(2009) 3 ΑΑΔ 23
[*23]15 Ιανουαρίου, 2009
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΗΛΙΑΔΗΣ,
ΚΡΑΜΒΗΣ, ΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΦΩΤΙΟΥ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ/στές]
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής,
v.
ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ (ΑΡ. 1),
Καθ’ ης η αίτηση.
(Αναφορά Αρ. 1/2008)
Συνταγματικό Δίκαιο ― Άρθρο 146.6 και 179 του Συντάγματος ― Κατά πόσο ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικός) Νόμος του 2008, αντίκειται στο Σύνταγμα.
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας παρέπεμψε, με την παρούσα Αναφορά, στο Ανώτατο Δικαστήριο, τον περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικό) Νόμο του 2008, για γνωμάτευση ως προς την συνταγματικότητά του.
Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κρίνοντας τον Νόμο αντισυνταγματικό, γνωμάτευσε ότι:
1. Η Βουλή των Αντιπροσώπων, με τη ψήφιση του επίδικου Νόμου, έχει εκφύγει της αρμοδιότητάς της, με το να ερμηνεύει συνταγματικές πρόνοιες, όπως η έννοια του έννομου συμφέροντος, όπως αυτή καθορίζεται στο Άρθρο 146 του Συντάγματος και όπως έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
2. Η εισήγηση της Βουλής, ότι ο επίδικος Νόμος απλώς κωδικοποιεί τη νομολογία, ουδόλως ευσταθεί. Είναι προφανές, ότι με το Νόμο αυτό γίνεται μία απόπειρα διεύρυνσης του όρου «έννομο συμφέρον», με αποτέλεσμα να κινδυνεύει η αίτηση ακυρώσεως να απολήξει σε actio popularis. Στην καλύτερη των περιπτώσεων, ο επίδικος νόμος συνιστά ανεπίτρεπτη απόπειρα ερμηνείας συνταγματικών προνοιών και στη χειρότερη, προσπάθεια ισοδυναμούσα [*24]με τροποποίηση του Συντάγματος.
3. Για τους λόγους που επεξηγούνται, ο επίδικος περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικός) Νόμος του 2008, κρίνεται αντισυνταγματικός, καθόσον οι πρόνοιες του παραβιάζουν τη συνταγματικά καθιερωμένη αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Diagoras Development v. National Bank (1985) 1 C.L.R. 581,
President of the Republic v. House of Representatives (1985) 3 C.L.R. 2202,
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 3) (1994) 3 Α.Α.Δ. 93,
Αυτοκέφαλος Εκκλησία της Κύπρου ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 4) (1990) 3 Α.Α.Δ. 338,
Vepro Co Ltd v. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 666,
Νικολάου ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 221,
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2001) 3(Α) Α.Α.Δ. 83.
Αναφορά.
Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας για γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά πόσο ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικός) Νόμος του 2008 βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος με τις διατάξεις των Άρθρων 61, 146 και 179 του Συντάγματος και προς την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Π. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας με Τ. Πολυχρονίδου, για τη Δημοκρατία.
Μ. Χριστοφίδης, για την Καθ΄ης η αίτηση.
Cur. adv. vult.
[*25]ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα αναγνώσει ο Π. Αρτέμης, Π..
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικός) Νόμος του 2008 ψηφίστηκε από την Ολομέλεια της Βουλής μετά από επαναδιατύπωση από τη Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών πρότασης Νόμου, που κατατέθηκε στη Βουλή από το Βουλευτή Ανδρέα Αγγελίδη, εκ μέρους της Κοινοβουλευτικής Ομάδας του Δημοκρατικού Κόμματος, με σκοπό, όπως ανέφερε στην αγόρευσή του και ο Γενικός Εισαγγελέας, την τροποποίηση του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/1999), «έτσι ώστε να περιληφθεί σε αυτό ορισμός της έννοιας ΄έννομο συμφέρον΄ κατά τρόπο που να περιλαμβάνει τόσο το υλικό όσο και το ηθικό συμφέρον».
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με την Αναφορά αυτή ζητά την γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά πόσο ο επίδικος Νόμος βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος με τις διατάξεις των Άρθρων 61, 146 και 179 του Συντάγματος και προς την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Με τον υπό κρίση Νόμο τροποποιείται βασικά το Άρθρο 6 του αρχικού Νόμου, με την προσθήκη νέων εδαφίων. Το άρθρο αυτό, με πλαγιότιτλο «Έναρξη έννομων αποτελεσμάτων διοικητικών πράξεων», πριν την τροποποίηση, προνοούσε τα ακόλουθα:
«6(1) Τα έννομα αποτελέσματα μιας διοικητικής πράξης αρχίζουν, όταν αρχίζει η ουσιαστική ισχύς της, εκτός αν οριστεί στη διοικητική πράξη ότι η επέλευση των αποτελεσμάτων της μετατίθεται χρονικά είτε στο μέλλον είτε στον παρελθόν.
(2) Στο μέλλον μετατίθεται η επέλευση των έννομων αποτελεσμάτων της πράξης, όταν προστεθεί σ΄αυτήν αναβλητική αίρεση ή προθεσμία. Στο παρελθόν μετατίθεται η επέλευση των έννομων αποτελεσμάτων της πράξης, όταν αυτή οπλιστεί με αναδρομική ισχύ.»
Με το Άρθρο 2 του Τροποποιητικού Νόμου, αφού αντικαθίσταται ο πλαγιότιτλος με νέο, («Έννομα Αποτελέσματα Διοικητικών Πράξεων»), προστίθενται αμέσως μετά το εδάφιο (2) τα ακόλουθα νέα εδάφια:
«(3) Πρόσωπο του οποίου προσεβλήθη ευθέως δια της αποφάσεως, της πράξεως ή της παραλείψεως οποιουδήποτε ορ[*26]γάνου, αρχής ή προσώπου, το οποίο ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία, ίδιον, ενεστώς, έννομο συμφέρον δύναται να προσφύγει στο Ανώτατο Δικαστήριο, σύμφωνα με τις διατάξεις του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
(4) Το έννομο συμφέρον αφορά κάθε πραγματική ή νομική κατάσταση που αναγνωρίζεται από το δίκαιο, από την οποία φυσικό ή νομικό πρόσωπο, βάσει ενός ειδικού δεσμού αντλεί ωφέλεια η οποία θίγεται άμεσα ή έμμεσα από την προσβαλλόμενη απόφαση, πράξη ή παράλειψη, με την οποία μεταβλήθηκε ή δε ρυθμίστηκε με συνέπεια την πρόκληση υλικής ή ηθικής βλάβης σ΄αυτό.
(5) Ο προσφεύγων έχει το βάρος να αποδείξει ότι έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει οποιαδήποτε απόφαση, πράξη ή παράλειψη.
(6) Τα νομικά πρόσωπα, όπως οι εταιρείες, τα σωματεία και οι συντεχνίες, δύνανται να προσβάλουν απόφαση, πράξη ή παράλειψη που αφορά άμεσα τα ίδια ή που θίγει τα συμφέροντα της ολότητας ή σημαντικού μέρους των μελών τους, καθώς και απόφαση, πράξη ή παράλειψη που θίγει συμφέροντα που προστατεύονται από τους σκοπούς τους, εφόσον η προστασία των συμφερόντων αυτών εμπίπτει στους σκοπούς τους.
(7) Εμποδίζεται η δημιουργία έννομου συμφέροντος στις περιπτώσεις που η προσβαλλόμενη πράξη έχει εκδοθεί προς ικανοποίηση αιτήματος του προσφεύγοντος κατόπιν υποβολής σχετικής αίτησης ή την οποία έχει προκαλέσει ο ίδιος ή στην οποία έχει συναινέσει ή την οποία έχει αποδεχθεί. Η αποδοχή της πράξης πρέπει να είναι ελεύθερη και ανεπιφύλακτη και να μην έλαβε χώρα κάτω από την πίεση της επέλευσης συνεπειών για τον προσφεύγοντα.»
Είναι η θέση του Γενικού Εισαγγελέα, όπως τέθηκε ενώπιόν μας τόσο στο γραπτό του διάγραμμα αγόρευσης, όσο και στην προφορική αγόρευσή του, ότι ο επίδικος Νόμος και ειδικότερα η ερμηνευτική διάταξή του για την έννοια του όρου «έννομο συμφέρον», καθώς και η πρόνοιά του στο εδάφιο (6), που αφορά το έννομο συμφέρον των μελών νομικών προσώπων, βρίσκονται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνοι με τις διατάξεις του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Περαιτέρω, εισηγείται ότι ο επίδικος Νόμος εκφεύγει από τα όρια της δυνάμει του Άρθρου 61 του Συντάγματος [*27]εξουσίας της Βουλής των Αντιπροσώπων και παραβιάζει την αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Αντίθετα, ο ευπαίδευτος συνήγορος της Βουλής των Αντιπροσώπων, εισηγήθηκε ότι δεν υπάρχει καμμία παραβίαση του Συντάγματος, ειδικά του Άρθρου 146, αφού, κατά τον ισχυρισμό του, το τι γίνεται με την επίδικη τροποποίηση είναι η κωδικοποίηση και ενσωμάτωση της νομολογίας στα νέα εδάφια του Άρθρου 6.
Όσον αφορά την τελευταία εισήγηση του Γενικού Εισαγγελέα, που αφορά την παραβίαση της αρχής της Διάκρισης των Εξουσιών, παραπέμπουμε στην Diagoras Development v. National Bank (1985) 1 C.L.R. 581, όπου στη σελίδα 588 λέχθηκαν τα ακόλουθα επί του προκειμένου:
«As it is to be derived from the respective provisions of Parts IV, IX and X of our Constitution there exists constitutionally entrenched Separation of Powers between the Legislative Power and the Judicial Power in our Republic; and the separation of the two Powers in question has been stressed in, inter alia, the judgment of Pikis J. in Malachtou v. Attorney-General of the Republic (1981) 1 C.L.R. 543, 549, the contents of which are adopted to the extent to which this is necessary for the purposes of the present judgment.”
Σε μετάφραση:
«Όπως συνάγεται από τις αντίστοιχες πρόνοιες των Μερών IV, IX και Χ του Συντάγματός μας, υπάρχει συνταγματικά καθιερωμένη Διάκριση των Εξουσιών μεταξύ της Νομοθετικής Εξουσίας και της Δικαστικής Εξουσίας στη Δημοκρατία μας και η περί ης ο λόγος διάκριση των δύο Εξουσιών έχει τονισθεί, μεταξύ άλλων, στην απόφαση του Πική Δ. στην Malachtou v. Attorney-General of the Republic (1981) 1 C.L.R. 543, 549, το περιεχόμενο της οποίας υιοθετείται στην έκταση που αυτό είναι αναγκαίο για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης.»
Επίσης, στη σελίδα 601 αναφέρθηκαν τα ακόλουθα:
“The interpretation of laws - and that includes the Constitution and statute law - is by its nature a judicial function. It was recognized as such by the Supreme Constitutional Court in The Republic and Charalambos Zacharia and more recently by the Supreme Court in Malachtou v. The Attorney-General. Con[*28]sequently, any attempt by the legislature to interpret its own laws is unconstitutional for lack of authority to do so. It is not in their power to interpret the law.”
Σε μετάφραση:
«Η ερμηνεία των νόμων – και αυτό συμπεριλαμβάνει το Σύνταγμα και τα νομοθετήματα – είναι ως εκ της φύσεως της δικαστική λειτουργία. Αναγνωρίστηκε ως τέτοια από το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο στην The Republic and Charalambos Zacharia και πιο πρόσφατα από το Ανώτατο Δικαστήριο στην Malachtou v. The Attorney-General. Επομένως, οποιαδήποτε προσπάθεια από τη νομοθετική εξουσία να ερμηνεύσει τους δικούς της νόμους είναι αντισυνταγματική, λόγω έλλειψης εξουσίας να το πράξει. Δεν έχουν εξουσία να ερμηνεύουν το νόμο.»
Περαιτέρω, στην αναφορά President of the Republic v. House of Representatives (1985) 3 C.L.R. 2202, στην απόφαση του Πική, Δ., με διαφορετική αιτιολογία από εκείνη της πλειοψηφίας αλλά με την ίδια κατάληξη, αναφέρθηκε και πάλι ότι η ερμηνεία του Συντάγματος ανήκει κατά αποκλειστικότητα στην αρμοδιότητα των Δικαστηρίων:
«Η θέσπιση του Νόμου, κατά τη γνώμη μου, αποβλέπει σε ερμηνεία των διατάξεων του Συντάγματος για αναπληρωματική εκλογή Προέδρου της Δημοκρατίας και την υποβολή υποψηφιότητας, αρμοδιότητα πέραν της δικαιοδοσίας της Βουλής των Αντιπροσώπων. Όπως διεκήρυξε το Ανώτατο Δικαστήριο στην υπόθεση Diagoras Development Ltd v. Εθνικής Τράπεζας της Ελλάδος η ερμηνεία του Συντάγματος και των νόμων της Πολιτείας εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των Δικαστηρίων.»
(Σελ. 2211 - 2212)
(Δέστε και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 3) (1994) 3 Α.Α.Δ. 93, Αυτοκέφαλος Εκκλησία της Κύπρου ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 4) (1990) 3 Α.Α.Δ. 338, Vepro Co Ltd v. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 666, Νικολάου ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 221 και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ.1) (2001) 3(Α) Α.Α.Δ. 83).
Εν όψει των πιο πάνω αρχών, καταλήγουμε πως η Βουλή των Αντιπροσώπων, με τη ψήφιση του επίδικου Νόμου, έχει εκφύγει της αρμοδιότητάς της με το να ερμηνεύει συνταγματικές πρόνοιες, [*29]όπως η έννοια του έννομου συμφέροντος, όπως αυτή καθορίζεται στο Άρθρο 146 του Συντάγματος και όπως έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Με την πιο πάνω κατάληξή μας αποφασίζεται το θέμα που έχουμε ενώπιον μας, αλλά, παρόλον τούτο, θα θέλαμε να παρατηρήσουμε πως η εισήγηση του ευπαίδευτου συνήγορου της Βουλής, ότι ο επίδικος Νόμος απλώς κωδικοποιεί τη νομολογία, ουδόλως ευσταθεί. Είναι προφανές, ότι με το Νόμο αυτό γίνεται μία απόπειρα διεύρυνσης του όρου «έννομο συμφέρον», με αποτέλεσμα να κινδυνεύει η αίτηση ακυρώσεως να απολήξει σε actio popularis. Η προσπάθεια αυτή διαφαίνεται και από το ίδιο το διάγραμμα αγόρευσης εκ μέρους της Βουλής των Αντιπροσώπων. Σε σχέση με το νέο εδάφιο (4) στην παράγραφο 3(Β), με τίτλο «ΔΙΑΝΟΙΞΗ ΤΩΝ «ΘΥΡΩΝ» ΤΗΣ ΑΚΥΡΩΤΙΚΗΣ ΔΙΚΗΣ», ο οποίος τίτλος και αναλύεται στην υποπαράγραφο (Γ), που ακολουθεί, καθίσταται σαφής η πραγματική πρόθεση του νομοθέτη.
Στην καλύτερη των περιπτώσεων, ο επίδικος νόμος συνιστά ανεπίτρεπτη απόπειρα ερμηνείας συνταγματικών προνοιών και στη χειρότερη, προσπάθεια ισοδυναμούσα με τροποποίηση του Συντάγματος.
Για τους λόγους που επεξηγούνται πιο πάνω στην γνωμάτευση αυτή, ο επίδικος περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου (Τροποποιητικός) Νόμος του 2008, κρίνεται αντισυνταγματικός, καθόσον οι πρόνοιες του παραβιάζουν τη συνταγματικά καθιερωμένη αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο