(2011) 3 ΑΑΔ 576
[*576]18 Ιουλίου, 2011
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΚΡΑΜΒΗΣ, ΦΩΤΙΟΥ,
ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στές]
ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΣ ΣΒΑΝΑΣ,
Εφεσείων - Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΓΕΩΡΓΙΑΣ,
Εφεσιβλήτων - Kαθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 17/2008)
Διοικητική Πράξη ― Ενσωματωθείσα ― Απόφαση η οποία εκδίδεται μετά από ιεραρχική προσφυγή ή ένσταση που προβλέπονται στο νόμο ― Συνιστά εκτελεστή πράξη, που ενσωματώνει την απόφαση εναντίον της οποίας ασκήθηκε η ένσταση ― Συνέπειες στην κριθείσα περίπτωση ― Μπορούν να προβληθούν λόγοι ακυρώσεως και κατά της ενσωματωθείσας πράξης.
Διοικητικό Δίκαιο ― Αρμοδιότητα του οργάνου που εκδίδει διοικητική απόφαση ― Τα διοικητικά όργανα πρέπει να τηρούν, ως θέμα χρηστής διοίκησης, έγγραφες καταχωρίσεις των αποφάσεών τους ― Η απουσία εξουσιοδότησης προς το πρόσωπο το οποίο εξέδωσε την επίδικη πράξη στην κριθείσα περίπτωση, οδήγησε σε ακύρωσή της, λόγω αναρμοδιότητας.
Ο εφεσείων αξίωσε την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία είχε απορριφθεί η προσφυγή του κατά της απόρριψης της επίδικης ένστασής του, κατά απόφασης απόρριψης αίτησής του για συμμετοχή σε καθεστώς Σχεδίου Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Με βάση τη νομολογία, όταν απόφαση εκδίδεται μετά από ιεραρ[*577]χική προσφυγή ή ένσταση με βάση νομοθετική πρόνοια, τούτο συνιστά εκτελεστή πράξη, που ενσωματώνει την απόφαση εναντίον της οποίας ασκήθηκε η ένσταση. Επομένως, εφόσον η αρχική απόρριψη της αίτησης είχε ενσωματωθεί στην προσβαλλόμενη απόφαση τότε ισχυρισμός για αναρμοδιότητα του αρχικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη μπορούσε να προβληθεί. Ο εφεσείων είχε καταχωρήσει την προσφυγή αρ 1627/05 εναντίον της απόρριψης της αίτησής του προβάλλοντας μεταξύ των λόγων ακυρώσεως αναρμοδιότητα του οργάνου, την οποία προσφυγή απέσυρε μετά την απόρριψη της ένστασής του.
2. Η επιστολή με την απόρριψη της αίτησης του αιτητή, παρόλο που δεν φέρει υπογραφή, αναφέρει ότι αποστέλλεται από τον Προϊστάμενο του Τομέα Εξουσιοδότησης Πληρωμών για τον Αναπληρωτή Διευθυντή του Τμήματος Γεωργίας. Δεν υπάρχουν πουθενά καταγραμμένα τα καθήκοντα του προϊστάμενου, ούτε και εάν έχει εκχωρηθεί η εξουσία εξέτασης των αιτήσεων σε αυτόν.
Μια διοικητική πράξη για να είναι έγκυρη, πρέπει να απορρέει από το αρμόδιο διοικητικό όργανο. Η έλλειψη αρμοδιότητας από το όργανο το οποίο εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά λόγο ακυρώσεως.
Αυτό που έχει πρωταρχική σημασία, δεν είναι η ταυτότητα του προσώπου ή οργάνου που υπογράφει την επιστολή με την οποία πληροφορήθηκε ο εφεσείοντας για την απόρριψη της αίτησής του, αλλά η ταυτότητα του προσώπου ή οργάνου που έλαβε την σχετική απόφαση. Η αρμοδιότητα για τη λήψη τέτοιας απόφασης ανήκει στο Διευθυντή του Τμήματος Γεωργίας. Δεν υπάρχει πουθενά καταγραμμένη απόφαση του Διευθυντή για απόρριψη της αίτησης, ούτε προσκομίστηκε οποιαδήποτε έγγραφη βεβαίωση στην οποία να αναφέρεται ότι ο Διευθυντής εκχωρεί την εξουσία του αυτή σε άλλα πρόσωπα. Οι εφεσίβλητοι απέτυχαν να αποδείξουν την ύπαρξη σχετικής εξουσιοδότησης και συνεπώς απέτυχαν να αποδείξουν την αρμοδιότητα του οργάνου που απέρριψε την σχετική αίτηση του εφεσείοντα.
3. Έχει νομολογηθεί ότι τα διοικητικά όργανα πρέπει να τηρούν έγγραφες καταχωρήσεις των αποφάσεων τους. Αυτό επιβάλλεται από τις αρχές της χρηστής διοίκησης. Η απουσία εξουσιοδότησης προς το πρόσωπο το οποίο εξέδωσε την απόφαση οδηγεί σε ακύρωση της απόφασης λόγω αναρμοδιότητας του οργάνου.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
[*578]Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Λυσιώτης ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 88,
Ζίττης ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 394,
Chrikar Trading Ltd κ.ά. v. Δημοκρατίας (2011) 3 Α.Α.Δ. 541,
Pavlos F. Varellas Trading Co Ltd v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 615,
Georghiades v. Republic (1966) 3 C.L.R. 252,
Medcon Construction a.o. v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535,
Kyprianou a.o. (No. 2) v. Republic (1975) 3 C.L.R. 187,
Κούτσιου ν. Δημοκρατίας ( 2001) 3 Α.Α.Δ. 987,
Dolidze κ.ά ν. Δημοκρατίας (2010) 3 Α.Α.Δ. 539.
Έφεση.
Έφεση από τον εφεσείοντα εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Χατζηχαμπής, Δ.), (Υπόθεση Aρ. 942/06), ημερ. 16/1/08.
Ξ. Ευγενίου (κα) για Μ. Ηλία, για τον Εφεσείοντα - Aιτητή.
Α. Πανταζή (κα), για Γενικό Εισαγγελέα, για τους Εφεσίβλητους - Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Π. Αρτέμη, Π..
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Ο εφεσείων είχε υποβάλει αίτηση για συμμετοχή στο Καθεστώς 1.1.1 του Σχεδίου Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006 (Γενικές Επενδύσεις για Εκσυγχρονισμό των Γεωργοκτηνοτροφικών Εκμεταλλεύσεων). Τόσο η αίτηση του όσο και η ένσταση που ακολούθησε είχαν απορριφθεί. Ο εφεσείων καταχώρησε την προσφυγή, αρ. 942/06 εναντίον της απόρριψης της ένστασης του η οποία απορρίφθηκε.
[*579]Με τον πρώτο και τον τρίτο λόγο έφεσης, προβάλλει ότι εσφαλμένα το πρωτόδικο δικαστήριο έκρινε ότι δεν είχε εγείρει με την προσφυγή του θέμα αρμοδιότητας οργάνου και έλλειψης απόφασης αλλά και ότι τα ζητήματα αυτά εξετάζονται αυτεπάγγελτα από το Δικαστήριο, έστω και εάν δεν έχουν εγερθεί στα δικόγραφα.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο ανέφερε στην απόφαση του ότι ο εφεσείων δεν είχε εγείρει τέτοιο θέμα στην προσφυγή του η οποία στρεφόταν εναντίον της απόρριψης της ένστασής του, που θεώρησε δεδομένη την αρχική απόφαση του Τμήματος Εξουσιοδότησης Πληρωμών (ΤΕΠ) και ότι η επιστολή απόρριψης της αίτησης βασίζεται σε δεόντως ληφθείσα και προκύπτουσα από το φάκελο απόφαση.
Ο εφεσείων στο δικόγραφο της προσφυγής ανέφερε ως λόγο ακυρώσεως κάτω από το νομικό σημείο (η) ότι η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε από αναρμόδιο όργανο και/ή από όργανο που έπασχε η σύνθεση του. Με την αγόρευση του συνηγόρου του εξειδίκευσε το λόγο σε ότι αφορά την αρμοδιότητα του οργάνου το οποίο εξέδωσε την αρχική απόφαση για απόρριψη της αίτησης του.
Με βάση τη νομολογία, όταν απόφαση εκδίδεται μετά από ιεραρχική προσφυγή ή ένσταση με βάση νομοθετική πρόνοια, τούτο συνιστά εκτελεστή πράξη που ενσωματώνει την απόφαση εναντίον της οποίας ασκήθηκε η ένσταση (Λυσιώτης ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 88, σελ. 98-99, Ζίττης ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 394.
Επομένως, εφόσον η αρχική απόρριψη της αίτησης είχε ενσωματωθεί στην προσβαλλόμενη απόφαση τότε θεωρούμε ότι ισχυρισμός για αναρμοδιότητα του αρχικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη μπορούσε να προβληθεί.
Σημειώνουμε ότι ο εφεσείων είχε καταχωρήσει την προσφυγή αρ. 1627/05 εναντίον της απόρριψης της αίτησής του προβάλλοντας μεταξύ των λόγων ακυρώσεως αναρμοδιότητα του οργάνου, την οποία προσφυγή απέσυρε μετά την απόρριψη της ένστασής του.
Στο σύγγραμμα Η. Κυριακόπουλος - Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, Γ. Ειδικόν Μέρος, 4η Έκδοση, σ. 98 αναφέρονται τα ακόλουθα:
«Επί συνθέτου διοικητικής ενεργείας προκύπτει το ζήτημα: ποία ή ποίαι εκ των πλειόνων πράξεων, αίτινες αποτελούσι την [*580]σύνθετον διοικητικήν ενέργειαν, είναι προσβληταί δι’ αιτήσεως ακυρώσεως; Εφ’ όσον αι πράξεις αύται, και διακεκριμένως λαμβανόμεναι, κέκτηνται το γνώρισμα της εκτελεστότητος, είναι δυνατή η απόσπασις και η προσβολή κεχωρισμένως και αυτοτελώς εκάστης τούτων, αλλά μόνον μέχρι της εκδόσεως της τελευταίας πράξεως, δι’ ής περατούται η διοικητική ενέργεια. Μετά την περάτωσιν όμως ταύτης, μόνον η περατώσασα αυτήν πράξις υπόκειται εις προσβολήν επί ακυρώσει, ουχί δε και αυτοτελής, μεμονωμένη και ενδιάμεσός τις πράξις· τούτο δε ισχύει και εν ή έτι περιπτώσει οι λόγοι ακυρώσεως αφορώσιν ουχί αμέσως εις την πράξιν ταύτην άλλ’ εις ενδιάμεσον πράξιν, επειδή, μετά την επέλευσιν του τελικού αποτελέσματος, αι προηγηθείσαι πράξεις, συγχωνευόμεναι μετά της τελικής, αποβάλλουσι την ιδία των αυτοτέλειαν. Δια της προσβολής όμως της τελευταίας πράξεως, θεωρούνται και αι προηγηθείσαι αυτής συμπροσβαλλόμεναι, ελεγχομένης και της νομιμότητος τούτων. Ενδεχομένη δε ακύρωσις τοιούτων προηγηθεισών πράξεων επάγεται και την ακύρωσιν των επακολουθησασών, ων υπήρξαν βάσις, ουχί όμως και εκείνων, αίτινες προηγήθησαν, νομίμως γενόμεναι.»
Τα πιο πάνω αναφέρθηκαν και από την Πλήρη Ολομέλεια στην Chrikar Trading Ltd κ.ά. v. Δημοκρατίας (2011) 3 Α.Α.Δ. 541.
Στην υπόθεση Pavlos F. Varellas Trading Co Ltd v. Δημοκρατίας (2002) 3 Α.Α.Δ. 615 στη σελ. 637, λέχθηκαν τα πιο κάτω:
«Ακόμα και στην περίπτωση καθαρά ενδιάμεσων πράξεων που επιφέρουν δικό τους έννομο αποτέλεσμα, η εξήγηση της μη αναγνώρισης δυνατότητας αυτοτελούς προσβολής τους βρίσκεται στο γεγονός της ενσωμάτωσης-απορρόφησής τους στην τελική εκτελεστή πράξη. Οπότε, κατά τον έλεγχο της νομιμότητας της τελευταίας, της σύνθετης δηλαδή, ελέγχεται, ως προπαρασκευαστική της, και η ενδιάμεση.»
Θα προχωρήσουμε τώρα να εξετάσουμε κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης αρμοδιότητας.
Ο εφεσείων προβάλλει ότι αρμόδιο όργανο για την αξιολόγηση της αίτησης του ήταν ο Διευθυντής του Τμήματος Γεωργίας, και ότι, εφόσον η επιστολή με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή του προέρχεται από τον Προϊστάμενο Τομέα Εξουσιοδότησης Πληρωμών, ο οποίος ενεργούσε για τον Γενικό Διευθυντή, θα έπρεπε να υπάρχει είτε απόφαση του αρμόδιου οργάνου ή απόφαση με την [*581]οποία να εξουσιοδοτείται ο προϊστάμενος τού Τομέα Εξουσιοδότησης Πληρωμών. Αντιθέτως, αναφέρει, υπάρχει παντελής έλλειψη τέτοιας απόφασης.
Στη συμφωνία που υπογράφηκε μεταξύ του Οργανισμού Αγροτικών Πληρωμών και των εφεσιβλήτων (παράρτημα 4) αναφέρεται στην παράγραφο 3.2.2 ότι οι εφεσίβλητοι αναλαμβάνουν να αναθέσουν γραπτώς στους λειτουργούς τα καθήκοντα που θα εκτελούν.
Οι εφεσίβλητοι είχαν προσκομίσει στην πρωτόδικη διαδικασία δυο έντυπα (επισυναπτόμενα 1 και 2 στην αγόρευσή τους) στα οποία αναφέρονται τα καθήκοντα των λειτουργών του τομέα εξουσιοδότησης πληρωμών. Οι λειτουργοί αυτοί είναι υπόλογοι στον Προϊστάμενο του Τομέα Εξουσιοδότησης Πληρωμών.
Η επιστολή με την απόρριψη της αίτησης του αιτητή, παρόλο που δεν φέρει υπογραφή, αναφέρει ότι αποστέλλεται από τον Προϊστάμενο του Τομέα Εξουσιοδότησης Πληρωμών για τον Αναπληρωτή Διευθυντή του Τμήματος Γεωργίας. Δεν υπάρχουν πουθενά καταγραμμένα τα καθήκοντα του προϊστάμενου ούτε και εάν έχει εκχωρηθεί η εξουσία εξέτασης των αιτήσεων σε αυτόν.
Μια διοικητική πράξη για να είναι έγκυρη, πρέπει να απορρέει από το αρμόδιο διοικητικό όργανο. Η έλλειψη αρμοδιότητας από το όργανο το οποίο εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά λόγο ακυρώσεως.
Αυτό που έχει πρωταρχική σημασία δεν είναι η ταυτότητα του προσώπου ή οργάνου που υπογράφει την επιστολή με την οποία πληροφορήθηκε ο εφεσείοντας για την απόρριψη της αίτησής του, αλλά η ταυτότητα του προσώπου ή οργάνου που έλαβε την σχετική απόφαση. Η αρμοδιότητα για τη λήψη τέτοιας απόφασης ανήκει στο Διευθυντή του Τμήματος Γεωργίας. Δεν υπάρχει πουθενά καταγραμμένη απόφαση του Διευθυντή για απόρριψη της αίτησης, ούτε προσκομίστηκε οποιαδήποτε έγγραφη βεβαίωση στην οποία να αναφέρεται ότι ο Διευθυντής εκχωρεί την εξουσία του αυτή σε άλλα πρόσωπα. Οι εφεσίβλητοι απέτυχαν να αποδείξουν την ύπαρξη σχετικής εξουσιοδότησης και συνεπώς απέτυχαν να αποδείξουν την αρμοδιότητα του οργάνου που απέρριψε την σχετική αίτηση του εφεσείοντα.
Έχει νομολογηθεί ότι τα διοικητικά όργανα πρέπει να τηρούν έγγραφες καταχωρήσεις των αποφάσεων τους. Αυτό επιβάλλεται [*582]από τις αρχές της χρηστής διοίκησης (Georghiades v. Republic (1966) 3 C.L.R. 252, 283, Medcon Construction and Others v. Republic (1968) 3 C.L.R. 535, 543, Kyprianou and Others (No. 2) v. Republic (1975) 3 C.L.R. 187).
Όπως αναφέρεται στην υπόθεση Κούτσιου ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 987 στη σελ 994:
«Στην απουσία έγγραφης καταχώρισης που να επιβεβαιώνει ότι η απόφαση για τη μετάθεση έχει ληφθεί από το όργανο στο οποίο ο Νόμος έχει εναποθέσει την σχετική αρμοδιότητα θεωρούμε ότι το τεκμήριο της κανονικότητας των διοικητικών πράξεων δεν διαθέτει την εμβέλεια να ενδύει με τον μανδύα της νομιμότητας τα όσα χρειάζονται να συντελεσθούν για να διενεργηθεί νόμιμα μια μετάθεση – καταγράφονται στις παραγ. (1) – (3), πιο πάνω. Αντίθετη προσέγγιση θα ισοδυναμούσε με καταστρατήγηση των αρχών της χρηστής διοίκησης οι οποίες υπαγορεύουν την τήρηση εγγράφων καταχωρίσεων το δε τεκμήριο της κανονικότητας θα προσέφερε ασυλία σε πράξεις αναρμοδίων οργάνων με τη δικαιολογία ότι είχαν ενεργήσει ύστερα από οδηγίες των αρμοδίων οργάνων.»
Στην Dolidze κ.ά ν. Δημοκρατίας (2010) 3 Α.Α.Δ. 539, αναφέρθηκε ότι η απουσία εξουσιοδότησης προς το πρόσωπο το οποίο εξέδωσε την απόφαση οδηγεί σε ακύρωση της απόφασης λόγω αναρμοδιότητας του οργάνου.
Η έφεση επιτρέπεται, η πρωτόδικη δικαστική απόφαση παραμερίζεται και η διοικητική πράξη ακυρώνεται. Επιδικάζονται έξοδα πλέον Φ.Π.Α. υπέρ του εφεσείοντα, τόσο πρωτόδικα όσο και κατ’ έφεση, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο