(2006) 3 ΑΑΔ 197
[*197]14 Απριλίου, 2006
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ/στές]
ΚΥΠΡΙΑΚΟΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΑΘΛΗΤΙΣΜΟΥ,
Εφεσείοντες,
v.
Α. KAMINARIDES LTD,
Εφεσιβλήτων.
(Aναθεωρητική Εφεση Αρ. 3696)
Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού ― Προσφορές ― Οι «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» που θέσπισε ο Κ.Ο.Α., οι οποίοι ρυθμίζουν τις διαδικασίες προσφορών που διεξάγει ο Οργανισμός ― Κατά πόσο είναι έγκυροι εν όψει του ότι δεν εκδόθηκαν σύμφωνα με το Αρθρο 25 των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων.
Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο ― Το δόγμα του ανεπίτρεπτου της ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας ― Περιστάσεις εφαρμογής του στην κριθείσα περίπτωση.
Οι εφεσείοντες αμφισβήτησαν την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία ακυρώθηκε η κατακύρωση των επίδικων προσφορών στο ενδιαφερόμενο μέρος.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά πλειοψηφία αποδεχόμενη την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Ο ΚΟΑ δεν έχει εκδώσει κανονισμούς στη βάση και κατ’ εφαρμογή των προνοιών του Αρθρου 25(1) των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων. Ωστόσο, εξέδωσε κανονισμούς οι οποίοι περιγράφονται ως «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» οι οποίοι όμως δεν έχουν κατατεθεί προς έγκριση από το Υπουργικό Συμβούλιο ούτε και στη Βουλή των Αντιπροσώπων. Με τους κανονισμούς αυτούς ρυθμίζεται, λεπτομερώς η διαδικασία των προσφορών (Αρθρα από 48 μέχρι 69) και είναι αυτοί που εφαρμόστηκαν στην προκείμενη περίπτωση.
[*198] Είναι γεγονός ότι οι περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμοι δεν περιέχουν διατάξεις αναφερόμενες ρητά στο θέμα των προσφορών. Η διαδικασία του Αρθρου 25 στοχεύει στη θέσπιση κανονιστικής πράξης δηλαδή, νομοθεσίας κατ΄ εξουσιοδότηση, περιέχουσας γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου προορισμένους να συμβάλουν στην καλύτερη εφαρμογή των γενικών νομοθετικών διατάξεων. Στη Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553, αποφασίστηκε ότι η χρήση της εξουσιοδοτικής διάταξης για την έκδοση κανονιστικής πράξης που προβλέπει ο Νόμος, βρίσκεται στην ευχέρεια της Διοίκησης.
Ο ΚΟΑ εν προκειμένω, ενασκώντας χρηστή διοίκηση, θέσπισε τους Εσωτερικούς Οικονομικούς Κανονισμούς, οι οποίοι καθιερώνουν λεπτομερές και αξιόπιστο σύστημα προσφορών, το οποίο με διαφάνεια υποστηρίζει και προωθεί το δεδηλωμένο σκοπό του νομοθέτη. Ενόψει των πιο πάνω, ο ΚΟΑ διατηρούσε ευχέρεια εφαρμογής των προαναφερόμενων κανονισμών και η πρωτόδικη απόφαση, στην έκταση που αυτή αφορά στο θέμα των κανονισμών, είναι λανθασμένη. Οι κανονισμοί που εν προκειμένω έτυχαν εφαρμογής είναι έγκυροι και η διαδικασία που τηρήθηκε διαφανής, παρέχουσα τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου.
2. Ανεξάρτητα όμως από τα ανωτέρω, ο τρόπος με τον οποίο έχει διατυπωθεί το αίτημα στην προσφυγή αποκαλύπτει ότι συντρέχει περίπτωση ανεπίτρεπτης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας που άπτεται της νομιμοποίησης των εφεσιβλήτων να προωθήσουν την προσφυγή. Προδήλως οι εφεσίβλητοι αμφισβητούν από τη μια την εγκυρότητα των κανονισμών με βάση τους οποίους έγινε η διαδικασία των προσφορών και ταυτόχρονα, επικαλούμενοι από την άλλη τη νομιμότητά τους, επιδιώκουν να προσποριστούν ίδιο όφελος παραπονούμενοι για τον αποκλεισμό τους και τη μη κατακύρωση σ’ αυτούς της προσφοράς. Η στάση αυτή των εφεσιβλήτων είναι σαφώς αντίθετη προς τις αρχές δικαίου που καθιέρωσε η νομολογία.
Ο Νικολαΐδης, Δ. εξέδωσε δική του διϊστάμενη απόφαση.
Η έφεση επιτυγχάνει κατά πλειοψηφία με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553,
Ιωάννου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 325,
[*199]Δ. Νικολάου & Υιοί Λτδ ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 300,
Ακίνητα Χρ. Χατζηκυριάκος Λτδ ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Β) Α.Α.Δ. 901,
Ραφτόπουλος ν. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 241,
Δημοκρατία ν. Θεοφίλου (Αρ. 1) (2004) 3 Α.Α.Δ. 63,
Σκώττης κ.ά. ν. Χατζηκωνσταντή κ.ά. (2005) 3 A.A.Δ. 140.
Έφεση.
Έφεση από τους εφεσείοντες εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Yπ. Aρ. 429/2000), ημερ. 15/9/2003.
Μ. Χριστοφίδης, για τους Εφεσείοντες.
Αλ. Κουντουρή, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.: Η απόφασή μας δεν είναι ομόφωνη. Την απόφαση της πλειοψηφίας που αποτελούν οι Αρτεμίδης (Πρόεδρος) και Κραμβής, Χατζηχαμπής, Νικολάτος, (Δικαστές) θα δώσει ο Δικαστής Κραμβής. Ο Δικαστής Νικολαΐδης θα εκδώσει διϊστάμενη απόφαση.
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Ο εφεσείων Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού (ΚΟΑ), προκήρυξε διαγωνισμό προσφορών για την προμήθεια και εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο κλειστό αθλητικό κέντρο «Ελευθερία» στη Λευκωσία. Ο ΚΟΑ ανέθεσε σε συγκεκριμένους αρχιτέκτονες να ζητήσουν απευθείας τις προσφορές και να τις αξιολογήσουν.
Οι αρχιτέκτονες πληροφόρησαν γραπτώς τους προτιθέμενους προσφοροδότες ότι κατά την ετοιμασία των προσφορών τους θα έπρεπε να λάβουν υπόψη συγκεκριμένα στοιχεία που αναφέρονταν στην επιστολή.
Υποβλήθηκαν οκτώ προσφορές από διάφορους προσφοροδότες ανάμεσα στους οποίους, οι εφεσίβλητοι και το ενδιαφερόμενο μέρος. Στην έκθεση αξιολόγησης των προσφορών που ετοίμασαν οι αρχιτέκτονες, αναφέρεται ότι η προσφορά του ενδιαφε[*200]ρόμενου μέρους ήταν η χαμηλότερη από τις θεωρηθείσες και ότι πληρούσε τις προδιαγραφές. Η προσφορά των εφεσιβλήτων θεωρήθηκε ως εκτός προδιαγραφών.
Το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ σε συνεδρία του υιοθέτησε την έκθεση αξιολόγησης των αρχιτεκτόνων και αποφάσισε την κατακύρωση της προσφοράς στο ενδιαφερόμενο μέρος. Οι εφεσίβλητοι άσκησαν προσφυγή κατά της πιο πάνω απόφασης του ΚΟΑ. Προώθησαν ως βασικό λόγο ακύρωσης ότι οι Κανονισμοί, στη βάση των οποίων ενήργησε ο ΚΟΑ κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης, εκδόθηκαν καθ’ υπέρβαση (ultra vires) του εξουσιοδοτούντος νόμου και ότι η εν λόγω απόφαση στηρίχθηκε σε νομικά ανυπόστατους και άκυρους κανονισμούς. Οι εφεσίβλητοι πολύ συνοπτικά, αμφισβήτησαν την εγκυρότητα της προσφοράς του ενδιαφερόμενου μέρους και προώθησαν τη θέση ότι ο όρος της προσφοράς ότι, «ο εργοδότης δεν είναι υπόχρεος να αποδεχθεί τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε προσφορά, ούτε και είναι υπόχρεος να δώσει εξηγήσεις για την απόφασή του», αντίκειται προς τη βασική αρχή του διοικητικού δικαίου που επιβάλλει την επαρκή αιτιολόγηση των διοικητικών πράξεων ώστε να καθίσταται εφικτός ο δικαστικός έλεγχος.
Το άρθρο 25(1) των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων προβλέπει:
«25.-(1) Το Διοικητικό Συμβούλιον, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδει Κανονισμούς δια την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος Νόμου και καθορίζει παν ό,τι δυνάμει των διατάξεων του παρόντος Νόμου δέον ή δύναται να καθορισθή.
(2) Κανονισμοί γινόμενοι επί τη βάσει του παρόντος άρθρου κατατίθενται εις την Βουλήν των Αντιπροσώπων. Εάν μετά πάροδον είκοσι και μίας ημερών από της τοιαύτης καταθέσεως η Βουλή των Αντιπροσώπων δι’ αποφάσεως αυτής δεν τροποποιήση ή ακυρώση τους ούτω κατατεθέντας Κανονισμούς εν όλω ή εν μέρει, τότε ούτοι αμέσως μετά την πάροδον της ως άνω προθεσμίας δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως. Εν περιπτώσει τροποποιήσεως τούτων εν όλω ή εν μέρει υπό της Βουλής των Αντιπροσώπων ούτοι δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας ως ήθελον ούτω τροποποιηθή υπ’ αυτής και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως.»
[*201]
Ο ΚΟΑ δεν έχει εκδώσει κανονισμούς στη βάση και κατ’ εφαρμογή των προνοιών του άρθρου 25(1) (ανωτέρω). Ωστόσο, εξέδωσε κανονισμούς οι οποίοι περιγράφονται ως «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» οι οποίοι όμως δεν έχουν κατατεθεί προς έγκριση από το Υπουργικό Συμβούλιο ούτε και στη Βουλή των Αντιπροσώπων. Με τους κανονισμούς αυτούς ρυθμίζεται, λεπτομερώς η διαδικασία των προσφορών (άρθρα από 48 μέχρι 69) και είναι αυτοί που εφαρμόστηκαν στην προκείμενη περίπτωση.
Κρίθηκε πρωτοδίκως ότι οι προαναφερόμενοι «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» του ΚΟΑ εκδόθηκαν κατά παράβαση της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 25 του νόμου εφόσον αυτοί δεν έτυχαν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου και δεν κατατέθηκαν στη Βουλή ούτε έχουν δημοσιευτεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας. Πρόκειται, καθώς έχει κριθεί, περί άκυρων, ανυπόστατων και ultra vires του νόμου κανονισμών.
Ο ΚΟΑ, με την υπό κρίση έφεση, αμφισβητεί την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης. Είναι η θέση του ότι οι περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού νόμοι δεν περιέχουν ρητές διατάξεις για προσφορές και αφού ο νόμος σιωπά, η ρύθμιση του θέματος (των προσφορών) επαφίεται στη διακριτική εξουσία του Διοικητικού Συμβουλίου του. Λέγει συναφώς ότι οι επίδικοι «Εσωτερικοί Οικονομικοί Κανονισμοί» επιβάλλουν αυτοδέσμευση (της διοίκησης) να διεξάγει τις διαδικασίες των προσφορών με προβλεπόμενο νόμιμο τρόπο. Οι εν λόγω Κανονισμοί, αποτελούν κείμενο που καθορίζει νόμιμη διαδικασία προσφορών και μέτρο άσκησης χρηστής διοίκησης. Η εφαρμογή τους δεν αποκλείεται από το νόμο ούτε και αντίκεινται σ’ αυτόν και συνεπώς δεν τίθεται θέμα ακυρότητας ή ότι αυτοί είναι ανυπόστατοι ή ultra vires του νόμου.
Σύμφωνα με το άρθρο 25(1) του νόμου αρμόδιο όργανο για τη θέσπιση κανονισμών «διά την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος νόμου ... » είναι το Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ. Είναι γεγονός ότι οι περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμοι δεν περιέχουν διατάξεις αναφερόμενες ρητά στο θέμα των προσφορών ούτε και έχουν εκδοθεί κανονισμοί από Διοικητικό Συμβούλιο του ΚΟΑ με βάση τη διαδικασία του άρθρου 25. Η διαδικασία του άρθρου 25 στοχεύει στη θέσπιση κανονιστικής πράξης δηλαδή, νομοθεσίας κατ’ εξουσιοδότηση, περιέχουσας γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου προορισμένους να συμβάλουν στην καλύτερη εφαρμογή των γενικών νομοθετικών διατάξεων. Στη Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου [*202]Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553 αποφασίστηκε:
«Η χρήση της εξουσιοδοτικής διάταξης για την έκδοση κανονιστικής πράξης που προβλέπει ο Νόμος βρίσκεται στην ευχέρεια της Διοίκησης. Η σχετική νομοθετική πρόνοια δεν είναι επικρατέστερη από την ελευθερία της Διοίκησης για έκδοση της κανονιστικής πράξης. Δεν συντρέχουν εξαιρετικές προϋποθέσεις.»
Η απόφαση στην Δημοκρατία ν. Ετ. Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (ανωτέρω) υιοθετήθηκε στις Ιωάννου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 325 και Δ. Νικολάου & Υιοί Λτδ ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 300 ενώ μεταγενέστερα, η ορθότητα της σκέψης της, επιβεβαιώθηκε από την Πλήρη Ολομέλεια στην Ακίνητα Χρ. Χατζηκυριάκος Λτδ ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Β) Α.Α.Δ. 901.
Στην προκείμενη περίπτωση, οι Περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμοι παρέχουν στον ΚΟΑ αρμοδιότητες και εξουσίες οι οποίες, μεταξύ άλλων, αφορούν στην κατασκευή σταδίων, την προμήθεια εξοπλισμού κλπ. Η ενάσκηση των εν λόγω εξουσιών και αρμοδιοτήτων προς εκπλήρωση των σκοπών του νόμου, συνεπάγεται οικονομικό κόστος και δαπάνες. Ο ΚΟΑ, ενασκώντας χρηστή διοίκηση, θέσπισε τους Εσωτερικούς Οικονομικούς Κανονισμούς οι οποίοι, καθώς έχει ειπωθεί, καθιερώνουν λεπτομερές και αξιόπιστο σύστημα προσφορών το οποίο με διαφάνεια υποστηρίζει και προωθεί το δεδηλωμένο σκοπό του νομοθέτη. Ενόψει των πιο πάνω, θεωρούμε ότι ο ΚΟΑ διατηρούσε ευχέρεια εφαρμογής των προαναφερόμενων κανονισμών και καταλήγουμε ότι η πρωτόδικη απόφαση, στην έκταση που αυτή αφορά στο θέμα των κανονισμών, είναι λανθασμένη. Οι κανονισμοί που εν προκειμένω έτυχαν εφαρμογής είναι έγκυροι και η διαδικασία που τηρήθηκε διαφανής, παρέχουσα τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου.
Το θέμα της εγκυρότητας των κανονισμών ίσως να απασχόλησε περισσότερο από όσο θα απαιτούσαν οι ανάγκες της υπόθεσης. Παρότι εξαρχής είχαμε υποδείξει κατά το στάδιο των διευκρινίσεων ότι οι εφεσίβλητοι ενδεχομένως να μη νομιμοποιούνταν στην προώθηση της προσφυγής τους ένεκα ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας της διαδικασίας που ο ΚΟΑ ακολούθησε με βάση τους Εσωτερικούς Οικονομικούς Κανονισμούς του εντούτοις, οι ευπαίδευτοι συνήγοροι των διαδίκων επικέντρωσαν σχεδόν αποκλειστικά την προσοχή τους στο θέμα της εγκυρότητας των κανονισμών παρά στο κρίσιμο θέμα που είχαμε θίξει.
Η θεραπεία που ζήτησαν οι εφεσίβλητοι με την προσφυγή πα[*203]ρατίθεται:
«Δήλωση και/ή απόφαση του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση του Καθ’ ου η Αίτηση Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού η οποία γνωστοποιήθηκε στην Αιτήτρια στις 21/1/2000, μέσω δημοσιευμάτων στον ημερήσιο τύπο (Παράρτημα 1 στην παρούσα) και με την οποία αποφασίστηκε η κατακύρωση της προσφοράς για την εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο Κλειστό Αθλητικό Κέντρο «Ελευθερία» στην Εταιρεία Heatflow αντί ή/και κατ’ αποκλεισμό της προσφοράς της Αιτήτριας είναι άκυρη και στερείται οποιουδήποτε νομίμου αποτελέσματος.»
Ο τρόπος με τον οποίο έχει διατυπωθεί το αίτημα αποκαλύπτει εκείνο που είχαμε επισημάνει ότι δηλαδή, βρισκόμαστε μπροστά σε περίπτωση ανεπίτρεπτης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας που άπτεται της νομιμοποίησης των εφεσιβλήτων να προωθήσουν την προσφυγή. Προδήλως οι εφεσίβλητοι αμφισβητούν από τη μια την εγκυρότητα των κανονισμών με βάση τους οποίους έγινε η διαδικασία των προσφορών και ταυτόχρονα, επικαλούμενοι από την άλλη τη νομιμότητά τους επιδιώκουν να προσποριστούν ίδιο όφελος παραπονούμενοι για τον αποκλεισμό τους και τη μη κατακύρωση σ’ αυτούς της προσφοράς. Η στάση αυτή των εφεσιβλήτων είναι σαφώς αντίθετη προς τις αρχές δικαίου που καθιέρωσε η νομολογία. Βλ. (ενδεικτικά) Ραφτόπουλος ν. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 241, Δημοκρατία ν. Θεοφίλου (Αρ. 1) (2004) 3 Α.Α.Δ. 63 και Μάριος Σκώττης κ.ά. ν. Σπύρου Χατζηκωνσταντή κ.ά. (2005) 3 A.A.Δ. 140.
Για τους λόγους που έχουν εξηγηθεί η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η επίδικη διοικητική απόφαση επικυρώνεται. Οι εφεσίβλητοι να πληρώσουν τα έξοδα της πρωτόδικης διαδικασίας και της έφεσης.
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: Ας μου επιτραπεί να διαφωνήσω με τους ευπαίδευτους συναδέλφους μου. Ο Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού κατά την εξέταση και αξιολόγηση των προσφορών που προκηρύχθηκαν από τον ίδιο για την προμήθεια και εγκατάσταση συστήματος κλιματισμού στο αθλητικό κέντρο «Ελευθερία» στη Λευκωσία, ενήργησε βάσει κανονισμών τους οποίους είχε προηγουμένως εγκρίνει το διοικητικό του συμβούλιο. Οι κανονισμοί αυτοί δεν έτυχαν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου, αλλά ούτε και κατατέθηκαν στη Βουλή των Αντιπροσώπων όπως προνοεί το άρθρο 25(1) των περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμων:
«25. (1) Το Διοικητικόν Συμβούλιον, τη εγκρίσει του Υπουργι[*204]κού Συμβουλίου, εκδίδει Κανονισμούς διά την καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος Νόμου και καθορίζει παν ό,τι δυνάμει των διατάξεων του παρόντος Νόμου δέον ή δύναται να καθορισθή.
(2) Κανονισμοί γινόμενοι επί τη βάσει του παρόντος άρθρου κατατίθενται εις την Βουλήν των Αντιπροσώπων. Εάν μετά πάροδον είκοσι και μιας ημερών από της τοιαύτης καταθέσεως η Βουλή των Αντιπροσώπων δι’ αποφάσεως αυτής δεν τροποποιήση ή ακυρώση τους ούτω κατατεθέντας Κανονισμούς εν όλω ή εν μέρει, τότε ούτοι αμέσως μετά την πάροδον της ως άνω προθεσμίας δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως. Εν περιπτώσει τροποποιήσεως τούτων εν όλω ή εν μέρει υπό της Βουλής των Αντιπροσώπων ούτοι δημοσιεύονται εν τη επισήμω εφημερίδι της Δημοκρατίας ως ήθελον ούτω τροποποιηθή υπ’ αυτής και τίθενται εν ισχύϊ από της τοιαύτης δημοσιεύσεως.»
Εχει τεθεί από τον ευπαίδευτο συνήγορο των εφεσειόντων ότι οι νόμοι που αφορούν τον Κυπριακό Οργανισμό Αθλητισμού δεν περιέχουν ρητές διατάξεις για προσφορές και συνεπώς, αφού ο Νόμος σιωπά, η ρύθμιση του θέματος επαφίεται στη διακριτική εξουσία του διοικητικού του συμβουλίου, το οποίο αποφάσισε να εκδώσει κανονισμούς που να διέπουν το όλο θέμα, χωρίς να υπάρχει ανάγκη να εγκριθούν από το Υπουργικό Συμβούλιο ή να ψηφιστούν από τη Βουλή.
Από την πλειοψηφία του Δικαστηρίου έγινε δεκτό το πιο πάνω επιχείρημα. Κατέληξαν ότι οι κανονισμοί που εφαρμόστηκαν δεν εκδόθηκαν στη βάση και κατ’ εφαρμογή των προνοιών του άρθρου 25(1), αλλά αποτελούν εσωτερικούς οικονομικούς κανονισμούς, οι οποίοι επιβάλλουν αυτοδέσμευση του Οργανισμού να διεξάγει τις διαδικασίες των προσφορών με προβλεπόμενο νόμιμο τρόπο, μέσα στα πλαίσια της άσκησης χρηστής διοίκησης.
Είναι αλήθεια ότι πράγματι ο Νόμος δεν περιέχει διατάξεις που να αναφέρονται ρητά στο θέμα των προσφορών, αλλά δεν βλέπω πως αυτό επηρεάζει την όλη κατάσταση. Σαφώς στο άρθρο 25 (1) προνοείται η έκδοση κανονισμών για την καλύτερη εφαρμογή των διατάξεων του Νόμου. Μέσα στις διατάξεις του Νόμου είναι και οι σκοποί του Οργανισμού οι οποίοι περιγράφονται στο άρθρο 5. Αυτοί είναι, μεταξύ άλλων, εκτός από την εποπτεία των αθλημάτων, [*205]η καλλιέργεια, διάδοση ανάπτυξη και οργάνωση του μαζικού αθλητισμού, η παροχή οικονομικής και τεχνικής βοήθειας σε κοινότητες, ομοσπονδίες, σωματεία κλπ, η οργάνωση και θέση σε λειτουργία κέντρων αθλητικών και γυμναστικών, η κατασκευή σταδίων και η εξεύρεση, δημιουργία και οργάνωση χώρων προς άσκηση αθλητών και αθλητικών ομάδων.
Η προκήρυξη προσφορών για την προμήθεια συστήματος κλιματισμού σε αθλητικό κέντρο, εμπίπτει ακριβώς μέσα στους σκοπούς του ΚΟΑ και συνεπώς εντός της εννοίας του άρθρου 25. Όμως είμαι της γνώμης πως, εν πάση περιπτώσει, κανονισμοί που εκδίδονται από ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, όπως είναι και ο ΚΟΑ, συνήθως γίνονται για καλύτερη εφαρμογή του νόμου που τον δημιουργεί. Ακόμα και κανονισμοί οι οποίοι διέπουν μόνο τα της εσωτερικής του λειτουργίας.
Δεν βλέπω σε τι διαφέρουν οι κανονισμοί που εξέδωσε το διοικητικό συμβούλιο από αυτούς που προνοεί το άρθρο 25. Περιέχουν εισαγωγικές διατάξεις, ερμηνεία διάφορων όρων, αλλά και εξειδικευμένες πρόνοιες για τον προϋπολογισμό του Οργανισμού, το λογιστικό του σύστημα, τα λογιστικά του βιβλία, την είσπραξη εσόδων, τη διαδικασία πληρωμών, τη διαχείριση υλικού, το μητρώο ακινήτων, το μητρώο διπλοτύπων, το μητρώο βιβλιοθήκης, το μικρό ταμείο. Περιλαμβάνουν ακόμα ρυθμίσεις για την προκήρυξη προσφορών, την παράκαμψή τους, καθώς και για τις προδιαγραφές και τους όρους. Περιέχουν τέλος πρόνοιες για ανάθεση υπηρεσιών σε ιδιώτες, αλλά και τα κριτήρια και προϋποθέσεις για επιχορήγηση έργων από τον Οργανισμό.
Πρόκειται, συνεπώς, όχι για εσωτερικές ρυθμίσεις που έγιναν μόνο για την προκήρυξη προσφορών, μέσα στα πλαίσια της χρηστής διοίκησης, όπως έγινε προσπάθεια να τεθεί από τον ευπαίδευτο συνήγορο των εφεσειόντων, αλλά για λεπτομερείς κανονισμούς που διέπουν την εν γένει οικονομική διαχείριση του Οργανισμού.
Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Εταιρείας Κ. Γ. Τύμβιου Λτδ (1994) 3 Α.Α.Δ. 553, είχε τεθεί θέμα απόρριψης του αιτήματος των εφεσιβλήτων να γίνει φορολογικός συμψηφισμός των ζημιών εταιρειών που ανήκαν στο ίδιο συγκρότημα. Ο λόγος της απόρριψης ήταν η μη έγκριση σχετικών κανονισμών, όπως υπαγόρευε σχετική νομοθετική ρύθμιση η οποία προνοούσε ότι υπό τέτοιες προϋποθέσεις και κατά διαδικασία που ήθελε καθοριστεί με κανονισμούς, ήταν δυνατόν, σε περιπτώσεις ιθύνουσας και [*206]εξηρτημένης εταιρείας να γίνει αποδεκτός συμψηφισμός ζημιών μεταξύ τους. Τέτοιοι κανονισμοί δεν εκδόθηκαν. Αποφασίστηκε ότι το σχετικό άρθρο που πρόβλεπε τη σύνταξη κανονισμών δεν δημιουργεί δικαίωμα. Αποφασίστηκε ακόμα ότι, κατά κανόνα, η διοίκηση δεν υποχρεούται να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης για έκδοση κανονισμών. Με άλλα λόγια κρίθηκε ότι η διοίκηση δεν μπορεί να υποχρεωθεί στην έκδοση κανονιστικής πράξης η οποία προβλέπεται από το νόμο.
Η αρχή αυτή επαναλήφθηκε σε αριθμό υποθέσεων. Νομίζω ότι το ορθό νόημα της υπόθεσης Τύμβιου γίνεται καθαρό στην υπόθεση Ακίνητα Χρίστος Χατζηκυριάκος Λτδ ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Β) Α.Α.Δ. 901, όπου τονίστηκε ότι η παροχή από το νόμο εξουσίας έκδοσης κανονισμών δεν δεσμεύει τη διοίκηση να υλοποιήσει την εξουσιοδότηση. Η διοίκηση έχει την ελευθερία να σιγήσει.
Τα ίδια λέχθηκαν, λίγο πολύ, και στην υπόθεση Ιωάννου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 325, όπου αποφασίστηκε ότι η χρήση της εξουσιοδοτικής διάταξης για την έκδοση κανονιστικής πράξης που προβλέπει ο νόμος βρίσκεται στην ευχέρεια της διοίκησης.
Πράγματι η διοίκηση δεν είναι υποχρεωμένη να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης και να εκδώσει απαραιτήτως κανονισμούς. Στην παρούσα όμως περίπτωση, η διοίκηση δεν επέλεξε να σιγήσει, όπως στην υπόθεση Τύμβιου, αλλά, αντίθετα, εξέδωσε κανονισμούς, κατά παράβαση όμως των προνοιών του άρθρου 25. Παρέλειψαν οι εφεσείοντες να θέσουν τους κανονισμούς τους οποίους συνέταξαν, στην έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου και της Βουλής των Αντιπροσώπων, όπως προέβλεπε ο Νόμος. Αυτό, κατά τη γνώμη μου, δεν συνιστά διακριτική ευχέρεια της διοίκησης, ούτε άσκηση της δυνατότητάς της να μην προχωρήσει σε έκδοση της προβλεπόμενης από το Νόμο κανονιστικής πράξης. Από τη στιγμή που ο Οργανισμός αποφάσισε, με σκοπό την καλύτερη λειτουργία του, να εκδόσει κανονισμούς, θα έπρεπε να ακολουθηθεί η προβλεπόμενη από τη σχετική νομοθεσία διαδικασία.
Οι συγκεκριμένοι μάλιστα κανονισμοί, οι οποίοι, όπως είδαμε, είναι εκτενείς και δεν αναφέρονται μόνο στις προσφορές, αλλά στην όλη οικονομική διαχείριση του Οργανισμού, σαφώς ανταποκρίνονται στις πρόνοιες του Νόμου. Δεν αντιλαμβάνομαι πως μπορούν να ξεχωρίσουν και να μην χρειάζεται να τύχουν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου.
Όπου εξετάζεται κατά πόσο δευτερογενής νομοθεσία έχει συνταχθεί ή όχι καθ’ υπέρβαση εξουσιοδότησης (ultra vires), η απά[*207]ντηση εξαρτάται από την αληθή ερμηνεία της εξουσιοδοτούσας νομοθεσίας (Athlitikos Pnevmatikos Omilos “Ethnikos” v. Kypriakos Organismos Athlitismou (1984) 3 C.L.R. 1150).
Δευτερογενής νομοθεσία δυνατόν να έχει συνταχθεί καθ’ υπέρβαση εξουσιοδότησης, είτε ως προς την έκταση και το περιεχόμενό της, είτε ως προς τον τρόπο με τον οποίο έχει εκδοθεί (Papaxenophontos & Others v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 1037).
Στην υπόθεση Malachtou v. Attorney-General (1981) 1 C.L.R. 543, 548, διαγράφονται οι προϋποθέσεις για την έγκυρη θεσμοθέτηση δευτερογενούς νομοθεσίας. Αποφασίστηκε ότι κάθε σώμα στο οποίο παραχωρήθηκε εξουσιοδότηση να νομοθετεί, θα πρέπει να έλκει την εξουσιοδότησή του από τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος. Οποιαδήποτε απόπειρα παράκαμψης ή παραβίασης των ορίων που τίθενται από τη σχετική νομοθεσία θα πρέπει να απορρίπτεται ως εκτός νομοθετικής εξουσιοδότησης.
Η ύπαρξη εξουσιοδότησης έκδοσης κανονισμών δεν μπορεί να συνάγεται. Μόνη εξουσιοδότηση αυτή που ρητά του παρέχεται από το νόμο και συνεπώς το σώμα που τους εκδίδει θα πρέπει να περιορίζεται εντός των ορίων του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος. Οποιαδήποτε ελαστική αντιμετώπιση της πιο πάνω προσέγγισης σίγουρα θα υπονομεύσει, όπως τονίστηκε στη Malachtou v. Attorney-General, ανωτέρω, το σύστημα διαχωρισμού των εξουσιών που περιβάλλει το σύστημά μας και το οποίο εκφράζεται στο Σύνταγμα. Οι αρχές αυτές όπως τέθηκαν στη Malachtou v. Attorney-General, ανωτέρω, υιοθετήθηκαν και στην υπόθεση Μεγάλεμος ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 667.
Όμως και στο θέμα του αιτητικού όπως διατυπώνεται και την εφαρμογή της αρχής της επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας έχω διαφορετική προσέγγιση. Κατ’ αρχάς θα πρέπει να λεχθεί ότι το θέμα δεν έχει εγερθεί από τους εφεσείοντες ούτε κατ’ έφεση, ούτε πρωτόδικα και συνεπώς δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο εξέτασης από το Εφετείο, αφού δεν πρόκειται για θέμα που αντιμετωπίζεται αυτεπάγγελτα.
Περαιτέρω όμως πιστεύω ότι, εν πάση περιπτώσει, η αρχή δεν ισχύει γιατί εκείνο που αξιώνεται με την αιτούμενη θεραπεία είναι ουσιαστικά η ακύρωση της κατακύρωσης της προσφοράς. Μάλιστα, αφού οι κανονισμοί που εφαρμόστηκαν εκδόθηκαν [*208]χωρίς να ακολουθηθεί η νόμιμη διαδικασία, οι εφεσίβλητοι δεν γνώριζαν, μέχρι την καταχώρηση της προσφυγής, την ύπαρξή τους.
Εν όψει των πιο πάνω, θα κατέληγα ότι οι κανονισμοί που έτυχαν εφαρμογής δεν είναι έγκυροι, αφού έχουν συνταχθεί κατά παράβαση του νόμου και συνεπώς η διαδικασία η οποία ακολουθήθηκε πάσχει. Θα συμφωνούσα με την αντιμετώπιση του πρωτόδικου δικαστηρίου και θα απέρριπτα την έφεση.
Η έφεση επιτυγχάνει κατά πλειοψηφία με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο