(2007) 3 ΑΑΔ 568
[*568]10 Δεκεμβρίου, 2007
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
[ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π., ΑΡΤΕΜΗΣ, ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ,
ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΗΛΙΑΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ,
ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ,
ΦΩΤΙΟΥ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ/στέΣ]
ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΑΠΟΧΕΤΕΥΣΕΩΝ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Αιτητές,
v.
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗΣ ΑΡΧΗΣ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
Καθ’ ης η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 106/2006)
Έννομο Συμφέρον ― Οργανισμού Δημοσίου Δικαίου, να προσβάλει την ανατροπή απόφασής του επί διαδικασίας προσφορών από την Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, μετά από ιεραρχική προσφυγή ενώπιόν της.
Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών ― Κατά πόσο δύναται η Αναθέτουσα Αρχή της οποίας η απόφαση ακυρώθηκε από την Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, να προσφύγει εναντίον της στο Ανώτατο Δικαστήριο, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας ― Κατακύρωση προσφορών από το Συμβούλιο και ακύρωση της απόφασης κατακύρωσης στη συνέχεια, από την Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών ενώπιον της οποίας ασκήθηκε ιεραρχική προσφυγή ― Κατά πόσο στοιχειοθετείται έννομο συμφέρον του Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λευκωσίας, να προσφύγει κατά της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Οι αιτητές προσέφυγαν κατά της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, με την οποία ακυρώθηκε η απόφασή τους, να κατακυρώσουν την επίδικη προσφορά στο ενδιαφερόμενο μέρος.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την [*569]προσφυγή, αποφάσισε ότι:
Η προκειμένη δεν είναι περίπτωση που μπορεί να εμπίπτει στα πλαίσια της νομολογίας που αναγνωρίζει έννομο συμφέρον σε διοικητικό όργανο. Πέραν του ότι δεν αφορά όργανο τοπικής αυτοδιοίκησης, ούτε σύγκρουση αρμοδιοτήτων τέτοιου οργάνου προς όργανο της κεντρικής διοίκησης, δεν μπορεί ούτε να υποστηρίζεται ότι αφορά τα συμφέροντα του Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λευκωσίας, υπό την ιδιότητά του ως οργανισμού δημοσίου δικαίου.
Εδώ δεν πρόκειται για απόφαση της διοίκησης, ανεξάρτητη από τη διαδικασία στην οποία και ο ίδιος ο αιτητής εμπλέκετο, η οποία να επηρέαζε τα συμφέροντά του στη διεξαγωγή των συνήθων αρμοδιοτήτων και εργασιών του. Εδώ πρόκειται για απόφαση που ήταν το αποτέλεσμα θεσμοθετημένης σύνθετης διαδικασίας, στην οποία και ο ίδιος ο αιτητής συμμετείχε σε πρώτο στάδιο ως Αναθέτουσα Αρχή, και αφορούσε την όλη διεκπεραίωση του διαγωνισμού. Η απόφαση δεν αφορά λοιπόν τα όποια συμφέροντα εισηγήθηκε ο αιτητής, αλλά το δημόσιο συμφέρον στη σύννομη λειτουργία των συνολικών διαδικασιών που διέπουν το διαγωνισμό. Στις διαδικασίες αυτές ο αιτητής ήταν αναπόσπαστο μέρος και υπό την ιδιότητά του αυτή έλαβε τη συγκεκριμένη διοικητική απόφαση που αποτέλεσε το αντικείμενο της ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών ιεραρχικής προσφυγής. Ο νομοθέτης ανέθεσε σε εκείνη να κρίνει στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων της, ως δευτεροβάθμιο και έτσι ανώτερο διοικητικό όργανο, τη νομιμότητα της διοικητικής απόφασης του αιτητή, με σκοπό την κατάληξη της σύνθετης διοικητικής διεργασίας του διαγωνισμού. Αιτητής και Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών λοιπόν ήσαν, για σκοπούς της εν λόγω διεργασίας, μέρη του ίδιου διοικητικού μηχανισμού ώστε να ισχύει η γενική αρχή ότι ένα μέρος της διοίκησης δεν μπορεί να έχει έννομο συμφέρον εναντίον άλλου μέρους της διοίκησης και ουσιαστικά να αντιδικεί με αυτό.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υπόθεσεις:
Hewlett Packard Hellas E.P.E. v. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ.1056/04, ημερ. 15.1.2007,
Minister of Finance v. Public Service Commission (1968) 3 C.L.R. 691,
Improvement Board of Strovolos v. Republic (1983)3 C.L.R. 434,
Δημοκρατία ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Γερίου (1998) 3 Α.Α.Δ. 210,
[*570]Δήμος Έγκωμης ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ.346,
Κοινότητα Πυργών κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3498,
ΕΤΕΚ ν. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 666.
Προσφυγή.
Αχ. Αιμιλιανίδης, για τους Αιτητές.
Ελ. Γαβριήλ, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για την Καθ’ ης η αίτηση.
Κ. Κακουλλή, για το Ενδιαφερόμενο Μέρος.
Cur. adv. vult.
ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο δικαστής Δ. Χατζηχαμπής.
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.: Το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας, ως Αναθέτουσα Αρχή σε σχέση με διαγωνισμό για εργοστάσιο επεξεργασίας λυμάτων, έχοντας αποκλείσει τον προσφοροδότη ΟΤV France - Cybarco Ltd λόγω παράβασης όρου του διαγωνισμού, κατακύρωσε την προσφορά στον προσφοροδότη WTE Wassertechnic GmbH - WTE Bamag. Ιεραρχική προσφυγή ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών από την ΟΤV France - Cybarco Ltd ήταν επιτυχής. Το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας κατεχώρισε τότε την ενώπιον μας προσφυγή κατά της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών επιδιώκοντας την ακύρωση της ως παράνομης. Η OTV France - Cybarco Ltd, ως ενδιαφερόμενο μέρος, ήγειρε με την ένσταση της το προδικαστικό θέμα το οποίο προκάλεσε να αχθεί η υπόθεση ενώπιον της πλήρους Ολομέλειας – ότι δεν επιτρέπεται η καταχώριση προσφυγής από διοικητική αρχή κατά διοικητικής απόφασης ακυρώνουσας απόφαση της εν λόγω διοικητικής αρχής, καθ’ όσον αυτή στερείται του δυνάμει του Άρθρου 146.2 του Συντάγματος αναγκαίου εννόμου συμφέροντος. Είναι βεβαίως γεγονός ότι το Αρθρο 60 του περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, Έργα και Υπηρεσίες) Νόμου του 2003, Ν.101(Ι)/2003 (όπως τροποποιήθηκε από το Αρθρο 6 του Νόμου 181(Ι)/2004), έδωσε το δικαίωμα προσφυγής εναντίον απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών στην Αναθέτουσα Αρχή. Τούτο όμως δεν επιλύει το θέμα καθ’ όσον ο Νόμος, μη υπερισχύον του Συντάγματος, δεν θα μπορούσε να δώσει δικαίωμα προσφυγής αν η [*571]Αναθέτουσα Αρχή δεν θα είχε τέτοιο δικαίωμα δυνάμει του Άρθρου 146.2, εξ ου και το Ενδιαφερόμενο Μέρος εισηγείται ότι το Άρθρο 60 αντίκειται στο Άρθρο 146.2.
Προφανώς είναι με αντίληψη τούτου (και σχετική είναι η αναφορά του στα λεχθέντα από τον Κωνσταντινίδη, Δ., στην προσφυγή Hewlett Packard Hellas E.P.E. v. Δημοκρατίας, Προσφυγή Αρ. 1056/04, ημερ. 15.1.2007) που το Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λευκωσίας, ως αιτητής στην προσφυγή, βασίζει την επιχειρηματολογία του ως προς την κατοχή εννόμου συμφέροντος όχι στο Άρθρο 60 αλλά στη γενικότερη βάση που προσφέρει το ίδιο το Άρθρο 146.2, λέγοντας ότι την προσφυγή την ασκεί ως πρόσωπο δημοσίου δικαίου προς όφελος των αρμοδιοτήτων και συμφερόντων του, και δη ως προς την ορθή κατακύρωση της προσφοράς. Προκύπτει, λέγει, ενδεχόμενο δυσμενούς επηρεασμού των συμφερόντων του, όχι ως οργάνου της κεντρικής διοίκησης, που δεν θα είχε δικαίωμα προσφυγής (Minister of Finance v. Public Service Commission (1968) 3 C.L.R. 691), αλλά ως οργανισμού δημοσίου δικαίου επιφορτισμένου με το καθήκον λειτουργίας και συντήρησης εργοστασίου επεξεργασίας λυμάτων, στo οποίo περιλαμβάνεται και το συμφέρον εξασφάλισης του καταλληλότερου προσφοροδότη. Εξ άλλου, συμπληρώνει ο αιτητής, δεδομένου ότι ήδη υπεγράφη σύμβαση με την WTE Wassertechnic GmbH - WTE Bamag, η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών τον επηρεάζει και οικονομικά αφού ενδεχομένως να κληθεί να πληρώσει αποζημιώσεις. Ο αιτητής παραπέμπει σε στήριξη των εισηγήσεων του στις υποθέσεις Improvement Board of Strovolos v. Republic (1983) 3 C.L.R. 434 και Δημοκρατία ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Γερίου (1998)3 Α.Α.Δ. 210, διακρίνοντας την υπόθεση Δήμος Έγκωμης ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ.346.
Το Ενδιαφερόμενο Μέρος έχει άλλη άποψη της νομολογίας και των πραγμάτων. Βασική του θέση είναι ότι ο αιτητής, ως Αναθέτουσα Αρχή, άσκησε κυριαρχική εξουσία ως διοικητική αρχή συμμετέχουσα στην όλη διοικητική διαδικασία που περιλαμβάνει και την αρμοδιότητα της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, ώστε η υπόθεση να εμπίπτει στα πλαίσια της Minister of Finance v. Public Service Commission. Η ιεραρχική προσφυγή, λέγει, βασιζόμενος εκτενώς στη Δήμος Έγκωμης ν. Δημοκρατίας, συνιστά μηχανισμό επανεξέτασης σε δεύτερο βαθμό του αντικειμένου της απόφασης της Αναθέτουσας Αρχής και έτσι δεν επηρεάζει δυσμενώς το ίδιον συμφέρον της Αναθέτουσας Αρχής ως Συμβουλίου Επεξεργασίας Λυμάτων. Η ίδια δε η προσφυγή ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου, καταλήγει, πλήττει ακριβώς την ορθότητα της απόφασης της Αναθε[*572]ωρητικής Αρχής Προσφορών.
Η δική μας θεώρηση είναι σε συμφωνία με τις εισηγήσεις του Ενδιαφερομένου Μέρους. Η γενική αρχή της Minister of Finance v. Public Service Commission ότι «... one part of the Administration cannot make such a recourse against another part of the Adiministration …” (Τριανταφυλλίδης, Δ., ως ήτο τότε, σελ. 697), που πηγάζει από το ενιαίο της διοικητικής λειτουργίας, έχει βεβαίως τους προσδιορισμούς της. Στην ίδια την υπόθεση εκείνη (σελ. 701) η δυνατότητα προσφυγής αναγνωρίστηκε με αναφορά στην προσωπική, σε αντίθεση με τη διοικητική, ιδιότητα του διοικητικού οργάνου. Όπως προκύπτει εξ άλλου από την Improvement Board of Strovolos v. Republic, υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες διοικητικό όργανο υπό την ιδιότητα του εκείνη μπορεί να έχει έννομο συμφέρον εναντίον άλλου διοικητικού οργάνου σε περιπτώσεις, όπως εκεί, που διοικητικά όργανα, μη συνιστώντα μεταξύ τους μέρη της κεντρικής διοίκησης, βρίσκονται σε σύγκρουση ως προς τις αρμοδιότητες τους αυτές καθ’ αυτές. Σε τέτοια περίπτωση, όπως παρετηρήθη, «legal means must be provided for resolving a conflict, if there is any, between organs of central and local administration” (Πικής, Δ., ως ήτο τότε, σελ. 445), ώστε να υπάρχει έννομο συμφέρον σε προσφυγή.
Η Δημοκρατία ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Γερίου, στην οποία έγινε ιδιαίτερη αναφορά στην Κοινότητα Πυργών κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3498, αφορούσε γενικότερα το συμφέρον αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης ως προς αποφάσεις της κεντρικής διοίκησης οι οποίες επηρεάζουν την περιοχή τους. Στον τομέα αυτό, όπως το έθεσε ο Νικολάου, Δ. (σελ.219):
«Κατά την άποψή μας, οι αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν συμφέρον στην πολεοδομική διαμόρφωση της περιοχής τους εφόσον προκύπτει δυσμενής επηρεασμός στο φυσικό περιβάλλον, ιδωμένο όπως πρόκειται διαχρονικά να διαμορφωθεί. Πρόκειται για συμφέρον εγγενές στη φύση της αποστολής τους και ως εκ τούτου νόμιμο.»
Αυτά βεβαίως ως προς το γενικό συμφέρον της τοπικής αυτοδιοίκησης. Παραμένει, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, όπως καταδεικνύεται και από την κατάληξη της υπόθεσης εκείνης, η ανάγκη τεκμηρίωσης και συγκεκριμένου εννόμου συμφέροντος. Εξ άλλου, και η Minister of Finance ν. Public Service Commission (ο βασικός λόγος της απόφασης ήταν ότι ο Υπουργός Οικονομικών δεν είχε άμεσο συμφέρον στο θέμα), θυμίζει την ανάγκη ύπαρξης επαρκώς επηρεαζόμενου συμφέροντος στη βάση του πραγματικού καθεστώτος.
[*573]Η προκειμένη δεν είναι περίπτωση που μπορεί να εμπίπτει στα πλαίσια της νομολογίας που αναγνωρίζει έννομο συμφέρον σε διοικητικό όργανο. Πέραν του ότι δεν αφορά όργανο τοπικής αυτοδιοίκησης, ούτε σύγκρουση αρμοδιοτήτων τέτοιου οργάνου προς όργανο της κεντρικής διοίκησης, δεν μπορεί ούτε να υποστηρίζεται ότι αφορά τα συμφέροντα του Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λευκωσίας υπό την ιδιότητα του ως οργανισμού δημοσίου δικαίου, που είναι η βάση στην οποία τοποθετείται ο αιτητής επί του θέματος.
Εδώ δεν πρόκειται για απόφαση (και είναι βεβαίως πάντοτε η ίδια η απόφαση που είναι το αντικείμενο προσφυγής) της διοίκησης, ανεξάρτητη από τη διαδικασία στην οποία και ο ίδιος ο αιτητής εμπλέκετο, η οποία να επηρέαζε τα συμφέροντα του στη διεξαγωγή των συνήθων αρμοδιοτήτων και εργασιών του. Εδώ πρόκειται για απόφαση που ήταν το αποτέλεσμα θεσμοθετημένης σύνθετης διαδικασίας, στην οποία και ο ίδιος ο αιτητής συμμετείχε σε πρώτο στάδιο ως Αναθέτουσα Αρχή, και αφορούσε την όλη διεκπεραίωση του διαγωνισμού. Η απόφαση δεν αφορά λοιπόν τα όποια συμφέροντα εισηγήθηκε ο αιτητής ως ανωτέρω, που εξ άλλου δεν θα ήσαν αρκούντως άμεσα και βέβαια για να τεκμηριώσουν έννομο συμφέρον (χαρακτηριστικό είναι το ότι η ίδια η προσφυγή δεν αμφισβητεί παρά μόνο τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης απόφασης και δεν παραπέμπει, ως βασιζόμενη σε αυτά, στα γεγονότα στα οποία αναφέρεται στην αγόρευση του ο ευπαίδευτος συνήγορος για τον αιτητή), αλλά το δημόσιο συμφέρον στη σύννομη λειτουργία των συνολικών διαδικασιών που διέπουν το διαγωνισμό. Στις διαδικασίες αυτές ο αιτητής ήταν αναπόσπαστο μέρος και υπό την ιδιότητα του αυτή έλαβε τη συγκεκριμένη διοικητική απόφαση που αποτέλεσε το αντικείμενο της ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών ιεραρχικής προσφυγής. Ο νομοθέτης ανέθεσε σε εκείνη να κρίνει στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων της, ως δευτεροβάθμιο και έτσι ανώτερο διοικητικό όργανο, τη νομιμότητα της διοικητικής απόφασης του αιτητή, με σκοπό την κατάληξη της σύνθετης διοικητικής διεργασίας του διαγωνισμού. Αιτητής και Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών λοιπόν ήσαν, για σκοπούς της εν λόγω διεργασίας, μέρη του ίδιου διοικητικού μηχανισμού ώστε να ισχύει η γενική αρχή ότι ένα μέρος της διοίκησης δεν μπορεί να έχει έννομο συμφέρον εναντίον άλλου μέρους της διοίκησης και ουσιαστικά να αντιδικεί με αυτό. Φρονούμε ότι η προσφυγή εμπίπτει στα πλαίσια της Δήμος Έγκωμης ν. Δημοκρατίας, η οποία και δεν μπορεί να διαφοροποιείται όπως εισηγείται ο αιτητής. Και εκεί ο Υπουργός, δυνάμει του νόμου, επαναθεώρησε απόφαση του Δήμου και εξέδωσε άδεια δυνάμει του περί Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96. Ο Πικής, Π., έθεσε το θέμα με όχι αβέβαιους όρους. (σελ. 349-350):
[*574]«Η απόφαση δεν αφορά το Δήμο, ούτε θίγει τη λειτουργία του. Ούτε προσβάλλεται στην ίδια την προσφυγή οποιοδήποτε συμφέρον του Δήμου, η αποκατάσταση του οποίου επιδιώκεται μέσω της αναθεώρησης της απόφασης. Το μόνο νομιμοποιητικό στοιχείο για την άσκησή της είναι το σφάλμα το οποίο κατ’ ισχυρισμό διαπνέει την απόφαση, το οποίο την καθιστά υποκείμενη σε ακύρωση. Το κοινό συμφέρον για την προάσπιση της νομιμότητας δεν παρέχει έρεισμα για προσφυγή .......
Το γεγονός ότι ο Δήμος εμπλέκεται στο πρώτο στάδιο στη διαδικασία έκδοσης της άδειας, δεν προσδίδει σ’ αυτό ιδιαίτερο συμφέρον, το οποίο χρήζει προστασίας. Η άσκηση διοικητικής εξουσίας, σε πρώτο βαθμό, δεν προσδίδει στο όργανο στο οποίο παρέχεται η αρμοδιότητα, συμφέρον για την προάσπιση της ορθότητας της απόφασής του. Η καθιέρωση μηχανισμού επανεξέτασης του αντικειμένου της διοικητικής απόφασης σε δεύτερο στάδιο, μεταθέτει, εφόσον κινηθεί ο μηχανισμός, την αποφασιστική αρμοδιότητα για την άσκηση της σχετικής διοικητικής λειτουργίας στο δεύτερο όργανο, ανεξάρτητα από την ιεραρχική του σχέση προς το πρώτο .........
Η προσφυγή των εφεσειόντων δε θεμελιώνεται στο δυσμενή επηρεασμό ιδίου συμφέροντος, όπως ο όρος «έννομο συμφέρον» έχει, κατ’ επανάληψη, αναλυθεί σε δικαστικές αποφάσεις ............... αλλά στο γενικό συμφέρον διασφάλισης της σύννομης λειτουργίας της διοίκησης που δεν παρέχει έρεισμα για προσφυγή.»
Να προσθέσουμε μόνο αναφορά στην υπόθεση ΕΤΕΚ ν. Δημοκρατίας (2006) 3 Α.Α.Δ. 666, στην οποία εκρίθη ότι το ΕΤΕΚ δεν είχε έννομο συμφέρον ως εκ της θεσμικής συμμετοχής του σε διαδικασία που αφορούσε τη διαμόρφωση απόφασης για χορήγηση πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση του τοπικού σχεδίου Λευκωσίας. Όπως επιγραμματικά το έθεσε ο Κωνσταντινίδης, Δ., ο οποίος έδωσε την απόφαση, παραπέμποντας στη Δήμος Έγκωμης ν. Δημοκρατίας, (σελ. 670):
«.... Δεν θεωρούμε ότι εκ μόνου του λόγου της συμμετοχής στη διαδικασία αποκτάται έννομο συμφέρον εκεί που κατά τα άλλα δεν υπάρχει.»
Καταλήγοντας λοιπόν ότι ο αιτητής στερείται εννόμου συμφέροντος, η προσφυγή απορρίπτεται. Ο αιτητής θα καταβάλει £300 έξοδα στην καθ’ ης η αίτηση και £500 έξοδα στο ενδιαφερόμενο μέρος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο