(2013) 3 ΑΑΔ 130
[*130]19 Μαρτίου, 2013
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΚΛΗΡΙΔΗΣ, ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, Δ/στές]
ΑΛΕΞΑΝΔΡΟΣ ΖΑΒΡΟΣ,
Εφεσείων - Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. YΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Εφεσιβλήτων - Καθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 94/09)
Διοικητικό Όργανο ―Συλλογικά όργανα ― Σύνθεση ― Όροι νομιμότητας με βάση την νομολογία και τον περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμο Αρ. 158(Ι)/99 ― Περιστάσεις υπό τις οποίες στην εξετασθείσα υπόθεση κρίθηκε πάσχουσα η σύνθεση της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων κατά Πολεοδομικών ζωνών.
Ο εφεσείων αξίωσε την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης, με την οποία είχε απορριφθεί η προσφυγή του κατά της έγκρισης των πολεοδομικών ζωνών Κουκλιών.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Από τα πρακτικά εν προκειμένω, δεν φαίνεται με ποια ιδιότητα παρίστατο η κα Ν. Κασπαρή, (αν δεν ήταν μέλος της), στη σύσκεψη της Επιτροπής, κατά την οποία συζητήθηκαν οι ενστάσεις και λήφθηκε η απόφαση. Περαιτέρω, δεν προκύπτει κατά πόσον οι εκθέσαντες τις απόψεις τους, που αναφέρονται στην παράγραφο 2 των πρακτικών, αποχώρησαν πριν την μελέτη των ενστάσεων, αλλά ούτε και φαίνεται η ιδιότητα που η «Παρακαθήμενη» κα Μ. Καραγιώργη, Βοηθός Γραμματειακός Λειτουργός, παρίστατο στη διαδικασία. Κατά συνέπεια παραβιάστηκαν οι αρχές της νόμιμης συγκρότησης του συλλογικού οργάνου κατά την εξέταση της ένστασης του εφεσείοντα.
Η έφεση πέτυχε με έξοδα.
[*131]Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Πανεπιστήμιο Κύπρου ν. Κωνσταντίνου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 145,
K. P. Parpas Enterprises Ltd v. Αρχής Τηλεπικοινωνιών Κύπρου (2002) 3 Α.Α.Δ. 325,
Finia Knitwear Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 317.
Έφεση.
Έφεση από τον Εφεσείοντα εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Κραμβής, Δ.), (Υπόθεση Αρ. 263/2008), ημερ. 14/5/2009.
Α. Σ. Αγγελίδης, για Εφεσείοντα
Α. Ζερβού (κα), εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Π. Αρτέμη, Π.
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Η υπό έφεση απόφαση στρέφεται εναντίον της πρωτόδικης απόφασης, ημερομηνίας 14.5.09, με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή που καταχώρησε ο εφεσείων-αιτητής εναντίον της απόφασης των εφεσιβλήτων-καθ’ ων η αίτηση, που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, στις 21.12.2007 και γνωστοποιήθηκε στον εφεσείοντα με επιστολή ημερ. 14.1.08, με την οποία απορρίφθηκε η ένσταση του εναντίον των προνοιών του Σχεδίου Πολεοδομικών Ζωνών Κουκλιών και έτσι αποφασίστηκε ότι οριστικά το τεμάχιο του αιτητή Aρ. 54 Φ/Σχ.LII/41, που βρίσκεται στα Κούκλια παραμένει στην πολεοδομική ζώνη Γ3 αντί να ενταχθεί στην οικιστική ζώνη.
Ο πρώτος λόγος έφεσης και η αιτιολογία του είναι κατά λέξη o ακόλουθoς:
«Λόγος Έφεσης 1.
Εσφαλμένα κρίθηκε Πρωτόδικα ότι οι ιδιότητες των μελών της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων καθώς και γενικά η σύνθεσή και [*132]λειτουργία της, είναι νόμιμες.
Αιτιολογία.
Τούτο γιατί:
(α) Ενώ παρουσιάστηκε με την αγόρευση της καθ’ ης η αίτηση (παράρτημα Α) έγγραφο όπου ο Διευθυντής του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως εξουσιοδότησε τα δύο μέλη που θα αποτελούσαν τη σύνθεση της Επιτροπής Μελέτης Ενστάσεων, δεν παρουσιάστηκε για τα υπόλοιπα δύο μέλη (κ.κ. Ηλιάδη και Ευθυμίου) πρακτικό με το οποίο να προκύπτει από ποίο όργανο εξουσιοδοτήθηκαν να ενεργήσουν ως Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων, καθώς και το πώς και πότε ορίσθηκαν ως μέλη. το κενόν αυτό δεν μπορούσε παρά να οδηγήσει σε ακύρωση γιατί δεν χωρεί εικασία.
(β) Περαιτέρω ενώ στα πρακτικά σύσκεψης της Επιτροπής ημερ. 26.8.2004 (παράρτημα 4 στην ένσταση), συμμετείχαν τέσσερα μέλη (οι κ.κ. Ηλιάδης, Καρεκλάς, Ν. Κασπαρή και Μ. Ευθυμίου), που εξέτασαν τις ενστάσεις εναντίον των Πολεοδομικών Ζωνών της Δήλωσης Πολιτικής Κοινοτήτων της Επαρχίας Πάφου (συμπεριλαμβανομένου [sic] και της Κοινότητας Κουκλιών), εν τούτοις κατά την έκδοση της επίδικης απόφασης 10.8.2007 (παράρτημα 7 στην ένσταση) συμμετείχαν άγνωστο γιατί, μόνο τρία μέλη.
Πουθενά στα πρακτικά δεν προκύπτει γιατί δεν συμμετείχε το μέλος Νατάσα Κασπαρή κατά την έκδοση της επίδικης απόφασης που είχε εξουσιοδοτηθεί από τον Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως.»
Για να γίνει πιο κατανοητό το θέμα που έχουμε να αποφασίσουμε, παραθέτουμε το σχετικό πρακτικό της σύσκεψης που έγινε στα γραφεία της Επαρχιακής Διοίκησης Πάφου, στις 26.8.04, που αφορούσαν τη μελέτη ενστάσεων εναντίον των Πολεοδομικών Ζωνών της Δήλωσης Πολιτικής συγκεκριμένων κοινοτήτων της Επαρχίας Πάφου, συμπεριλαμβανομένης και των Κουκλιών:
«Παρόντες: κ. Η Ηλιάδης, Διοικητικός Λειτουργός, Πρόεδρος
κ. Μ. Καρεκλάς, Λειτ. Τμ. Πολεοδομίας και
Οικήσεως
[*133] κ. Ν. Κασπαρή, Λειτ. Τμ. Πολεοδομίας και Οικήσεως
κ. Μ. Ευθυμίου, Πρόεδρος Ένωσης
Κοινοτήτων
Παρακαθήμενη: κα Μ. Καραγιώργη, Βοηθός Γραμματεια κός Λειτουργός
Ο Πρόεδρος αφού καλωσόρισε τους παρευρισκομένους ανάφερε ότι κατά τη σημερινή σύσκεψη θα μελετηθούν οι ενστάσεις που υποβλήθηκαν εναντίον των προνοιών των Πολεοδομικών Ζωνών της Δήλωσης Πολιτικής των Κοινοτήτων Νικόκλεια, Αγία Βαρβάρα, Αναρίτα, Μανδριά, Τίμη και Κούλια (Χωροταξική Περιοχή ΧΙΙ).
2. Στη συνέχεια κλήθηκαν διαδοχικά όπως φαίνεται πιο κάτω και εξέθεσαν τις απόψεις τους οι Πρόεδροι και Μέλη των Οικείων Κοινοτικών Συμβουλίων. Επίσης για την ένσταση των Κοινοτικών Συμβουλίων παρευρέθηκαν ο κ. Σώζος Ζωμενή (Τμήμα Γεωλογικής Επισκόπησης( κ.κ. Α. Καζαντζής και Κλ. Χρίστου (Τμήμα Γεωργίας) κ. Α. Κυριακού (Τμήμα Αναδασμού) και Γ. Χρυσοστόμου (Τμήμα Υδάτων), κα Βάσω Κανάρη (απουσίαζε εκτός Κύπρου), κ. Λ. Καραγιάννης, κ. Μ. Νικάνδρου, κ. Γ. Φαίδωνος, Αρχιτέκτονας/Πολεοδόμος (Σύμβουλος Κ.Σ. Αναρίτας), κ. Π. Πα/Ιωάννου Μανδριά, κα Γιώτα Φιλίππου Τίμη, κ. Χρ. Πετρίδης Κούκλια.
3. Ακολούθως η Επιτροπή Μελέτης ενστάσεων αποτελούμενη από τους κ. Η. Ηλιάδη, Μ. Καρεκλά, και Μ. Ευθυμίου προχώρησε στη μελέτη 67 ενστάσεων.
Συγκεκριμένα εξετάστηκαν:
• Νικόκλεια 3 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 3/2003
• Αγία Βαρβάρα 9 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 9/2003
• Αναρίτα 10 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 9/2003 και 1 εκ πρόθεσμη
• Μανδριά 15 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 15/2003
• Τίμη 11 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 11/2003
• Κούκλια 19 ενστάσεις από 1/2003 μέχρι 19/2003
4. Η επιτροπή αφού έλαβε υπόψη όλα τα δεδομένα που είχε ενώπιον της και μετά από συζήτηση έκαμε τις ανάλογες εισηγή[*134]σεις οι οποίες φαίνονται και υπογράφονται από τα μέλη στα ειδικά έντυπα μελέτης ενστάσεων τα οποία επισυνάπτονται ως αναπόσπαστο μέρος των πρακτικών.»
Μετά την υποβολή των εισηγήσεων της ΕΜΕ στον Υπουργό Εσωτερικών και ακολούθως στο Υπουργικό Συμβούλιο, το τελευταίο ενέκρινε τα Σχέδια όπως είχαν διαμορφωθεί.
Ήταν η θέση των εφεσιβλήτων-καθ’ ων η αίτηση ότι δεν παρίστατο ανάγκη να τεθούν ενώπιον του Δικαστηρίου οι εξουσιοδοτήσεις των εκπροσώπων των μελών της Επιτροπής και ότι αυτή ήταν καλώς συγκροτημένη.
Οι εφεσείοντες είχαν αντίθετη θέση και επιχειρηματολόγησαν πως για δύο από τα τέσσερα πρόσωπα που ήταν παρόντα, υπήρχε και παρουσιάστηκε τέτοια εξουσιοδότηση αλλά στο τέλος από τους τρεις που αποφάσισαν, μόνο του ενός είχε παρουσιασθεί η εξουσιοδότηση, αφού η δεύτερη αφορούσε την κα Ν. Κασπαρή, η οποία δεν έλαβε μέρος στην απόφαση.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι σύμφωνα με τις σχετικές πρόνοιες η αρμόδια Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων (ΕΜΕ) ήταν τριμελής και ως εκ τούτου, τα τρία μέλη που μετείχαν ήταν οι κ.κ. Ηλιάδης, Καρεκλάς και Ευθυμίου, ως εκπρόσωποι των αρμοδίων φορέων, όπως αυτοί προκαθορίζονται στην παράγραφο 6 της Εγκυκλίου για τη διαδικασία μελέτης των ενστάσεων.
Το Δικαστήριο επί του προκειμένου κατέληξε ως ακολούθως:
«Οι ιδιότητες των μελών καθώς και η αριθμητική της σύνθεση είναι νόμιμες. Το γεγονός ότι δεν προσκομίστηκε έγγραφο διορισμού των συγκεκριμένων μελών από τα «αρμόδια» όργανα, δεν μπορεί να επηρεάσει το κύρος της ληφθείσας απόφασης, εφόσον δεν ανατράπηκε το τεκμήριο της νομιμότητας της συγκρότησης της ΕΜΕ. Το σημαντικό είναι ότι όλα τα μέλη της είχαν τις ιδιότητες και την αρμοδιότητα που προνοούσε η εγκύκλιος.»
Από τα πρακτικά που παραθέσαμε πιο πάνω, προκύπτει ότι ενώ στην εξέταση των ενστάσεων ήταν τέσσερα πρόσωπα παρόντα κατά τη λήψη της απόφασης, μόνο τα τρία έλαβαν μέρος. Αυτού του θέματος δεν φαίνεται να επιλήφθηκε το πρωτόδικο Δικαστήριο, παρόλο ότι η νόμιμη συγκρότηση συλλογικού οργάνου είναι θέμα δημόσιας τάξης και μπορεί να εξετασθεί και αυτεπάγγελτα. Ως εκ τούτου, τίθεται, το πιο κάτω ερώτημα.
[*135]Αν η Επιτροπή ήταν τριμελής, με ποια ιδιότητα παρίστατο το τέταρτο πρόσωπο, που στο τέλος δεν έλαβε μέρος στη λήψη της απόφασης; Σε περίπτωση, όμως που ήταν τετραμελής η Επιτροπή, τότε θα έπρεπε και το τέταρτο μέλος να λαμβάνει μέρος στην απόφαση σύμφωνα με τις πρόνοιες του Άρθρου 22 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου Ν. 158(Ι)/99.
Επειδή, όμως, φαίνεται ότι είναι ορθή η θέση του Δικαστηρίου, ότι σύμφωνα με την Εγκύκλιο τρία είναι τα μέλη της Επιτροπής, τότε το ερώτημα που πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η παρουσία της κας Κασπαρή επηρεάζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο την εγκυρότητα της απόφασης της ΕΜΕ.
Το Άρθρο 21 του Ν. 158(Ι)/1999, που είναι κωδικοποίηση της νομολογίας επί του προκειμένου στα εδάφια 1 και 2, περιλαμβάνει τα ακόλουθα:
«21(1) Το συλλογικό διοικητικό όργανο πρέπει να συνεδριάζει με νόμιμη σύνθεση. Δεν είναι νόμιμα συντεθειμένο, αν στη συνεδρίασή του παρίσταται πρόσωπο που δεν είναι εξουσιοδοτημένο από το νόμο, έστω και αν δεν έλαβε μέρος στην ψηφοφορία, εκτός αν πρόκειται για υπάλληλο που είναι αρμόδιος για την τήρηση των πρακτικών.
(2) Δε συνιστά κακή σύνθεση του οργάνου η παρουσία στη συνεδρία του συλλογικού διοικητικού οργάνου αρμόδιων υπηρεσιακών ή άλλων προσώπων με σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών ή την προσαγωγή στοιχείων, εφόσον αυτά αποχωρήσουν πριν από τη διαβούλευση για λήψη της απόφασης.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »
Η εκτενής νομολογία επί του προκειμένου καθιστά σαφές ότι η παρουσία τρίτου προσώπου κατά τη συζήτηση και τη λήψη απόφασης, είναι ασυμβίβαστη με τη νόμιμη συγκρότηση συλλογικού οργάνου, εκτός εάν η παρουσία του προβλέπεται από το Νόμο. (Δέστε, μεταξύ άλλων, Πανεπιστήμιο Κύπρου ν. Κωνσταντίνου κ.α. (1994) 3 Α.Α.Δ. 145, K.P. Parpas Enterprises Ltd v. Αρχής Τηλεπικοινωνιών Κύπρου (2002) 3 Α.Α.Δ. 325).
Στην υπόθεση Finia Knitwear Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 317, λέχθηκαν, περαιτέρω, και τα ακόλουθα:
«Η νομολογία σε σχέση με την ανάγκη αποχώρησης μη μελών [*136]του συλλογικού οργάνου κατά τη συζήτηση και λήψη της απόφασης, δεν αφορά στην περίπτωση προσώπων τα οποία, κατά τις διατάξεις του Νόμου, δικαιούνται να παρίστανται στη συνεδρία. Είναι επ’ αυτού σχετική η ανάλυση στο Εγχειρίδιο του Διοικητικού Δικαίου, Επαμ. Σπηλιωτόπουλου, 8η έκδοση, σελ. 138, που επικαλέστηκαν οι εφεσίβλητοι: «Κατά τη συνεδρίαση κατά την οποία γίνεται διαλογική συζήτηση μεταξύ των μελών και ψηφοφορία για τη λήψη της απόφασης του συλλογικού οργάνου, δεν επιτρέπεται να παρίστανται πρόσωπα που δεν περιλαμβάνονται σύμφωνα με τις διατάξεις στην νόμιμη συγκρότηση, ή των οποίων η συμμετοχή στις συνεδρίες δεν προβλέπεται ρητώς. Εάν παρίστανται π.χ. οι υπηρεσιακοί παράγοντες που κλήθηκαν για παροχή πληροφοριών, (ΣΕ2002/1963), πρέπει να αποχωρήσουν πριν από την έναρξη της διαλογικής συζήτησης (ΣΕ3022/1980).» Εν προκειμένω, ο Νόμος επιτρέπει ρητά την παρουσία και την εν γένει συμμετοχή του Γενικού Ελεγκτή ή του εκπροσώπου του ως παρατηρητή στις συνεδρίες και δεν διακρίνουμε δυνατότητα διάσπασης της σημασίας των όρων ώστε ως συνεδρία, με την έννοια του Νόμου, να θεωρείται μόνο ένα μέρος της, μάλιστα το προπαρασκευαστικό. Θα παραπέμπαμε, σε σχέση με τον Γραμματέα, και στην απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στη Lordos Hotel (Holdings) Ltd κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεως Παραλιμνίου κ.ά., Υπ. Αρ. 396/98 κ.ά., ημερ. 27.2.04»
Από τα πρακτικά που παραθέσαμε πιο πάνω, δεν φαίνεται με ποια ιδιότητα παρίστατο η κα Ν. Κασπαρή, (αν δεν ήταν μέλος της), στη σύσκεψη της Επιτροπής, κατά την οποία συζητήθηκαν οι ενστάσεις και λήφθηκε η απόφαση.
Περαιτέρω, επιθυμούμε να παρατηρήσουμε ότι δεν προκύπτει κατά πόσον οι εκθέσαντες τις απόψεις τους, που αναφέρονται στην παράγραφο 2 των πρακτικών, αποχώρησαν πριν την μελέτη των ενστάσεων, αλλά ούτε και φαίνεται η ιδιότητα που η «Παρακαθήμενη» κα Μ. Καραγιώργη, Βοηθός Γραμματειακός Λειτουργός, παρίστατο στη διαδικασία.
Καταλήγοντας, υπό το φως των πιο πάνω νομικών προνοιών και αρχών της νομολογίας, κρίνουμε πως παραβιάστηκαν οι αρχές της νόμιμης συγκρότησης του συλλογικού οργάνου κατά την εξέταση της ένστασης του εφεσείοντα.
Η έφεση επιτυγχάνει, η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται και η διοικητική πράξη ακυρώνεται. Επιδικάζονται έξοδα, συν [*137]Φ.Π.Α., κατ’ έφεση όσο και πρωτόδικα υπέρ του εφεσείοντα-αιτητή, όπως αυτά θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο