(2011) 3 ΑΑΔ 370
[*370]12 Μαΐου, 2011
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΚΡΑΜΒΗΣ, ΦΩΤΙΟΥ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ,
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στές]
PARTASTAMPO SHIPPING AND FISHING LTD,
Εφεσείoυσα - Αιτήτρια,
ν.
1. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΑΛΙΕΙΑΣ ΚΑΙ ΘΑΛΑΣΣΙΩΝ ΕΡΕΥΝΩΝ, ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
Εφεσιβλήτων - Καθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 79/2008)
Διοικητικό Δίκαιο ― Έλεγχος δευτερογενούς νομοθεσίας για υπέρβαση εξουσιοδότησης (ultra vires) ― Αρχές που ισχύουν ― Εφαρμογή των νομολογιακών πορισμάτων στα γεγονότα της κριθείσας περίπτωσης.
Αλιεία ― Ο περί Αλιείας Νόμος, Κεφ. 135 και ο δυνάμει αυτού εκδοθείς Κανονισμός 21(5) της Κ.Δ.Π. 354/05 ― Κατά πόσο ο Καν.21(5), υπερέβη την εξουσιοδότηση του Άρθρου 6 του Νόμου.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος ― Έκδοση δευτερογενούς νομοθεσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο ― Κατά πόσο οι τροποποιήσεις που έγιναν από την Βουλή των Αντιπροσώπων στους επίδικους Κανονισμούς, συνιστούσαν παράβαση της αρχής delegates non potest delegare στην κριθείσα περίπτωση.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Άρθρα 23 και 25 του Συντάγματος ― Περιορισμοί της ιδιοκτησίας και του δικαιώματος άσκησης επαγγέλματος ― Οι επίδικοι περιορισμοί που περιελήφθησαν στους περί Αλιείας (Τροποποιητικούς) Κανονισμούς του 2005 (Κ.Δ.Π. 354/05), κρίθηκε ότι δεν παραβιάζουν τις συνταγματικές πρόνοιες.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Άρθρο 28 του Συντάγματος ― Κατά πόσο ο επίδικος κανονισμός αλιείας, παραβίαζε την αρχή της ισότητας ― Καν. 21(5) των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005 (Κ.Δ.Π. 354/05) και ο έλεγχος της συνταγματικότητάς του.
[*371]Διοικητικό Δίκαιο ― Αρχή της χρηστής διοίκησης ― Δεν παραβιάστηκε στην κριθείσα περίπτωση από τις πρόνοιες του Καν. 21(5) των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005 (Κ.Δ.Π. 354/05).
Οι εφεσείοντες αξίωσαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία είχε απορριφθεί η προσφυγή τους κατά της άρνησης χορήγησης σε αυτούς άδειας αλιείας με την μέθοδο «γρι-γρι».
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Το αν μία κανονιστική πράξη θεωρείται ότι εκδόθηκε καθ’ υπέρβαση της εξουσίας που έχει δοθεί από τον εξουσιοδοτούντα νόμο, ότι δηλαδή είναι ultra vires, είναι θέμα που εξαρτάται από την ερμηνεία του σχετικού νόμου σε κάθε περίπτωση, αφού ληφθεί υπόψη το σύνολο των προνοιών του και το νομοθετικό καθεστώς που υφίστατο κατά το χρόνο της θέσπισής του.
Στη Σάββα ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 98, τέθηκαν ως ακολούθως τα πλαίσια έκδοσης κανονισμών με βάση την εξουσιοδοτική διάταξη :
(α) Οι Κανονισμοί πρέπει να είναι απαραίτητοι για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου, και
(β) πρέπει να συνάδουν με τις πρόνοιες του Νόμου.
Εάν οι Κανονισμοί δεν υπερβαίνουν τα πλαίσια που καθορίζονται από τον εξουσιοδοτούντα νόμο, η σκοπιμότητα ενός νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου.
Είναι προφανές ότι εδώ ο σκοπός του Νόμου, (βλ. Άρθρο 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ.135), είναι η ρύθμιση της αλιείας στα θαλάσσια ύδατα της Κυπριακής Δημοκρατίας και προβλέπει, μεταξύ άλλων, την ανάγκη έκδοσης άδειας για αλιευτικά σκάφη, καθιστώντας και αδίκημα την παράβασή του. Περαιτέρω, απ’ όλες τις πρόνοιες του Νόμου, προκύπτει σαφώς ότι η διαπίστωση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι σκοποί του Νόμου είναι η ρύθμιση της αλιείας και η προστασία του θαλάσσιου πλούτου της, είναι ορθή. Η εξουσιοδοτική πρόνοια του Νόμου δίδει σαφώς δικαίωμα ρύθμισης πρακτικών και μεθόδων ή τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού ή συσκευών για την αλιεία ιχθύων. Ο Κανονισμός 21(5) (βλ. Κ.Δ.Π. 354/05) ευρίσκεται σαφώς εντός των εξουσιοδοτικών πλαισίων του Νόμου.
[*372]2. Η νομοθετική εξουσιοδότηση στο Υπουργικό Συμβούλιο για έκδοση Κανονισμών παρέχεται με πρόνοια να κατατεθούν αυτοί για έγκριση στη Βουλή των Αντιπροσώπων προτού τεθούν σε ισχύ και με την επιφύλαξη εξουσίας της Βουλής των Αντιπροσώπων να τους εγκρίνει ή να μην τους εγκρίνει ή να τους τροποποιήσει. Σε περίπτωση που η Βουλή των Αντιπροσώπων τροποποιήσει τους Κανονισμούς, αυτοί εξακολουθούν να αποτελούν δευτερογενή (κατ’ εξουσιοδότηση) νομοθεσία προερχόμενη από το Υπουργικό Συμβούλιο. Δεν αποτελούν νόμο ή απόφαση της Βουλής των Αντιπροσώπων, με την έννοια που έχουν οι όροι αυτοί στο Άρθρο 52 του Συντάγματος και για το λόγο αυτό δεν εκδίδονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, δυνάμει του Άρθρου αυτού, αλλά δημοσιεύονται, όπως προβλέπεται στον εξουσιοδοτούντα νόμο. Επίσης, σε σχέση με τους Κανονισμούς αυτούς δεν επιτρέπεται Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας με βάση το Άρθρο 140 του Συντάγματος.
Περαιτέρω, ούτε η πρόνοια στο Άρθρο 3(2) του περί Καταθέσεως στη Βουλή των Αντιπροσώπων των Κανονισμών που Εκδίδονται με Εξουσιοδότηση Νόμου, Ν. 99/89, που παρέχει το δικαίωμα στη Βουλή να τροποποιεί είτε στο σύνολο τους, είτε εν μέρει Κανονισμούς, αντίκειται στο Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος που κατοχυρώνει την αρμοδιότητα του Υπουργικού Συμβουλίου «για έκδοση κανονιστικών και εκτελεστικών των Νόμων διαταγμάτων ως οι Νόμοι ορίζουσι». Είναι προφανές ότι η εξουσία εκδόσεως κανονισμών που συνιστά νομοθετικής φύσης εξουσία, δίδεται από τη Βουλή στο Υπουργικό Συμβούλιο, με την επιφύλαξη του δικαιώματος της Βουλής να τους εγκρίνει , να τους απορρίψει ή να τους τροποποιήσει.
3. Παραπονείται η εφεσείουσα ότι ο περιορισμός που γίνεται στη χρήση της περιουσίας της, σε συνάρτηση με τη μέθοδο ψαρέματος «γρι-γρι», της στερεί ουσιαστικά και αυθαίρετα την περιουσία, καθώς και το δικαίωμα ελεύθερης άσκησης επαγγέλματος, προκαλώντας της τεράστια ζημιά. Η άσκηση όμως της εξουσίας για την επιβολή περιορισμών εναποτίθεται στους εκάστοτε φορείς της κρατικής εξουσίας και κανένας δεν μπορεί να την απεμπολήσει. Η δε υφιστάμενη χρήση περιουσίας, δεν παρέχει κεκτημένο δικαίωμα στους ιδιοκτήτες για μη μεταβολή της. Ως εκ τούτου, προνοείται και στην παράγραφο 3 του Άρθρου 23 του Συντάγματος, ότι για οποιοδήποτε περιορισμό που μειώνει ουσιωδώς την οικονομική αξία της ιδιοκτησίας, πρέπει να καταβάλλεται δικαίωμα αποζημίωσης, που καθορίζεται σε περίπτωση διαφωνίας, από πολιτικό δικαστήριο.
Το δικαίωμα του ελεύθερου εμπορίου δεν είναι απόλυτο, γιατί σε μία εναλλασσόμενη κοινωνία, το κράτος έχει δικαίωμα να το ρυθ[*373]μίζει και να το ελέγχει, χάριν της προστασίας των δικαιωμάτων των άλλων ή της κοινωνίας γενικά.
Οι σκοπιμότητες και η λογική πίσω από τις σχετικές πρόνοιες, δεν υπόκεινται στην κρίση του Δικαστηρίου. Δεν έχει καταδειχθεί εν προκειμένω αδικαιολόγητος και αυθαίρετος περιορισμός στην ελεύθερη άσκηση επαγγέλματος, αλλά ούτε και έχει καταλήξει ο περιορισμός σε στέρηση της περιουσίας της εφεσείουσας. Είναι διαφορετικό θέμα αν οι περιορισμοί που τέθηκαν δικαιολογούν απαίτηση για αποζημίωση.
4. Παραπονείται περαιτέρω η εφεσείουσα, ότι ο Κανονισμός 21(5) αντιβαίνει τις πρόνοιες του Άρθρου 28 του Συντάγματος, που προνοεί ότι πάντες είναι ίσοι ενώπιον του Νόμου. Ο Κανονισμός όμως, διέπει ομοιόμορφα τα των ατόμων που διεξάγουν αλιεία με τη μέθοδο «γρι-γρι» και η διαφοροποίηση με όσους αλιεύουν με τράτα βυθού είναι ορθή. Η ρύθμιση εδώ αφορά, όπως επεσήμανε και το πρωτόδικο Δικαστήριο, δύο διαφορετικές μεθόδους αλιείας και το κατά πόσο θα ήταν πιο λειτουργική κάποια διαφορετική μέθοδος ή αν θα απέβαινε προς όφελος της αλιείας κάποια άλλη ρύθμιση, είναι ζήτημα που αφορά τη σκοπιμότητα και αξιολόγηση του Κανονισμού, και όχι τη συνταγματικότητά του, που δεν αποτελεί αντικείμενο δικαστικού ελέγχου.
5. Η Διοίκηση καθόρισε, εν προκειμένω, γενικής φύσεως και εφαρμογής κανονισμό και το γεγονός ότι κατά τη δεδομένη περίοδο η μόνη εταιρεία, κατά τον ισχυρισμό της εφεσείουσας, που αλίευε με τη μέθοδο «γρι-γρι», ήταν η ίδια, δεν διαφοροποιούσε την κατάσταση. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό πως η απαγόρευση που επιβλήθηκε με τον Κανονισμό 21(5), συνιστά κακόπιστη ή αντιφατική συμπεριφορά. Δεν έχει αποδειχθεί ότι η Διοίκηση έχει παραβεί τις αρχές της ισότητας, της αμεροληψίας, της καλής πίστης και της αναλογικότητας, που συνιστούν την έννοια της χρηστής διοίκησης.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Σάββα ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 98,
Utah Construction & Engineering Pty Ltd a.o. v. Pataky (1965) 3 All E.R. 650,
The Nicosia Race Club v. Republic (1984) 3 C.L.R. 799,
[*374]Κυπριανού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 8,
Παφίτης ν. Δημοκρατίας (1996) 3 Α.Α.Δ. 522,
Αναφορά Αρ. 13/85 του Προέδρου της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1986) 3 Α.Α.Δ. 1159,
Δημητριάδης κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85,
Εταιρεία Μουτουλάς-Καλοπαναγιώτης Μεταφοραί Λτδ ν. Αρχής Αδειών κ.ά. (1992) 3 Α.Α.Δ. 415,
Αντωνίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 441,
Voyias v. Republic (1974) 3 C.L.R. 290,
Μαρκίτσης ν. Δημοκρατίας, Υπ. Αρ. 1501/00, ημερ. 5.7.2002.
Έφεση.
Έφεση από την εφεσείουσα εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Ηλιάδης, Δ.), (Υπόθεση Aρ. 428/06), ημερ. 23/4/08.
Α. Μαρκίδης με Α. Ανδρέου και Π. Παναγιώτου, για την Εφεσείουσα.
Γ. Χατζηχάννα (κα), για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Π. Αρτέμη, Π..
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Η εφεσείουσα εταιρεία από το 2001 μέχρι το 2005 εξασφάλιζε άδεια αλιείας με την μέθοδο «γρι-γρι» από το Τμήμα Αλιείας και Θαλάσσιων Ερευνών, για δύο αλιευτικά σκάφη της, το «Αναστασία», και «MAGGAS 1».
Με τη δημοσίευση στις 29.7.2005 των περί Αλιείας (Τροποποποιητικών) Κανονισμών του 2005 (ΚΔΠ 354/2005), έγιναν σημαντικές τροποποιήσεις στους βασικούς κανονισμούς και ο Κανονισμός 21(5), σχετικά με την αλιεία με τη μέθοδο «γρι-γρι», διαφοροποιήθηκε, μεταξύ άλλων, ως ακολούθως:
[*375]«5(α) Υπό την επιφύλαξη της υποπαραγράφου (β), απαγορεύεται η έκδοση άδειας αλιείας για τη μέθοδο που είναι κοινώς γνωστή ως «γρι-γρι» μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας:
. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(β) Κατ’ εξαίρεση δύνανται να εκδοθούν άδειες αλιείας, για τη μέθοδο αλιείας που είναι κοινώς γνωστή ως «γρι-γρι» μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας, σε περίπτωση που οι εν ισχύι άδειες παράκτιας αλιείας για τη μέθοδο της τράτας βυθού δεν υπερβαίνουν τις τρεις:
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .»
(Η υπογράμμιση είναι δική μας)
Η εφεσείουσα στις 17.10.06 υπέβαλε αίτηση για άδεια με τη μέθοδο «γρι-γρι» για το 2006, με το σκάφος «MAGGAS 1». Η αίτηση της απορρίφθηκε.
Η αιτιολογία που δόθηκε από τη Διοίκηση, ήταν η πιο κάτω:
«Με βάση τον Κανονισμό 21(5) των περί Αλιείας Κανονισμών του 1990 μέχρι 2005 δύνανται να εκδοθούν άδειες αλιείας με τη μέθοδο που είναι κοινώς γνωστή ως «γρι-γρι» μέσα στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας σε περίπτωση που οι εν ισχύει [sic] άδειες τρατών βυθού δεν υπερβαίνουν τις τρεις.
Για το έτος 2006 υπάρχουν εν ισχύει [sic] τέσσερεις άδειες αλιείας τρατών βυθού στα χωρικά ύδατα της Δημοκρατίας.»
Με την προσφυγή της η αιτήτρια αμφισβήτησε την εγκυρότητα της απόφασης, προβάλλοντας ότι (i) ο Κανονισμός 21(5) παραβιάζει τα Άρθρα 23, 25 και 28 του Συντάγματος, (ii) οι πρόνοιες του Κανονισμού 21(5) είναι “ultra vires” του εξουσιοδοτούντος Άρθρου 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135 (όπως τροποποιήθηκε), (iii) υπήρξε παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και (iv) η διαδικασία έκδοσης των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005, ΚΔΠ 354/2005 αντίκειται στο Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος.
Ο συνάδελφος που δίκασε πρωτόδικα την προσφυγή ασχολήθηκε με κάθε ένα από τους λόγους που προτάθηκαν και τελικά απέρριψε την προσφυγή, με έξοδα σε βάρος της εφεσείουσας.
Με την έφεση της η εφεσείουσα προσβάλλει την πιο πάνω απόφαση, αμφισβητώντας την κατάληξη του Δικαστή σε κάθε ένα από [*376]τους λόγους που προτάθηκαν πρωτοδίκως, θέτοντας έτσι ξανά υπό κρίση ενώπιον του Εφετείου τους ίδιους ακριβώς λόγους.
Θα προχωρήσουμε κατά πρώτο να εξετάσουμε την εισήγηση της εφεσείουσας ότι ο Κανονισμός 21(5) είναι ultra vires του εξουσιοδοτούντος Άρθρου 6 του περί Αλιείας Νόμου και της εισήγησης, η οποία συνδέεται με αυτό το λόγο έφεσης, ότι η διαδικασία έκδοσης των περί Αλιείας (Τροποποιητικών) Κανονισμών του 2005 αντίκειται στο Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος.
Tο αν μία κανονιστική πράξη θεωρείται ότι εκδόθηκε καθ΄υπέρβαση της εξουσίας που έχει δοθεί από τον εξουσιοδοτούντα νόμο, ότι δηλαδή είναι ultra vires, είναι θέμα που εξαρτάται από την ερμηνεία του σχετικού νόμου σε κάθε περίπτωση, αφού ληφθεί υπόψη το σύνολο των προνοιών του και το νομοθετικό καθεστώς που υφίστατο κατά το χρόνο της θέσπισής του.
Στη Σάββα ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 98, τέθηκαν ως ακολούθως τα πλαίσια έκδοσης κανονισμών με βάση την εξουσιοδοτική διάταξη :
(α) Οι Κανονισμοί πρέπει να είναι απαραίτητοι για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου, και
(β) πρέπει να συνάδουν με τις πρόνοιες του Νόμου.
(Δέστε και Utah Construction & Engineering Pty Ltd and Another v. Pataky [1965] 3 All E.R. 650, The Nicosia Race Club v. The Republic (1984) 3 C.L.R. 799).
Eάν οι Κανονισμοί δεν υπερβαίνουν τα πλαίσια που καθορίζονται από τον εξουσιοδοτούντα νόμο, η σκοπιμότητα ενός νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου, όπως τονίστηκε, μεταξύ άλλων, και στην Κυπριανού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2003) 3 Α.Α.Δ. 8. (Δέστε και Παφίτης ν. Δημοκρατίας (1996) 3 Α.Α.Δ. 522).
Το Άρθρο 6 του περί Αλιείας Νόμου, Κεφ. 135 προνοεί, μεταξύ άλλων, τα πιο κάτω:
«6(1) Το Υπουργικό Συμβούλιο δύναται με Διάταγμα να εκδίδει Κανονισμούς που δημοσιεύονται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας για την εφαρμογή των σκοπών του Νόμου αυτού.
(2) Ειδικότερα και άνευ βλάβης της γενικότητας της πιο πάνω εξουσίας, οι Κανονισμοί αυτοί δύνανται –
[*377] (α) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(γ) να απαγορεύουν ή ρυθμίζουν οποιεσδήποτε πρακτικές ή μεθόδους ή τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού, εργαλείου ή οποιασδήποτε άλλης συσκευής ή υλικού για την αλιεία ιχθύων,
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(στ) να προνοούν για τον περιορισμό από το Διευθυντή Αλιείας του αριθμού αδειών που εκδίδονται σε οποιοδήποτε έτος και για την επιλογή αιτητών στους οποίους θα εκδίδονται οι άδειες αυτές όταν ο αριθμός των αιτήσεων υπερβαίνει τον περιορισμένο αριθμό των αδειών και να καθορίζουν τους όρους που πρέπει να επισυνάπτονται στις άδειες αυτές,
(ζ) χωρίς επηρεασμό των διατάξεων του περί Προστασίας και Διαχείρισης της Φύσης και της Άγριας Ζωής Νόμου, να ρυθμίζουν τη διατήρηση, προστασία και διαχείριση οποιουδήποτε αποθέματος ιχθύων.»
Είναι προφανές ότι ο σκοπός του Νόμου είναι η ρύθμιση της αλιείας στα θαλάσσια ύδατα της Κυπριακής Δημοκρατίας και προβλέπει, μεταξύ άλλων, την ανάγκη έκδοσης άδειας για αλιευτικά σκάφη, καθιστώντας και αδίκημα την παράβασή του. Περαιτέρω, απ’ όλες τις πρόνοιες του Νόμου, προκύπτει σαφώς ότι η διαπίστωση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι σκοποί του Νόμου είναι η ρύθμιση της αλιείας και η προστασία του θαλάσσιου πλούτου της, είναι ορθή. Η εξουσιοδοτική πρόνοια του Νόμου δίδει σαφώς δικαίωμα ρύθμισης πρακτικών και μεθόδων ή τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού ή συσκευών για την αλιεία ιχθύων. Δεν έχουμε καμιά αμφιβολία ότι ο Κανονισμός 21(5) ευρίσκεται σαφώς εντός των εξουσιοδοτικών πλαισίων του Νόμου.
Το Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος προνοεί τα ακόλουθα:
«Εξαιρουμένης της εκτελεστικής εξουσίας της υπό των Άρθρων 47, 48 και 49 ρητώς διαφυλασσόμενης υπέρ του Προέδρου και του Αντιπροέδρου της Δημοκρατίας, ενεργούντων εκατέρου ιδία ή από κοινού το Υπουργικό Συμβούλιον ασκεί εκτελεστική εξουσία επί παντός θέματος πλήν των δυνάμει ρητής διατάξεως του Συντάγματος υπαχθέντων εις την αρμοδιότητα Κοινοτικής Συνελεύσεως. Η παρά του Υπουργικού Συμβουλίου ασκουμένη εκτελεστική εξουσία περιλαμβάνει μεταξύ άλλων και τα εξής θέματα:
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(ζ) την έκδοσιν κανονιστικών και εκτελεστικών των νόμων διαταγμάτων, ως οι νόμοι ορίζουσιν,»
[*378]Με αναφορά στο σύγγραμμα του Νίκου Χαραλάμπους «Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης» ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας, αναφερόμενος σε ριζικές, κατά την εισήγησή του, τροποποιήσεις που έγιναν από τη Βουλή των Αντιπροσώπων πριν την έκδοση των Κανονισμών, θεωρεί ότι ουσιαστικά το Υπουργικό Συμβούλιο, κατά παράβαση της αρχής «delegatus non potest delegare” μεταβίβασε την εξουσιοδότησή του που πήρε από τη Βουλή πίσω στην ίδια κατά παράβαση του Άρθρου 54(ζ). Το επιχείρημα αυτό δε μας βρίσκει σύμφωνους.
Όπως τονίζεται στο πιο πάνω σύγγραμμα, η νομοθετική εξουσιοδότηση στο Υπουργικό Συμβούλιο για έκδοση Κανονισμών παρέχεται με πρόνοια να κατατεθούν αυτοί για έγκριση στη Βουλή των Αντιπροσώπων προτού τεθούν σε ισχύ και με την επιφύλαξη εξουσίας της Βουλής των Αντιπροσώπων να τους εγκρίνει ή να μην τους εγκρίνει ή να τους τροποποιήσει. Σε περίπτωση που η Βουλή των Αντιπροσώπων τροποποιήσει τους Κανονισμούς, αυτοί εξακολουθούν να αποτελούν δευτερογενή (κατ’ εξουσιοδότηση) νομοθεσία προερχόμενη από το Υπουργικό Συμβούλιο. Δεν αποτελούν νόμο ή απόφαση της Βουλής των Αντιπροσώπων, με την έννοια που έχουν οι όροι αυτοί στο Άρθρο 52 του Συντάγματος και για το λόγο αυτό δεν εκδίδονται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, δυνάμει του Άρθρου αυτού, αλλά δημοσιεύονται, όπως προβλέπεται στον εξουσιοδοτούντα νόμο. Επίσης, σε σχέση με τους Κανονισμούς αυτούς δεν επιτρέπεται Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας με βάση το Άρθρο 140 του Συντάγματος. (Αναφορά Αρ. 13/85 του Προέδρου της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1986) 3 Α.Α.Δ. 1159, 1163).
Περαιτέρω, ούτε συμφωνούμε ότι η πρόνοια στο Άρθρο 3(2) του περί Καταθέσεως στη Βουλή των Αντιπροσώπων των Κανονισμών που Εκδίδονται με Εξουσιοδότηση Νόμου, Ν. 99/89, που παρέχει το δικαίωμα στη Βουλή να τροποποιεί είτε στο σύνολο τους, είτε εν μέρει Κανονισμούς, αντίκειται στο Άρθρο 54(ζ) του Συντάγματος που κατοχυρώνει την αρμοδιότητα του Υπουργικού Συμβουλίου «για έκδοση κανονιστικών και εκτελεστικών των Νόμων διαταγμάτων ως οι Νόμοι ορίζουσι». Είναι προφανές ότι η εξουσία εκδόσεως κανονισμών που συνιστά νομοθετικής φύσης εξουσία* δίδεται [*379]από τη Βουλή στο Υπουργικό Συμβούλιο με την επιφύλαξη, όπως αναφέραμε πιο πάνω, του δικαιώματος της Βουλής να τους εγκρίνει, να τους απορρίψει ή να τους τροποποιήσει.
Κρίνουμε ότι και η θέση αυτή της εφεσείουσας δεν ευσταθεί και πρέπει να απορριφθεί.
Θα προχωρήσουμε τώρα να εξετάσουμε τη θέση της εφεσείουσας ότι ο επίδικος Κανονισμός αντιβαίνει τις πρόνοιες των Άρθρων 23 και 25 του Συντάγματος, που αφορούν το δικαίωμα ιδιοκτησίας και ελεύθερης άσκησης επαγγέλματος. Θα εξετάσουμε μαζί τους δύο αυτούς λόγους έφεσης, αφού, τόσο αντικειμενικά όσο και με τον τρόπο που χειρίστηκε το θέμα ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας στο περίγραμμα αγόρευσής του, τα δύο θέματα διαπλέκονται.
Παραπονείται η εφεσείουσα ότι ο περιορισμός που γίνεται στη χρήση της περιουσίας της, σε συνάρτηση με τη μέθοδο ψαρέματος «γρι-γρι», της στερεί ουσιαστικά και αυθαίρετα την περιουσία, καθώς και το δικαίωμα ελεύθερης άσκησης επαγγέλματος, προκαλώντας της τεράστια ζημιά, αφού, όπως ισχυρίζεται η εφεσείουσα, ήταν η μόνη αδειούχος για αλιεία με τη μέθοδο «γρι-γρι» από το 2001 μέχρι το 2005 και προέβη σε έξοδα εκατοντάδων χιλιάδων λιρών για την αγορά εξοπλισμών και λειτουργίας του σκάφους της. Επισημαίνουμε πως οι περιορισμοί που μπορεί να τεθούν στο δικαίωμα κατοχής και χρήσης περιουσίας, περιγράφονται και καθορίζονται στην παράγραφο 3 του Άρθρου 23 του Συντάγματος και πρέπει να είναι «απολύτως απαραίτητοι» και, μεταξύ άλλων, «προς προαγωγή της δημόσιας ωφέλειας ή προς προστασία των δικαιωμάτων τρίτων».
Όπως αναφέρεται και στο σύγγραμμα Α.Ν. Λοϊζου, «Σύνταγμα Κυπριακής Δημοκρατίας» στη σελίδα 141, η άσκηση της εξουσίας για την επιβολή περιορισμών εναποτίθεται στους εκάστοτε φορείς της κρατικής εξουσίας και κανένας δεν μπορεί να την απεμπολήσει. Η δε υφιστάμενη χρήση περιουσίας, δεν παρέχει κεκτημένο δικαίωμα στους ιδιοκτήτες για μη μεταβολή της. Ως εκ τούτου, προνοείται και στην παράγραφο 3 του Άρθρου 23 ότι για οποιοδήποτε περιορισμό που μειώνει ουσιωδώς την οικονομική αξία της ιδιοκτησίας πρέπει να καταβάλλεται δικαίωμα αποζημίωσης, που καθορίζεται σε περίπτωση διαφωνίας, από πολιτικό δικαστήριο. (Δέστε, Δημητριάδης και Άλλοι ν. Υπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 Α.Α.Δ. 85).
[*380]Κατά συνέπεια, το επιχείρημα ότι έχει υποβληθεί σε τεράστια έξοδα η εφεσείουσα, δεν μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι ο Κανονισμός είναι αντισυνταγματικός.
Στο σύγγραμμα Α.Ν. Λοϊζου (πιο πάνω), αναφέρεται ότι η γενική πρόνοια της σχετικής παραγράφου του Άρθρου 25 του Συντάγματος, περί ελεύθερης ασκήσεως επαγγέλματος, θα πρέπει να εφαρμόζεται έχοντας υπόψη το είδος και την έκταση του συγκεκριμένου επαγγέλματος (Εταιρεία Μουτουλάς-Καλοπαναγιώτης Μεταφοραί Λτδ ν. Αρχής Αδειών και Άλλης (1992) 3 Α.Α.Δ. 415) και το δικαίωμα αυτό δεν είναι δικαίωμα in abstracto.
Περαιτέρω, στην Αντωνίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 441, στη σελ. 447 λέχθηκε ότι «νομοθετική πρόνοια, για να θεωρηθεί ότι παραβιάζει το Άρθρο 25 θα πρέπει να περιορίζει ουσιαστικά και αυθαίρετα το δικαίωμα άσκησης κάποιου επαγγέλματος».
Επίσης, στο ίδιο σύγγραμμα στη σελ.166 αναφέρεται πως το δικαίωμα του ελεύθερου εμπορίου δεν είναι απόλυτο, γιατί σε μία εναλλασσόμενη κοινωνία το κράτος έχει δικαίωμα να το ρυθμίζει και να το ελέγχει χάριν της προστασίας των δικαιωμάτων των άλλων ή της κοινωνίας γενικά. (Voyias v. The Republic (1974) 3 C.L.R. 290).
Όσον αφορά το κατά πόσο οι περιορισμοί ήταν αυθαίρετοι, ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας επικαλείται το γεγονός ότι το Τμήμα Αλιείας είχε αντίθετη άποψη για το περιορισμό αυτό, η οποία όμως δεν επικράτησε. Δε θεωρούμε ότι αυτό αποδεικνύει αυθαιρεσία και επισημαίνουμε και πάλι πως οι σκοπιμότητες και η λογική πίσω από τις σχετικές πρόνοιες, δεν υπόκεινται στην κρίση του Δικαστηρίου.
Στην υπόθεση Μαρκίτσης ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 1501/00, ημερ. 5.7.2002, σε σχέση με εισήγηση αντισυνταγματικότητας για κανονισμό που περιόριζε τον ετήσιο αριθμό αλιείας σε 500, που βασίστηκε στο Άρθρο 6(2)(f) του περί Αλιείας Νόμου, ο Αρτεμίδης, Δ., όπως ήταν τότε, αναφέρει τα ακόλουθα, τα οποία και υιοθετούμε:
«Αναφορικά με το ζήτημα της συνταγματικότητας του σχετικού άρθρου του περί Αλιείας Νόμου να παρατηρήσω μόνο πως το Άρθρο 25 του Συντάγματος δεν δημιουργεί απόλυτο δικαίωμα, όπως καταδεικνύεται από τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου, που έπονται της πρώτης. Ο θαλάσσιος πλούτος της χώρας, που είναι αντικείμενο αλιείας, καθώς και η πανίδα όταν θεωρείται θή[*381]ραμα, μολονότι δεν διασφαλίζονται ως δικαίωμα ανήκον στη Δημοκρατία, όπως π.χ. και σύμφωνα με το Άρθρο 23 του Συντάγματος, τα υπόγεια ύδατα, ορυκτά, μεταλλεία και αρχαιότητες, εντούτοις η κυβέρνηση έχει, κατά τη γνώμη μου, το αδιαμφισβήτητο δικαίωμα, υποχρέωση θα ’λέγα, προστασίας του πλούτου αυτού με τον ενδεδειγμένο νομικό έλεγχο. Στην περίπτωση που εξετάζουμε μας αφορούν τα έμβια της θάλασσας που αλιεύονται. Ανάλογα με τις ποσότητες που υπάρχουν, και άλλα βεβαίως κριτήρια, διασφαλίζεται κατά τρόπο ισορροπημένο, που μόνο η διοίκηση μπορεί να καθορίσει, και το δικαίωμα των επαγγελματιών ψαράδων στην άσκηση του επαγγέλματος τους. Δεν είναι ορθή επομένως η εισήγηση του δικηγόρου του αιτητή ότι η σχετική πρόνοια του νόμου είναι αντίθετη με το Άρθρο 25 του Συντάγματος.»
Έχοντας υπόψη όλα τα πιο πάνω και εφαρμόζοντάς τα στις περιστάσεις της υπό εξέταση υπόθεσης, καταλήγουμε πως δεν έχει καταδειχθεί αδικαιολόγητος και αυθαίρετος περιορισμός στην ελεύθερη άσκηση επαγγέλματος, αλλά ούτε και έχει καταλήξει ο περιορισμός σε στέρηση της περιουσίας της εφεσείουσας. Είναι διαφορετικό θέμα αν οι περιορισμοί που τέθηκαν δικαιολογούν απαίτηση για αποζημίωση, θέμα για το οποίο δεν εκφράζουμε άποψη.
Παραπονείται περαιτέρω η εφεσείουσα ότι ο Κανονισμός 21(5) αντιβαίνει τις πρόνοιες του Άρθρου 28 του Συντάγματος, που προνοεί ότι πάντες είναι ίσοι ενώπιον του Νόμου.
Σχετικά με την αρχή της ισότητας αναφέρονται τα ακόλουθα στο σύγγραμμα του Α.Ν. Λοϊζου (πιο πάνω), στη σελ. 174:
«Η αρχή της ισότητας που καθιερώνεται με το Άρθρο αυτό, από την έκφραση «ίσοι ενώπιον του νόμου» στην πρώτη παράγραφο και «δυσμενούς διάκρισης» στη δεύτερη, δε μεταδίδει την έννοια της ακριβούς αριθμητικής ισότητας, αλλά προστατεύει μόνο από αυθαίρετη διάκριση χωρίς να αποκλείει εύλογες διαφοροποιήσεις. Αυτό ισχύει με την ίδια δύναμη στην ερμηνεία της πρώτης παραγράφου του Άρθρου 24, η οποία είναι μια πτυχή της γενικής αρχής της ισότητας (Αrgiris Mikrommatis and The Republic 2 R.S.C.C. 125 στη σελ. 131). Η δε δικαστική εξουσία περιορίζεται σε έλεγχο υπερβάσεως των ακραίων ορίων. Ίση ρύθμιση υφίσταται όταν ενεργείται όμοια μεταχείριση των ομοίων και ανόμοια μεταχείριση των ανομοίων. Η όμοια μεταχείριση για να είναι ίση προϋποθέτει ομοιότητα των υπό ρύθμιση θεμάτων. Αναφορικά με το δικαστικό έλεγχο, ο Δικαστής οφείλει να ερευνά αν πράγματι υπάρχει ομοιότητα των υπό ρύθ[*382]μιση θεμάτων (Μάρω Γιασεμίδου, δια του Αντιπροσώπου της Σόλωνος Σαρρή και Άλλοι ν. Δημοτικού Συμβουλίου και Άλλων (Αρ.2) (1996) 3 Α.Α.Δ. 491 στις σελίδες 499-500).»
Στην παρούσα περίπτωση είναι σαφές ότι δεν υπάρχει τέτοιου είδους ανισότητα ή διάκριση με την πιο πάνω έννοια. Ο Κανονισμός διέπει ομοιόμορφα τα των ατόμων που διεξάγουν αλιεία με τη μέθοδο «γρι-γρι» και η διαφοροποίηση με όσους αλιεύουν με τράτα βυθού είναι ορθή, Η ρύθμιση εδώ αφορά, όπως επεσήμανε και το πρωτόδικο Δικαστήριο, δύο διαφορετικές μεθόδους αλιείας και το κατά πόσο θα ήταν πιο λειτουργική κάποια διαφορετική μέθοδος ή αν θα απέβαινε προς όφελος της αλιείας κάποια άλλη ρύθμιση, είναι ζήτημα που αφορά τη σκοπιμότητα και αξιολόγηση του Κανονισμού και όχι τη συνταγματικότητα του, που όπως τονίσαμε πιο πάνω, δεν αποτελεί αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Και αυτός ο λόγος έφεσης πρέπει να απορριφθεί.
Εισηγείται, τέλος, ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της χρηστής διοίκησης. Η θέση αυτή δε μας βρίσκει σύμφωνους. Η Διοίκηση καθόρισε γενικής φύσεως και εφαρμογής κανονισμό και το γεγονός ότι κατά τη δεδομένη περίοδο η μόνη εταιρεία, κατά τον ισχυρισμό της εφεσείουσας, που αλίευε με τη μέθοδο «γρι-γρι», ήταν η ίδια, δε διαφοροποιούσε την κατάσταση. Ως εκ τούτου, δεν μπορούμε να δεχθούμε πως η απαγόρευση που επιβλήθηκε με τον Κανονισμό 21(5) συνιστά κακόπιστη ή αντιφατική συμπεριφορά απέναντι της εφεσείουσας, είναι δε ορθή η κατάληξη του πρωτόδικου Δικαστηρίου, στην οποία αναφέρεται ότι «. . . στην παρούσα περίπτωση η περιορισμένη απαγόρευση του Κανονισμού 21(5) είχε γενική μορφή και απρόσωπο χαρακτήρα . . .»
Έτσι, δεν είμαστε ικανοποιημένοι ότι έχει αποδειχθεί ότι η Διοίκηση έχει παραβεί τις αρχές της ισότητας, της αμεροληψίας, της καλής πίστης και της αναλογικότητας, που συνιστούν την έννοια της χρηστής διοίκησης.
Κάτω από το φως των πιο πάνω, η έφεση απορρίπτεται με έξοδα εναντίον της εφεσείουσας, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
* Στο σύγγραμμα Α.Ν. Λοϊζου ‘Σύνταγμα Κυπριακής Δημοκρατίας’ αναφέρονται τα ακόλουθα στη σελ. 236: «Θα πρέπει να παρατηρηθεί εδώ ότι η συμπερίληψη της εξουσίας να γίνεται από το Υπουργικό Συμβούλιο δευτερογενής νομοθεσία κάτω από το κεφάλαιο «εκτελεστική εξουσία» στο Άρθρο 54, δεν μπορεί να εκληφθεί ότι είχε σκοπό να αλλοιώσει την ουσιώδη φύση τέτοιας λειτουργίας, γιατί η πιο πάνω έκφραση στο Άρθρο 54, απλώς χρησιμοποιήθηκε σαν μια περιεκτική περιγραφή των εξουσιών που ασκούνται από το Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο είναι ένα εκτελεστικό όργανο. (Βλέπε, μεταξύ άλλων, Sofocles Demetriades and Son and Others v. The Republic (1968) 3 C.L.R. 727· (1969) 3 C.L.R. 557.)»
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο