υποψήφιος δεν περιλήφθηκε στον τελικό κατάλογο.
Επίσης η περαιτέρω θέση του εφεσείοντα ότι «η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη ως εκ της φύσεως της είναι αποσπαστή διοικητική πράξη (actes detachables) και μπορεί να προσβληθεί» δεν ευσταθεί.
Ακριβώς για το λόγο ότι στην παρούσα υπόθεση η τελική πράξη είναι προσβλητή από τον εφεσείοντα, η προπαρασκευαστική, αυτή δηλαδή που προσέβαλε, δεν μπορεί να προσβληθεί ούτε υπόκειται σε αναθεώρηση γιατί απώλεσε την εκτελεστότητα της.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Ηλία κ.ά. v. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884,
Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60.
Έφεση.
Έφεση από τον αιτητή εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Υπόθεση Αρ. 1078/2000), ημερομηνίας 20/12/2001, με την οποία απορρίφθηκε ως απαράδεκτη η προσφυγή του κατά της απόρριψης από την Ε.Ε.Υ. της ένστασης την οποία υπέβαλε κατά της μη συμπερίληψής του από τη Συμβουλευτική Επιτροπή στον κατάλογο όσων συστήνονταν για προαγωγή.
A. Ευτυχίου, για τον Εφεσείοντα.
Ε. Λοϊζίδου, Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την Εφεσίβλητη.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΗΣ, Δ: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Μ. Κρονίδης.
ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ.: Στις 23.2.2000 δημοσιεύτηκε προκήρυξη για πλήρωση 42 θέσεων Βοηθού Διευθυντή Σχολείων Δημοτικής Εκπαίδευσης. Ο αιτητής αποτάθηκε για προαγωγή. Η Συμβουλευτική Επιτροπή όμως δεν τον περιέλαβε στον κατάλογο όσων συστήνονταν για προαγωγή. Υπέβαλε ένσταση με αναφορά στη μη, προς όφελος του, αναγνώριση μονάδων αρχαιότητας για την περίοδο 22.4.1993-24.3.1994. Η ένσταση του αυτή εξετάστηκε από την Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας (ΕΕΥ) και απορρίφθηκε.
Την απορριπτική της ένστασης του απόφαση της ΕΕΥ ο αιτητής την προσέβαλε με την προσφυγή. Οι εφεσίβλητοι (καθ’ ων η αίτηση στην προσφυγή) πρόταξαν προδικαστική ένσταση ισχυριζόμενοι ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη πράγμα που στερεί δικαιοδοσίας το Ανώτατο Δικαστήριο να της επιληφθεί.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο, χωρίς να επιληφθεί της ουσίας της προσφυγής και των λόγων ακύρωσης που προέβαλλε ο αιτητής, αποδέχθηκε την προδικαστική ένσταση των εφεσιβλήτων και απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη, γιατί προσέβαλλε απόφαση που δεν είναι εκτελεστή.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο, αφού προέβη σε εκτενή παράθεση και σχολιασμό της νομολογίας που αφορά το θέμα της εκτελεστότητας της διοικητικής απόφασης κατέληξε ότι «ο καταρτισμός του καταλόγου από τη Συμβουλευτική Επιτροπή, η διαδικασία των ενστάσεων σ’ αυτόν και ο καταρτισμός του τελικού καταλόγου από την ΕΕΥ σαφώς αποτελούν μέρος της σύνθετης διοικητικής ενέργειας που καταλήγει στην απόφαση για προαγωγή στις συγκεκριμένες κενές θέσεις.»
Εναντίον της πρωτόδικης απόφασης καταχωρήθηκε η παρούσα έφεση. Προβάλλονται δύο λόγοι έφεσης συναφείς μεταξύ τους και γι’ αυτό το λόγο θα εξεταστούν μαζί. Προσβάλλουν ουσιαστικά ως λανθασμένη τη θέση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι μέρος σύνθετης διοικητικής απόφασης η οποία απορροφήθηκε από την τελική πράξη της προαγωγής και ως τέτοια δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα.
Σπεύδουμε από τώρα να δηλώσουμε ότι η θέση που προβάλλει ο εφεσείων δεν είναι η ορθή.
Είναι διαχρονικά νομολογημένο ότι προπαρασκευαστική πράξη, σε σύνθετη διοικητική ενέργεια, απορροφάται από την τελική απόφαση, η οποία είναι και η μόνη που μπορεί να προσβληθεί με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος. Η προπαρασκευαστική πράξη χάνει την αυτοτέλεια της και ενσωματώνεται στην τελική απόφαση. Με την απώλεια δε της αυτοτέλειας της χάνει και το εκτελεστό του χαρακτήρα της και έτσι δεν είναι προσβλητή με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Η πιο πάνω θέση έχει επαναδιατυπωθεί από την Πλήρη Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Άννα Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884 στις σελίδες 896-898 αναφέρονται τα εξής:-
«Είναι θεμελιωμένο ότι η τελική απόφαση, σε σύνθετη διοικητική πράξη, απορροφά το αντικείμενο όλων των προπαρασκευαστικών πράξεων, οι οποίες συγχωνεύονται με αυτή. Μετά την έκδοση της απόφασης προς την οποία συναρτάται, η προπαρασκευαστική πράξη χάνει την αυτοτέλειά της· ενσωματώνεται στην τελική απόφαση, η οποία καθίσταται και η μόνη η οποία μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης – (βλ., μεταξύ άλλων, Eleni Ioannidou v. The Republic of Cyprus, through the Public Service Commission (1966) 3 C.L.R. 480· Δημοκρατία της Κύπρου ν. Αλεξάνδρου (1997) 3 Α.Α.Δ. 540· Κυπριακή Δημοκρατία ν. Κυριάκου (1998) 3 Α.Α.Δ. 261. Βλ., επίσης, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 244.).
Στην Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, επεξηγείται:- (σελ. 68)
«Η τελική πράξη, γνωστή ως σύνθεση στο διοικητικό δίκαιο, απορροφά μετά την έκδοσή της τα συνθετικά της στοιχεία τα οποία χάνουν την αυτοτέλειά τους.»
(Βλ., επίσης Τσάτσου – «Η Αίτησις Ακυρώσεως Ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας», 3η έκδοση, στην παράγραφο 65.)
....................................................................................................................................................................................................................................
Η πρώτη διαπίστωσή μας είναι ότι η απόρριψη της ένστασης δε συνιστά, αφ’ εαυτής, εκτελεστή διοικητική πράξη. Η πράξη δεν είναι παράγωγος εννόμων αποτελεσμάτων. Και εκτελεστή να ήταν η πράξη, απέβαλε το χαρακτήρα αυτό μετά την έκδοση της τελικής απόφασης, οπόταν και πάλιν δε θα μπορούσε να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης. Απηχώντας την καθιερωμένη στο πεδίο αυτό αρχή του διοικητικού δικαίου στην Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας, (ανωτέρω), υποδείχθηκε:-
«Προπαρασκευαστικές πράξεις, η γένεση των οποίων αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση τελικής απόφασης ρυθμιστικής του θέματος στο οποίο αφορούν, δεν μπορεί να αποτελέσουν αντικείμενο αναθεώρησης έστω και αν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα το χρόνο της έκδοσής τους, μετά την έκδοση της τελικής πράξης της οποίας αποτελούν συνθετικό στοιχείο.»
Το ακόλουθο απόσπασμα από την Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας, (ανωτέρω) αποκαλύπτει πότε, κατά τα άλλα, εκτελεστές προπαρασκευαστικές πράξεις μπορεί να αποτελέσουν το αντικείμενο αναθεώρησης μετά την έκδοση της τελικής πράξης: (σελ. 68-69)
«Μόνο όπου η σύνθετη πράξη εκφεύγει του αναθεωρητικού ελέγχου μπορεί εκτελεστή προπαρασκευαστική πράξη να αναθεωρηθεί με αίτηση επηρεαζομένου, οπόταν, αν επιτύχει, θεμελιώνονται οι προϋποθέσεις για την επιδίωξη της επανεξέτασης, από τη Διοίκηση, της τελικής πράξης. Οι πράξεις αυτές, που υπόκεινται σε διαχωρισμό, είναι γνωστές στο διοικητικό δίκαιο ως ‘αποσπαστές’, όρος που έλκει την προέλευσή του από τη γαλλική θεώρηση ανάλογων πράξεων ‘actes detachables’.»
Η επί μέρους θέση του εφεσείοντα ότι απλώς «θα αποκλειόταν να προσβάλει τις προαγωγές που θα γίνονταν με βάση τους υποψηφίους στον τελικό κατάλογο γιατί δεν θα είχε ενεστώς έννομο συμφέρον να πράξει τούτο» κρίνεται ανεδαφική και λανθασμένη. Αντίθετα η νομολογία, όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, θεωρεί ως τη μόνη προσβλητή πράξη την τελική απόφαση έστω και αν ο υποψήφιος δεν περιλήφθηκε στον τελικό κατάλογο.
Επίσης η περαιτέρω θέση του εφεσείοντα ότι «η προσβαλλόμενη διοικητική πράξη ως εκ της φύσεως της είναι αποσπαστή διοικητική πράξη (actes detachables) και μπορεί να προσβληθεί» δεν ευσταθεί. Ο δικηγόρος του εφεσείοντα στο περίγραμμα του παραθέτει εδάφιο από το σύγγραμμα Η Αίτηση Ακυρώσεως Ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, του Θ. Τσάτσου, 3η Έκδοση, σελ. 152-153, παράγρ. 65 που αναφέρει:-
«Αλλ’ εφ όσον η σύνθετος διοικητική ενέργεια τελειούται δια πράξεως διαφευγούσης τον ακυρωτικόν έλεγχον, αι πράξεις της διοικήσεως, αίτινες μεμονωμένως λαμβανόμεναι είναι πράξεις εκτελεσταί, προσβάλλονται αυτοτελώς, όχι μόνον προ αλλά και μετά την τελείωσιν της συνθέτου διοικητικής ενέργειας, αποσπώμεναι εξ αυτής.»
Ακριβώς για το λόγο ότι στην παρούσα υπόθεση η τελική πράξη είναι προσβλητή από τον εφεσείοντα, η προπαρασκευαστική, αυτή δηλαδή που προσέβαλε, δεν μπορεί να προσβληθεί ούτε υπόκειται σε αναθεώρηση γιατί απώλεσε την εκτελεστότητα της.
Έχουμε καταλήξει όπως επικυρώσουμε ως ορθή την πρωτόδικη απόφαση.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο