(2011) 3 ΑΑΔ 777

[*777]7 Νοεμβρίου, 2011

[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, ΚΡΑΜΒΗΣ, ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΦΩΤΙΟΥ, ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ,

ΚΛΗΡΙΔΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ/στές]

(Αναφορά 5/2010)

ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,

Αιτητής,

ν.

ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,

Καθ’ ης η αίτηση.

 

Γνωμάτευση κατά πόσο «ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010» βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης,  καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.

 

(Αναφορά 6/2010)

ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,

Αιτητής,

ν.

ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ (ΑΡ. 3),

Καθ’ ης η αίτηση.

 

Γνωμάτευση κατά πόσο «ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010» βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συ[*778]ντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης, καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.

(Αναφορές Αρ. 5/2010, 6/2010)

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Η διάκριση μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής λειτουργίας ― Ένταξή της στο πλαίσιο της ευρύτερης αρχής της διάκρισης των εξουσιών ― Η σχετική νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και η επιστράτευσή της προς επίλυση της επίδικης διαφοράς.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Κατά πόσο ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010 και ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010, αντιβαίνουν προς την αρχή της διάκρισης των εξουσιών ― Οι λόγοι της αντισυνταγματικότητας των δύο Νόμων, όπως αναδύονται από την σχετική νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Το πνεύμα που διέπει το Σύνταγμα ― Προσλαμβάνει τη διάσταση συνταγματικής επιταγής, μόνο σε συνάρτηση προς τις συγκεκριμένες διατάξεις από τις οποίες αναδύεται.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Ερμηνεία ― Ο όρος κατοχυρωμένη αρχή (entrenched principle) ― Η διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοίκησης ως τέτοια κατοχυρωμένη αρχή ― Η στοιχειοθέτησή της, σε αναφορά με συγκεκριμένες συνταγματικές πρόνοιες, αλλά και με το Άρθρο 60 του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου αρ. 1/90.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Αρχές του κράτους δικαίου ― Η αμεροληψία της δημόσιας υπηρεσίας, μπορεί να θεωρηθεί ως περιλαμβανόμενη στις αρχές αυτές.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Κατά πόσο ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) Αρ. 2) Νόμος του 2010 και ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010, αντιβαίνουν προς συγκεκριμένες συνταγματικές διατάξεις, αλλά και προς το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, προς την αρχή της χρηστής διοίκησης, καθώς και προς την αρχή της διάκρισης των εξουσιών ― Οι λόγοι της αντισυνταγματικότητας των εν λόγω Νόμων και η θεμελίωσή τους τόσο στο γράμμα όσο και στο πνεύμα του Συντάγματος.

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζήτησε με δύο Αναφορές του, την κήρυξη ως αντισυνταγματικών του περί Δήμων (Τροποποιητικού) (Αρ. 2) Νόμου του 2010, καθώς και του περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικού) [*779](Αρ. 2) Νόμου του 2010.

Η Γνωμάτευση δεν ήταν ομόφωνη. Οι Δ. Χατζηχαμπής, Δ., και Μ.Μ. Νικολάτος, Δ., απήγγειλαν τις Γνωματεύσεις της πλειοψηφίας.

Με τη Γνωμάτευση του Δ. Χατζηχαμπή, Δ. συμφώνησαν και οι Φρ. Νικολαϊδης, Α. Κραμβής, Γ. Ερωτοκρίτου, Στ. Ναθαναήλ, Κ. Παμπαλλής, Κ. Κληρίδης, και Α. Πασχαλίδης, Δ. Δ..

Με τη Γνωμάτευση του Μ.Μ. Νικολάτου, Δ. συμφώνησαν οι Α. Κραμβής, Γ. Ερωτοκρίτου, Στ. Ναθαναήλ, Κ. Παμπαλλής, Κ. Κληρίδης, και Α. Πασχαλίδης, Δ. Δ..

Η Γνωμάτευση της μειοψηφίας απαγγέλθηκε από τον Π. Αρτέμη, Π.. Με αυτή συμφώνησαν και οι Γ. Κωνσταντινίδης, Ε. Παπαδοπούλου και Μ. Φωτίου, Δ. Δ..

Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά πλειοψηφία κρίνοντας τους δύο Νόμους αντισυνταγματικούς, με τη γνωμάτευση του Δ. Χατζηχαμπή Δ., συμφωνούντων των Φρ. Νικολαϊδη, Α. Κραμβή, Γ. Ερωτοκρίτου, Στ. Ναθαναήλ, Κ. Παμπαλλή, Κ. Κληρίδη, και Α. Πασχαλίδη, Δ. Δ., γνωμάτευσε ότι:

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με την Αναφορά 5/2010, ζητεί:

«Γνωμάτευση κατά πόσον «ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010», βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης, καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.»

Ανάλογη Γνωμάτευση ζητείται με την Αναφορά 6/2010, σε σχέση με τον περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός)(Αρ. 2) Νόμο του 2010.

Στο επίκεντρο του θέματος είναι τα άρθρα 16(2) των υπό κρίση νόμων τα οποία επιδιώκουν να αντικαταστήσουν αντιστοίχως τα υφιστάμενα Άρθρα 16(2) του περί Δήμων Νόμου του 1985 και του περί Κοινοτήτων Νόμου του 1999.

Το υπό εξέταση θέμα δεν είναι χωρίς προηγούμενο.

Η διάκριση μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας έχει μακρά παράδοση στη νομολογία.

[*780]Το υπό εξέταση θέμα μπορεί και πρέπει να εξετασθεί με αναφορά στη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών και δη τη διάκριση και το ασυμβίβαστο μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής εξουσίας.  Έχοντας υπόψη όλα τα πιο πάνω, η Πλήρης Ολομέλεια γνωματεύει ότι οι υπό αναφορά νόμοι, προσκρούουν προς τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών και δη το ασυμβίβαστο μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας.

Γνωμάτευση ως ανωτέρω.

Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά πλειοψηφία κρίνοντας τους δύο Νόμους αντισυνταγματικούς, με τη γνωμάτευση του Μ.Μ. Νικολάτου, Δ., συμφωνούντων των Α. Κραμβή, Γ. Ερωτοκρίτου, Στ. Ναθαναήλ, Κ. Παμπαλλή, Κ. Κληρίδη και Α. Πασχαλίδη Δ.Δ., γνωμάτευσε ότι:

1.  Το Κυπριακό Σύνταγμα κάμνει διάκριση μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής λειτουργίας. Απαγορεύει την ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους. Υπάρχει συνταγματική, δηλαδή, επιταγή, αναγνωρισμένη από την νομολογία, για την τήρηση της αρχής της λειτουργίας των Δημοσίων Υπηρεσιών μακριά από την πολιτική επιρροή. Σκοπός της προαναφερόμενης διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και δημόσιας λειτουργίας, είναι η τήρηση της διοικητικής λειτουργίας μακριά από την πολιτική επιρροή. Στη βάση αυτή, απαγορεύεται η ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους.  Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, εναπόθεσε τη στελέχωση των Δημοσίων Υπηρεσιών σε ανεξάρτητο σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.

     Η διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την οποία θέτει το Σύνταγμα, αποσκοπεί στη διασφάλιση της εκτέλεσης των καθηκόντων των δημοσίων λειτουργών, μακριά από την πολιτική και στην κατοχύρωση του πολιτικά απρόσωπου χαρακτήρα της Δημόσιας Υπηρεσίας, στο σύνολό της.

2.  Το πνεύμα του Συντάγματος, προσλαμβάνει τη διάσταση συνταγματικής επιταγής μόνο σε συνάρτηση προς τις συγκεκριμένες διατάξεις από τις οποίες αναδύεται. Το πνεύμα και το υπόβαθρο του Συντάγματος, δεν προσλαμβάνουν εννοιολογικό περιεχόμενο, ασύνδετο προς τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος. Αναπόφευκτα προσδιορίζονται με αναφορά σε αυτές (τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος), σε όσα κατά τους ερμηνευτικούς κανόνες προκύπτουν από αυτές, και σε όσα αυτές συνεπάγονται.

[*781]3.      Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας πράγματι κάνει διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοίκησης. Αυτή η διάκριση, θα πρέπει να θεωρηθεί ως βασισμένη σε κατοχυρωμένη αρχή (entrenched principle) του Συντάγματος, η οποία προσδιορίζεται με αναφορά σε συγκεκριμένες και ρητές διατάξεις του Συντάγματος και σε όσα αυτές οι διατάξεις συνεπάγονται.  Πρόκειται για τα Άρθρα 122, 124 και 125 του Συντάγματος, τα οποία αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και στην Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Στο Άρθρο 122 γίνεται αναφορά στους όρους «δημοσία θέσις ή αξίωμα», «δημόσιος υπάλληλος» και «δημοσία υπηρεσία».  Ο όρος δημόσια υπηρεσία περιλαμβάνει και υπηρεσία σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου, εφόσον η διοίκησή τους τελεί υπό τον έλεγχο της Δημοκρατίας.  Το Άρθρο 124 προνοεί για τη σύσταση Επιτροπής Δημοσίας Υπηρεσίας, της οποίας τα μέλη διορίζονται για περίοδο 6 ετών. Τα μέλη διορίζονται από τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας. Η αντιμισθία τους και οι άλλοι όροι υπηρεσίας τους ορίζονται από το Νόμο, και δεν μπορούν να μεταβληθούν δυσμενώς, μετά το διορισμό τους.  Επιπρόσθετα, τα μέλη της Επιτροπής δεν απολύονται εκτός υπό τους όρους και κατά τον τρόπο που απολύονται οι Δικαστές του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Ακόμα, ουδείς διορίζεται Πρόεδρος ή μέλος της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας, αν κατά τους τελευταίους 12 ή 6 μήνες αντίστοιχα, διετέλεσε υπουργός, βουλευτής, δημόσιος υπάλληλος, υπάλληλος Τοπικής Αρχής, νομικού προσώπου ή οργανισμού κοινής ωφελείας που ιδρύθηκε δια νόμου προς το δημόσιο συμφέρον ή μέλος συντεχνίας ή σωματείου ή οργανώσεως που ανήκει σ’ αυτή. Το Άρθρο 125 του Συντάγματος προνοεί ότι, εκτός όπου υπάρχει ρητή πρόνοια στο Σύνταγμα και τηρουμένων των διατάξεων των νόμων, η Επιτροπή Δημοσίας Υπηρεσίας, μεταξύ άλλων, διορίζει, μονιμοποιεί, εντάσσει στη δύναμη των μονίμων ή των δικαιουμένων συντάξεως υπαλλήλων, προάγει, μεταθέτει, καθιστά συνταξιούχους δημοσίους υπαλλήλους και ασκεί πειθαρχική εξουσία επ’ αυτών περιλαμβανομένων της απολύσεως ή της απαλλαγής από τα καθήκοντα τους.

     Αναφορικά με τους εκπαιδευτικούς, και γι’ αυτούς υπάρχει η ανάλογη Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας, της οποίας τα μέλη έχουν μονιμότητα ώστε να διασφαλίζεται η αμεροληψία τους.

4.  Το ότι η θέση των μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων συνεπάγεται την άσκηση πολιτειακής εξουσίας είναι αδιαμφισβήτητο. Τα Δημοτικά και τα Κοινοτικά Συμβούλια ασκούν εκτελεστική εξουσία σε τοπικό επίπεδο ενώ ταυτόχρονα έχουν και δευτερογενή νομοθετική εξουσία.

[*782]         Το πνεύμα του Συντάγματος, σε συνάρτηση με τις προαναφερόμενες ρητές διατάξεις του και τα όσα αυτές συνεπάγονται, διασφαλίζει τη διάκριση της πολιτειακής ή πολιτικής εξουσίας από τη μια και της δημόσιας λειτουργίας από την άλλη. Διασφαλίζει ότι η δημόσια λειτουργία θα βρίσκεται υπό το έλεγχο μιας μόνιμης και ανεξάρτητης Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας και αυτό, προφανώς, για να μπορεί να εξυπηρετεί την οποιαδήποτε εκλελεγμένη κυβέρνηση, κατά τον ίδιο αποτελεσματικό τρόπο.

     Σύμφωνα με παραδεδεγμένες αρχές που αναγνωρίζονται στις ευρωπαϊκές και γενικά στις πολιτισμένες χώρες, η Δημόσια Υπηρεσία συνεισφέρει ουσιαστικά τρία πράγματα στην κυβερνητική μηχανή, την πραγματογνωμοσύνη της, τη μονιμότητά της και την εγγύηση αμερόληπτης συμβουλής και εκτέλεσης των αποφάσεών της.

5.  Τα πιο πάνω συνάδουν ουσιαστικά και με το Άρθρο 60 του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου αρ. 1/90, περί της πίστης και του σεβασμού που οφείλει έκαστος δημόσιος υπάλληλος στο Σύνταγμα και στο ανεξάρτητο της Δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία ακομμάτιστα υπηρετεί το σύνολο του λαού εφόσον, ως προνοείται από το εδάφιο (1) (β) του άρθρου, οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους.

6.  Η αμεροληψία της Δημόσιας Υπηρεσίας θεωρείται ως απαραίτητο στοιχείο για τη χρηστή διοίκηση και ακόμα, μπορεί να θεωρηθεί και ως περιλαμβανόμενη στις αρχές του κράτους δικαίου.

     Η απαίτηση για Χρηστή Διοίκηση θεωρείται, στον Ευρωπαϊκό νομικό χώρο, ότι πηγάζει από τις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου.

7.  Αυτά, κατ’ αναλογία, ισχύουν και για τους εκπαιδευτικούς και για τους υπαλλήλους των οργανισμών δημοσίου δικαίου. Ως προς τους πρώτους, δυνάμει της κατοχύρωσης στο Σύνταγμα του ανεξάρτητου της Εκπαίδευσης δια των τότε προνοουμένων Κοινοτικών Συνελεύσεων, ως προς τους δεύτερους δυνάμει ρητής συμπερίληψης τους στο Άρθρο 122 του Συντάγματος.

8.  Στην παρούσα υπόθεση, με τις υπό εξέταση τροποποιήσεις, σκοπείται ο συνδυασμός της θέσης του δημοσίου υπαλλήλου, του εκπαιδευτικού ή του υπαλλήλου σε οργανισμό δημοσίου δικαίου κλπ. με τη θέση του δημοτικού και κοινοτικού συμβούλου. Χωρίς να παραγνωρίζεται το δικαίωμα του κάθε ανθρώπου, ανεξαρτήτως επαγγέλματος ή θέσης, να μετέχει στα κοινά και να έχει το δι[*783]καίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, κρίνεται ότι η εκλογή σε δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια, ατόμων που ταυτόχρονα, κατ’ επιλογήν τους, κατέχουν θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου, δεν μπορεί να συμβιβαστεί και έρχεται σε αντίθεση με την προαναφερόμενη αρχή της διάκρισης της πολιτειακής εξουσίας από τη δημόσια λειτουργία, η οποία είναι κατοχυρωμένη αρχή του Συντάγματος, η οποία αναδύεται από τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος που αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.

9.  Επιπρόσθετα, οι υπό εξέταση τροποποιήσεις παραβιάζουν και τις αρχές της χρηστής διοίκησης, εφόσον άτομα που κατέχουν θέσεις στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία, θα οφείλουν ταυτόχρονα να εκτελούν και καθήκοντα μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων με σχετική αμοιβή. Πώς θα μπορούν τα άτομα αυτά να αντεπεξέρχονται, με ορθό τρόπο, στα προαναφερόμενα διπλά καθήκοντα, όταν μάλιστα μπορεί να υπάρχει και σύγκρουση συμφερόντων. Το ασυμβίβαστο των δύο θέσεων είναι άλλωστε, αυταπόδεικτο από τις ίδιες τις πρόνοιες των προτεινόμενων τροποποιήσεων, εφόσον η πιθανή (και άρα εκ προοιμίου αναγνωριζόμενη εν δυνάμει) σύγκρουση συμφερόντων, οδηγείται προς επίλυση της στο Γενικό Έφορο Εκλογής κατόπιν γνωμάτευσης του Γενικού Εισαγγελέα. Επομένως η ίδια η Βουλή, αναγνωρίζοντας το εν δυνάμει ασυμβίβαστο, προνόησε δια συγκεκριμένης ρήτρας, μηχανισμό επίλυσης, εκ των υστέρων όμως και αφού θα έχουν δημιουργηθεί προβλήματα ακριβώς λόγω αυτής της διπλής ιδιότητας, η οποία θα παρεμποδίζει και την εν γένει ομαλή διεξαγωγή των εργασιών ενός δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου.

10.  Ούτε και η θεμελιώδης αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η οποία αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του Συντάγματός μας, περιλαμβάνεται σε συγκεκριμένο ρητό άρθρο του Συντάγματος, αναδύεται όμως, ξεκάθαρα, απ’ αυτό.

11.  Για τους πιο πάνω λόγους οι προαναφερόμενοι δύο τροποποιητικοί νόμοι είναι αντισυνταγματικοί.

Γνωμάτευση ως ανωτέρω.

Αναφερόμενες Υποθέσεις:

Κακουρής ν. Επάρχου Αμμοχώστου κ.ά. (2004) 1 Α.Α.Δ. 8,

Frangoulides (No. 2) v. Republic (1966) 3 C.L.R. 676,

[*784]Ρ.Ι.Κ. κ.ά. ν. Καραγιώργη κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159,

Δημοκρατία ν. Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206,

Σωκράτους ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 204,

Δημοκρατία ν. Πογιατζή (1992) 3 Α.Α.Δ. 196,

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 631,

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (2009) 3 Α.Α.Δ. 648,

Pavlou a.o. v. Returning Officer a.o. (1987) 1 C.L.R. 252,

Hinds a.o. v. The Queen [1976] 1 All E.R. 354.

Αναφορές.

Π. Κληρίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας, μαζί με Α. Βασιλειάδη και Λ. Ουστά (κα), για τον Αιτητή.

Αχ. Αιμιλιανίδης με Μ. Ιωαννίδου (κα), Α. Κουτσελίνη (κα) και Θ. Αθανασίου, Ασκούμενο Δικηγόρο για Θ. Ιωαννίδη, για την Καθ’ ης η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.:  Η Γνωμάτευση δεν είναι ομόφωνη.  Οι Δ. Χατζηχαμπής, Δ., και Μ.Μ. Νικολάτος, Δ. θα απαγγείλουν τις Γνωματεύσεις της πλειοψηφίας. 

Με τη Γνωμάτευση του Δ. Χατζηχαμπή, Δ. συμφωνούν και οι Φρ. Νικολαϊδης, Δ., Α. Κραμβής, Δ., Γ. Ερωτοκρίτου, Δ., Στ. Ναθαναήλ, Δ., Κ. Παμπαλλής, Δ., Κ. Κληρίδης, Δ., και Α. Πασχαλίδης, Δ. 

Με τη Γνωμάτευση του Μ.Μ. Νικολάτου, Δ. συμφωνούν οι Α. Κραμβής, Δ., Γ. Ερωτοκρίτου, Δ., Στ. Ναθαναήλ, Δ., Κ. Παμπαλλής, Δ., Κ. Κληρίδης, Δ., και Α. Πασχαλίδης, Δ.

Τη Γνωμάτευση της μειοψηφίας θα απαγγείλω εγώ. Με αυτή συμφωνούν και οι Γ. Κωνσταντινίδης, Δ., Ε. Παπαδοπούλου, Δ. και Μ. Φωτίου, Δ.

[*785]ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ.:  Ευρίσκομαι σε ομοφρονία με την προσέγγιση του αδελφού μου Δικαστή Νικολάτου στην απόφασή του, επιθυμώ όμως να διατυπώσω τη θεώρησή μου επί του θέματος με δική μου απόφαση.

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με την Αναφορά 5/2010, ζητεί:

«Γνωμάτευση κατά πόσον «ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010», βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης, καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.»

Ανάλογη Γνωμάτευση ζητείται με την Αναφορά 6/2010, σε σχέση με τον περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός)(Αρ. 2) Νόμο του 2010.

Στο επίκεντρο του θέματος είναι τα Άρθρα 16(2) των υπό κρίση νόμων τα οποία επιδιώκουν να αντικαταστήσουν αντιστοίχως τα υφιστάμενα Άρθρα 16(2) του περί Δήμων Νόμου του 1985 και του περί Κοινοτήτων Νόμου του 1999.

Το υφιστάμενο Άρθρο 16(2) του περί Δήμων Νόμου προνοεί:

«(α) Υπουργός, ή Μέλος της Βουλής των Αντιπροσώπων ή

(β) πρόσωπον το οποίον είναι δικαστής δικαστηρίου της Δημοκρατίας, έμμισθος, δημόσιος, εκπαιδευτικός ή δημοτικός υπάλληλος, υπάλληλος οργανισμού δημοσίου δικαίου, εν ενεργώ αστυνομική ή στρατιωτική υπηρεσία, πρόσωπον το οποίον κατέχει ιερατικόν αξίωμα ή έχει οποιαδήποτε συμβατική σύνδεση με το δήμο για την εκτέλεση εργασιών ή την παροχή υπηρεσιών με αμοιβή,

δύναται να υποβάλη υποψηφιότητα διά την εκλογήν του ως δημάρχου ή μέλους συμβουλίου αλλά δεν δύναται να αναλάβη το αξίωμα τούτο εκτός εάν προ της τοιαύτης αναλήψεως ούτος παραιτηθή του αξιώματος ή της θέσεώς του ή απαλλαγή των συμβατικών αυτού υποχρεώσεων ή οφειλών, αναλόγως της περιπτώσεως.»

Το υφιστάμενο Άρθρο 16(2) του περί Κοινοτήτων Νόμου προνοεί:

[*786]«Δεν μπορεί να διατελεί κοινοτάρχης ή μέλος Συμβουλίου πρόσωπο το οποίο –

(α)  Κατέχει οποιοδήποτε ιερατικό αξίωμα,

(β)  κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας, στην Αστυνομική δύναμη, στο στρατό της Δημοκρατίας και σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου.

(γ)  κατέχει τη θέση γραμματέα, υπαλλήλου ή εργάτη στο Συμβούλιο,

(δ)  κατέχει αξίωμα Υπουργού, μέλους της Βουλής των Αντιπροσώπων, δημάρχου, μέλους δημοτικού συμβουλίου, ή μέλους άλλου συμβουλίου,

…………………..……………………………………......………»

Το δυνάμει του υπό κρίση περί Δήμων Νόμου Άρθρο 16(2) διαμορφώνεται ως ακολούθως:

«(2)(α) Υπουργός ή μέλος της Βουλής των Αντιπροσώπων ή πρόσωπο το οποίο είναι δικαστής δικαστηρίου της Δημοκρατίας ή κατέχει θέση στην αστυνομική δύναμη ή στο στρατό της Δημοκρατίας ή κατέχει οποιοδήποτε ιερατικό αξίωμα ή έχει οποιαδήποτε συμβατική σύνδεση με το δήμο για την εκτέλεση εργασιών ή την παροχή υπηρεσιών με αμοιβή, δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως δημάρχου ή μέλους συμβουλίου αλλά δεν δύναται να αναλάβει το αξίωμα τούτο, εκτός εάν πριν την ανάληψη των καθηκόντων του παραιτηθεί του αξιώματος ή της θέσεώς του ή απαλλαγεί των συμβατικών του υποχρεώσεων ή οφειλών, ανάλογα με την περίπτωση.

(β) Πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως δημάρχου αλλά δεν δύναται να αναλάβει το αξίωμα τούτο, εκτός εάν πριν από την ανάληψη των καθηκόντων του παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει.

(γ)(ι) Πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως μέλους συμβουλίου και να αναλάβει το αξίωμα τούτο χωρίς προηγουμένως να παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει εφόσον τα καθήκοντα της θέσης που κατέχει δε συγκρούονται με [*787]τα καθήκοντα και τις ευθύνες του αξιώματος αυτού.

(ιι) Για τη σύγκρουση των καθηκόντων της θέσης που κατέχει στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου με το αξίωμα μέλους συμβουλίου που αναφέρεται στην υποπαράγραφο (ι) της παρούσας παραγράφου, αποφασίζει ο Γενικός Έφορος Εκλογών, έπειτα από σχετική γνωμοδότηση τριμελούς επιτροπής αποτελούμενης από  εκπρόσωπο του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, του Γενικού Ελεγκτή της Δημοκρατίας και το διευθυντή του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού:

Νοείται ότι ο Γενικός Έφορος Εκλογών δύναται να αποφασίζει για το κατά πόσο υφίσταται η πιο πάνω αναφερόμενη σύγκρουση, έπειτα από αίτημα που του υποβάλλεται από πρόσωπο που επιθυμεί να υποβάλει υποψηφιότητα με βάση την υποπαράγραφο (ι) της παραγράφου (γ).

(δ)  Πρόσωπο το οποίο είναι δημοτικός υπάλληλος δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως δημάρχου ή μέλους συμβουλίου:

Νοείται ότι το εν λόγω πρόσωπο δεν δύναται να αναλάβει το αξίωμα του δημάρχου οποιουδήποτε δήμου ή του μέλους συμβουλίου δήμου στον οποίο εργοδοτείται, εκτός εάν πριν από την ανάληψη των καθηκόντων του παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει:

Νοείται περαιτέρω ότι το εν λόγω πρόσωπο δύναται να αναλάβει το αξίωμα του μέλους συμβουλίου δήμου άλλου από το δήμο στον οποίο εργοδοτείται χωρίς προηγουμένως να παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει.»

Το δυνάμει του υπό κρίση περί Κοινοτήτων Νόμου Άρθρο 16(2) διαμορφώνεται ως ακολούθως:

«Δεν μπορεί να διατελεί κοινοτάρχης ή μέλος Συμβουλίου πρόσωπο το οποίο –

(α) κατέχει οποιοδήποτε ιερατικό αξίωμα,

(β) κατέχει θέση στην αστυνομική δύναμη και στο στρατό της Δημοκρατίας,

[*788](γ)  κατέχει αξίωμα Υπουργού, μέλους της Βουλής των Αντιπροσώπων, δημάρχου, μέλους δημοτικού συμβουλίου, ή μέλους άλλου συμβουλίου,

…...…………………………..……………...........……………

Νοείται ότι πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δε δύναται να διατελεί κοινοτάρχης:

Νοείται περαιτέρω ότι πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δύναται να διατελεί μέλος Συμβουλίου εφόσον τα καθήκοντα της θέσης που κατέχει δε συγκρούονται με τα καθήκοντα και τις ευθύνες του αξιώματος του μέλους συμβουλίου. Για τη σύγκρουση των καθηκόντων της θέσης που κατέχει στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου με το αξίωμα μέλους Συμβουλίου που αναφέρεται πιο πάνω, αποφασίζει ο Γενικός Έφορος Εκλογών, έπειτα από σχετική γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας.

Νοείται έτι περαιτέρω ότι ο Γενικός Έφορος Εκλογών δύναται να αποφασίζει για το κατά πόσο υφίσταται η πιο πάνω αναφερόμενη σύγκρουση, έπειτα από αίτημα που του υποβάλλεται από πρόσωπο που επιθυμεί να υποβάλει υποψηφιότητα με βάση την παρούσα παράγραφο:

Νοείται έτι περαιτέρω ότι πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση γραμματέα, υπαλλήλου ή εργάτη σε Συμβούλιο δύναται να διατελεί μέλος Συμβουλίου, δε δύναται όμως να διατελεί κοινοτάρχης οποιασδήποτε κοινότητας ή μέλος Συμβουλίου στο οποίο υπηρετεί.»

Η ουσιαστική αλλαγή, ως προς την οποία και επιζητείται η γνωμάτευση, αφορά λοιπόν τη δυνατότητα που παρέχεται από τους υπό κρίση νόμους σε πρόσωπο που κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου να αναλάβει, εφ΄όσον εκλεγεί, το αξίωμα του μέλους δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου χωρίς προηγουμένως να παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει, εφ΄όσον ο Γενικός Έφορος Εκλογών αποφασίσει ότι τα καθήκοντα της θέσης που κατέχει δεν συγκρούονται με τα καθήκοντα και τις ευθύνες του εν λόγω αξιώματος, δυνατότητα που το υφιστάμενο Άρθρο 16(2) δεν παρέχει [*789]αφού θέτει ως προϋπόθεση της ανάληψης του εν λόγω αξιώματος την προηγούμενη παραίτηση από τη θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία ή στον οργανισμό δημοσίου δικαίου.  Κατά δεύτερο λόγο, επεκτείνεται και σε δημοτικό ή κοινοτικό υπάλληλο η δυνατότητα να αναλάβει το αξίωμα του μέλους δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου άλλου δήμου ή κοινοτικού συμβουλίου από εκείνο στον οποίο εργοδοτείται χωρίς να παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει.

Το βάρος των εισηγήσεων του έντιμου Γενικού Εισαγγελέα, που απευθύνονται σε μια ευρύτερη συνταγματική προσέγγιση, βρίσκεται στο ασυμβίβαστο της παράλληλης άσκησης πολιτικής και διοικητικής εξουσίας, εφ’ όσον τούτο θα ήταν αντίθετο προς τη δομή και το πνεύμα του Συντάγματος στα πλαίσια της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, με επέκταση και στην αρχή της χρηστής διοίκησης. Υπάρχει, κατά την εισήγηση, εγγενής σύγκρουση καθηκόντων και συμφερόντων, και συνακολούθως ασυμβίβαστο, μεταξύ επ’ αμοιβή κατόχων δημοσίων θέσεων, όπως είναι οι κατέχοντες θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου, και κατόχων αξιώματος εκλελεγμένου άρχοντα, όπως είναι τα μέλη δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, ώστε να προκύπτει θέμα υπηρεσίας «δυοίν κυρίοις» κατά παράβαση της θεσμικής υπόστασης των εν λόγω θέσεων και της χρηστής διοίκησης.

Ο ευπαίδευτος συνήγορος εκ μέρους της Βουλής των Αντιπροσώπων εισηγείται μια πιο περιορισμένη προσέγγιση, παρατηρώντας ότι τα νομικά σημεία τα οποία θέτει ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας δεν συγκεκριμενοποιούν Άρθρα του Συντάγματος στα οποία να εδράζεται ο ισχυρισμός για αντίθεση προς το Σύνταγμα.  Η αρχή της χρηστής διοίκησης, λέγει, δεν συνιστά συνταγματική αρχή για σκοπούς δικαστικού ελέγχου της συνταγματικής νομιμότητας νόμου παρά μόνο για σκοπούς σύννομης λειτουργίας των διοικητικών οργάνων.  Αλλά και να συνιστούσε τέτοια αρχή, δεν θα υπήρχε παράβασή της στην προκειμένη περίπτωση μόνο ως εκ της δυνατότητας δυνητικώς μεροληπτικής συμπεριφοράς σε αντίθεση με την αρχή της χρηστής διοίκησης.  Ούτε, συνεχίζει ο ευπαίδευτος συνήγορος, υπάρχει διαχωρισμός στο Σύνταγμα μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας παρά μόνο σε ειδικές περιπτώσεις που δεν περιλαμβάνουν την προκειμένη.

Το θέμα που εξετάζουμε δεν είναι χωρίς προηγούμενο. Στην Κακουρής ν. Επάρχου Αμμοχώστου κ.ά. (2004) 1 Α.Α.Δ. 8, η Πλήρης Ολομέλεια επελήφθη Εκλογικής Αίτησης εκλεγέντος ως μέλος δημοτικού συμβουλίου στην περίπτωση του οποίου ο Έφορος Εκλο[*790]γής, εφ’ όσον διαπίστωσε ότι ο εκλεγείς, ο οποίος ήταν καθηγητής (μέλος της εκπαιδευτικής υπηρεσίας, η οποία συνιστά μέρος της κρατικής εξουσίας εφ’ όσον υπάγεται στην αρμοδιότητα της Κοινοτικής Συνέλευσης), αρνήθηκε να παραιτηθεί από τη θέση του για να αναλάβει το εν λόγω αξίωμα, αποφάσισε ότι δεν εδικαιούτο να ανακηρυχθεί σε αυτό και ανακήρυξε την επιλαχούσα υποψήφιο αντί εκείνου. Η απόφαση εβασίσθη στο υφιστάμενο Άρθρο 16(2)(β) του περί Δήμων Νόμου το οποίο, όπως ελέχθη, θέτει ως προϋπόθεση της κατάληψης του αξιώματος δημοτικού συμβούλου την προηγούμενη παραίτηση από τη θέση ή το αξίωμα που κατέχεται και εμπίπτει στις πρόνοιές του.  Η κατάληξη του Ανωτάτου Δικαστηρίου για απόρριψη της εκλογικής αίτησης ήταν μεν ομόφωνη αλλά υπήρξαν τρεις διαφορετικές αποφάσεις.  Επτά δικαστές (Αρτέμης, Νικολαΐδης, Κρονίδης, Ηλιάδης, Γαβριηλίδης, Χατζηχαμπής και Αρέστης) συμφώνησαν με την απόφαση του Δικαστή Νικολάου ότι, καθ’ όσον με την Εκλογική Αίτηση δεν ετέθη προς εξέταση ζήτημα συνταγματικότητας του Νόμου, τούτο δεν μπορούσε να γίνει, όπως επιχειρήθηκε, με την αγόρευση, με αποτέλεσμα το Άρθρο 16(2)(β) να καθιστούσε αναπόφευκτη την απόφαση του Εφόρου Εκλογής.  Η απόφαση του Δικαστή Νικολάου λοιπόν δεν περιέχει αναφορά στο υπό εξέταση θέμα.

Ο Πρόεδρος Πικής, όμως, με την απόφαση του οποίου συμφώνησαν οι Δικαστές Κωνσταντινίδης, Καλλής και Κραμβής, υπεισήλθε στο θέμα.  Παρατηρώντας ότι νόμος τεκμαίρεται συνταγματικός και ότι δεν ετέθη θέμα αντισυνταγματικότητας, εξέτασε την εκλογική αίτηση ως προς τις ευρύτερες πτυχές της και παρατήρησε τα ακόλουθα ως προς το θέμα της αντισυνταγματικότητας (σελ. 17-18):

«Δεν προσδιορίζεται καμιά διάταξη του Συντάγματος, προς την οποία η απόφαση του Εφόρου να αντίκειται, ή την οποία να παραβιάζει.  Αντίθετα, η απόφαση συνάδει με το πνεύμα του Συντάγματος, το οποίο καθιερώνει το ασυμβίβαστο κατοχής των αιρετών αξιωμάτων της Εκτελεστικής και Νομοθετικής Εξουσίας, τα οποία πραγματεύεται, με την κατοχή άλλων θέσεων στο δημόσιο – (βλ. Άρθρο 41, αναφορικά με τα αξιώματα του Προέδρου και Αντιπροέδρου της Δημοκρατίας, Άρθρο 59.2, αναφορικά με το αξίωμα του Υπουργού, Άρθρο 70, αναφορικά με το αξίωμα του Βουλευτή, και Άρθρο 101, αναφορικά με το αξίωμα μέλους της Κοινοτικής Συνέλευσης.).

Το ασυμβίβαστο κατοχής δύο ή περισσοτέρων θέσεων ή αξιωμάτων στο πεδίο της δημόσιας λειτουργίας της Πολιτείας ανάγεται στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών, στην οποία θε[*791]μελιώνεται το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας. Δε θα επεκταθούμε σε εξήγηση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, που έχει μακρά ιστορία [Αριστοτέλης – Πολιτικά ΙΙΙ xvi 1287, Barker p. 147, Morrall p. 81] και απώτερο λόγο την ισορροπία και συμμετρία στη διακυβέρνηση της χώρας.  Σημειώνουμε μόνο ότι το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας εδράζεται στη θεσμική και λειτουργική διάκριση των εξουσιών, ως εξηγείται σε σειρά αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου, μερικές των οποίων μνημονεύουμε στην υποσημείωση που παρατίθεται [Ρ.Ι.Κ. και Άλλοι ν. Καραγιώργη κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159· Μιχαήλ Θεοδοσίου Λτδ. ν. Δήμου Λ/σού (1993) 3 Α.Α.Δ. 25· Δημοκρατία ν. Γιάλλουρου κ.ά. (1995) 3 Α.Α.Δ. 363· Ηλία κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 884].»

Ο Πρόεδρος Πικής απέρριψε και την εισήγηση ότι η απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην υπόθεση Παύλου κ.ά. ν. Γενικού Εφόρου Εκλογών κ.ά. (1987) 1 Α.Α.Δ. 252, ήταν λανθασμένη ή και διεκρίνετο, παρατηρώντας ότι, αντιθέτως, η εν λόγω απόφαση παρείχε έρεισμα στη νομιμότητα της απόφασης του Εφόρου.

Ο Δικαστής Αρτεμίδης, συμφωνώντας και αυτός με την απόφαση του Προέδρου Πική, ανεφέρθη περαιτέρω, σε χωριστή απόφασή του, προς επίρρωση της διατυπωθείσας αρχής ως προς το ασυμβίβαστο πολιτικής και διοικητικής εξουσίας, στο Άρθρο 56 του Συντάγματος της Ελλάδος το οποίο εμποδίζει έμμισθους δημοσίους υπαλλήλους, υπαλλήλους τοπικής αυτοδιοίκησης και μέλη οργανισμών δημοσίου δικαίου, να είναι καν υποψήφιοι βουλευτές ή να εκλεγούν εκτός αν παραιτηθούν της θέσης τους πριν ανακηρυχθούν υποψήφιοι, για να εκφράσει την άποψη ότι (σελ. 22):

«… ενδέχεται το πνεύμα των νομοθετικών διατάξεων του Συντάγματος μας να εμπεριέχει και την ανάλογη, ομολογουμένως ρητή διάταξη, στο Σύνταγμα της Ελλάδας, που παραθέτω πιο πάνω.»

Η υπόθεση Κακουρής συνιστά ισχυρό έρεισμα για τις θέσεις του έντιμου Γενικού Εισαγγελέα ως προς το ασυμβίβαστο της παράλληλης άσκησης πολιτικής και διοικητικής εξουσίας.  Όπως παρατήρησε και ο Πρόεδρος Πικής, η Παύλου παρέχει περαιτέρω έρεισμα.  Και αυτή η υπόθεση, επίσης σε σχέση με εκλογικές αιτήσεις, αφορούσε το υφιστάμενο Άρθρο 16(2)(β). Οι δύο αιτητές, εκλεγέντες δημοτικοί σύμβουλοι, ήσαν ο ένας υπάλληλος του Ρ.Ι.Κ. (οργανισμού δημοσίου δικαίου, ο οποίος δυνάμει του Άρθρου 124 του Συντάγματος αποτελεί μέρος της δημόσιας υπηρεσίας), και ο άλλος [*792]δημόσιος υπάλληλος.  Οι εκλογικές αιτήσεις τους αφορούσαν την άρνηση του Εφόρου να τους επιτρέψει να αναλάβουν το αξίωμα στο οποίο είχαν εκλεγεί χωρίς να παραιτηθούν.  Οι εκλογικές αιτήσεις απορρίφθησαν ομοφώνως.  Ο Πρόεδρος Τριανταφυλλίδης, με την απόφαση του οποίου συμφώνησε ο Δικαστής Λώρης, και επί των ακολούθων και ο Δικαστής Μαλαχτός, απέρριψε την εισήγηση ότι το Άρθρο 16(2)(β) παραβίαζε το Άρθρο 28 του Συντάγματος, εφ’ όσον (σελ. 259):

«… οι σχετικές νομοθετικές πρόνοιες δεν είναι αντισυνταγματικές ως συνεπαγόμενες άνιση μεταχείρηση των αιτητών κατά παράβαση του Άρθρου 28, διότι, κατά την γνώμη μου, προβαίνουν σε νομοθετικές διαφοροποιήσεις και ταξινομήσεις, που είναι εύλογες ενόψει της φύσεως των θέσεων, που κατέχουν οι αιτητές και της φύσεως του αξιώματος του Δημοτικού Συμβουλίου.»

Προφανής είναι στην αναφορά αυτή η εγγενής διάκριση μεταξύ διοικητικής και πολιτικής εξουσίας, και δη ως εκ «της φύσεως των θέσεων».  Στα ίδια πλαίσια εκφράσθηκε και ο Δικαστής Στυλιανίδης, παρατηρώντας ότι (σελ. 267):

«Έχοντας υπόψη τα καθήκοντα και τις ευθύνες των δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων των οργανισμών δημοσίου δικαίου και την εξουσία, τα καθήκοντα και ευθύνες του δημοτικού συμβούλου, ευρίσκω ότι η διαφοροποίηση που προβλέπει το Άρθρο 16(2)(β) δεν αποτελεί παραβίαση της αρχής της ισότητας γιατί είναι αντικειμενικά και εύλογα δικαιολογημένη.»

Ο Δικαστής Πικής ήταν ακόμα πιο σαφής, τονίζοντας τη θεμελιακή διάσταση του θέματος (σελ. 272-273):

«Προτού επιχειρήσουμε να ερμηνεύσουμε το Άρθρο 28 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το Άρθρο 16(2)(β) του Νόμου 111/85 περί Δήμων, δικαιολογείται αναφορά στη δομή του Κυπριακού Συντάγματος που παρέχει το πλαίσιο μέσα στο οποίο πρέπει να ερμηνευθεί το Άρθρο 28, όπως και κάθε άλλο άρθρο του Συντάγματος.  Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας κάμνει διαχωρισμό μεταξύ της Πολιτικής Εξουσίας και της Διοικήσεως, διαχωρισμός ο οποίος απαντάται θεσμικά σε όλα τα επίπεδα διακυβερνήσεως της χώρας.  Η διάκριση μεταξύ των δύο αυτών φορέων πολιτειακής εξουσίας επισημάνθηκε από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Φραγκουλίδης (Αρ. 2) ν. Δημοκρατίας (1966) 3 Α.Α.Δ. 676, και χαρακτηρίστηκε σαν σημαντική πτυχή του Συντάγματος.

[*793]Ο κ. Ευσταθίου εισηγήθηκε ότι στην προκειμένη περίπτωση είναι άσχετος ο συνταγματικός διαχωρισμός της πολιτικής εξουσίας από τη Διοίκηση, επειδή το αξίωμα του δημοτικού συμβούλου δε συνεπάγεται άσκηση πολιτικής εξουσίας.

Με τη θέση αυτή διαφώνησαν τόσο ο εκπρόσωπος της Γενικού Εισαγγελέα όσο και οι κ.κ. Μιχαηλίδης και Παπαπέτρου, δικηγόροι των Δημάρχων Λευκωσίας και Αγλαντζιάς, αντίστοιχα.

Κατά την εκτίμηση μου, πολιτικό είναι κάθε αξίωμα που συνεπάγεται πρωτογενώς την άσκηση κρατικής εξουσίας.  Οι αρμοδιότητες των Δήμων, οργάνων τοπικής αυτοδιοικήσεως, συνεπάγονται της άσκησης εκτελεστικής εξουσίας (βλέπε Μέρος VII –ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΔΗΜΩΝ), και νομοθετικής εξουσίας με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου (Άρθρο 87 του Νόμου 111/85).  Τον πολιτικό χαρακτήρα του αξιώματος καθιστούν ακόμα πιο έντονο οι πρόνοιες της νομοθεσίας που διέπουν την εκλογή δημοτικών συμβούλων, που καθιερώνουν το αναλογικό σύστημα εκλογής με βάση κατεξοχή κομματικούς συνδυασμούς (βλέπε Άρθρο 30(1) - Νόμος 111/85).»

Και κατέληξε ότι (σελ. 274):

«Η διάκριση η οποία γίνεται με το Άρθρο 16(2)(β) όχι μόνο δεν προσβάλλει τις αρχές της ισότητας, που κατοχυρώνονται από το Άρθρο 28, αλλά συνάδει και με το πνεύμα του Συντάγματος που υιοθετεί το διαχωρισμό της πολιτικής εξουσίας υπό τη Διοίκηση, δευτερογενή φορέα της ασκήσεως εκτελεστικής εξουσίας»

Στο ίδιο πνεύμα ήταν και η απόφαση του Δικαστή Κούρρη ο οποίος, συμφωνώντας με τις προηγούμενες αποφάσεις, παρατήρησε περαιτέρω (σελ. 276):

«Αρκεί να λεχθεί ότι τα μέλη των Δημοτικών Επιτροπών συμμετέχουν στην πολιτική και ασκούν πολιτική εξουσία και τα καθήκοντά τους ως δημοσίων υπαλλήλων δυνατόν να συγκρούονται με τα καθήκοντα του μέλους Δημοτικών Επιτροπών, πράγμα που αντιβαίνει στην αρχή της χρηστής διοικήσεως.»

Οι αποφάσεις Κακουρής και Παύλου δεν θα ήταν δυνατό να απολυθούν με την απλή παρατήρηση ότι αφορούσαν την κρίση της συνταγματικότητας από την «άλλη» πλευρά εκείνης που εγείρεται εδώ.  Αν και ασφαλώς το θέμα ηγέρθη σε συνάρτηση με τη συνταγματικότητα της απαγόρευσης της διπλής ιδιότητας, οι ρητές όσο [*794]και οι ευρύτερες διαστάσεις των λεχθέντων υπερβαίνουν το πλαίσιο εκείνο και σαφώς συναρτούν το θέμα προς το ασυμβίβαστο πολιτικής και διοικητικής εξουσίας. 

Η διάκριση αυτή έχει μακρά παράδοση στη νομολογία.  Ήδη στη Frangoulides (No. 2) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 676, υπήρξε συνειδητή αντίληψη που υπερέβαινε τις ρητές πρόνοιες του επίδικου Άρθρου 59.2 του Συντάγματος για το ασυμβίβαστο του αξιώματος του Υπουργού με θέση στη δημόσια υπηρεσία.  Όπως υπέδειξε ο Δικαστής Βασιλειάδης, δίδοντας την απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας (σελ. 684):

«The practical reasons of such incompatibility between the two public offices in question, are obvious.  The one is an office of a political nature;  the other is the office of a specially qualified and well experienced permanent officer in the public service.  The very structure of the Public Service Commission in our Constitution (Articles 122-125 inclusive) is to keep the two apart, and independent of each other.»

Η διάκριση επαναβεβαιώθηκε από την Πλήρη Ολομέλεια στην υπόθεση Ρ.Ι.Κ. κ.ά. ν. Καραγιώργη κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159.  Ο Δικαστής Πικής, δίδοντας την απόφαση της πλειοψηφίας (Δικαστές Πικής, Μαλαχτός, Παπαδόπουλος, Χατζητσαγγάρης και Νικήτας), υπέδειξε ότι (σελ. 179-181):

«Το Κυπριακό Σύνταγμα κάμνει διάκριση μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής λειτουργίας. Απαγορεύει την ανάμιξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους.  Η διάκριση αυτή αναγνωρίστηκε από την Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Frangoulides (No. 2) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 676.  Σκοπός είναι, όπως υποδεικνύεται στην απόφαση του Δικαστηρίου, η τήρηση της διοικητικής λειτουργίας μακριά από την πολιτική επιρροή ……

Συνισταμένη του κρινόμενου νόμου είναι η θεσμοθέτηση της ανάμιξης της πολιτικής εξουσίας στους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, σώματα επιφορτισμένα με την ευθύνη στελέχωσης βασικών τομέων του δημοσίου.  Τι συνιστά πολιτικό αξίωμα για τους σκοπούς διάκρισης της κρατικής πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας εξετάστηκε στην υπόθεση Pavlou and Another v. Returning Officer and Others (1987) 1 C.L.R. 252.  Πολιτικό αξίωμα είναι εκείνο το οποίο συνεπάγεται πρωτογενώς την άσκηση κρατικής λειτουργίας. Επισημαίνεται στην [*795]απόφαση εκείνη ότι η εξομοίωση των δημοσίων υπαλλήλων με υπαλλήλους οργανισμών δημοσίου δικαίου, η οποία γίνεται από το Άρθρο 16(2)(β) του Περί Δήμων Νόμου Ν. 111/85, συνάδει με τις πρόνοιες του Άρθρου 122 του Συντάγματος και κατ’ επέκταση δικαιολογείται η συνταύτισή τους για σκοπούς καθορισμού του ασυμβίβαστου μεταξύ της κατοχής πολιτικού αξιώματος και υπηρεσίας σε οργανισμό δημοσίου δικαίου.»

Αλλά και ο Δικαστής Στυλιανίδης, ο οποίος έδωσε την απόφαση της μειοψηφίας (Πρόεδρος Α. Λοΐζου και Δικαστές Στυλιανίδης, Πογιατζής και Χρυσοστομής), αναγνώρισε ότι (σελ. 189):

«Στο Κυπριακό Σύνταγμα είναι διάχυτη η αρχή της διάκρισης των Εξουσιών.»

Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206, η πενταμελής Ολομέλεια είχε να αποφασίσει κατά πόσο η ανάθεση από κανονισμό αρμοδιότητας σε Υπουργό να θέσει Αξιωματικό της Αστυνομίας σε διαθεσιμότητα παραβίαζε την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και δη της πολιτικής εξουσίας και της διοίκησης.  Η κατάληξη της πλειοψηφίας (Δικαστές Παπαδόπουλος, Αρτεμίδης, Κωνσταντινίδης και Νικολάου), την απόφαση της οποίας έδωσε ο Δικαστής Κωνσταντινίδης, ήταν ότι ο κανονισμός δεν προσέκρουε σε οποιαδήποτε συγκεκριμένη συνταγματική διάταξη.  Υπεδείχθη ότι έλεγχος συνταγματικότητας νόμου και κανονισμού γίνεται με αναφορά σε συγκεκριμένη συνταγματική διάταξη ώστε να μπορούσε να γίνει έλεγχος της συνταγματικότητάς του.  Όπως είπε ο Δικαστής Κωνσταντινίδης (σελ. 219):

«Αγόμεθα στην κατάληξη πως η διαπίστωση εκ του Συντάγματος διάκρισης της πολιτικής εξουσίας από τη διοικητική λειτουργία, με την έννοια που προσδόθηκε στους όρους, τέτοιας εμβέλειας και τέτοιου πεδίου εφαρμογής ώστε να αποκλείει τη νομοθετική ανάθεση στον Υπουργό της εξουσίας που συζητούμε, χωρίς προσδιορισμό των συνταγματικών διατάξεων που την καθιερώνουν ή από τις οποίες προκύπτει, αποβαίνει ατελής.»

Η κατάληξη αυτή όμως πρέπει να ιδωθεί με αναφορά στο πώς το θέμα είχε τεθεί στα πλαίσια της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου.  Η Δημοκρατία, υπερασπιζόμενη τη συνταγματικότητα του κανονισμού, είχε παρατηρήσει ότι η νομολογία που αναγνωρίζει τη διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης δεν είχε αναφορά στην Αστυνομία η οποία ρητώς εξαιρείται της δημόσιας υπηρεσίας από το Άρθρο 122 του Συντάγματος, ώστε ο συνταγμα[*796]τικός νομοθέτης να την έθεσε υπό διαφορετική ρύθμιση.  Και η ρύθμιση αυτή εξυπάκουε, με αναφορά και στις σχετικές συνταγματικές διευθετήσεις, όχι διαχωρισμό αλλά εμπλοκή της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία ως προς την Αστυνομία. Η διευκρίνιση αυτή είναι καίριας σημασίας, αφού θέτει το παρατεθέν απόσπασμα στο ορθό του πρίσμα.  Είναι σημαντικό ότι ο Δικαστής Κωνσταντινίδης, παραθέτοντας το απόσπασμα που ήδη παραθέσαμε από τη Ρ.Ι.Κ. κ.ά. ν. Καραγιώργη κ.ά., είπε τα ακόλουθα (σελ.225):

«Με κάθε σεβασμό δεν αντιλαμβανόμαστε τη νομολογία να έχει αναγνωρίσει συνταγματικό διαχωρισμό τέτοιας ευρύτητας ώστε να μπορεί να θεωρηθεί ότι, έστω στην προέκτασή του, καλύπτει και την Αστυνομία και ειδικά θέμα της όπως η διαθεσιμότητα αξιωματικών.»

Εξ ίσου διαφωτιστική είναι και η κατάληξή του ότι (σελ. 226):

«Δεν κρίθηκε λοιπόν στην υπόθεση εκείνη πως απαγορεύει το Σύνταγμα να ασκεί το Υπουργικό Συμβούλιο ή Υπουργός οποιαδήποτε διοικητική λειτουργία.  Το βαθύτερο νόημά της είναι πως αποκλείονται από του να ασκούν εξουσία όπου εκ του Συντάγματος αυτή ανήκει σε άλλο όργανο άσκησης διοικητικής λειτουργίας·  και είναι εξ αυτού του λόγου που η ανάθεση ή ανάληψη ρόλου σε σχέση με διοικητική λειτουργία από όργανο άσκησης πολιτικής εξουσίας χρωματίζεται ως πολιτική και επομένως είναι ανεπίτρεπτη.  Στην απουσία τέτοιου συνταγματικού περιορισμού, εναπόκειται στο νομοθέτη να κατανείμει διοικητικές αρμοδιότητες, τηρούμενης βέβαια της αρχής της διάκρισης των εξουσιών.  Το Σύνταγμα ρύθμισε ζητήματα σχετικά προς την Αστυνομία (βλ. Άρθρα 131, 47(στ), 50.1.Γ. και 57.3) όχι όμως για να αναθέσει την αρμοδιότητα γι’ αυτή και ειδικά για τη διαθεσιμότητα αξιωματικού της Αστυνομίας σε κάποιο διοικητικό όργανο όπως στην περίπτωση των δημοσίων υπαλλήλων, από τους οποίους ρητά εξαιρεί τα μέλη των Σωμάτων Ασφαλείας.»

Με αυτά υπ’ όψη, δεν βλέπουμε πως ο λόγος της υπόθεσης Κωνσταντινίδη επεκτείνεται πέραν των αφορώντων την Αστυνομία, η οποία εξαιρείται της δημόσιας διοίκησης, ή αφαιρεί από την πάγια θεώρηση, και δη στο επίπεδο της Πλήρους Ολομέλειας, της διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, παρά μάλλον δέχεται και βεβαιώνει εκείνη τη διάκριση.  Και η μειοψηφείσασα απόφαση του Προέδρου Πική, η οποία εβασίσθη στη διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, με ευρεία αναφορά στη νομολογία και στις αυθεντίες, εκφράζει μάλλον την αγωνία του για ευρύ[*797]τερη εφαρμογή της διάκρισης.

Η διάκριση και το ασυμβίβαστο μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας επαναβεβαιώθηκε από την πενταμελή Ολομέλεια, σύντομα μετά την υπόθεση Κωνσταντινίδη, στην υπόθεση Σωκράτους ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 204.  Όπως το έθεσε ο Δικαστής Νικολαΐδης, με την απόφαση του οποίου συμφώνησαν οι Δικαστές Δημητριάδης και Χατζητσαγγάρης, ενώ και ο Πρόεδρος Πικής και ο Δικαστής Νικολάου κατέληξαν με χωριστές αποφάσεις στο ίδιο αποτέλεσμα (σελ. 209-210):

«Η διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας, διάκριση που πηγάζει από σειρά συνταγματικών διατάξεων που διαχωρίζουν το λειτουργικό πεδίο των φορέων της πολιτικής εξουσίας από εκείνο της διοικητικής λειτουργίας, αναγνωρίστηκε από τη νομολογία επανειλημμένα.  Η διάκριση σκιαγραφείται στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Δημήτρη Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206.  Στην απόφαση αυτή γίνεται αναφορά τόσο στις διατάξεις των Άρθρων 179.2 και 146.1 του Συντάγματος που αντανακλούν τη διάκριση, όσο και στη φιλοσοφία και αναγκαιότητα της διάκρισης.  Αναλύεται ο τρόπος με τον οποίο το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας καθιερώνει τη διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας. ………..

Ο διαχωρισμός μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοίκησης, διαχωρισμός που απαντάται θεσμικά σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης της χώρας και ο οποίος θεσμοθετείται από το Σύνταγμά μας επισημάνθηκε και στην υπόθεση Παύλος Παύλου και Άλλος ν. Γενικού Εφόρου Εκλογών και Άλλων (1987) 1 C.L.R. 252.  Το Σύνταγμα απαγορεύει την ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους (βλ. Charilaos Frangoulides (No. 2) v. Republic, ανωτέρω και Ρ.Ι.Κ. και Άλλοι ν. Χρίστου Καραγιώργη και Άλλων (1991) 3 Α.Α.Δ. 159, 179).  Βέβαια η διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, άνκαι θεωρείται ότι αναγνωρίζεται από το Σύνταγμα δεν μπορεί να στοιχειοθετηθεί σε συγκεκριμένη συνταγματική διάταξη με τέτοιο περιεχόμενο (βλέπε απόφαση πλειοψηφίας στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Δημήτρη Κωνσταντινίδη (Αρ. 1), (ανωτέρω)).»

Η υπόλοιπη νομολογία στην οποία παραπέμπει ο ευπαίδευτος συνήγορος για τη Βουλή των Αντιπροσώπων για να εισηγηθεί ότι θέματα συνταγματικότητας εξετάζονται μόνο με αναφορά σε συγκε[*798]κριμένη συνταγματική διάταξη, ουδόλως επηρεάζουν την αρχή της διάκρισης και του ασυμβίβαστου μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης. Η Δημοκρατία ν. Πογιατζή (1992) 3 Α.Α.Δ. 196, αφορούσε την καθιερωμένη ανάγκη εξειδίκευσης ισχυρισμού για αντισυνταγματικότητα (επρόκειτο για σχέδιο υπηρεσίας). Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 631, υπήρξε επακριβής προσδιορισμός των Άρθρων του Συντάγματος στα οποία και μόνο εβασίζετο η Αναφορά και ως προς τα οποία εξετάστηκε, ώστε να μην ετίθετο το θέμα όπως τίθεται εδώ.  Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (2009) 3 Α.Α.Δ. 648, το θέμα και πάλι ετέθη και εξετάσθηκε με αναφορά σε συγκεκριμένη συνταγματική πρόνοια (το Άρθρο 80.2) και τα λεχθέντα ως προς το ευρύτερο πνεύμα του Συντάγματος αφορούσαν μόνο την εισήγηση για ευρεία ερμηνεία του Άρθρου 80.2, ώστε να μην παρέχουν έρεισμα σε σχέση με το ενώπιον μας θέμα. 

Είναι λοιπόν η θεωρημένη μας άποψη ότι το ενώπιον μας θέμα μπορεί και πρέπει να εξετασθεί με αναφορά στη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών και δη τη διάκριση και το ασυμβίβαστο μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής εξουσίας και γνωματεύουμε, έχοντας υπόψη όλα τα πιο πάνω, ότι οι υπό αναφορά νόμοι προσκρούουν προς τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών και δη το ασυμβίβαστο μεταξύ πολιτικής και διοικητικής εξουσίας.

ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.:  Με τις παρούσες Αναφορές ζητούνται, από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας:

(α)  Γνωμάτευση κατά πόσον ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010 βρίσκεται σε αντίθεση  και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, προς το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, και προς την αρχή της χρηστής διοίκησης καθώς και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών (Αναφορά αρ. 5/10).

(β)  Γνωμάτευση κατά πόσον ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010, βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των προαναφερομένων άρθρων και προς τις προαναφερόμενες αρχές  (Αναφορά αρ. 6/10).

Με τους επίδικους νόμους, δηλαδή τα Άρθρα 16(2) των περί Δήμων Νόμων του 1985-2010 και των περί Κοινοτήτων Νόμων του 1991-2010, αντίστοιχα, δεν γινόταν οποιαδήποτε διάκριση μεταξύ [*799]υποψηφίων Δημάρχων και Κοινοταρχών και υποψηφίων μελών Δημοτικών Συμβουλίων και μελών Κοινοτικών Συμβουλίων, έτσι ώστε, σε περίπτωση ανάληψης των αξιωμάτων τους, τόσο οι πρώτοι όσο και οι δεύτεροι να πρέπει να παραιτηθούν από τη θέση τους στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου κλπ..  Στις 14.10.2010 η Βουλή των Αντιπροσώπων ψήφισε τροποποιητικούς νόμους με τους οποίους γίνεται διάκριση μεταξύ Δημάρχων και Κοινοταρχών από τη μια και μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων από την άλλη, με την οποία, επιτρέπεται στους εκλεγέντες Δημοτικούς και Κοινοτικούς Συμβούλους να διατηρούν τη θέση τους στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου κλπ.. Παρόμοια πρόνοια δεν έγινε για τους Δημάρχους και τους Κοινοτάρχες οι οποίοι, εφόσον εκλεγούν, οφείλουν να παραιτηθούν από οποιαδήποτε προαναφερόμενη θέση, όπως ίσχυε και για τους Δημοτικούς και Κοινοτικούς Συμβούλους, μέχρι τις τροποποιήσεις.  Με τις παρούσες αναφορές ζητείται γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου για τη συνταγματικότητα των προαναφερόμενων τροποποιήσεων.

Τα νομικά σημεία στα οποία βασίζεται ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας, εκ μέρους του Αιτητή, είναι βασικά τα εξής:

1.  Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας διακρίνει σαφώς μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης της χώρας. Πολιτικό αξίωμα είναι κάθε αξίωμα που συνεπάγεται πρωτογενή άσκηση κρατικής εξουσίας. Η άσκηση πολιτικής εξουσίας από την μια και διοίκησης από την άλλη, από το ίδιο πρόσωπο ή όργανο,  όπως προνοείται από τους επίδικους νόμους, συγκρούεται με το πνεύμα και τη δομή του Κυπριακού Συντάγματος και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

2.  Οι εκλελεγμένοι Δημοτικοί και Κοινοτικοί Άρχοντες ασκούν πολιτική εξουσία και η ταυτόχρονη, εκ μέρους τους, άσκηση των καθηκόντων τους ως Δημοσίων Λειτουργών, έρχεται σε σύγκρουση με την άσκηση πολιτικής εξουσίας.  Αυτή η διπλή ιδιότητα καταστρατηγεί και την αρχή της χρηστής διοίκησης. 

3.  Το Σύνταγμα της Δημοκρατίας διακρίνει σαφώς μεταξύ εκτελεστικής, νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας.  Με τους επίδικους νόμους χορηγείται στον Έφορο Εκλογών τελεσίδικη εξουσία άσκησης δικανικής κρίσης αναφορικά με τη σύγκρουση ή μή των καθηκόντων προσώπων που κατέχουν δημόσια θέση ή αξίωμα (δημοσίων υπαλλήλων, δημοσίων εκπαιδευτικών, υπαλλήλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου κλπ.) με τα καθή[*800]κοντα εκλελεγμένων αρχόντων, δηλαδή μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων. Αυτό, κατά τον Έντιμο Γενικό Εισαγγελέα, συγκρούεται με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών που διαπνέει το Σύνταγμα.  Σύμφωνα με την επίδικη τροποποίηση των προαναφερόμενων νόμων, σε περίπτωση που εγείρεται ζήτημα σύγκρουσης των καθηκόντων της θέσης που κατέχει πρόσωπο στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου, με το αξίωμα των μελών των Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων, το ζήτημα θα αποφασίζεται από το Γενικό Έφορο Εκλογών έπειτα από σχετική γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας.  Ο υποψήφιος για εκλογή, στις προαναφερόμενες θέσεις, θα έχει δικαίωμα να υποβάλλει αίτημα στο Γενικό Έφορο Εκλογών αναφορικά με το ζήτημα της πιθανής σύγκρουσης καθηκόντων.  

Η καθ’ ης η αίτηση, από την άλλη πλευρά, αιτιολόγησε την τροποποίηση των δύο προαναφερόμενων νόμων ως απαραίτητη, για να αρθεί το ασυμβίβαστο της ιδιότητας προσώπου που κατέχει θέση στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία ή σε Οργανισμό Δημοσίου Δικαίου με την ιδιότητα του μέλους Κοινοτικού ή Δημοτικού Συμβουλίου, ώστε τα προαναφερόμενα πρόσωπα να απολαμβάνουν των ιδίων πολιτικών δικαιωμάτων με άλλους πολίτες της Δημοκρατίας και επίσης για να ενθαρρύνονται αξιόλογα άτομα να υπηρετούν στα Κοινοτικά και Δημοτικά Συμβούλια.  Όσον αφορά τα νομικά σημεία, οι ευπαίδευτοι συνήγοροι της καθ’ ης η αίτηση υπέβαλαν ότι οι εισηγήσεις του αιτητή δεν συγκεκριμενοποιούν άρθρα του Συντάγματος επί των οποίων βασίζεται ο ισχυρισμός περί αντισυνταγματικότητας. Η εισήγηση εδράζεται επί γενικών αρχών που, κατά τους ισχυρισμούς του Γενικού Εισαγγελέα, εμπεριέχονται στο Σύνταγμα και τυγχάνουν παραβίασης. Εκτός από το Άρθρο 28 που αφορά στην αρχή της ισότητας κανένα άλλο άρθρο από αυτά που αναφέρει ο αιτητής δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι θεμελιώνει τους ισχυρισμούς του.  Είναι θεμελιωμένη η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ότι απαιτείται επακριβής προσδιορισμός του άρθρου ή των άρθρων του νόμου που αμφισβητούνται και των συνταγματικών διατάξεων προς τις οποίες προσκρούουν.  Κάτι τέτοιο δεν συμβαίνει στην προκείμενη περίπτωση. 

Εξετάσαμε με προσοχή τις εκατέρωθεν θέσεις υπό το φως των γεγονότων των υπό εξέταση Αναφορών. Θεωρούμε ότι το Κυπριακό Σύνταγμα κάμνει διάκριση μεταξύ της πολιτικής εξουσίας και της διοικητικής λειτουργίας.  Απαγορεύει την ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους.  Υπάρχει συνταγματική, δηλαδή, επιταγή, αναγνωρισμένη από την νομολογία μας, [*801]για την τήρηση της αρχής της λειτουργίας των Δημοσίων Υπηρεσιών μακριά από την πολιτική επιρροή.  Αυτή η συνταγματική επιταγή και η προαναφερόμενη διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας αναγνωρίστηκαν στο ανώτατο δυνατό επίπεδο, από την απόφαση πλειοψηφίας της Πλήρους Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Ρ.Ι.Κ. και Άλλοι ν. Καραγιώργη και Άλλων (1991) 3 Α.Α.Δ. 159.  Στην υπόθεση εκείνη, στην απόφαση της πλειοψηφίας (πέντε από τους εννέα Δικαστές) διατυπώθησαν ρητά οι προαναφερόμενες θέσεις, χωρίς αναφορά σε συγκεκριμένο ή συγκεκριμένα άρθρα του Συντάγματος.  Η απόφαση της πλειοψηφίας βασίστηκε, μεταξύ άλλων, και στην προηγούμενη απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Frangoulides (No. 2) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 676.  Σκοπός της προαναφερόμενης διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και δημόσιας λειτουργίας, όπως αναφέρεται στην Frangoulides (ανωτέρω) είναι η τήρηση της διοικητικής λειτουργίας μακριά από την πολιτική επιρροή.  Στη βάση αυτή, απαγορεύεται η ανάμειξη της πολιτικής εξουσίας στη διοικητική λειτουργία του κράτους.  Συναφώς, παρατηρήθηκε ότι, το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, εναπόθεσε τη στελέχωση των Δημοσίων Υπηρεσιών σε ανεξάρτητο σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. 

Ακόμα, στην υπόθεση Pavlou and Another v. Returning Officer and Others (1987) 1 C.L.R. 252 αναγνωρίστηκε η διάκριση μεταξύ κρατικής πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας. Πολιτικό αξίωμα είναι εκείνο το οποίο συνεπάγεται πρωτογενώς την άσκηση κρατικής λειτουργίας.  

Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206 τέθηκε και πάλι ζήτημα παραβίασης της αρχής της διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας.  Η πλειοψηφία της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην υπόθεση εκείνη, αφού αναφέρθηκε μεταξύ άλλων στις αποφάσεις Καραγιώργη και Frangoulides (ανωτέρω), έκαμε ειδική αναφορά στο σκεπτικό της απόφασης πλειοψηφίας στην Καραγιώργη τονίζοντας ότι, σ’ εκείνη την υπόθεση, η παρουσία της πολιτικής εξουσίας μέσω των εκπροσώπων των πολιτικών κομμάτων στις συνεδρίες των Συμβουλίων των ημικρατικών οργανισμών, προσέκρουε  στη συνταγματική αρχή του διαχωρισμού της πολιτικής εξουσίας από τη διοικητική λειτουργία.  Όμως, όπως έκρινε η  πλειοψηφία στην Κωνσταντινίδης (ανωτέρω), στην Καραγιώργη (ανωτέρω) δεν κρίθηκε πως, απαγορεύει το Σύνταγμα, να ασκεί το Υπουργικό Συμβούλιο ή Υπουργός οποιαδήποτε διοικητική λειτουργία.

[*802]Στη ξεχωριστή απόφαση του Πική, Π. (όπως ήταν τότε), στην Κωνσταντινίδη (ανωτέρω), τονίστηκε ότι η διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την οποία θέτει το Σύνταγμα, αποσκοπεί στη διασφάλιση της εκτέλεσης των καθηκόντων των δημοσίων λειτουργών  μακριά από την πολιτική και στην κατοχύρωση του πολιτικά απρόσωπου χαρακτήρα της Δημόσιας Υπηρεσίας, στο σύνολό της.

Στην υπόθεση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (2009) 3 Α.Α.Δ. 648 και, σε σχέση με εισήγηση ότι το Άρθρο 80.2 του Συντάγματος θα έπρεπε να ερμηνευθεί με αναφορά «και στο πνεύμα που διέπει το Σύνταγμα», η Πλήρης Ολομέλεια αναφέρθηκε στην Κωνσταντινίδη (ανωτέρω) όπου τονίστηκε ότι, το πνεύμα του Συντάγματος, προσλαμβάνει τη διάσταση συνταγματικής επιταγής  μόνο σε συνάρτηση προς τις συγκεκριμένες διατάξεις από τις οποίες αναδύεται.  Το πνεύμα και το υπόβαθρο του Συντάγματος δεν προσλαμβάνουν εννοιολογικό περιεχόμενο ασύνδετο προς τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος.  Αναπόφευκτα προσδιορίζονται με αναφορά σε αυτές (τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος), σε όσα κατά τους ερμηνευτικούς κανόνες προκύπτουν από αυτές, και σε όσα αυτές συνεπάγονται. 

Στην υπόθεση Κακουρής ν. Επάρχου Αμμοχώστου κ.ά. (2004) 1 Α.Α.Δ. 8, ο αιτητής, ο οποίος ήταν καθηγητής, έθεσε υποψηφιότητα με το συνδυασμό πολιτικού κόμματος και εξασφάλισε θέση μέλους Δημοτικού Συμβουλίου.  Αρνήθηκε να παραιτηθεί από τη θέση του εκπαιδευτικού καθιστώντας νομικά ανέφικτη την ανακήρυξη του σε δημοτικό σύμβουλο.  Ο Έφορος Εκλογής διαπίστωσε το αδύνατο της κατάληψης της θέσης δημοτικού συμβούλου από τον αιτητή και ανακήρυξε την επιλαχούσα υποψήφιο του ιδίου κόμματος σε δημοτικό σύμβουλο.  Στην εκλογική αίτηση που ακολούθησε, ο αιτητής ζήτησε την ακύρωση της απόφασης του Εφόρου, αναφορικά με τον αποκλεισμό του και ισχυρίστηκε ότι η απόφασή του ήταν αντισυνταγματική.  Το Ανώτατο Δικαστήριο κατέληξε σε ομόφωνη απόφαση, για διαφορετικούς λόγους.  Με την απόφαση του Πική, Π. (όπως ήταν τότε) συμφώνησαν οι Δικαστές Κωνσταντινίδης, Καλλής και Κραμβής.  Ο Αρτεμίδης, Δ., (όπως ήταν τότε) εξέδωσε ξεχωριστή απόφαση.  Με την απόφαση του Νικολάου, Δ. συμφώνησαν οι Δικαστές Αρτέμης, Νικολαΐδης, Κρονίδης, Ηλιάδης, Γαβριηλίδης, Χατζηχαμπής και Αρέστης. 

Στην απόφαση του Πική, Π. τονίστηκε ότι η υπόθεση Pavlou (ανωτέρω) παρείχε έρεισμα στην απόφαση του Εφόρου και δεν είχε προταχθεί οποιοδήποτε επιχείρημα που θα δικαιολογούσε από[*803]κλιση από το λόγο της Pavlou.  Η απόφαση του Εφόρου ήταν ορθή και με βάση τις αρχές της δημοκρατίας και της νομιμότητας. 

Στην απόφαση του Νικολάου, Δ. τονίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι το θέμα  των αρχών της δημοκρατίας, εξαντλείται με την παραπομπή στο Σύνταγμα που τις ενσωματώνει και στο Νόμο που συνάδει με αυτό.   

Στην απόφαση του Αρτεμίδη, Δ. (όπως ήταν τότε) έγινε αναφορά στο νέο Σύνταγμα της Ελλάδας και συγκεκριμένα στο Άρθρο 56 που προνοεί ότι έμμισθοι δημόσιοι λειτουργοί και υπάλληλοι, που απαριθμούνται στο άρθρο, δεν δικαιούνται να ανακηρυχθούν καν υποψήφιοι και βέβαια ούτε να εκλεγούν, βουλευτές, αν δεν παραιτηθούν πριν από την ανακήρυξη τους ως υποψηφίων, από την ασυμβίβαστη θέση που κατέχουν, και πρόσθεσε το εξής:  «Έχω εν προκειμένω την ταπεινή γνώμη πως ενδέχεται το πνεύμα των νομοθετικών διατάξεων του Συντάγματος μας να εμπεριέχει και την ανάλογη, ομολογουμένως ρητή διάταξη, στο Σύνταγμα της Ελλάδας, που παραθέτω πιο πάνω». 

Έχοντας κατά νουν τις προαναφερόμενες αυθεντίες, κρίνουμε πως το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας πράγματι κάνει διάκριση μεταξύ πολιτικής ή πολιτειακής εξουσίας και διοίκησης.  Αυτή η διάκριση, κατά την εκτίμησή μας, θα πρέπει να θεωρηθεί ως βασισμένη σε κατοχυρωμένη αρχή (entrenched principle) του Συντάγματος μας, η οποία προσδιορίζεται με αναφορά σε συγκεκριμένες και ρητές διατάξεις του Συντάγματος μας, και σε όσα αυτές οι διατάξεις συνεπάγονται.  Αναφερόμαστε στα Άρθρα 122, 124 και 125 του Συντάγματος τα οποία αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και στην Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.  Στο Άρθρο 122 γίνεται αναφορά στους όρους «δημοσία θέσις ή αξίωμα», «δημόσιος υπάλληλος» και «δημοσία υπηρεσία». Συναφώς, παρατηρούμε ότι ο όρος δημόσια υπηρεσία περιλαμβάνει και υπηρεσία σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου, εφόσον η διοίκησή τους τελεί υπό τον έλεγχο της Δημοκρατίας.  Αυτό επιβεβαιώθηκε και στην Pavlou (ανωτέρω).  Το Άρθρο 124 προνοεί για τη σύσταση Επιτροπής Δημοσίας Υπηρεσίας της οποίας τα μέλη διορίζονται για περίοδο 6 ετών.  Τα μέλη διορίζονται από τον Πρόεδρο και τον Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας.  Η αντιμισθία τους και οι άλλοι όροι υπηρεσίας τους ορίζονται από το Νόμο, και δεν μπορούν να μεταβληθούν δυσμενώς, μετά το διορισμό τους.  Επιπρόσθετα, τα μέλη της Επιτροπής δεν απολύονται εκτός υπό τους όρους και κατά τον τρόπο που απολύονται οι Δικαστές του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Ακόμα, ουδείς διορίζεται Πρόεδρος ή μέλος [*804]της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας αν κατά τους τελευταίους 12 ή 6 μήνες αντίστοιχα διετέλεσε υπουργός, βουλευτής, δημόσιος υπάλληλος, υπάλληλος Τοπικής Αρχής, νομικού προσώπου ή οργανισμού κοινής ωφελείας που ιδρύθηκε δια νόμου προς το δημόσιο συμφέρον ή μέλος συντεχνίας ή σωματείου ή οργανώσεως που ανήκει σ’ αυτή.  Το Άρθρο 125 του Συντάγματος προνοεί ότι, εκτός όπου υπάρχει ρητή πρόνοια στο Σύνταγμα και τηρουμένων των διατάξεων των νόμων, η Επιτροπή Δημοσίας Υπηρεσίας, μεταξύ άλλων, διορίζει, μονιμοποιεί, εντάσσει στη δύναμη των μονίμων ή των δικαιουμένων συντάξεως υπαλλήλων, προάγει, μεταθέτει, καθιστά συνταξιούχους δημοσίους υπαλλήλους και ασκεί πειθαρχική εξουσία επ’ αυτών περιλαμβανομένων της απολύσεως ή της απαλλαγής από τα  καθήκοντα τους. 

Αναφορικά με τους εκπαιδευτικούς, παρατηρούμε πως και γι’ αυτούς υπάρχει η ανάλογη Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας, της οποίας τα μέλη έχουν μονιμότητα ώστε να διασφαλίζεται η αμεροληψία τους  (Δέστε τον περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμο του 1969 έως 2011 (Νόμος 10/1969), Άρθρο 4).

Για τα εκπαιδευτικά, μορφωτικά και διδακτικά θέματα υπάρχουν πρόνοιες στο Μέρος V του Συντάγματος το οποίο τα αναθέτει αποκλειστικά στις Κοινοτικές Συνελεύσεις (Άρθρον 87). Με τον Ν.12/1965 τα θέματα αυτά ανατέθηκαν στο Υπουργείο Παιδείας.

Το ότι η θέση των μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων συνεπάγεται την άσκηση πολιτειακής εξουσίας είναι κατά την κρίση μας αδιαμφισβήτητο.  Τα Δημοτικά και τα Κοινοτικά Συμβούλια ασκούν εκτελεστική εξουσία σε τοπικό επίπεδο ενώ ταυτόχρονα έχουν και δευτερογενή νομοθετική εξουσία.

Κατά την κρίση μας και σύμφωνα με την προαναφερόμενη νομολογία και ειδικά τις αποφάσεις Καραγιώργη, Frangoulides και Pavlou (ανωτέρω), το πνεύμα του Συντάγματος μας, σε συνάρτηση με τις προαναφερόμενες ρητές διατάξεις του και τα όσα αυτές συνεπάγονται, διασφαλίζει τη διάκριση της πολιτειακής ή πολιτικής εξουσίας από τη μια και της δημόσιας λειτουργίας από την άλλη. Διασφαλίζει ότι η δημόσια λειτουργία θα βρίσκεται υπό το έλεγχο μιας μόνιμης και ανεξάρτητης Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας και αυτό, προφανώς, για να μπορεί να εξυπηρετεί την οποιαδήποτε εκλελεγμένη κυβέρνηση, κατά τον ίδιο αποτελεσματικό τρόπο.

Σύμφωνα με παραδεδεγμένες αρχές που αναγνωρίζονται στις ευρωπαϊκές και γενικά στις πολιτισμένες χώρες, η Δημόσια Υπηρεσία συνεισφέρει ουσιαστικά τρία πράγματα στην κυβερνητική [*805]μηχανή, την πραγματογνωμοσύνη της, τη μονιμότητα της και την εγγύηση αμερόληπτης συμβουλής και εκτέλεσης των αποφάσεων της (Δέστε:  Garner, Administrative Law, Fifth Edition, p. 415).

Στο σύγγραμμα του O. Hood Phillips, Constitutional and Administrative Law, 5η έκδοση (1973), αναφέρεται στη σελ. 294, ότι αντίθετα με τους Υπουργούς, στο Ηνωμένο Βασίλειο, οι δημόσιοι υπάλληλοι καλούνται μόνιμοι («permanent»), εφόσον ο διορισμός τους δεν είναι πολιτικός («political») και στην πράξη τερματίζεται μόνο λόγω ανάρμοστης συμπεριφοράς. Μάλιστα, εξηγείται στις σελ. 299-300, ότι στα πλαίσια μιας δημοκρατικής κοινωνίας κατοχυρώνεται, από τη μια, το επιθυμητό της ελευθερίας έκφρασης περί των κοινών με συνακόλουθη τη συμμετοχή των πολιτών στην πράξη και, από την άλλη, κατοχυρώνεται, προς το δημόσιο συμφέρον, η αμεροληψία και η μη πολιτικοποιημένη δημόσια υπηρεσία. Δημόσιος υπάλληλος (από μια βαθμίδα και άνω) οφείλει να  παραιτηθεί της θέσης του, πριν θέσει υποψηφιότητα για εκλογή. 

Τα πιο πάνω συνάδουν ουσιαστικά και με το Άρθρο 60 του  περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου αρ. 1/90, στο οποίο εύστοχα παρέπεμψε ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας, περί της πίστης και του σεβασμού που οφείλει έκαστος δημόσιος υπάλληλος στο Σύνταγμα και στο ανεξάρτητο της Δημόσιας Υπηρεσίας, η οποία ακομμάτιστα υπηρετεί το σύνολο του λαού εφόσον, ως προνοείται από το εδάφιο (1) (β) του άρθρου, οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους.

Η αμεροληψία της Δημόσιας Υπηρεσίας θεωρείται ως απαραίτητο στοιχείο για τη χρηστή διοίκηση και ακόμα, μπορεί να θεωρηθεί και ως περιλαμβανόμενη στις αρχές του κράτους δικαίου (Δέστε: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Study no. 470/2008, ημερ. 8.4.2011, παραγ. 65, σελ. 16).

Η απαίτηση για Χρηστή Διοίκηση θεωρείται, στον Ευρωπαϊκό νομικό χώρο, ότι πηγάζει από τις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου.  Συναφώς, το Ανώτατο Δικαστήριο της Εσθονίας απεφάσισε ότι το δικαίωμα σε χρηστή διοίκηση, μπορούσε να συναχθεί από το Άρθρο 14 του Συντάγματος της χώρας, ερμηνευόμενο υπό το φως των αρχών του διοικητικού δικαίου που αναγνωρίζονται στον Ευρωπαϊκό νομικό χώρο (Απόφαση του Συνταγματικού Αναθεωρητικού Τμήματος του Ανωτάτου Δικαστηρίου της Εσθονίας, ημερ. 17/2/2003, παράγραφοι 14-16 ΕST-2003-2-002). Επίσης, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πολωνίας απεφάσισε ότι το καθήκον των οργάνων των Δημοσίων Αρχών για Χρηστή Διοίκηση, πη[*806]γάζει από τις αρχές του κράτους δικαίου και την αρχή της νομιμότητας - Απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πολωνίας ημερ.  12/3/2007, Αρ. Αναφοράς Κ 54/05). Ακόμα, το Συνταγματικό Δικαστήριο του Βελγίου, σε αριθμό αποφάσεών του, έκαμε αναφορά στις αρχές της Χρηστής Διοίκησης, σε συνάφεια με την αρχή της ισότητας και την αρχή της μη διακρίσεως – (Δέστε: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Stocktaking on the Notions of «Good Governance» and «Good Administration», Study No. 470/2008, 8/4/2011, σελίδες 16-17).

Αυτά, κατ’ αναλογία, ισχύουν και για τους εκπαιδευτικούς και για τους υπαλλήλους των οργανισμών δημοσίου δικαίου.  Ως προς τους πρώτους, δυνάμει της κατοχύρωσης στο Σύνταγμα του ανεξάρτητου της Εκπαίδευσης δια των τότε προνοουμένων Κοινοτικών Συνελεύσεων, ως προς τους δεύτερους δυνάμει ρητής συμπερίληψης τους στο Άρθρο 122 του Συντάγματος.

Στην παρούσα υπόθεση με τις, υπό εξέταση, τροποποιήσεις σκοπείται ο συνδυασμός της θέσης του δημοσίου υπαλλήλου, του εκπαιδευτικού ή του υπαλλήλου σε οργανισμό δημοσίου δικαίου κλπ. με τη θέση του δημοτικού και κοινοτικού συμβούλου.  Χωρίς να παραγνωρίζουμε το δικαίωμα του κάθε ανθρώπου, ανεξαρτήτως επαγγέλματος ή θέσης, να μετέχει στα κοινά και να έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι, θεωρούμε πως η εκλογή σε δημοτικά και κοινοτικά συμβούλια, ατόμων που ταυτόχρονα, κατ’ επιλογήν τους, κατέχουν θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δεν μπορεί να συμβιβαστεί και έρχεται σε αντίθεση με την προαναφερόμενη αρχή της διάκρισης της πολιτειακής εξουσίας από τη δημόσια λειτουργία, η οποία είναι κατοχυρωμένη αρχή του Συντάγματος μας, η οποία αναδύεται από τα προαναφερόμενα άρθρα του Συντάγματος που αφορούν στη Δημόσια Υπηρεσία και την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας.

Εκείνο που επιχειρείται να θεσμοθετηθεί με τους υπό κρίση τροποποιητικούς νόμους είναι, για πρώτη φορά, η κατοχύρωση παράλληλης ή διπλής ιδιότητας, η μια εκ των οποίων είναι αμερόληπτη, πέραν και έξω από οποιοδήποτε πολιτικό χώρο, ενώ η άλλη αφορά στην άσκηση πολιτικής εξουσίας.  

Επιπρόσθετα, θεωρούμε ότι οι υπό εξέταση τροποποιήσεις παραβιάζουν και τις αρχές της χρηστής διοίκησης, εφόσον άτομα που κατέχουν θέσεις στη Δημόσια ή Εκπαιδευτική Υπηρεσία θα οφείλουν ταυτόχρονα να εκτελούν και καθήκοντα μελών Δημοτικών και Κοινοτικών Συμβουλίων με σχετική αμοιβή.  Πως θα μπορούν [*807]τα άτομα αυτά να αντεπεξέρχονται, με ορθό τρόπο, στα προαναφερόμενα διπλά καθήκοντα, όταν μάλιστα μπορεί να υπάρχει και σύγκρουση συμφερόντων.  Το ασυμβίβαστο των δύο θέσεων είναι άλλωστε, κατά την άποψη μας, αυταπόδεικτο από τις ίδιες τις πρόνοιες των προτεινόμενων τροποποιήσεων εφόσον η πιθανή (και άρα εκ προοιμίου αναγνωριζόμενη εν δυνάμει) σύγκρουση συμφερόντων, οδηγείται προς επίλυση της στο Γενικό Έφορο Εκλογής κατόπιν γνωμάτευσης του Γενικού Εισαγγελέα. Επομένως η ίδια η Βουλή, αναγνωρίζοντας το εν δυνάμει ασυμβίβαστο, προνόησε δια συγκεκριμένης ρήτρας, μηχανισμό επίλυσης, εκ των υστέρων όμως και αφού θα έχουν δημιουργηθεί προβλήματα ακριβώς λόγω αυτής της διπλής ιδιότητας, η οποία θα παρεμποδίζει και την εν γένει ομαλή διεξαγωγή των εργασιών ενός δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου.  Αυτά, αναφορικά με τη συνταγματικότητα και όχι τη σοφία των υπό εξέταση τροποποιητικών νόμων, στην οποία δεν υπεισερχόμεθα, πέραν της διαπίστωσης της αντισυνταγματικότητας των προνοιών τους.

Υπάρχει και αγγλική και κοινοπολιτειακή νομολογία, ανωτάτου επιπέδου, σύμφωνα με την οποία, ακόμα και σε περιπτώσεις χωρών με γραπτά Συντάγματα, είναι δυνατή η ύπαρξη κατοχυρωμένων προνοιών του Συντάγματος (entrenched provisions), κατά παράβαση των οποίων δεν μπορεί να θεσπιστεί νομοθεσία (Δέστε:  Hinds a.o. v. The Queen [1976] 1 All E.R. 354, απόφαση του Ανακτοσυμβουλίου (Privy Council) που αφορά υπόθεση προερχόμενη από την Ιαμαϊκή, στην οποία υπάρχει γραπτό Σύνταγμα (Jamaica (Constitution) Order 1962)).

Εν πάση περιπτώσει, παρατηρούμε ότι ούτε και η θεμελιώδης αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η οποία αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο του Συντάγματός μας, περιλαμβάνεται σε συγκεκριμένο ρητό άρθρο του Συντάγματος, αναδύεται όμως, ξεκάθαρα, απ’ αυτό. 

Ενόψει των προαναφερομένων δεν θεωρούμε σκόπιμο να εξετάσουμε και τους άλλους λόγους για τους οποίους ο αιτητής ισχυρίζεται ότι οι υπό εξέταση τροποποιητικοί νόμοι είναι αντισυνταγματικοί. 

Για τους λόγους που αναφέραμε η γνωμάτευση μας είναι πως οι προαναφερόμενοι δύο τροποποιητικοί νόμοι είναι αντισυνταγματικοί.

 

[*808]ΓΝΩΜΑΤΕΥΣΗ (μειοψηφίας)

ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.:  Με την παρούσα Αναφορά ζητείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας «Γνωμάτευση κατά πόσον «ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2) Νόμος του 2010», βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την αρχή της χρηστής διοίκησης, καθώς και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών.»

Το Άρθρο 16 των περί Δήμων Νόμων του 1985 – 2010 προνοεί τα ακόλουθα:

«(2)     (α)   Υπουργός ή Μέλος της Βουλής των Αντιπροσώπων ή

  (β) πρόσωπον το οποίον είναι δικαστής δικαστηρίου της Δημοκρατίας, έμμισθος, δημόσιος, εκπαιδευτικός ή δημοτικός υπάλληλος, υπάλληλος οργανισμού δημοσίου δικαίου, εν ενεργώ αστυνομική ή στρατιωτική υπηρεσία, πρόσωπον το οποίον κατέχει ιερατικόν αξίωμα ή έχει οποιαδήποτε συμβατική σύνδεση με το δήμο για την εκτέλεση εργασιών ή την παροχή υπηρεσιών με αμοιβή,

        δύναται να υποβάλη υποψηφιότητα δια την εκλογήν του ως δημάρχου ή μέλους συμβουλίου αλλά δεν δύναται να αναλάβη το αξίωμα τούτο εκτός εάν προ της τοιαύτης αναλήψεως ούτος παραιτηθή του αξιώματος ή της θέσεώς του ή απαλλαγή των συμβατικών αυτού υποχρεώσεων ή οφειλών, αναλόγως της περιπτώσεως.»

Με τον περί Δήμων (Τροποποιητικός) (Αρ. 2)  Νόμο του 2010, και συγκεκριμένα το Άρθρο 2, το εδάφιο (2) του Άρθρου 16 του βασικού Νόμου, αντικαταστάθηκε από το πιο κάτω νέο εδάφιο:

«(2)    (α)   Υπουργός ή μέλος της Βουλής των Αντιπροσώπων ή πρόσωπο το οποίο είναι δικαστής δικαστηρίου της Δημοκρατίας ή κατέχει θέση στην αστυνομική δύναμη ή στο στρατό της Δημοκρατίας ή κατέχει οποιοδήποτε ιερατικό αξίωμα ή έχει οποιαδήποτε συμβατική σύνδεση με το δήμο για την εκτέλεση εργασιών ή την παροχή υπηρεσιών με αμοιβή, δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως δημάρχου ή μέλους συμβουλίου αλλά δεν δύναται να αναλάβει το αξίωμα τούτο, εκτός εάν πριν [*809]την ανάληψη των καθηκόντων του παραιτηθεί του αξιώματος ή της θέσεώς του ή απαλλαγεί των συμβατικών του υποχρεώσεων ή οφειλών, ανάλογα με την περίπτωση.

  (β) Πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως δημάρχου αλλά δεν δύναται να αναλάβει το αξίωμα τούτο, εκτός εάν πριν από την ανάληψη των καθηκόντων του παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει.

  (γ)    (ι) Πρόσωπο το οποίο κατέχει θέση στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου δύναται να υποβάλει υποψηφιότητα για την εκλογή του ως μέλους συμβουλίου και να αναλάβει το αξίωμα τούτο χωρίς προηγουμένως να παραιτηθεί από τη θέση την οποία κατέχει εφόσον τα καθήκοντα της θέσης που κατέχει δε συγκρούονται με τα καθήκοντα και τις ευθύνες του aξιώματος αυτού.

        (ιι)  Για τη σύγκρουση των καθηκόντων της θέσης που κατέχει στη δημόσια ή εκπαιδευτική υπηρεσία της Δημοκρατίας ή σε οργανισμό δημοσίου δικαίου με το αξίωμα μέλους συμβουλίου που αναφέρεται στην υποπαράγραφο (ι) της παρούσας παραγράφου, αποφασίζει ο Γενικός Έφορος Εκλογών, έπειτα από σχετική γνωμοδότηση τριμελούς επιτροπής αποτελούμενης από  εκπρόσωπο του Γραφείου του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, του Γενικού Ελεγκτή της Δημοκρατίας και το διευθυντή του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού:

              Νοείται ότι ο Γενικός Έφορος Εκλογών δύναται να αποφασίζει για το κατά πόσο υφίσταται η πιο πάνω αναφερόμενη σύγκρουση, έπειτα από αίτημα που του υποβάλλεται από πρόσωπο που επιθυμεί να υποβάλει υποψηφιότητα με βάση την υποπαράγραφο (ι) της παραγράφου (γ).

...…….....................……………………...………….»

Όπως ήδη αναφέρθηκε, ο  Πρόεδρος της Δημοκρατίας, με την Αναφορά του, προφανώς θεωρεί τις πιο πάνω πρόνοιες του τροποποιητικού Νόμου  ως αντισυνταγματικές, αφού, κατά την εισή[*810]γησή του, όπως τέθηκε ενώπιόν μας από τον έντιμο Γενικό Εισαγγελέα, συνιστούν ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης και παραβιάζουν την αρχή της χρηστής διοίκησης όπως και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. 

Το βάρος της επιχειρηματολογίας που τέθηκε ενώπιόν μας με εκτενείς αναφορές στην νομολογία, ήταν κυρίως η παραβίαση της κατ’ ισχυρισμόν διάκρισης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, καταλήγουσα και στην παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης.

Περαιτέρω, ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας εισηγήθηκε πως, σε περίπτωση απόρριψης της πιο πάνω θέσης, τότε εγείρεται θέμα ανισότητος, κατά παράβαση του Άρθρου 28 του Συντάγματος, αφού γίνεται δυσμενής διάκριση σε βάρος των Δημάρχων, αφού αυτοί εξαιρούνται της πρόνοιας.  Επίσης εγείρει θέμα ανάθεσης στον Γενικό Έφορο Εκλογών «δικανικής κρίσης», κατά παράβαση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών.

Αντίθετα, είναι η θέση του ευπαίδευτου συνήγορου της Βουλής πως η χρηστή διοίκηση ποτέ δεν έχει αναχθεί σε συνταγματική αρχή για σκοπούς δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων.  Επίσης, αμφισβητεί την ύπαρξη συνταγματικής αρχής αναφορικά με διάκριση της πολιτικής εξουσίας από την διοίκηση, και εισηγείται περαιτέρω πως δεν τίθεται ούτε θέμα παραβίασης της αρχής της διάκρισης των εξουσιών.

Ξεκινώντας από αυτήν την τελευταία εισήγηση, παρατηρούμε πως η διάκριση των εξουσιών, η οποία προκύπτει σαφώς από συγκεκριμένα Άρθρα του Συντάγματος που καθορίζουν το πεδίο δράσης κάθε εξουσίας, δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα περίπτωση, αφού δεν υπάρχει εδώ επέμβαση μιας από τις τρεις εξουσίες (Εκτελεστικής, Νομοθετικής και Δικαστικής) στο πεδίο δράσης άλλης εξουσίας. Οι πολιτικές εξουσίες, όσο και η διοίκηση, εμπίπτουν στα καθήκοντα της ίδιας εξουσίας, ήτοι της εκτελεστικής.

Παραμένει, ως εκ τούτου, ως βασικό ερώτημα, το κατά πόσο υφίσταται συνταγματική αρχή διάκρισης πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας και παραβίασή της. 

Αρχίζοντας από την γενική αρχή της κήρυξης νομοθετήματος ως αντισυνταγματικού, σημειώνουμε πως έχει επανειλημμένα τονιστεί ότι η συνταγματικότητα ενός νόμου κρίνεται με βάση το περιεχόμενό του, σε συνάρτηση με το Άρθρο του Συντάγματος, σε σχέση με το οποίο προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι βρίσκεται σε αντί[*811]θεση (βλ., μεταξύ άλλων, Πρόεδρος της Δημοκρατίας v. Βουλής των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 611 και Κυπριακής Δημοκρατία v. Κωνσταντινίδη (Αρ. 1) (1996) 3 Α.Α.Δ. 206).  Είναι και με βάση αυτήν τη θέση που αναγνωρίζεται η διάκριση των εξουσιών, η οποία, παρόλον ότι δεν είναι ρητά διατυπωμένη στο κείμενο του Συντάγματος, συνάγεται σαφώς από τις επί μέρους διατάξεις του, που προνοούν για το πεδίο δράσης και τη δικαιοδοσία της κάθε εξουσίας. Έτσι, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών προσλαμβάνει την διάσταση συνταγματικής επιταγής, μόνο σε συνάρτηση προς τις συγκεκριμένες διατάξεις από τις οποίες αναδύεται. Όπως λέχθηκε και στην Κυπριακή Δημοκρατία v. Κωνσταντινίδη (πιο πάνω), «το πνεύμα και το υπόβαθρο του Συντάγματος δεν προσλαμβάνουν εννοιολογικό περιεχόμενο ασύνδετο προς τις ρητές διατάξεις του Συντάγματος».  (Βλέπε και Πρόεδρος της Δημοκρατίας v. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ.2) (2009) 3 Α.Α.Δ. 648).

Φυσιολογικά, η θέση αυτή μας οδηγεί τώρα στην εξέταση του ερωτήματος κατά πόσον γεννάται θέμα διάκρισης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης ως συνταγματικής επιταγής, την οποία νόμος δεν μπορεί να παραβιάσει.

Η εισήγηση περί ύπαρξης τέτοιας επιταγής τονίστηκε από τον τότε Δικαστή και μετέπειτα Πρόεδρο του Ανωτάτου Δικαστηρίου Πική Δ., στις υποθέσεις Pavlou and Another v. Returning Officer and Others (1987) 1 C.L.R. 252 και στην Κυπριακή Δημοκρατία v. Κωνσταντινίδη (πιο πάνω), όπου αναφέρθηκε πως η αρχή της διάκρισης μεταξύ του πεδίου της πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας καθιερώνεται από το Σύνταγμα της Δημοκρατίας με τρόπο καθοριστικό.  Σημειώνεται ότι και στις δύο πιο πάνω αποφάσεις, η άποψη αυτή ήταν άποψη που εκφράστηκε σε απόφαση μειοψηφίας. 

Το θέμα που εξετάζουμε αναλύθηκε διεξοδικά στην υπόθεση Κυπριακή Δημοκρατία v. Κωνσταντινίδη, στην οποία ήδη αναφερθήκαμε.  

Σημειώνουμε πως, στην υπόθεση εκείνη, ο τότε Γενικός Εισαγγελέας αμφισβήτησε πως αναγνωρίστηκε από τη νομολογία ότι στο Σύνταγμα ενυπάρχει γενική διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοίκησης.  

Ο Κωνσταντινίδης, Δ., εκδίδοντας την απόφαση της πλειοψηφίας, ανέφερε πως η διαπίστωση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι από το Σύνταγμα προέκυπτε διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας [*812]και διοικητικής λειτουργίας, που απέκλειε την νομοθετική ανάθεση στον Υπουργό εξουσίας, δυνάμει της οποίας έλαβε την επίδικη διοικητική απόφαση, χωρίς προσδιορισμό και συνταγματική διάταξη που την καθιερώνουν ή από τις οποίες προκύπτει, είναι ατελής. Γίνεται βεβαίως, στην παρούσα περίπτωση, αναφορά σε Άρθρα του Συντάγματος, αλλά, όπως διαπιστώνεται, τα άρθρα αυτά αφορούν κυρίως το πεδίο δράσης των τριών εξουσιών του κράτους και την διάκριση μεταξύ τους.

Αφού αναλύεται η νομολογία, στην Κωνσταντινίδης (πιο πάνω), καταλήγει η απόφαση πως η νομολογία δεν έχει αναγνωρίσει συνταγματικό διαχωρισμό γενικής εμβέλειας αναφορικά με την ύπαρξη διάκρισης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης. Επεξηγώντας την θέση που εκφράστηκε στην Ρ.Ι.Κ. κ.ά. v. Καραγιώργη κ.ά. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159, το Δικαστήριο αποφάνθηκε πως δεν κρίθηκε στην υπόθεση εκείνη ότι το Σύνταγμα απαγορεύει να ασκεί το Υπουργικό Συμβούλιο ή ο Υπουργός οποιαδήποτε διοικητική λειτουργία.  Όπως χαρακτηριστικά λέχθηκε, «το βαθύτερο νόημά της είναι πως αποκλείονται από του να ασκούν εξουσία όπου εκ του Συντάγματος αυτή ανήκει σε άλλο όργανο άσκησης διοικητικής λειτουργίας· και είναι εξ αυτού του λόγου που η ανάθεση ή ανάληψη ρόλου σε σχέση με διοικητική λειτουργία από όργανο άσκησης πολιτικής εξουσίας, χρωματίζεται ως πολιτική, και, επομένως, είναι ανεπίτρεπτη. Στην απουσία τέτοιου συνταγματικού περιορισμού, εναπόκειται στον Νομοθέτη να κατανείμει διοικητικές αρμοδιότητες, τηρουμένης βέβαια της αρχής της διάκρισης των εξουσιών.»

Στην ίδια απόφαση έγινε και αναφορά στην Frangoulides (No.2) v. The Republic of Cyprus (1966) 3 C.L.R. 676, όπου η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου έκρινε ότι δεν είναι επιτρεπτή η ανάληψη από Υπουργό, καθηκόντων προϊσταμένου τμήματος στη δημόσια υπηρεσία. Τούτο κρίθηκε ενόψει των προνοιών του Άρθρου 59.2 του Συντάγματος, που καθιστά το αξίωμα του Υπουργού ασυμβίβαστο, μεταξύ άλλων, προς κάθε «έτερο δημόσιο αξίωμα ή θέση». Όπως σχολιάζει στην απόφασή του ο Κωνσταντινίδης, Δ., το Ανώτατο Δικαστήριο κάνει σαφές στην απόφασή του, ότι ασχολήθηκε μόνο με την προσυπογραφή από τον Υπουργό της εμπιστευτικής έκθεσης που έπρεπε να είχε υπογραφεί από τον προϊστάμενο του τμήματος, και όχι με άλλα καθήκοντα του προϊσταμένου του τμήματος ή του Υπουργού.  Κατά συνέπεια, η εν λόγω απόφαση, κατά την κρίση μας, δεν υποστηρίζει τη γενική θέση ότι το Σύνταγμα κάνει διαχωρισμό μεταξύ των πολιτικών εξουσιών και της διοίκησης. 

Όσον αφορά την Pavlou (πιο πάνω), εκεί κρίθηκε ότι η διαφο[*813]ροποίηση στην οποία είχε προβεί η νομοθετική εξουσία, παρεμποδίζοντας την ανάληψη αξιώματος δημοτικού συμβούλου από δημόσιους υπάλληλους, εκπαιδευτικούς ή υπαλλήλους νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, ήταν εύλογα επιτρεπτή, έχοντας υπόψη την φύση των θέσεων που κατείχαν οι αιτούντες και εκείνη του αξιώματος του δημοτικού συμβούλου.  Η δε απόφαση του Πική, Δ. περί διαχωρισμού της πολιτικής εξουσίας από την διοικητική, πέραν του ότι δόθηκε σε μειοψηφούσα απόφαση, λέχθηκε και obiter.  

Στην υπόθεση Κακουρής v. Επάρχου Αμμοχώστου κ.ά. (2004) 1 Α.Α.Δ. 8, στην οποία έγινε αναφορά ενώπιόν μας, δεν εγείρονταν θέματα που αφορούν την περίπτωσή μας, αφού εκεί δεν αμφισβητήθηκε η συνταγματικότητα του Άρθρου 16(2)(β) του περί Δήμων Νόμου (Ν. 111(Ι)/85), όπως τροποποιήθηκε, αλλά απλώς κρίθηκε ότι η απόφαση του Εφόρου, με βάση τις πρόνοιες αυτές, ήταν αναπόφευκτη, αφού όφειλε να συμμορφωθεί με νομοθετικές πρόνοιες που εκδόθηκαν με βάση νόμο που τεκμαιρόταν ως συνταγματικός.   Τις παρατηρήσεις, obiter δε, σε μια από τις αποφάσεις που εκδόθηκαν στο θέμα της διάκρισης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας, δεν τις περιέλαβε η πλειοψηφία στη δική της απόφαση.

Στην υπόθεση Σωκράτους v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 204, έγινε αναφορά στην διάκριση μεταξύ πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας, αλλά με παραπομπή ακριβώς στην υπόθεση Κυπριακή Δημοκρατία v. Κωνσταντινίδη (πιο πάνω), σε συνάρτηση προς το ιδιαίτερο ζήτημα που προέκυψε σε εκείνη την υπόθεση. Εκεί θεωρήθηκε ως απαράδεκτη παρέμβαση εκ μέρους του Προέδρου της Βουλής, το ότι τέθηκε επιστολή ενώπιον της Ε.Δ.Υ., η οποία την πληροφορούσε για την ύπαρξη και εκδήλωση ενδιαφέροντός του για το ενδιαφερόμενο πρόσωπο. 

Σε όλες τις πιο πάνω υποθέσεις, το θέμα είχε εξεταστεί και κριθεί εν όψει των ιδιαίτερων θεμάτων και συνθηκών μιας εκάστης, και με αυτό το πνεύμα θα πρέπει να ερμηνευτούν οι σχετικές αποφάσεις.

Περαιτέρω, σημειώνουμε πως, ενώ στις πρόνοιες του Συντάγματος που αφορούν τον Πρόεδρο και Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας, καθώς και τα μέλη της Βουλής, προνοείται και το ασυμβίβαστο κατοχής άλλης θέσης, στα Άρθρα του Συντάγματος (173 – 178), όπου γίνεται πρόνοια για τους Δήμους, ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θεώρησε αναγκαίο να κάμει οποιαδήποτε πρόνοια περί ασυμβίβαστου.

Τέλος, επαναλαμβάνουμε και επισημαίνουμε πως η συνταγματικότητα νόμου κρίνεται με βάση το περιεχόμενό του σε συνάρτηση με [*814]το Άρθρο του Συντάγματος με το οποίο, κατ’ ισχυρισμό, βρίσκεται σε αντίθεση, «η δε δυνατόν συμπεριφορά ενός ατόμου κατά τρόπο αντίθετο προς την πιστή και νόμιμη εκπλήρωση των καθηκόντων του και η δυνατόν μεροληπτική άσκηση των καθηκόντων του δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη σαν στοιχείο που οδηγεί στην κήρυξη ενός νόμου ως αντισυνταγματικού, …» (Πρόεδρος της Δημοκρατίας v. Βουλής των Αντιπροσώπων (1991) 3 Α.Α.Δ. 631, στη σελ. 638).

Με βάση όλα τα πιο πάνω, καταλήγουμε πως δεν υφίσταται γενική συνταγματική επιταγή περί σαφούς διαχωρισμού πολιτικής εξουσίας και διοικητικής λειτουργίας, που να προκύπτει μέσα από πρόνοιες Άρθρων του Συντάγματος, όπως τούτο σαφώς προκύπτει σχετικά με την συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών.

Τις περαιτέρω θέσεις του έντιμου Γενικού Εισαγγελέα για αντισυνταγματικότητα, σε δεύτερο επίπεδο, όπως τις συνοψίζουμε, δεν χρειάζεται να τις εξετάσουμε, αφού με την απόφαση της πλειοψηφίας καθορίζεται το αποτέλεσμα.

Καταλήγοντας, παραπέμπουμε στο πιο κάτω απόσπασμα από την Tyson & Bro v. Banton 273 US 418, 445-447 (1927, Holmes J.) (σε μετάφραση):

«Θεωρώ ότι η ορθή θέση είναι η αναγνώριση ότι η κρατική νομοθετική εξουσία μπορεί να κάμει ότι θεωρεί πρέπον, εκτός εάν εμποδίζεται από κάποια ρητή απαγόρευση στο Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών ή της Πολιτείας και ότι τα δικαστήρια θα πρέπει να είναι προσεκτικά να μην επεκτείνουν τέτοιες απαγορεύσεις πέρα από την σαφή έννοιά τους με το να διακρίνουν σε αυτές αντιλήψεις δημόσιας πολιτικής που το συγκεκριμένο δικαστήριο δυνατόν να έχει ……  Απέχω πολύ από του να πω ότι θεωρώ αυτόν τον συγκεκριμένο νόμο ως μια σώφρονα και λογική πρόνοια.  Αυτό δεν είναι δική μου δουλειά.  Αλλά, εάν ο λαός της Πολιτείας της Νέας Υόρκης, μιλώντας με την εξουσιοδοτημένη φωνή του, λέγει ότι την θέλει, δεν βλέπω οτιδήποτε στο Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών που να τους εμποδίζει να ικανοποιήσουν την θέλησή τους.»*

[*815]H πιο πάνω θέση μας βρίσκει απόλυτα σύμφωνους, τόσο αναφορικά με την σοφία και την λογική του υπό κρίση νομοθετήματος, όσο και με το ότι το θέμα δεν εμπίπτει στην κρίση μας.

Γνωματεύουμε πως ο περί Δήμων (Τροποποιητικός) (αρ. 2) Νόμος του 2010 δεν είναι αντίθετος ή ασύμφωνος προς τις διατάξεις του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας.

ΓΝΩΜΑΤΕΥΣΗ (μειοψηφίας)

ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.:  Με την Αναφορά αυτή ζητείται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας «Γνωμάτευση κατά πόσον «ο Περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (Αρ.2) Νόμος του 2010», βρίσκεται σε αντίθεση και είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των Άρθρων 28, 41, 46, 58, 59, 70, 122, 125, 152 και 179 του Συντάγματος, το ασυμβίβαστο παράλληλης άσκησης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης, την Αρχή της Χρηστής Διοίκησης, καθώς και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.»

Η Αναφορά αυτή συνεκδικάσθηκε με την Αναφορά 5/2010, στην οποία μόλις τώρα έχει εκδοθεί απόφαση.  Τα θέματα που εγείρονται είναι ταυτόσημα με εκείνα που εγέρθηκαν στην πιο πάνω Αναφορά, με μόνη την διαφορά ότι αναφέρονται σε ανάλογες πρόνοιες του περί Κοινοτήτων Νόμου που αφορά τις Κοινοτικές Αρχές.

Για τους ίδιους λόγους που αναλύονται στην Αναφορά 5/2010 και με το ίδιο σκεπτικό, γνωματεύουμε και εδώ πως ο περί Κοινοτήτων (Τροποποιητικός) (αρ.2) Νόμος του 2010, δεν είναι αντίθετος ή ασυμβίβαστος προς το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας.

Γνωμάτευση ως ανωτέρω.

* «I think the proper course is to recognise that a State legislature can do whatever it sees fit to do unless it is restrained by some express prohibition in the Constitution of the United States or of the State, and that courts should be careful not to extend such prohibitions beyond their obvious meaning by reading into them conceptions of public policy that the particular court may happen  to entertain .......... I am far from saying that I think this particular law a wise and rational provision.   That is not my affair.   But if the people of the State of New York speaking by their authorized voice say that they want it, I see nothing in the Constitution of the United States to prevent their having their will».

 

---

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο