(2011) 3 ΑΑΔ 683
[*683]24 Οκτωβρίου, 2011
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΦΩΤΙΟΥ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ,
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ/στές]
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής,
ν.
ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ (ΑΡ. 2),
Καθ’ ης η αίτηση.
(Αναφορά Αρ. 4/2010)
Ερμηνεία ― Ερμηνεία νόμου ― Η γραμματική κατ’ αντιδιαστολή με την τελεολογική ερμηνεία ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στα γεγονότα της κριθείσας περίπτωσης.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 26.1 ― Δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως ― Κατά πόσο το Άρθρο 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010, βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο με τις διατάξεις του Άρθρου 26 του Συντάγματος.
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζήτησε με την παρούσα Αναφορά του, γνωμάτευση αναφορικά με την συνταγματικότητα του Άρθρου 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010.
Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, γνωμάτευσε ομόφωνα ότι:
1. Οι νόμοι πρέπει να ερμηνεύονται σύμφωνα με το απλό γραμματικό και κατά κυριολεξία νόημα των λέξεων, εκτός όπου αυτό είναι σε αντίθεση με οποιαδήποτε ρητή πρόθεση ή δηλωμένο σκοπό του νόμου, ή αν αυτό το νόημα θα οδηγούσε σε παράλογο αποτέλεσμα.
2. Για να καταστεί η υπό κρίση πρόνοια αποτελεσματική, θα πρέπει [*684]να χρησιμοποιηθεί η τελεολογική ερμηνεία, ούτως ώστε να παρέχεται η δυνατότητα συνέχισης των υπηρεσιών των υφισταμένων παρόχων σε ημερομηνία που δεν θα μπορεί να είναι προγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου, 2010.
3. Είναι αδιαμφισβήτητο εν προκειμένω, πως η σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, που προβλέπεται στο Άρθρο 16Β του Νόμου περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα, συνιστά σύμβαση ιδιωτικού δικαίου μεταξύ του Τμήματος Οδικών Μεταφορών του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων ως Αναθέτουσας Αρχής και του ιδιοκτήτη οικονομικού φορέα, ως αναδόχου της σύμβασης. Η έννοια του όρου «συμβάλλεσθαι ελευθέρως» στις διατάξεις του Άρθρου 26.1 του Συντάγματος επιδέχεται περιορισμούς μόνο στους όρους, περιορισμούς και δεσμεύσεις που προβλέπονται από τις γενικές αρχές του δικαίου των συμβάσεων. Μέρος της έκφρασης της ελευθερίας του συμβάλλεσθαι είναι και ο καθορισμός της ημερομηνίας έναρξης της ισχύος μιας σύμβασης από τους ίδιους τους συμβαλλόμενους. Ως εκ τούτου, ο καθορισμός μεταγενέστερης ημερομηνίας της ήδη καθορισθείσας από τους συμβεβλημένους, συνιστά περιορισμό αντίθετο με τη βούληση τους, που είναι αδικαιολόγητος, με βάση τις γενικές αρχές του δικαίου των συμβάσεων και παραβιάζει την ελευθερία του συμβάλλεσθαι, όπως αυτή καθορίζεται στο Άρθρο 26.1 του Συντάγματος.
4. Το Άρθρο 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010, βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο με τις διατάξεις του Άρθρου 26 του Συντάγματος.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Τ. Γεωργιάδης & Υιός Λτδ ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1142,
Marabou Floating Restaurant Ltd v. Council of Ministers (1973) 3 C.L.R. 397,
Argolis Estate Ltd v. Minister of Finance a.o. (1977) 3 C.L.R. 441,
Georghiou Real Estate Co. Ltd v. R. (1978) 3 C.L.R. 45,
Theodorides v. The Central Bank of Cyprus (1985) 3 C.L.R. 721.
[*685]Αναφορά.
Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας για γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου κατά πόσο το Άρθρο 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010 βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο προς τις διατάξεις των Άρθρων 26, 80.2 και 179 του Συντάγματος.
Α. Βασιλειάδης, Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, για τον Αιτητή.
Ε. Ευσταθίου με Α. Ευσταθίου (κα), για την Καθ’ ης η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η κατάληξη του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη.
ΓΝΩΜΑΤΕΥΣΗ
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Με την παρούσα Αναφορά του, που ασκήθηκε δυνάμει του Άρθρου 140 του Συντάγματος, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζητά από το Δικαστήριο τα ακόλουθα:
«Γνωμάτευση κατά πόσο το Άρθρο 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010 βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο προς τις διατάξεις των Άρθρων 26, 80.2 και 179 του Συντάγματος».
Τα γεγονότα που οδήγησαν στην πιο πάνω Αναφορά εκτίθενται λεπτομερώς στα δικόγραφα που κατατέθηκαν από τις δύο πλευρές και είναι σε συντομία τα πιο κάτω.
Στις 24.7.2009 ψηφίστηκε και δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ο περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικός) (Αρ.2) Νόμος του 2009, (Ν.101(Ι)/2009), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ στις 11.9.2009. Καθορίστηκαν με διατάγματα από τον Υπουργό Συγκοινωνιών τα όρια πέντε γεωγραφικών περιοχών και μιας διαστικής περιοχής σε σχέση με τις οποίες το Τμήμα Οδικών Μεταφορών, ως Αναθέτουσα Αρχή, θα μπορούσε να συνομολογήσει συμβάσεις παραχώρησης της δημόσιας υπηρεσίας εσωτερικών οδικών επιβατικών μεταφορών σε τακτικές γραμμές. Δημοσιεύτηκαν προκηρύξεις των διαγωνισμών για την ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης και η διαδικασία ανάθεσης των έξι συμβάσεων ολοκληρώθηκε με την [*686]υπογραφή τους στις 2.12.2009.
Σύμφωνα με τον όρο των συμβάσεων, η ημερομηνία έναρξης της ισχύος της Σύμβασης θα ορίζετο με Οδηγία που θα εκδίδετο από την Αναθέτουσα Αρχή, η οποία στη συνέχεια με επιστολή της ημερομηνίας 7.4.2010 προς τους έξι αναδόχους των συμβάσεων, καθόρισε την 5.7.2010 ως ημερομηνία έναρξης της ισχύος των συμβάσεων.
Στις 10.6.2010 κατατέθηκε πρόταση Νόμου που θεσπίστηκε σε Νόμο, που τροποποιεί το πιο πάνω νομοθέτημα και η τροποποίηση αυτή αποτελεί και το αντικείμενο της υπό εξέταση Αναφοράς. Με την τροποποίηση προστίθεται στο Άρθρο 16Β του Νόμου, στο εδάφιο (1) μετά την λέξη «παρόχου» (10η γραμμή) και πριν την πρώτη επιφύλαξη αυτού η φράση «νοουμένου ότι η ημερομηνία αυτή είναι μεταγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου, 2010».
Σύμφωνα με την Αιτιολογική Έκθεση της πιο πάνω Πρότασης Νόμου, σκοπός της Τροποποίησης ήταν να επεκτείνει το χρονικό περιθώριο εντός του οποίου οι λεωφορειούχοι θα μπορούσαν να υποβάλουν την αίτηση συμμετοχής τους στην Σύμβαση και να καθοριστεί το χρονικό περιθώριο μέσα στο οποίο, όσοι δεν θα συμμετάσχουν στη Σύμβαση, θα λάβουν σχετικές αποζημιώσεις.
Τα νομικά σημεία, πάνω στα οποία στηρίζεται η παρούσα Αναφορά περιλαμβάνονται σε συνημμένο πίνακα στην Αίτηση και είναι τα πιο κάτω:
«Α. Το Κυπριακό Σύνταγμα, κατ’ εφαρμογή του Άρθρου 26 του Συντάγματος, εγγυάται και κατοχυρώνει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως, περιλαμβανομένου του δικαιώματος επιλογής του αντισυμβαλλομένου, προσχώρησης ή μη σε σύμβαση και διαμόρφωσης του περιεχομένου της συμφωνίας. Ο καθορισμός της ημερομηνίας έναρξης της ισχύος σύμβασης από τους ίδιους τους αντισυμβαλλομένους αποτελεί έκφραση του δικαιώματος του «συμβάλλεσθαι ελευθέρως».
Β. Η τροποποιητική διάταξη που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας Αναφοράς περιορίζει την ελευθερία των αντισυμβαλλομένων για καθορισμό της ημερομηνίας έναρξης των συμβάσεων εξαναγκάζοντας τους να καθορίσουν ημερομηνία μεταγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου 2010.
Γ. Ο επίδικος Νόμος θεσπίσθηκε κατά παράβαση του Άρθρου [*687]26 του Συντάγματος, επειδή, η εκ των υστέρων νομοθετική επέμβαση στο δικαίωμα του Τμήματος Οδικών Μεταφορών (στο εξής «το Τμήμα») να καθορίζει την ημερομηνία έναρξης της ισχύος των συμβάσεων που αυτό συνομολόγησε, επεμβαίνει, όχι μόνο στο δικαίωμα του συμβάλλεσθαι στη γενικότερη και αόριστη έκφρασή του, αλλά και σε ήδη δημιουργηθέντα ατομικά, συμβατικά δικαιώματα των Αναδόχων των συμβάσεων.
Δ. Ο επίδικος νόμος ο οποίος θεσπίστηκε βάσει πρότασης Νόμου είναι ασύμφωνος με το Άρθρο 80.2 του Συντάγματος, επειδή συνεπάγεται αύξηση των υπό του Προϋπολογισμού προβλεπομένων εξόδων. Η επίδικη τροποποιητική διάταξη αναγκάζει το Τμήμα να αναστείλει την εκτέλεση των συμβάσεων και οι Ανάδοχοι των Συμβάσεων ενδέχεται να υποστούν έξοδα ως άμεσο αποτέλεσμα τέτοιας αναστολής της εκτέλεσης της σύμβασης, τα οποία αναμένεται να μετακυλίσουν στο Τμήμα (είτε ακόμα να αναζητήσουν το διαφυγόν κέρδος).»
Παραθέτουμε πιο κάτω το Άρθρο 16Β του Νόμου, καθώς και την προτεινόμενη τροποποίηση:
«16Β(1) Κατ’ εξαίρεση προς τις διατάξεις του Άρθρου 16Α, από την ημερομηνία έναρξης της ισχύος του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού)(Αρ. 2) Νόμου του 2009, κάθε υφιστάμενος πάροχος δύναται να συνεχίζει να ασκεί τις οδικές χρήσεις που αναφέρονται στην άδεια «Ε» ή την άδεια οδικής χρήσης που κατέχει για το επιβατηγό του όχημα κατά την πιο πάνω ημερομηνία, μέχρι την ημερομηνία έναρξης της ισχύος της σύμβασης παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας που συνομολογείται από την αναθέτουσα αρχή με το φορέα δημόσιας υπηρεσίας για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας εσωτερικών οδικών επιβατικών μεταφορών στη γεωγραφική περιοχή ή στη διαστική διαδρομή δραστηριότητας του επιβατηγού οχήματος του υφιστάμενου παρόχου:
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .»
«2. Το Άρθρο 16Β του βασικού νόμου τροποποιείται ως ακολούθως:
(α) Με την προσθήκη στο εδάφιο (1) αυτού, μετά τη λέξη «παρόχου» (δέκατη γραμμή) και πριν την πρώτη επιφύλαξη αυτού, της φράσης «νοουμένου ότι η ημερομηνία αυτή είναι μεταγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου 2010» και
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .»
[*688]Είναι η θέση του Γενικού Εισαγγελέα, που εκτίθεται στη γραπτή αγόρευση για τον αιτητή, πως δημιουργείται ασάφεια ως προς το νόημα που θα πρέπει να αποδοθεί στην υπό αναφορά διάταξη. Το θέμα τίθεται κατά λέξη ως ακολούθως:
«(α) Εάν αποδοθεί στη συγκεκριμένη διάταξη η γραμματική ερμηνεία, τότε αυτή στερείται αντικειμένου διότι θα διαβάζει ως εξής: οι υφιστάμενοι πάροχοι δικαιούνται να συνεχίσουν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους μέχρι την ημερομηνία έναρξης της ισχύος της σύμβασης παραχώρησης, νοουμένου ότι αυτή είναι μεταγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου 2010. Επειδή όμως ως ημερομηνία έναρξης της ισχύος της σύμβασης παραχώρησης είχε ήδη ορισθεί η 5η Ιουλίου 2010 που είναι προγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου, οι υφιστάμενοι πάροχοι δεν αποκτούν κανένα πρόσθετο όφελος από την εφαρμογή της προτεινόμενης διάταξης.
(β) Εάν, από την άλλη, αποδοθεί τελεολογική ερμηνεία στην προτεινόμενη διάταξη, δηλαδή ότι αυτή σκοπεί να δώσει πρόσθετο όφελος στους υφιστάμενους παρόχους, τότε αυτή θα πρέπει να διαβάζει ως εξής: οι υφιστάμενοι πάροχοι δικαιούνται να συνεχίσουν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους μέχρι την ημερομηνία έναρξης της ισχύος της σύμβασης παραχώρησης, και αυτή δεν δύναται να είναι προγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου 2010.»
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Βουλής των Αντιπροσώπων, καθ’ ης η αίτηση, υποστηρίζει πως είναι προφανές ότι από το γράμμα του Νόμου προκύπτει η πρόθεση να δοθεί επιπρόσθετος χρόνος στους εμπλεκομένους να ολοκληρώσουν τις διαδικασίες διαπραγμάτευσης και να λάβουν τελικές αποφάσεις. Περαιτέρω, υπόβαλε ότι, έστω και αν θεωρηθεί ότι το γράμμα του Νόμου δεν είναι ξεκάθαρο και πάλι η πρόθεση του Νομοθέτη, που προκύπτει, είναι να δοθεί η ευκαιρία σε όσο το δυνατόν περισσότερους να συμμετάσχουν σε ανάδοχο φορέα. Κατά συνέπεια, υπέβαλε πως δεν ευσταθούν οι θέσεις του Γενικού Εισαγγελέα.
Στην υπόθεση Τ. Γεωργιάδης & Υιός Λτδ ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1142 λέχθηκε ότι οι νόμοι πρέπει να ερμηνεύονται σύμφωνα με το απλό γραμματικό και κατά κυριολεξία νόημα των λέξεων, εκτός όπου αυτό είναι σε αντίθεση με οποιαδήποτε ρητή πρόθεση ή δηλωμένο σκοπό του νόμου, ή αν αυτό το νόημα θα οδηγούσε σε παράλογο αποτέλεσμα. (Δέστε και Marabou Floating Restaurant Ltd v. Council of Ministers (1973) 3 C.L.R. 397, σελ. [*689]405-406, Argolis Estate Ltd v. Minister of Finance & Another (1977) 3 C.L.R. 441, 450, Georghiou Real Estate Co. Ltd v. R. (1978) 3 C.L.R. 45 σελ. 46, Haris Theodorides v. The Central Bank of Cyprus (1985) 3 C.L.R. 721, 722).
Συμφωνούμε με το Γενικό Εισαγγελέα ότι, με βάση τη γραμματική ερμηνεία, αφού έχει ήδη καθοριστεί η 5η Ιουλίου, 2010 ως ημερομηνία έναρξης της ισχύος της σύμβασης παραχώρησης, δεν αποκτάται κανένα επιπρόσθετο όφελος εάν εφαρμοστεί η τροποποιητική διάταξη, αφού η ημερομηνία αυτή δεν είναι μεταγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου 2010. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να δεχθούμε ότι η πρόνοια αυτή έγινε χωρίς να σκοπεί να επιτύχει οποιοδήποτε αποτέλεσμα από την εφαρμογή της. Έτσι, για να καταστεί η πρόνοια αυτή αποτελεσματική, θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί η τελεολογική ερμηνεία, ούτως ώστε να παρέχεται η δυνατότητα συνέχισης των υπηρεσιών των υφισταμένων παρόχων σε ημερομηνία που δεν θα μπορεί να είναι προγενέστερη της 15ης Σεπτεμβρίου, 2010.
Το Άρθρο 26.1 του Συντάγματος προνοεί τα ακόλουθα:
«Έκαστος έχει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως. Τούτο υπόκειται εις όρους, περιορισμούς ή δεσμεύσεις τιθέμενους επί τη βάσει των γενικών αρχών του δικαίου των συμβάσεων. Νόμος θέλει προβλέψει δια την πρόληψιν εκμεταλλεύσεως υπό προσώπων, άτινα διαθέτουσιν ιδιάζουσαν οικονομικήν ισχύν.»
Είναι αδιαμφισβήτητο πως η σύμβαση παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, που προβλέπεται στο Άρθρο 16Β του Νόμου περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα, συνιστά σύμβαση ιδιωτικού δικαίου μεταξύ του Τμήματος Οδικών Μεταφορών του Υπουργείου Συγκοινωνιών και Έργων ως Αναθέτουσας Αρχής και του ιδιοκτήτη οικονομικού φορέα, ως αναδόχου της σύμβασης. Η έννοια του όρου «συμβάλλεσθαι ελευθέρως» στις διατάξεις του Άρθρου 26.1 επιδέχεται περιορισμούς μόνο στους όρους, περιορισμούς και δεσμεύσεις που προβλέπονται από τις γενικές αρχές του δικαίου των συμβάσεων. Μέρος της έκφρασης της ελευθερίας του συμβάλλεσθαι είναι και ο καθορισμός της ημερομηνίας έναρξης της ισχύος μιας σύμβασης από τους ίδιους τους συμβαλλόμενους.
Ως εκ τούτου, κρίνουμε πως ο καθορισμός μεταγενέστερης ημερομηνίας της ήδη καθορισθείσας από τους συμβεβλημένους, συνιστά περιορισμό αντίθετο με τη βούληση τους, που είναι αδικαιολόγητος, με βάση τις γενικές αρχές του δικαίου των συμβάσεων [*690]και παραβιάζει την ελευθερία του συμβάλλεσθαι, όπως αυτή καθορίζεται στο Άρθρο 26.1 του Συντάγματος.
Εν όψει της κατάληξης μας αυτής δε θα προχωρήσουμε να εξετάσουμε κατά πόσο υπάρχει παράβαση και του Άρθρου 80.2 του Συντάγματος.
Κατά συνέπεια, γνωματεύουμε ότι το Άρθρο 2(α) του περί της Πρόσβασης στο Επάγγελμα του Οδικού Μεταφορέα (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010, βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνο με τις διατάξεις του Άρθρου 26 του Συντάγματος.
Γνωμάτευση ως ανωτέρω.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο