ECLI:CY:AD:2014:C1005

(2014) 3 ΑΑΔ 175

[*175]11 Ιουνίου, 2014

 

[ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, Δ/στές]

 

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 23, 24, 26, 28 ΚΑΙ 146

ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

(Υπόθεση Αρ. 1480/2011)

 

ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΥΣ, κ.ά.,

 

Αιτητές,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1481/2011)

 

ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΦΛΟΥΡΕΝΤΖΟΥ,

 

Αιτητής,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1482/2011)

 

ΕΥΣΤΡΑΤΙΟΣ ΜΑΤΘΑΙΟΥ,

 

Αιτητής,

[*176]v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1483/2011)

 

ΑΝΤΡΙΑΝΑ ΑΧΙΛΛΕΩΣ,

 

Αιτήτρια,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1484/2011)

 

ΑΝΤΩΝΗΣ ΚΟΥΤΣΟΥΛΗΣ,

 

Αιτητής,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1591/2011)

 

1. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ,

2. ΘΕΟΦΥΛΑΚΤΟΣ ΦΥΛΑΚΤΟΥ,

 

[*177]Αιτητές,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

 

(Υπόθεση Αρ. 1625/2011)

 

ΜΑΡΙΑ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΥ,

 

Αιτήτρια,

 

v.

 

ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ

1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,

 

Καθ’ ων η αίτηση.

 

(Υποθέσεις Αρ. 1480/2011, 1481/2011, 1482/2011, 1483/2011, 1484/2011, 1591/2011, 1625/2011)

 

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Συνταγματικότητα Νόμου ― Έλεγχος ― Οι πρόνοιες του περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμου του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) και ο έλεγχος της εναρμόνισής τους με συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος ― Η αντισυνταγματικότητα του Νόμου δεν στοιχειοθετήθηκε πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας ― Ανάλυση της νομολογίας και εφαρμογή της στα γεγονότα της κριθείσας περίπτωσης.

 

Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Έλεγχος της συνταγματικότητας νόμου ― Το τεκμήριο ότι ο νόμος είναι συνταγματικός και το επίπεδο απόδειξης που ισχύει για την ανατροπή του.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 28 ― Η θεμελίωση της αρχής της ισότητας ― Επεξεργασία της από την νομολογία ― [*178]Αποκρυστάλλωση των κανόνων που συνεπάγεται η αρχή της ισότητας, οι οποίοι όμως σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να είναι άκαμπτοι ― Κάθε περίπτωση εξετάζεται χωριστά και με βάση το σύνολο των περιστάσεών της ― Ειδικά η αντιμετώπιση των φορολογικών νομοθετημάτων.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Η ευχέρεια του κράτους να καθορίζει την δημοσιονομική πολιτική ― Η επιλογή ή όχι συγκεκριμένης πολιτικής, εντάσσεται μέσα στα πλαίσια της ευρείας ευχέρειας που έχει το κράτος στον τομέα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και ιδιαίτερα του κρατικού μισθολογίου ― Δεν είναι δυνατό για το αναθεωρητικό Δικαστήριο να εξετάσει την ορθότητα των συγκεκριμένων επιλογών του κράτους ― Εκείνο που διενεργείται, είναι έλεγχος ακραίων ορίων.

 

Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Έλεγχος της κρατικής δημοσιονομικής πολιτικής, με βάση την αρχή της ισότητας ― Ακόμα και το ΕΔΑΔ αναγνωρίζει την ευρεία  διακριτική ευχέρεια του κράτους να υιοθετεί νομοθετικά μέτρα για συγκεκριμένες ομάδες πολιτών.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 28 ― Αρχή της ισότητας ― Κατά πόσο η επιβολή έκτακτης εισφοράς στους μισθούς και τις συντάξεις του δημόσιου τομέα με τον περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμο του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011), παραβίαζε την ίση μεταχείριση του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Επιβολή έκτακτης εισφοράς στους μισθούς και τις συντάξεις του δημοσίου διά του περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμου του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) ― Το γεγονός ότι ο Νόμος δεν λαμβάνει υπόψη άλλα εισοδήματα των μισθωτών ή συνταξιούχων ή το γεγονός ότι ο Νόμος δεν επεκτείνεται και σε άλλες ομάδες εισοδηματιών ή σε νομικά πρόσωπα, δεν οδηγεί σε ανισότητα.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 24 ― Κατά πόσο ο περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμος του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) αντίκειται στην αρχή της φορολογικής ισότητας.

 

Διοικητικό Δίκαιο ― Αρχή της αναλογικότητας ― Δεν παραβιάστηκε από την επιβολή έκτακτης εισφοράς με τον περί Έκτακτης Εισφοράς [*179]Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμο του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) ― Ειδικά η αντιμετώπιση του τρόπου επιβολής της κλιμακωτής συνεισφοράς.

 

Διοικητικό Δίκαιο ― Επιβολή έκτακτης εισφοράς με τον περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμο του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) ― Κατ’ ουδένα λόγο δεν οδήγησε σε παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη ― Ο Νόμος κινήθηκε στην γραμμή της δίκαιης εξισορρόπησης μεταξύ του θεραπευόμενου δημοσίου συμφέροντος και των ατομικών δικαιωμάτων των επηρεαζομένων.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 23 ― Η θεώρηση της επιβολής έκτακτης εισφοράς επί των μισθών και συντάξεων του δημοσίου τομέα, ως νόμιμου περιορισμού του δικαιώματος ιδιοκτησίας εντασσόμενου στα πλαίσια που οριοθετεί το Άρθρο 23 του Συντάγματος.

 

Ατομικά Δικαιώματα ― Το δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως προστατεύεται στο Άρθρο 23 του Συντάγματος ― Κατά πόσο η επιβολή έκτακτης εισφοράς σε μισθούς και συντάξεις, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι θίγει τον πυρήνα του δικαιώματος.

 

Ατομικά Δικαιώματα ― Το δικαίωμα ιδιοκτησίας, υπό το φως της προστασίας του από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων ― Κατά πόσο η επιβολή έκτακτης εισφοράς σε μισθούς και συντάξεις, παραβιάζει το Άρθρο 1 του Πρώτου πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρα 23 και 24 σε συνδυασμό ― Η μικρή έκταση της έκτακτης επιβάρυνσης που συνεπάγετο η θέσπιση του περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμου του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) δεν μπορεί να θεωρηθεί καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσεως.

 

Ερμηνεία ― Το προοίμιο νόμου ως ερμηνευτικό εργαλείο του περιεχομένου του νόμου ― Ειδικά η περίπτωση του προοιμίου του περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμου του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011) ― Επισκόπηση και ανάλυσή του.

 

Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 26 ― Κατά πόσο η επιβο[*180]λή έκτακτης εισφοράς σε μισθούς και συντάξεις αντίκειτο στο συνταγματικό κατοχυρωμένο δικαίωμα του συμβάλλεσθαι.

 

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Έλλειψη δέουσας έρευνας ― Δεν μπορεί να προβληθεί στα πλαίσια του ελέγχου της «νομιμότητας νόμου» ― Εκείνο που χωρεί είναι μόνο ο παρεμπίπτων έλεγχος συνταγματικότητας και μόνο στην έκταση που ο έλεγχος αυτός είναι σχετικός με την εγκυρότητα της προσβαλλόμενης με την προσφυγή πράξης.

 

Οι προσφυγές εστρέφοντο κατά της επιβολής έκτακτης εισφοράς επί των μισθωτών και συνταξιούχων του δημόσιου τομέα προβάλλοντας ποικίλους λόγους ακυρότητας της ισχυριζόμενης αντισυνταγματικότητάς της.

 

Η Πλήρης Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας τις προσφυγές με απόφαση πλειοψηφίας, που εξεδόθη από τον Δικαστή Ερωτοκρίτου, συμφωνούντων Χατζηχαμπή Προέδρου και Παμπαλλή, Πασχαλίδη, Παναγής, Μιχαηλίδου, Χριστοδούλου και Σταματίου, Δικαστών, αποφάσισε ότι:

 

  1.   Όταν τίθεται θέμα αντισυνταγματικότητας οποιασδήποτε πρόνοιας Νόμου, σύμφωνα με τη νομολογία υπάρχει τεκμήριο συνταγματικότητας και προτού το Δικαστήριο κηρύξει την πρόνοια ως αντισυνταγματική, οφείλει να ικανοποιηθεί, πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας. Η πρόνοια του Άρθρου 28.1 του Συντάγματος, ότι όλοι είναι ίσοι ενώπιον του Νόμου, «δεν μεταδίδει την έννοια της ακριβούς αριθμητικής ισότητας, αλλά εξασφαλίζει εναντίον των αυθαίρετων διαφοροποιήσεων». Το Άρθρο 28 δεν αποκλείει εύλογες διακρίσεις που απαιτούνται να γίνουν λόγω της φύσης των πραγμάτων και του γενικού συμφέροντος. Στις περιπτώσεις που προβάλλεται ότι πρόνοια Νόμου είναι αντισυνταγματική ως παραβιάζουσα τις αρχές της ισότητας, νομολογιακά αναγνωρίζεται όχι μόνο ευρεία εξουσία στο κράτος στον περίπλοκο τομέα της οικονομίας και της δημοσιονομικής ρύθμισης, αλλά και ευρεία ευχέρεια στο νομοθέτη να προσαρμόζει τα οικονομικής και φορολογικής φύσεως νομοθετήματα, ώστε όχι μόνο να είναι δίκαια αλλά να συνάδουν και με τα εκάστοτε δεδομένα και φορολογικές πολιτικές που επιλέγει το κράτος τη δεδομένη στιγμή. Η πρόνοια του Συντάγματος που προστατεύει την αρχή της ισότητας, δεν αποσκοπεί στο να εμποδίζει το κράτος να προσαρμόζει με εύλογο τρόπο το δημοσιονομικό και φορολογικό του σύστημα. Γι’ αυτό και είναι αδύνατο να τεθούν αυστηροί και άκαμπτοι κανόνες. Η κάθε περίπτωση θα πρέπει να κρίνεται με τα δικά της δεδομένα που επι[*181]κρατούν στην κοινωνία τη στιγμή που ελέγχεται η νομοθετική πρόνοια.

 

  2.   Βέβαια, η ευχέρεια του νομοθέτη μπορεί να είναι ευρεία, αλλά δεν είναι απεριόριστη. Κάθε φορολογικής φύσεως νομοθέτημα που εγκρίνεται από τη Βουλή, δεν πρέπει να είναι αυθαίρετο. Σε σχέση με το σκοπό του νομοθέτη θα πρέπει οι πρόνοιες του να θεωρούνται ότι κρίνουν πρόσωπα ή ομάδες στην ίδια θέση με όμοιο τρόπο, χωρίς να προβαίνουν σε πλασματικές διαφορές.

 

  3.   Στην προκειμένη περίπτωση έχουμε ήδη περιγράψει τη δεινή κατάσταση στην οποία περιήλθε το κράτος, κυρίως λόγω της αδράνειάς του να λάβει έγκαιρα μέτρα, όπως ήταν οι υποδείξεις των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Λόγω της ανάγκης να ληφθούν αμέσως αποτελεσματικά μέτρα, το κράτος δεν είχε πολλές επιλογές. Οι Αιτητές διερωτούνται γιατί να επιλεγούν πρώτα οι μισθωτοί και συνταξιούχοι του δημόσιου τομέα. Η απάντηση είναι προφανής. Ένα από τα μεγαλύτερα προβλήματα στα δημόσια οικονομικά, ήταν το κρατικό μισθολόγιο. Επομένως, τα μέτρα εκεί έπρεπε να στοχεύσουν πρωτίστως. Υπό τις περιστάσεις που βρέθηκε το κράτος, η συγκεκριμένη πολιτική ήταν εκείνη που στόχευε στη λύση του προβλήματος και ήταν εκείνη που θα επέφερε γρήγορα αποτελέσματα. Δεν διαφεύγει ότι το κράτος είχε και άλλες επιλογές, π.χ. να αυξήσει τον εταιρικό φόρο ή να επιβάλει άλλες φορολογίες. Όμως η επιλογή ή όχι της συγκεκριμένης πολιτικής εντάσσεται μέσα στα πλαίσια της ευρείας ευχέρειας που έχει το κράτος στον τομέα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και ιδιαίτερα του κρατικού μισθολογίου, ώστε να εξασφαλίζει σταθερότητα στα δημόσια οικονομικά και στην οικονομία γενικότερα, ειδικά σε περιόδους οικονομικής κρίσης. Δεν είναι δυνατό για το Δικαστήριο να εξετάσει την ορθότητα των συγκεκριμένων επιλογών του κράτους, εκτός βέβαια και αν με τον τρόπο που θα μετατραπούν σε νομοθετήματα, κριθούν ότι παραβιάζουν συγκεκριμένες πρόνοιες του Συντάγματος. Το κράτος διατηρεί την ευχέρεια σε περιόδους ακραίας οικονομικής κρίσης να επιβάλλει μέτρα που αφορούν σε συγκεκριμένες ομάδες, χωρίς κατ’ ανάγκη να παραβιάζεται η αρχή της ισότητας.

 

  4.   Ακόμα και το ΕΔΑΔ αναγνωρίζει την ευρεία διακριτική ευχέρεια του κράτους να υιοθετεί νομοθετικά μέτρα για συγκεκριμένες ομάδες πολιτών, ιδιαίτερα σε περιόδους οικονομικής κρίσης, νοουμένου ότι η επέμβαση επιβάλλεται για το δημόσιο καλό και δεν θέτει την αξιοπρεπή διαβίωση του πολίτη σε κίνδυνο.

 

[*182]  5.    Η πλήρης Ολομέλεια δεν έχει πεισθεί στο βαθμό που απαιτείται, ότι η επιβολή έκτακτης εισφοράς στους μισθούς και συντάξεις στο δημόσιο τομέα παραβιάζει την αρχή της ισότητας. Σε διάστημα τεσσάρων μηνών, μεταξύ άλλων, επιβλήθηκε έκτακτη εισφορά και στον ιδιωτικό τομέα. Κρίνεται ότι η διαφορά των τεσσάρων μηνών δεν είναι τόσο ουσιαστική, ώστε να δημιουργεί ανισότητα μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Πέραν τούτου, ορισμένες πρόνοιες του Νόμου 112(Ι)/11 που θεωρήθηκαν ότι ενδεχομένως θα δημιουργούσαν ανισότητα, τροποποιήθηκαν με τον τροποποιητικό Νόμο 193(Ι)/11. Έτσι σε πολύ σύντομο χρόνο, επήλθε ουσιαστική εξίσωση δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν διαπιστώνουμε οποιαδήποτε παραβίαση της αρχής της ισότητας, εφόσον μεταξύ των μισθωτών και συνταξιούχων στο δημόσιο και ιδιωτικό τομέα διαμορφώθηκε πλήρης ισότητα, χωρίς να εντοπίζεται οποιαδήποτε αυθαιρεσία.

 

  6.   Θα πρέπει επίσης να αναφερθεί ότι το γεγονός ότι ο Νόμος δεν λαμβάνει υπόψη άλλα εισοδήματα των μισθωτών ή συνταξιούχων ή το γεγονός ότι ο Νόμος δεν επεκτείνεται και σε άλλες ομάδες εισοδηματιών ή σε νομικά πρόσωπα, δεν οδηγεί σε ανισότητα. Τόσο τα άλλα εισοδήματα των μισθωτών και συνταξιούχων, όσο και οι φορολογικές υποχρεώσεις άλλων ομάδων για να συμβάλουν ανάλογα με τις δυνάμεις τους στα δημόσια βάρη, ρυθμίζονται από άλλα νομοθετήματα, όπως ο περί Φόρου Εισοδήματος Νόμος, ο οποίος ανάλογα με την εκάστοτε φορολογική πολιτική της Κυβέρνησης, ρυθμίζει τη συνεισφορά εκάστου. Βέβαια, αν το κράτος στο μέλλον συνεχίσει να είναι αναποτελεσματικό ως προς τους ανείσπρακτους φόρους και άλλες οφειλές προς το κράτος, τότε ενδεχομένως να ενισχυθούν επιχειρήματα όπως αυτά των Αιτητών περί ανισότητας, άνισης κατανομής των βαρών και παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας και της αναμενόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη.

 

  7.   Ούτε ως προς το Άρθρο 24 του Συντάγματος διαπιστώνουμε οποιαδήποτε παράβαση. Η έκτακτη εισφορά επιβλήθηκε διά Νόμου και με την κλιμακωτή συνεισφορά ικανοποιείται η πρόνοια του Άρθρου 24.1 για συνεισφορά στα δημόσια βάρη αναλόγως των δυνάμεων του κάθε μισθωτού. Το ποσοστό της έκτακτης εισφοράς είναι εξάλλου σχετικά μικρό σε βαθμό που δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι απαγορευτικής ή καταστρεπτικής φύσεως.

 

  8.   Ούτε ο τρόπος που επιβλήθηκε η κλιμακωτή συνεισφορά υπό τις περιστάσεις, που επικρατούσαν τότε, μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβίαζε την αρχή της αναλογικότητας. Το ότι το κράτος καθυστέ[*183]ρησε να λάβει μέτρα ή το γεγονός ότι δεν έλαβε και άλλα μέτρα π.χ. για είσπραξη ανείσπρακτων φόρων, δεν επηρεάζει το εύλογο των υπό κρίση μέτρων. Τη δεδομένη στιγμή υπήρχε άμεση ανάγκη και η λήψη άλλων μέτρων και ιδιαιτέρως μέτρων που ήταν αβέβαια ως προς το αποτέλεσμα ή που θα ήταν χρονοβόρα η εφαρμογή τους, δεν θεωρείται ότι αποτελούσαν υπαλλακτική λύση.

 

  9.   Οι σοβαροί κίνδυνοι κατάρρευσης του χρηματοοικονομικού και οικονομικού συστήματος με συνακόλουθο ενδεχόμενο τον κλονισμό των θεμελίων του κοινωνικού ιστού, ήταν προφανείς και αναμφίβολα επέβαλλαν τη λήψη ορισμένων μέτρων. Τα μέτρα που τελικά λήφθηκαν με την επιβολή έκτακτης εισφοράς ήταν σε συνεννόηση με τα αρμόδια όργανα της ΕΕ στην οποία έχουμε ενταχθεί και έχουμε δεσμευτεί να εναρμονιστούμε με τους εκάστοτε πολιτικούς και οικονομικούς στόχους που από κοινού τίθενται. Τα μέτρα δεν ξεφεύγουν του ευλόγου και ούτε μπορούν να θεωρηθούν υπερβολικά, δεδομένης της δυσχερούς οικονομικής κατάστασης που βρέθηκε η Κύπρος. Πρόκειται για μεταβατικά μέτρα τα οποία με τους χαμηλούς συντελεστές που επιβλήθηκαν διατηρούν τη θυσία των επηρεαζόμενων σε χαμηλά επίπεδα. Καμία παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας ή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη διαπιστώνεται. Κατά την κρίση της πλήρους Ολομέλειας, υπάρχει δίκαιη εξισορρόπηση μεταξύ του επιδιωκόμενου δημόσιου συμφέροντος και των ατομικών δικαιωμάτων των επηρεαζόμενων.

 

10. Κατ’ αρχάς, θα πρέπει να αναφερθεί από την αρχή ότι η πλήρης Ολομέλεια δεν συμφωνεί με την εισήγηση ότι ο Νόμος είναι φορολογικός, εφόσον θα έπρεπε, μεταξύ άλλων, να φέρει τα εξής κύρια χαρακτηριστικά: να επηρεάζει τους μισθούς εμμέσως και να έχει γενική εφαρμογή σε όλο τον πληθυσμό. Το δεύτερο που πρέπει να επισημανθεί, είναι ότι το δικαίωμα που προστατεύεται από το Άρθρο 23.1 του Συντάγματος δεν είναι απόλυτο, αλλά υπόκειται σε περιορισμούς οι οποίοι προβλέπονται στα υπόλοιπα εδάφια του Άρθρου και οι οποίοι θα πρέπει να είναι νόμιμοι. Σύμφωνα με τη νομολογία οι πρόνοιες του Άρθρου 23 δεν επηρεάζουν τη δυνατότητα του κράτους να θεσπίσει νόμους τους οποίους κρίνει αναγκαίους για να εξασφαλίσει την πληρωμή φόρων ή άλλων εισφορών στα δημόσια βάρη. Αυτό είναι λογικό εφόσον σε αντίθετη περίπτωση θα εξουδετερώνονταν οι πρόνοιες του Άρθρου 24 του Συντάγματος που προβλέπουν για την υποχρέωση συνεισφοράς στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις του καθενός. Σύμφωνα με τη νομολογία, περιοριστικοί όροι στη χρήση ιδιοκτησίας οι οποίοι αφήνουν άθικτο τον πυρήνα του δικαιώματος ιδιοκτησίας, [*184]δεν συνιστούν στέρηση, αλλά περιορισμό. Περιορισμοί απολήγουν σε στέρηση μόνο όταν καθιστούν την ιδιοκτησία αδρανή.

 

11. Στην προκειμένη περίπτωση αποτελεί κοινό έδαφος, ότι ο μισθός των Αιτητών συνιστά ιδιοκτησιακό δικαίωμα. Επομένως οποιαδήποτε παρέμβαση δεν μπορεί παρά να ενταχθεί στο Άρθρο 23 του Συντάγματος. Ταυτόχρονα όμως θα πρέπει να λεχθεί ότι το ιδιοκτησιακό αυτό δικαίωμα δεν εκτίνεται και σε δικαίωμα σε μισθό συγκεκριμένου ύψους. Το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν κατοχυρώνει δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών, εκτός αν συντρέχει περίπτωση «διακινδυνεύσεως της αξιοπρεπούς διαβιώσεως». Όμως, στην παρούσα περίπτωση, δεν εγείρεται ένας τέτοιος ισχυρισμός, ενόψει της σχετικά μικρής μείωσης της αποκοπής. Με δεδομένο ότι ο μισθός είναι ιδιοκτησιακό δικαίωμα αλλά το δικαίωμα δεν εκτείνεται και ως προς το ύψος του, το ερώτημα που εγείρεται είναι κατά πόσον η μικρή αποκοπή που επιβλήθηκε υπό μορφή έκτακτης εισφοράς και η οποία κυμαίνεται μεταξύ 1,5%-3,5% του ακαθάριστου μηνιαίου μισθού, ισοδυναμεί με αυθαίρετη επέμβαση στο δικαίωμα που οδηγεί είτε σε αδρανοποίηση του δικαιώματος ή σε ουσιαστικό περιορισμό του δικαιώματος, ώστε να πρέπει να καταβληθεί αποζημίωση ή άλλο αντισταθμιστικό μέτρο. Η απάντηση δεν μπορεί παρά να είναι αρνητική. Όπως αναφέρεται στην επιφύλαξη του Άρθρου 23.3 του Συντάγματος, οποιοσδήποτε περιορισμός για να είναι αποζημιωτέος θα πρέπει να μειώνει «ουσιωδώς» την οικονομική αξία της ιδιοκτησίας. Στην προκειμένη περίπτωση δεν διαπιστώνεται ότι η αποκοπή έκτακτης εισφοράς στο μηνιαίο ακαθάριστο μισθό της τάξης του 1,5%-3,5% μπορεί να θεωρηθεί ουσιώδης μείωση του μισθού ώστε να συνιστά στέρηση του δικαιώματος.

 

12. Τα ίδια ισχύουν a fortiori και για το Άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου. Το άρθρο δεν είναι τόσο περιοριστικό όσο το Άρθρο 23 του Συντάγματος, αφού στην επιφύλαξη του αναφέρεται ρητά ότι οι διατάξεις του δεν θίγουν το δικαίωμα του κράτους να θέσει σε ισχύ νόμους που κρίνει αναγκαίους, είτε για να διασφαλίσει ότι η χρήση περιουσιακού δικαιώματος γίνεται σύμφωνα με το «δημόσιο συμφέρον», είτε προς «εξασφάλιση της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών». Η επιβολή της σχετικά μικρής έκτακτης εισφοράς δικαιολογείται τόσο δυνάμει του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου, όσο και δυνάμει του Άρθρου 24 χωρίς να παραβιάζονται οι αυστηρότερες πρόνοιες του Άρθρου 23 του Συντάγματος, οι οποίες θα πρέπει να ιδωθούν σε συνδυασμό με το Άρθρο 24. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν συμφωνούμε με τους Αιτητές ότι για σκοπούς του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου δεν υπήρξε δίκαιη εξισορρόπηση με[*185]ταξύ του προστατευόμενου ατομικού δικαιώματος της ιδιοκτησίας και του δημοσίου συμφέροντος. Ούτε συμφωνούμε ότι έχει παραβιαστεί η αρχή της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη προς ένα δημοκρατικό κράτος δικαίου.

 

13. Βέβαια, η επιβολή οποιασδήποτε έκτακτης εισφοράς είτε δυνάμει του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου, είτε δυνάμει του Άρθρου 24 του Συντάγματος, δεν πρέπει να είναι καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσεως και έκαστος θα πρέπει να συνεισφέρει ανάλογα με τις δυνάμεις του. Στην προκειμένη περίπτωση, όπως έχουμε ήδη αναφέρει, η μικρή έκταση της έκτακτης επιβάρυνσης σε σχέση με το ύψος του μισθού ή της σύνταξης, δεν μπορεί να θεωρηθεί καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσης.

 

14. Το προοίμιο ενός νόμου είναι μια προκαταρκτική γενική δήλωση για τους λόγους που κατέστησαν αναγκαία τη θέσπιση της συγκεκριμένης νομοθεσίας. Στην προκειμένη περίπτωση, το γεγονός ότι στο προοίμιο δεν αναφέρθηκε ολόκληρο το ιστορικό, που όπως εξηγήσαμε ξεκινά από το 2009, δεν αλλάζει τα πράγματα και ούτε μπορεί να αναιρέσει την άσχημη και άκρως επικίνδυνη για το κοινωνικό σύνολο κατάσταση, στην οποία είχε περιέλθει η οικονομία της Κύπρου. Εν πάση περιπτώσει, στο προοίμιο γίνεται κατά την άποψή μας περιεκτική αλλά σαφής αναφορά, όχι μόνο «στη δύσκολη οικονομική περίοδο» που διερχόταν ο τόπος, αλλά και στην ανάγκη να αποφευχθεί «περαιτέρω επιδείνωση της δημοσιονομικής κατάστασης» μετά τα τραγικά γεγονότα του Μαρί. Γίνεται επίσης αναφορά στην ανάγκη περιορισμού των δαπανών του δημόσιου και ευρύτερου δημόσιου τομέα. Όλα τα πιο πάνω σε συνδυασμό με την αναφορά στην Αιτιολογική Έκθεση «για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών» για συγκεκριμένη περίοδο, παραπέμπουν κατά τρόπο ικανοποιητικό στα προβλήματα της οικονομίας και υποδηλώνουν με τρόπο έμμεσο αλλά σαφή την ύπαρξη του δημοσίου συμφέροντος στη λήψη των μέτρων. Ούτε το γεγονός ότι στο προοίμιο του Νόμου δεν γίνεται ρητή αναφορά σε λόγους δημοσίου συμφέροντος, στο Σύμφωνο Σταθερότητας το οποίο δεσμεύει την Κύπρο ως μέλος της Ευρωζώνης και στην υπόλοιπη νομοθεσία της ΕΕ που αφορά στις ευρύτερες υποχρεώσεις της Κύπρου ως μέλους της ΕΕ για δημοσιονομική πειθαρχία και σταθερότητα, μπορεί να επηρεάσει την εγκυρότητα του Νόμου. Καμία παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν εντοπίζεται.

 

15. Δεν έχουμε πειστεί ότι υπάρχει παραβίαση του Άρθρου 26 του Συντάγματος. Η θέσπιση Νόμου για την αποκοπή έκτακτης εισφοράς [*186]από τους μισθούς και συντάξεις, εντάσσεται στην ευρεία εξουσία του κράτους να λάβει τέτοια μέτρα για σκοπούς δημόσιου συμφέροντος και με κανένα τρόπο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι σχετίζεται ή παραβιάζει το δικαίωμα που προστατεύεται από το Άρθρο 26. Εν πάση περιπτώσει, όπως αναφέρθηκε από την πλειοψηφία της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Chimonides v. Manglis (1967) 1 C.L.R. 125, «το δικαίωμα που κατοχυρώνεται από το Άρθρο 26.1 του Συντάγματος είναι το δικαίωμα της σύναψης σύμβασης και επομένως δεν καλύπτει και τα δικαιώματα που δημιουργούνται, δυνάμει της σύμβασης».

 

16. Οι Αιτητές στην προσφυγή 1591/11 ισχυρίζονται ότι προτού η διοίκηση αποφασίσει για την επιβολή έκτακτης εισφοράς, δεν προέβη σε δέουσα έρευνα. Ο συγκεκριμένος λόγος θα πρέπει να απορριφθεί in limine εφόσον κάτω από το Άρθρο 146 του Συντάγματος δεν χωρεί έλεγχος στη βάση δέουσας έρευνας για τη νομιμότητα νόμου. Επιτρέπεται μόνο παρεμπίπτων έλεγχος συνταγματικότητας και μόνο στην έκταση που ο έλεγχος είναι σχετικός με την εγκυρότητα της πράξης, αντικείμενο της προσφυγής.

 

17. Για όλους τους λόγους που εξηγήσαμε ανωτέρω, είναι η κατάληξή μας ότι οι Αιτητές οι οποίοι είχαν και το σχετικό βάρος απόδειξης, απέτυχαν να μας πείσουν πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας ότι οι πρόνοιες του Νόμου 112(Ι)/2011 είναι αντισυνταγματικές.

 

Ο Δικαστής Νικολάτος με ξεχωριστή απόφαση κατέληξε στο ίδιο αποτέλεσμα, με διαφορετικό σκεπτικό. Ο Δικαστής Ναθαναήλ εξέδωσε την διϊστάμενη απόφαση της μειοψηφίας, συμφωνούντων των Δικαστών Παρπαρίνου και Λιάτσου.

 

Οι προσφυγές απορρίφθηκαν με έξοδα.

 

Αναφερόμενες Υποθέσεις:

 

Βοard for Registration of Architects and Civil Engineers v. Kyriakides (1966) 3 C.L.R. 640,

 

Mikrommatis v. Republic 2 RSCC 125,

 

Anastassiou v. Republic (1977) 3 C.L.R. 91,

 

Matsis v. Republic (1969) 3 C.L.R. 245,

 

Κoufakis ν. Greece, Case No. 57665/12, ημερ. 7.5.2013 (ΕΔΑΔ), σκέψη 31,

[*187]Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (1989) 3 Α.Α.Δ. 1931,

 

Antoniades a.o. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 641,

 

Sportsman Betting Company Limited v. Δημοκρατίας (1998) 4(Α) Α.Α.Δ. 532,

 

396/2011, ημερ. 17/10/2011, Diario da Republica,

 

Andrejeva v. Latvia, Appl. No. 55707/00, ημερ. 18.2.2009,

 

Diario da Republica, 1^α série – No. 140 – 20 July 2012 p. 3846,

 

Diario da Republica, 1^α série – No. 78 – 22 April 2013, p. 2328,

 

Re Public and Commercial Services Union a.o. v. The Minister for the Civil Service [2011] EWHC 2041 (QB), σκέψη 13,

 

Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών, Υπόθ. Αρ. 668/2012, ημερ. 20.2.2012,

 

Φυλακτού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 565,

 

Pankyprios Syntechnia Dimosion Ypallilon a.o. ν. The Municipality of Nicosia (1978) 3 C.L.R. 117,

 

Savickas v. Lithuania, Appl. No. 66365/2009, ημερ. 15.10.2013, σκέψεις 90-91,

 

Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85,

 

Δικηγορικός Σύλλογος Καλαμάτας κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών κ.ά., Υπόθ. Αρ. 1283/12, ημερ. 2.2.2012, σκέψη 30,

 

Marckx v. Belgium, App. No. 6833/74, [1979] ECHR 2, σκέψη 50,

 

Vilho Eskelinen and Others v. Finland, App. No. 63235/00, [2007] ECHR 314, σκέψη 45,

 

Tushaj v. Albania, App. No. 13620/10, HEJUD [2013] ECHR 49, σκέψη 21,

 

Zelca a.o. v. Romania App. No. 65161/10, ημερ. 6.9.2011, στη σκέψη 18,

 

[*188]Azinas v. Cyprus (3^ο Τμήμα ΕΔΑΔ), Appl. No. 56679/00, ημερ. 20.6.2002, σκέψη 22,

 

Azinas v. Cyprus (Grand Chamber ΕΔΑΔ), App. No. 56679/00, ημερ. 28.4.2004, σκέψη 34,

 

Koufaki and Adedy v. Greece, 57665/12 και 57657/12, ημερ. 7.5.2013,

 

Tushaj v. Albania, ανωτέρω, σκέψη 21,

 

Stummer v. Austria, App. No. 37452/02, ημερ. 7.7.2011, σκέψεις 82-83,

 

Κanakis a.o. v. Greece, Case No. 59142/00, ημερ. 20.9.2001 (ΕΔΑΔ),

 

Juhani Saarinen v. Finland, Case No. 69136/01 (ΕΔΑΔ), ημερ. 28.1.2003,

 

Stec a.o. v. The United Kingdom, Case No. 65731/01 και 65900/01 (ΕΔΑΔ), ημερ. 6.7.2005,

 

Mateus v. Portugal and Jαnuάrio v. Portugal (ΕΔΑΔ), Applications 62235/12 και 57725/12, ημερ. 8.10.2013,

 

Valcov a.o. v. Bulgaria, Appl. No. 2033/04, ημερ. 8.3.2012, σκέψη 84,

 

Panfile v. Romania, Appl. No. 1390/2011, ημερ. 20.3.2012, σκέψεις 15 και 18,

 

Chimonides v. Manglis (1967) 1 C.L.R. 125,

 

Δημοκρατία ν. Χ’Ιωάννου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 401,

 

Πατσαλοσαββή-Λεοντίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 70,

 

ΑΗΚ ν. Φιλιαστίδη (2003) 3 Α.Α.Δ. 342,

 

Φιλίππου κ.ά. ν. Δημοκρατία κ.ά. (2010) 3 Α.Α.Δ. 241,

 

Παύλου ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 584,

 

Γρηγορίου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1992) 4 Α.Α.Δ. 1239,

 

Υπόθεση ΑΠ 293/14, απόφαση του Αρείου Πάγου, ημερ. 4.12.2013,

 

Απόφαση Συμβουλίου της Επικρατείας με αριθμό 93/2011 της [*189]17.1.2011, Θρακικά Εκκοκιστήρια Α.Ε. ν. Ελληνικού Δημοσίου κ.ά.,

 

Υπόθεση αρ. 4102/1981 του Συμβουλίου της Επικρατείας, ημερ. 13.6.1990,

 

Παπαγιώργης ν. ΑΗΚ (1996) 3 Α.Α.Δ. 563,

 

Γρηγορίου ν. Δήμου Λευκωσίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3005,

 

Simonis a.o. v. The Improvement Board of Latsia (1984) 3 Α.Α.Δ. 109,

 

Παπακόκκινου ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1871,

 

R. v. Bates [1952] 2 All ER 842,

 

Ellerman Lines v. Murray [1931] AC 126,

 

A.G. v. Prince Ernest Augustus of Hanover [1957] AC 436,

 

Public and Commercial Services Union a.o. v. Minister for the Civil Service [2011] EWHC 2041 (Q.B.D.),

 

Απόφαση 705/2001 του Αρείου Πάγου (Πολιτικό Τμήμα), Επιθεώρηση Εργατικού Δικαίου 2001, σελ. 918,

 

Απόφαση 3031/2008 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, Επιθεώρηση Δημόσιου Διοικητικού Δικαίου 2009, Τόμος 53, σελ. 71,

 

Απόφαση 48/2010 του Πολυμελούς Πρωτοδικείου Σύρου,

 

Απόφαση 2516/2003 του Πολυμερούς Πρωτοδικείου Αθηνών, Διοικητική Δίκη 2004, σελ. 210,

 

Πλατάκος ν. Ελλάδος, παρ. 55,

 

Αζάς ν. Ελλάδος ημερ. 19.9.2002, παρ. 45,

 

Van Marle v. Ολλανδίας, ημερ. 26.6.1986,

 

Protsch v. Αυστρίας, ημερ. 15.11.1996, κ.ά.,

 

Ιερές Μονές ν. Ελλάδας του ΕΔΑΔ ημερ. 9.12.1994,

 

Ν.Κ.Μ. ν. Hungary, Appl. No. 66529/11, ημερ. 14.5.2013,

[*190]Panayiotis Georgiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 221,

 

Στεφανίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367,

 

Τουμαζής ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 408,

 

Παπαγεωργίου ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1254,

 

Aklagaren v. Hans Akerberg Fransson, C-617/10 ημερ. 26.2.2013,

 

Stefano Melloni v. Ministerio Fiscal, C-399/11 ημερ. 26.2.2013,

 

The Cyprus Phassouri Plantations Co Ltd v. The Organisation of Agricultural Insurance (1987) 3 C.L.R. 2047,

 

Σκούταρης ν. Δημοκρατίας (1990) 3(Ε) Α.Α.Δ. 3767,

 

Constantinides ν. The Electricity Authority of Cyprus (1982) 3 C.L.R. 798,

 

United States v. Hatter 532 US 557 (2001),

 

Paul de Pascale v. State of New Jersey 24.7.2012,

 

Φυλακτού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 565,

 

Ζουμπουλίδης ν. Ελλάδος (Αρ. 2) αρ. 36963/2006, ημερ. 25.6.2009,

 

Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (2000) 3 Α.Α.Δ. 238,

 

James v. U.K., αίτηση αρ. 8793/79 ημερ. 21.2.1986,

 

Pressos Compania Naviera S.A. κ.ά. ν. Βελγίου ημερ. 20.11.1995,

 

Κανάκης ν. Ελλάδος ημερ. 20.9.2011,

 

Soarinen v. Φινλανδίας αρ. 69136/01,

 

Andejera v. Λετονίας ημερ. 18.2.2009,

 

Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1997) 3 Α.Α.Δ. 36,

 

Aloupas v. National Bank of Greece και Ambrosia Oils & Margarine [*191]Industries Ltd v. Bank of Cyprus Ltd (1983) 1 C.L.R. 55.

 

A-G v. Mustafa Ibrahim a.o. (1964) C.L.R. 195.

 

Προσφυγές.

 

Δ. Στεφανίδης, για τους Αιτητές στις Υποθέσεις Αρ. 1480/11-1484/11 και 1625/11.

 

Α. Παναγιώτου, για τους Αιτητές στην Υπόθεση Αρ. 1591/11.

 

Ε. Συμεωνίδου (κα), για τους Καθ’ ων η αίτηση.

 

Cur. adv. vult.

 

ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Π.: Την απόφαση της πλειοψηφίας θα δώσει ο Δικαστής Γ. Ερωτοκρίτου. Με αυτή συμφωνούν οι Δικαστές Χατζηχαμπής, Παμπαλλής, Πασχαλίδης, Παναγή, Μιχαηλίδου, Χριστοδούλου και Σταματίου. Ο Δικαστής Νικολάτος, έχει ετοιμάσει ξεχωριστή απόφαση, με την οποία καταλήγει στο ίδιο αποτέλεσμα, με διαφορετικό όμως σκεπτικό. Ο Δικαστής Ναθαναήλ θα δώσει δική του διιστάμενη απόφαση, με την οποία συμφωνούν οι Δικαστές Παρπαρίνος και Λιάτσος.

 

ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.:-

 

Οι προσφυγές

 

Την 31 Αυγούστου του 2011, θεσπίστηκε από τη Βουλή των Αντιπροσώπων ο περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμος του 2011, (Ν. 112(Ι)/2011), ο οποίος αποτελούσε το νομικό πλαίσιο με το οποίο θα αποκόπτετο κάθε μήνα από τις συντάξεις και ακαθάριστες απολαβές αξιωματούχων και εργοδοτουμένων στον δημόσιο και ευρύτερο δημόσιο τομέα και από τις συντάξεις των συνταξιούχων, ως έκτακτη εισφορά προς τη Δημοκρατία, ποσοστό των απολαβών ή της σύνταξής τους, το οποίο προσδιοριζόταν στο Νόμο.

 

Στηριζόμενη στο πιο πάνω νομικό πλαίσιο, η διοίκηση ξεκίνησε από το Σεπτέμβριο του 2011 να αποκόπτει το ανάλογο ποσοστό έκτακτης εισφοράς. Συγκεκριμένα από τις ακαθάριστες απολαβές για το μήνα Σεπτέμβριο του Αιτητή στην προσφυγή [*192]1480/11, αποκόπηκε το ποσό των €69,09, από τον Αιτητή στην 1481/11, το ποσό των €61,69, από τον Αιτητή στην 1482/11, το ποσό των €86,23, από τον Αιτητή στην 1483/11, το ποσό των €92,36, από τον Αιτητή στην 1484/11, το ποσό των €98,86, από τον Αιτητή στην 1591/11, το ποσό των €74,34 και από τον Αιτητή στην 1625/11, το ποσό των €80,09.

 

Οι έξι από τους Αιτητές, όπως μας αναφέρθηκε από τον κ. Στεφανίδη, είναι δημόσιοι υπάλληλοι και μέλη της ΠΑΣΥΔΥ, ενώ ο Αιτητής στην 1591/2011 είναι εκπαιδευτικός και μέλος της αντίστοιχης συνδικαλιστικής οργάνωσης. Με τις προσφυγές τους προσβάλλουν ως παράνομη την πιο πάνω έκτακτη αποκοπή από το μισθό τους.

 

Το ιστορικό

Σύμφωνα με το ιστορικό, όπως αυτό προκύπτει από το φάκελο των προσφυγών, προτού η Κύπρος ενταχθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) είχαν εκδοθεί ευρωπαϊκές Αποφάσεις και Κανονισμοί οι οποίοι αφορούσαν τη δημοσιονομική πειθαρχία και σταθερότητα των κρατών μελών της Ένωσης. Η Κύπρος με την ένταξη της στην ΕΕ υιοθέτησε το κανονιστικό αυτό πλαίσιο το οποίο αποτελούσε το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (το Σύμφωνο) όλων των Κρατών Μελών της Ένωσης, ώστε να υπάρχει επαρκής εποπτεία και να διασφαλίζεται δημοσιονομική πειθαρχία. Πέραν των πιο πάνω υποχρεώσεων, η Κύπρος ανέλαβε και πρόσθετες υποχρεώσεις όταν εντάχθηκε στη Ζώνη του Ευρώ. Το Σύμφωνο αποτελείτο από τρία επιμέρους κείμενα:-

 

(α) Το Ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Άμστερνταμ, ημερ. 17.6.1997 για τη Σταθερότητα και Ανάπτυξη (EE C 236).

 

(β) Τον Κανονισμό 1466/1997 ΕΚ του Συμβουλίου ημερ. 7.7.1997, όπως τροποποιήθηκε το 2005 (ΕΚ 1055/2005), ο οποίος αφορούσε την Επιτάχυνση και Διασαφήνιση της Εφαρμογής της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος (ΕΕ L 209), και

 

(γ) Τον Κανονισμό 1467/1997 (ΕΚ) του Συμβουλίου ημερ. 7.7.1997, για την Επιτάχυνση και Διασαφήνιση της Εφαρμογής της Διαδικασίας Υπερβολικού Ελλείμματος (ΕΕ L 209).

 

Σύμφωνα με το πρώτο από τα πιο πάνω κείμενα:-

 

«Τα κράτη μέλη δεσμεύονται να τηρήσουν το μεσοπρόθεσμο στόχο για μια σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική κατάσταση. Επί πλέον, τα κράτη μέλη …. δεσμεύονται να αναλάβουν την κατά την κρίση τους αναγκαία διορθωτική δημοσιονομική δράση ώστε να επιτύχουν τους στόχους των εθνικών προγραμμάτων σταθερότητας ή σύγκλισης· θα αρχίζουν τις αναγκαίες κατά την κρίση τους διορθωτικές δημοσιονομικές αναπροσαρμογές χωρίς καθυστέρηση αμέσως μόλις λάβουν πληροφορίες ότι υπάρχει κίνδυνος υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος· θα διορθώνουν το υπερβολικό δημοσιονομικό έλλειμμα το ταχύτερο δυνατόν μετά την εμφάνισή του· …. Το Συμβούλιο …. καλείται πάντοτε να επιβάλλει κυρώσεις εάν ένα συμμετέχον κράτος μέλος δεν λάβει τα αναγκαία μέτρα για να τερματίσει την κατάσταση υπερβολικού ελλείμματος και να εφαρμόσει αυστηρά όλη την κλίμακα των προβλεπόμενων κυρώσεων· ….».

(Ο χρωματισμός είναι δικός μας)

 

Με το Άρθρο 3 του δεύτερου κειμένου (Κανονισμού 1466/1979), προβλέπεται ότι:-

 

«Κάθε συμμετέχον κράτος μέλος υποβάλλει στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή τα αναγκαία στοιχεία για την τακτική άσκηση πολυμερούς εποπτείας δυνάμει του Άρθρου 99 της Συνθήκης [ήδη Άρθρου 121 της Σ.Λ.Ε.Ε.], υπό μορφή «προγράμματος σταθερότητας» το οποίο παρέχει μια ουσιαστική βάση για την εξασφάλιση σταθερότητας τιμών και για την επίτευξη ισχυρής βιώσιμης ανάπτυξης η οποία δημιουργεί απασχόληση.»

 

Περαιτέρω, με το Σύμφωνο καλούνταν τα κράτη μέλη να υποβάλλουν κάθε χρόνο Πρόγραμμα Σταθερότητας ή Πρόγραμμα Σύγκλισης*, το οποίο θα έπρεπε να καλύπτει περίοδο τεσσάρων ετών. Τα Προγράμματα αυτά αποτελούν το βασικό εργαλείο με το οποίο το Συμβούλιο της ΕΕ για Οικονομικά και Δημοσιονομικά Θέματα, γνωστό ως ECOFIN, παρακολουθεί και συντονίζει την οικονομία των κρατών μελών.

 

Το Άρθρο 5 του Κανονισμού 1466/1997 ΕΚ, προβλέπει επί[*194]σης ότι με βάση τις εκτιμήσεις της Επιτροπής, το Συμβούλιο εξετάζει μέσα στα πλαίσια εποπτείας των οικονομικών των κρατών μελών κατά πόσον το τετραετές Πρόγραμμα Σταθερότητας ή Σύγκλισης κάθε κράτους μέλους βασίζεται σε ρεαλιστικές οικονομικές παραδοχές και κατά πόσον τα μέτρα που λαμβάνονται ή προτείνονται επαρκούν για επίτευξη προσαρμογής στους δημοσιονομικούς στόχους προκειμένου να αποφεύγεται εμφάνιση υπερβολικού ελλείμματος. Το Συμβούλιο μετά την εξέταση του Προγράμματος που υποβάλλεται, εκδίδει «Γνώμη» με την οποία, αν παρίσταται ανάγκη, καλεί το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να προσαρμόσει ανάλογα το Πρόγραμμά του, ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι.

 

Η Δημοκρατία εντάχθηκε στη ζώνη του ευρώ το 2008. Με βάση την υποχρέωση της που προέκυπτε από το πιο πάνω Σύμφωνο Σταθερότητας για υποβολή ετησίως Προγράμματος Σταθερότητας για περίοδο τεσσάρων χρόνων, υπέβαλε το Μάρτιο του 2010 στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και στο Συμβούλιο, το Πρόγραμμα Σταθερότητας για την περίοδο 2009-2013. Στο Πρόγραμμα γινόταν εκτενής ανάλυση των επιπτώσεων της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης στην οικονομία της Κύπρου και σημειώνετο ότι το 2008 το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕΠ/GDP) είχε πλεόνασμα σχεδόν 1%, ενώ το 2009 αυτό μετατράπηκε σε έλλειμμα της τάξης του 6,1% του ΑΕΠ. Η Δημοκρατία απέδιδε την απότομη αυτή αρνητικότατη εξέλιξη στους προϋπολογισμούς του κράτους, στην παγκόσμια κρίση, στη συρρίκνωση του τομέα των κατασκευών και της κτηματαγοράς και στη συνακόλουθη μείωση των κρατικών εσόδων από αυτούς τους δύο τομείς της οικονομίας, καθώς και στη συνεχιζόμενη αύξηση των δημόσιων εξόδων, παρά την επιδείνωση της οικονομίας. Στο Πρόγραμμα Σταθερότητας σημειώνετο επίσης ότι η αύξηση των κρατικών εξόδων οφείλετο κυρίως στην παροχή αυξήσεων στις κοινωνικές παροχές, στην αύξηση των δαπανών για επενδύσεις και σε αυξήσεις στους μισθούς λόγω ΑΤΑ.

 

Το Συμβούλιο μετά από σύσταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εξέδωσε στις 8.6.2010 «Γνώμη» («Opinion») δυνάμει του Άρθρου 5 του Κανονισμού 1466/1997 (ΕΚ) στην οποία διατυπώνει επιφυλάξεις για τη βιωσιμότητα του Προγράμματος Σταθερότητας της Κύπρου και καλεί τη Δημοκρατία, αφού υιοθετήσει συνετές πολιτικές:- (α) να μειώσει το έλλειμμα για το 2010 σε επίπεδα κάτω του 6% του ΑΕΠ, (β) να εφαρμόσει αποτελεσματικούς και στοχευμένους πολύ-προϋπολογισμούς ώστε να μειωθούν μεσοπρόθεσμα οι δαπάνες και (γ) να βελτιώσει τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα των [*195]δημόσιων οικονομικών με την εισαγωγή εκσυγχρονιστικών μέτρων ώστε να ελεγχθούν οι συντάξεις και οι δαπάνες για την υγεία, ενόψει της γήρανσης του πληθυσμού.

 

Παρά τις πιο πάνω επιφυλάξεις του Συμβουλίου, η τότε Κυβέρνηση έχοντας διαφορετική άποψη, δεν συμφωνούσε ότι οι εκτιμήσεις της για την οικονομία, όπως αυτές εξαγγέλθηκαν στο Πρόγραμμα Σταθερότητας 2009-2013, ήταν υπεραισιόδοξες, όπως αποφαινόταν το Συμβούλιο. Ως εκ τούτου, δεν προχώρησε στη λήψη άμεσων και ουσιαστικών μέτρων.

 

Το Συμβούλιο το οποίο, όπως ήταν υπόχρεο, παρακολουθούσε στενά την κατάσταση, αναγκάστηκε να παρέμβει κάνοντας χρήση των εξουσιών που του δίνει το Άρθρο 126 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).  Τα εδάφια (6) και (7) του Άρθρου 126 προβλέπουν ότι αν το Συμβούλιο μετά από συνολική εκτίμηση όλων των δεδομένων κρίνει ότι υπάρχει υπερβολικό έλλειμμα, απευθύνει πάραυτα «Συστάσεις» («Recommendations») στο κράτος μέλος για να τερματίσει την κατάσταση εντός τακτής προθεσμίας. Οι «Συστάσεις» δυνάμει του Άρθρου 126 της ΣΛΕΕ, οι οποίες στην ουσία αποτελούν είδος μέτρου, δεν ανακοινώνονται δημόσια, σύμφωνα με το εδάφιο (7). Όμως αν ένα κράτος δεν αναλάβει άμεση και αποτελεσματική δράση για να εφαρμόσει τις Συστάσεις, τότε το Συμβούλιο μπορεί, δυνάμει του εδαφίου (8) του Άρθρου 126 να τις ανακοινώσει δημόσια, με ευνόητες επιπτώσεις. Εάν το κράτος μέλος επιμένει να μην εφαρμόζει τις Συστάσεις, τότε το Συμβούλιο προχωρεί, δυνάμει του εδαφίου (9) στο επόμενο μέτρο που είναι η λήψη «απόφασης» για έκδοση «Ειδοποίησης» στο κράτος μέλος να λάβει εντός συγκεκριμένης προθεσμίας, μέτρα για τη μείωση του ελλείμματος. Για όλες τις αποφάσεις του Συμβουλίου δυνάμει του Άρθρου 126(1)-(9), το κράτος μέλος, σύμφωνα με το εδάφιο (10), δεν έχει δικαίωμα να προσφύγει στο Δικαστήριο της ΕΕ για να αμφισβητήσει τις αποφάσεις του Συμβουλίου δυνάμει των Άρθρων 258 και 259 του ΣΛΕΕ. Στην περίπτωση που το κράτος μέλος συνεχίσει να μην συμμορφώνεται με «απόφαση» που έχει ληφθεί δυνάμει του εδαφίου (9) του Άρθρου 126, τότε το Συμβούλιο, δυνάμει του εδαφίου (11):-

 

«126(11) …. μπορεί να αποφασίσει να εφαρμόσει ή να ενισχύσει ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα μέτρα:-

 

-    Να απαιτήσει να δημοσιεύει το εν λόγω κράτος μέλος πρόσθετες πληροφορίες τις οποίες ορίζει το Συμβούλιο, προτού εκδώσει ομολογίες και χρεόγραφα,

-    Να καλέσει την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων να αναθεωρήσει την πολιτική δανεισμού που ασκεί έναντι του εν λόγω κράτους μέλους,

-    Να απαιτήσει από το εν λόγω κράτος μέλος να καταθέσει ατόκως στην Ένωση ποσό κατάλληλου ύψους, έως ότου, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, διορθωθεί το υπερβολικό έλλειμμα,

-    Να επιβάλει πρόστιμα εύλογου ύψους.

 

Ο πρόεδρος του Συμβουλίου ενημερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τις αποφάσεις τις οποίες λαμβάνει.»

 

Επειδή η Δημοκρατία συνέχιζε να παρουσιάζει υπερβολικό έλλειμμα και να μην λαμβάνει μέτρα για ουσιαστική μείωσή του, το Συμβούλιο στις 6.7.2010 εξέδωσε δυνάμει του Άρθρου 126(6) Απόφαση (ECOFIN 283), με την οποία διαπιστώνετο επίσημα «η ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος στην Κύπρο».

 

Την ίδια ημέρα (6.7.2010) το Συμβούλιο εκδίδει δυνάμει του Άρθρου 126(7) «Σύσταση» καλώντας την Κύπρο, μεταξύ άλλων, να μειώσει αρχικά το έλλειμμα για το 2010 σε επίπεδα κάτω του 6% του ΑΕΠ και να υιοθετήσει στρατηγική πολιτικής μείωσης των εξόδων, ώστε το δημόσιο έλλειμμα να μειωθεί σταδιακά μέχρι το 2012 κάτω από το αποδεχτό από την ΕΕ ποσοστό αναφοράς του 3% του ΑΕΠ. Ταυτόχρονα «Σύστησε» στη Δημοκρατία διάφορα μέτρα τα οποία θα την βοηθούσαν σταδιακά να φτάσει στους στόχους της. Με την παράγραφο 2(6) της «Σύστασης» το Συμβούλιο ορίζει ότι η Δημοκρατία μέχρι τις 13.1.2011 θα πρέπει να λάβει αποτελεσματικά μέτρα ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι για μείωση του υπερβολικού ελλείμματος.

 

Από τα έγγραφα που τέθηκαν ενώπιον μας, φαίνεται ότι η Δημοκρατία αντί να προβεί στην άμεση λήψη αποτελεσματικών μέτρων, περιορίστηκε σε απλές εξαγγελίες για τη λήψη μέτρων.  Έτσι στην Ετήσια Έκθεση του 2010 (Παρ. 5), το Υπουργείο Οικονομικών δημοσιοποιώντας το «όραμα» και «πολιτική» του για «Ανταγωνιστική Οικονομία για την Ευημερία του Πολίτη»*  και για μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος για την τετραετία 2010-2014, εξάγγειλε:- (α) δημοσιο-οικονομική εξυγίανση και έξοδο από τη διαδικασία ελλείμματος, (β) την ανακατανομή πόρων προς όφελος κοινωνικών και αναπτυξιακών δαπανών και (γ) τη διασφάλιση της μικρο-οικονομικής σταθερότητας [*197]λαμβάνοντας υπόψη τις δυσμενείς επιπτώσεις από την παγκόσμια κρίση.

 

Τον Οκτώβριο του 2010, το Υπουργείο Οικονομικών εκδίδει Έκθεση η οποία τιτλοφορείται «Οικονομικές Εξελίξεις του 2010 και Προοπτικές για το 2011». Ως προς το 2011, γίνεται πρόβλεψη ότι το δημοσιονομικό έλλειμμα θα μειωθεί στο 5,5% του ΑΕΠ (αντί στο 4,5% του ΑΕΠ που σύστηνε το Συμβούλιο).  Όμως για να μειωθεί το έλλειμμα στο 4,5% του ΑΕΠ, όπως απαιτούσε το Συμβούλιο της ΕΕ και όπως προβλεπόταν στο Πρόγραμμα Σταθερότητας της Κύπρου, θα έπρεπε να εξευρεθούν πρόσθετα έσοδα ή να γίνουν πρόσθετες εξοικονομήσεις της τάξης των €150 εκατομμυρίων. Έτσι το Υπουργείο Οικονομικών, για να μπορέσει να εξεύρει τα ποσά αυτά, αναφέρει στην Έκθεση (σελ. 31) ότι επεξεργάστηκε σειρά από μέτρα τα οποία εξήγγειλε ότι θα συζητούσε με τα Κοινοβουλευτικά Κόμματα σε μια προσπάθεια να εξευρεθεί η κοινή συνισταμένη των μέτρων που θα έπρεπε να ληφθούν, ώστε να ανοίξει ο δρόμος για την κατάθεση των σχετικών νομοσχεδίων για την έγκριση των συγκεκριμένων μέτρων.

 

Στην ίδια Έκθεση γίνεται πρόβλεψη ότι για το 2012 το δημοσιονομικό έλλειμμα θα περιοριστεί γύρω στο 5,1% του ΑΕΠ (αντί στο 3% που σύστηνε το Συμβούλιο της ΕΕ) και για το 2013 στο 4,5%, χωρίς όμως να υπολογίζονται τα μέτρα που εξαγγέλθηκαν ότι θα λαμβάνονταν το 2010 και 2011.

 

Μέχρι το πρώτο εξάμηνο του 2011 οι διάφορες εξαγγελίες δεν μετατράπηκαν σε μέτρα, αλλά αντίθετα η τότε Κυβέρνηση συνέχισε να εξαγγέλλει στρατηγικές για μεταρρυθμίσεις. Τον Απρίλιο του 2011 στα Πλαίσια του Εθνικού Προγράμματος Μεταρρύθμισης 2011-2020, η Κύπρος δημοσιεύει Έκθεση με τίτλο «Europe 2020 Strategy for:- Smart, Sustainable and Inclusive Growth», με την οποία εξαγγέλλεται, μεταξύ άλλων, η προώθηση αποτελεσματικών στοχευμένων προϋπολογισμών σύμφωνα με τις Συστάσεις του Συμβουλίου, ώστε να επιτευχθούν οι στόχοι και να επανέλθει η ανάπτυξη. Περαιτέρω στο νέο Πρόγραμμα Σταθερότητας για την τετραετία 2011-2014 γίνονται αναπροσαρμογές στις προβλέψεις, ώστε αυτές να γίνουν πιο ρεαλιστικές και να συνάδουν με τις παρατηρήσεις και τους στόχους που τέθηκαν στη «Σύσταση» του Συμβουλίου. Πέραν τούτου, όμως, συνεχίζεται η εξαγγελία μέτρων παρά η λήψη μέτρων. Στη σελ. 5 της Έκθεσης, αναφέρεται συγκεκριμένα ότι:-

 

«The Government has already announced measures of [*198]permanent nature that aim at enhancing revenues and curtailing expenditures, in line with the targeted fiscal consolidation. These measures include control over public sector hiring and a reduction in civil servant employees, as well as imposing ceilings on certain spending categories, thus ensuring that overall public expenditure will remain below projected nominal GDP growth and consequently public revenues. In addition, the reduced VAT rate was introduced on foodstuffs and pharmaceuticals, excise taxes on petroleum and tobacco products were increased and a levy/tax was introduced on bank deposits. Further measures planned include an amnesty on the issuance of title deeds for buildings with minor irregularities (a measure that will substantially reduce the backlog of title deed issuances) and specific legislative actions to tackle tax evasion and tax avoidance. Further measures planned but not yet adopted include public sector reforms, which will aim at containing the wage bill of the civil service.  Moreover, a dialogue to reform the public sector pension system, while preserving their social character is in progress.»

 

Ούτε αυτή τη φορά το Συμβούλιο της ΕΕ ικανοποιήθηκε με τις εξαγγελίες και προβλέψεις της Δημοκρατίας στο Εθνικό Πρόγραμμα Μεταρρύθμισης του 2011-2020 και στο νέο Πρόγραμμα Σταθερότητας 2011-2014. Γι’ αυτό και το Συμβούλιο στις 12.7.2011 προχώρησε να εκδώσει νέα «Σύσταση» (2011/C 210/04) στην οποία:-

 

(α) Προβλέπεται ότι δεν θα επιτευχθούν οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι της Κύπρου για το 2011 και ιδιαίτερα αυτοί που αφορούν στον ισοσκελισμό των προϋπολογισμών με διαρθρωτικές αλλαγές.

(β) Σημειώνεται ότι ενώ η προβλεπόμενη συνολική προσαρμογή βασίζεται στη συγκράτηση των δαπανών, τα περισσότερα μέτρα για το 2011 αφορούν την πλευρά των εσόδων.

(γ) Τονίζονται οι κίνδυνοι υπερεκτίμησης της πορείας εξυγίανσης, οι οποίοι συνδέονται με τη συνεχιζόμενη εμμονή της Κύπρου στο μοντέλο ανάπτυξης με λιγότερα φορολογικά έσοδα, την πρακτική της έγκρισης συμπληρωματικών προϋπολογισμών στη διάρκεια του έτους και με τη μη έγκαιρη εφαρμογή μέτρων τα οποία μέχρι τότε δεν είχαν ακόμη εισαχθεί.

 

Το Συμβούλιο καταλήγει ότι ενόψει των πιο πάνω κινδύνων, σε περίπτωση που οι εξελίξεις στην οικονομία αποδειχθούν δυσμενέστερες από τις προσδοκώμενες, ενδέχεται να χρειαστεί η [*199]λήψη πρόσθετων μέτρων για την περίοδο 2011-2012, και ειδικότερα σύστησε, μεταξύ άλλων:-

 

(1)  Τη θέσπιση μέτρων μόνιμου χαρακτήρα για διόρθωση του υπερβολικού ελλείμματος που είχε ήδη διαπιστωθεί από το Συμβούλιο,

(2)  τη διατήρηση αυστηρού ελέγχου επί των δαπανών ώστε να επιτευχθεί ταχύτερη μείωση των ελλειμμάτων και του χρέους,

(3)  την εξασφάλιση μεσοπρόθεσμα προόδου τουλάχιστον 0,5% του ΑΕΠ ετησίως,

(4)  την επίσπευση της σταδιακής εφαρμογής ενός αναγκαστικού πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου με δεσμευτικούς διαρθρωτικούς μηχανισμούς, με αφετηρία την κατάρτιση του προϋπολογισμού του 2012, και την εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών.

 

Από τα διάφορα επίσημα έγγραφα που τέθηκαν ενώπιον μας, προκύπτει ότι ως αποτέλεσμα των συνεχών δυσμενών υποβαθμίσεων της πιστοληπτικής δυνατότητας της Κύπρου από τους διεθνείς οίκους αξιολόγησης, κατέστη αδύνατο για την Κύπρο να δανείζεται χρήματα από τις διεθνείς αγορές. Ακόμη και ο εσωτερικός δανεισμός είχε καταστεί εξαιρετικά δύσκολος. Ο κίνδυνος κήρυξης στάσης πληρωμών από τη Δημοκρατία και της επιβολής κυρώσεων από την ΕΕ δυνάμει του Άρθρου 126(11) της ΣΛΕΕ, ήταν ορατός. Η Κύπρος μέχρι το Φεβρουάριο του 2012 θα χρειαζόταν επιπρόσθετα των τρεχουσών αναγκών της να εξεύρει €720 εκατομμύρια για αποπληρωμή ομολόγων που κατέχονταν από ξένους επενδυτές.

 

Με την κατάσταση στα δημόσια οικονομικά να χειροτερεύει μέρα με τη μέρα και τις δαπάνες προσωπικού να αποτελούν τη μεγαλύτερη κατηγορία δαπανών του δημόσιου τομέα, αφού το κρατικό μισθολόγιο υπερέβαινε τα €2 δισεκατομμύρια ετησίως, το Υπουργείο Οικονομικών στις 26.8.2011 επαναφέρει εσπευσμένα με κάποιες τροποποιήσεις, Νομοσχέδια που αφορούσαν στην επιβολή Έκτακτης Εισφοράς στους μισθούς και συντάξεις στο δημόσιο και ευρύτερο δημόσιο τομέα. Στην Εισηγητική Έκθεση που κατατέθηκε στη Βουλή από το Υπουργείο Οικονομικών στις 26.8.2011, αναφέρεται ότι:-

 

«1. Στα πλαίσια των προσπαθειών της Κυβέρνησης για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών και, ως αποτέλεσμα των σχετικών επαφών που έγιναν τις τελευταίες μέρες μεταξύ του Υπουργού Οικονομικών, των κοινωνικών εταίρων και των πολιτικών κομμάτων η Κυβέρνηση κατέληξε σε συμφωνία με τις συνδικαλιστικές οργανώσεις για κλιμακωτές αποκοπές στις απολαβές των αξιωματούχων, των κρατικών υπαλλήλων, των υπαλλήλων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών, καθώς και των συντάξεων που καταβάλλονται στον κρατικό, τον ευρύτερο δημόσιο τομέα, τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης και τις σχολικές εφορείες, ως εισφορά για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών.

 

2. Η εισήγηση της Κυβέρνησης αφορά, συγκεκριμένα, την κλιμακωτή αποκοπή, υπό μορφή εισφοράς, ποσοστού των ακαθάριστων απολαβών των αξιωματούχων και των εργοδοτουμένων και της σύνταξης των συνταξιούχων, κάθε μήνα, όπως αναφέρονται στα Άρθρα 3 και 4 του συνημμένου Νομοσχεδίου.»

 

Η Βουλή, μπροστά στην οικονομική κατάσταση όπως είχε διαμορφωθεί, ψήφισε σε πολύ σύντομο χρόνο (31.8.2011) το Νομοσχέδιο σε Νόμο. Πρόκειται για τον Νόμο 112(Ι)/2011, ο οποίος στο Προοίμιο του προβλέπει ότι:-

 

«Επειδή κατά το τελευταίο χρονικό διάστημα η Δημοκρατία διέρχεται δύσκολη οικονομική περίοδο και, προς αποφυγή περαιτέρω επιδείνωσης της δημοσιονομικής κατάστασης σε συνέχεια των γεγονότων της 11^ης Ιουλίου 2011,* καθίσταται αναγκαίο όπως περιορισθούν οι δαπάνες του δημόσιου τομέα, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών και·

 

επειδή, για τον ανωτέρω σκοπό καθίσταται αναγκαίο, μεταξύ άλλων, να αποκοπεί ως έκτακτη εισφορά προς τη Δημοκρατία μέρος των ακαθάριστων απολαβών και των συντάξεων που καταβάλλονται σε αξιωματούχους, εργοδοτουμένους και συνταξιούχους της κρατικής υπηρεσίας, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών·

 

η Βουλή των Αντιπροσώπων, ψηφίζει ως ακολούθως:

…………………………………………………………………»

 

[*201]Σύμφωνα με το Νόμο (Άρθρο 8), από την 1.9.2011 και για περίοδο δύο ετών θα αποκόπτεται κάθε μήνα από τις ακαθάριστες απολαβές αξιωματούχων και εργοδοτουμένων, όπως αυτοί καθορίζονται στο Νόμο και από τις συντάξεις των συνταξιούχων της κρατικής υπηρεσίας, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών της τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών, ως έκτακτη εισφορά προς όφελος της Δημοκρατίας, ποσοστό από τις απολαβές και συντάξεις που κυμαίνεται μεταξύ 1,5%-3,5%, ανάλογα με τις ακαθάριστες απολαβές ή συντάξεις πέραν των €1500.

 

Για ολοκλήρωση του ιστορικού, αναφέρουμε ότι για τον ιδιωτικό τομέα η αντίστοιχη νομοθεσία θεσπίστηκε στις 30.12.2011 και ο σχετικός Νόμος 202(Ι)/2011 τέθηκε σε ισχύ την 1.1.2012.

 

Για να υπάρξει ισότητα μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα, στις 30.12.2011 με τον τροποποιητικό Νόμο 193(Ι)/2011, τροποποιήθηκε ο Νόμος 112(Ι)/2011 που αφορούσε στο δημόσιο τομέα. Οι κύριες τροποποιήσεις αφορούσαν:- (α) τη διαγραφή του ποσοστού του 1,5% για το δημόσιο τομέα για την κλίμακα €1501-€2500, ώστε για τη συγκεκριμένη κλίμακα το ποσοστό να μειωθεί από το 1,5% στο 0%, όπως ίσχυε για τον ιδιωτικό τομέα. 

 

Ο πιο κάτω Πίνακας θα βοηθήσει να γίνει καλύτερα κατανοητός ο κλιμακωτός τρόπος που επιβάλλεται η εισφορά:-

 

Με άλλη σημαντική πρόνοια στον τροποποιητικό Νόμο, έγινε πρόβλεψη ότι η έκτακτη εισφορά των δημοσίων υπαλλήλων [*202]θα εκπίπτει από την 1.1.2012 από το φόρο εισοδήματος, ώστε να συνάδει με τα όσα θα ίσχυαν για τους εργαζομένους στον ιδιωτικό τομέα.

 

Οι λόγοι ακύρωσης

Οι λόγοι που εγείρονται από του επτά Αιτητές, είναι κατά το πλείστον κοινοί. Σύμφωνα με τις γραπτές αγορεύσεις των δικηγόρων τους, τα κυριότερα νομικά σημεία που αναπτύχθηκαν είναι τα εξής:-

 

1.  Παραβίαση της αρχής της ισότητας και του Άρθρου 28 του Συντάγματος και ειδικότερα παραβίαση της φορολογικής ισότητας η οποία προστατεύεται από το Άρθρο 24 του Συντάγματος. Στα πλαίσια του πιο πάνω λόγου μπορούν να ενταχθούν και τα νομικά σημεία που αφορούν στη δυσμενή διάκριση, κατά παράβαση του Άρθρου 14 της ΕΣΔΑ.

2.  Παραβίαση του δικαιώματος περιουσίας που προστατεύεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος, του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ («Πρωτόκολλο»), καθώς και παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας (Άρθρο 3 της Συνθήκης της ΕΕ) και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη.

3.  Έλλειψη συνδρομής και τεκμηρίωσης του δημόσιου συμφέροντος.

4.  Παραβίαση του δικαιώματος του συμβάλλεσθαι ελευθέρως, το οποίο προστατεύεται από το Άρθρο 26 του Συντάγματος.

5.  Έλλειψη δέουσας έρευνας (προσφυγή 1591/11).

 

Παραβίαση της αρχής της ισότητας και της φορολογικής ισότητας - Άρθρα 28 και 24 του Συντάγματος

Κατ’ αρχάς θα πρέπει να πούμε ότι στα πλαίσια του συγκεκριμένου λόγου ακύρωσης, ο κ. Στεφανίδης στην αγόρευσή του εγείρει πολλά και διάφορα θέματα, τα οποία κατά την άποψή μας θα έπρεπε να εγερθούν με ξεχωριστούς λόγους ακύρωσης.  Επίσης, στην Απαντητική του Αγόρευση επισυνάπτει 150 σελίδες αποφάσεις στην πορτογαλική γλώσσα, η οποία δεν είναι κατανοητή σε μας. Τα θέματα αυτά δεν έχουν άμεση σχέση με το κεντρικό ζήτημα της ισότητας και θα ήταν αδύνατο να απαντήσουμε ξεχωριστά το κάθε ένα θέμα που εγείρεται υπό μορφή συγκαλυμμένου λόγου ακύρωσης. Γι’ αυτό θα επικεντρωθούμε στα κεντρικά επιχειρήματα που αφορούν στην παραβίαση της αρχής της ισότητας. Από τις γραπτές αγορεύσεις των δύο δικηγόρων των διαδίκων, κ. Α. Παναγιώτου και κ. Δ. Στεφανίδη, προκύπτει ότι τα κύρια παράπονα των Αιτητών είναι ότι:-

[*203](α) Η δημοσιονομική επιβάρυνση δεν κατανέμεται μεταξύ όλων των κατηγοριών εργαζομένων, αλλά εναποτίθεται μόνο στην κατηγορία των μισθωτών. Σύμφωνα με τις αρχές της φοροδοτικής ισότητας, δεν είναι επιτρεπτό όποτε υπάρχει ανάγκη για αντιμετώπιση οικονομικής κρίσης το βάρος να κατανέμεται πάντοτε στην κατηγορία των μισθωτών, οι οποίοι κατά κανόνα είναι συνεπείς προς τις υποχρεώσεις τους, και να ευνοούνται άλλες κατηγορίες από την ασυνέπεια των οποίων να καταβάλλουν τους φόρους τους επιτείνεται η δυσμενής αυτή συγκυρία (σελ. 54). Προς αυτή την κατεύθυνση γίνεται αναφορά στην Έκθεση της Γενικής Ελέγκτριας για το 2010 στην οποία αναφέρεται ότι από τα €133 εκατομμύρια που αποτελούν τα ανείσπρακτα εντάλματα, €92 εκατομμύρια είναι εισπράξιμα. Το ίδιο ισχύει και για τις οφειλές στο Τμήμα Εσωτερικών Προσόδων, στο οποίο το 2010 οφείλονταν €601 εκατομμύρια από τα οποία €422 εκατομμύρια είναι εισπράξιμα. Η παραβίαση της αρχής της ισότητας στα δημόσια βάρη εκτείνεται και στο ότι δεν επιβλήθηκε υποχρέωση καταβολής έκτακτης εισφοράς και σε εταιρείες και άλλες ομάδες της κοινωνίας που έχουν ανάλογη ή ψηλότερη φοροδοτική ικανότητα. Αυτό, κατά τους Αιτητές, οδηγεί και σε παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.

 

(β) Ο Νόμος 112(Ι)/2011 που αφορά στο δημόσιο τομέα, τέθηκε σε ισχύ την 1.9.2011, δηλαδή 4 μήνες πριν τεθεί σε ισχύ ο Νόμος 202(Ι)/11 που αφορούσε στον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 1.1.2012.

 

(γ) Ο Νόμος με την μη επιβολή έκτακτης εισφοράς στις κλίμακες €0-€1500 και €1501-€2500, δημιουργεί ανισότητα εις βάρος εκείνων που βρίσκονται σε πιο ψηλές κλίμακες, εφόσον δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι εκείνοι στην πιο ψηλή κλίμακα έχουν και μεγαλύτερη φοροδοτική ικανότητα. Κατά την άποψη των δικηγόρων των Αιτητών, ο Νόμος ουδόλως λαμβάνει υπόψη τη διαφορετική κατάσταση των υποκείμενων σε φόρο βάσει των οποίων διαμορφώνεται η διαφορετική φοροδοτική ικανότητα του καθενός, π.χ. οικογενειακές υποχρεώσεις. Ελλείπουν, όπως ισχυρίζονται, τα αντικειμενικά κριτήρια.

 

(δ) Παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας, καθότι η επιβολή έκτακτης εισφοράς με βάση το ύψος του μισθού «δεν τελεί σε σχέση αναλογίας προς την πραγματική φορολογητέα ύλη και την πραγματική φοροδοτική ικανότητα των υποχρε[*204]ώσεων σε έκτακτη εισφορά». Δείκτης της φοροδοτικής ικανότητας θεωρείται όχι μόνο ο μισθός αλλά και η περιουσία και η γενικότερη οικονομική δύναμη του κάθε πολίτη.  Πέραν τούτου, δεν παρέχεται στους Αιτητές η δυνατότητα αμφισβήτησης της ικανότητάς τους να καταβάλουν την έκτακτη εισφορά, αλλά δημιουργεί ένα είδος αμάχητου τεκμηρίου, με αποτέλεσμα να παραβιάζεται το Άρθρο 6 της ΕΣΔΑ.

 

(ε) Το απλό ταμειακό συμφέρον του δημοσίου δεν είναι αρκετό για να αναιρεθεί η συνταγματική αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη.

 

Από πλευράς των Καθ’ ων η αίτηση η κα Ε. Συμεωνίδου στη γραπτή αγόρευσή της υποστηρίζει ότι δεν υπάρχει παραβίαση της αρχής της ισότητας, ενώ ο κλιμακωτός τρόπος που επιβλήθηκε η έκτακτη εισφορά διασφαλίζει την πρόνοια του Άρθρου 24.1 του Συντάγματος ότι έκαστος συνεισφέρει ανάλογα με τις δυνάμεις του. Πέραν τούτου, το ποσοστό της εισφοράς δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσεως. Ως προς τα λοιπά τονίζει, με αναφορά στη νομολογία, την ευρεία ευχέρεια του κράτους να ρυθμίζει νομοθετικά τα δημόσια οικονομικά, να διαμορφώνει το εκάστοτε φορολογικό σύστημα και να επιλέγει τους τομείς και τα φορολογικά αντικείμενα που θα φορολογεί, χωρίς να τίθεται θέμα παραβίασης της αρχής της ισότητας.

 

Προτού προχωρήσουμε, θεωρούμε σκόπιμο να παραθέσουμε τα Άρθρα 24 και 28 του Συντάγματος, στα οποία στηρίζουν τα επιχειρήματά τους οι Αιτητές:-

 

«ΑΡΘΡΟΝ 24

1.  Έκαστος υποχρεούται να συνεισφέρη εις τα δημόσια βάρη αναλόγως των δυνάμεων αυτού.

2.  Ουδεμία τοιαύτη συνεισφορά διά καταβολής φόρου, τέλους ή εισφοράς οιασδήποτε φύσεως επιβάλλεται, ειμή διά νόμου ή κατ’ εξουσιοδότησιν νόμου.

3.  Ουδείς φόρος, τέλος ή εισφορά οιασδήποτε φύσεως επιβάλλεται αναδρομικώς. Εισαγωγικοί δασμοί δύνανται να επιβάλλωνται από της ημερομηνίας της καταθέσεως της σχετικής προτάσεως νόμου ή νομοσχεδίου.

4.  Ουδείς φόρος, τέλος ή εισφορά οιασδήποτε φύσεως, εξαιρέσει των τελωνειακών δασμών, δύναται να είναι καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσεως.»

 

[*205]«ΑΡΘΡΟΝ 28

1.  Πάντες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου, της διοικήσεως και της δικαιοσύνης και δικαιούνται αν τύχωσι ίσης προστασίας και μεταχειρίσεως.

2.  Έκαστος απολαύει πάντων των δικαιωμάτων και των ελευθεριών των προβλεπομένων υπό του Συντάγματος άνευ ουδεμίας δυσμενούς διακρίσεως αμέσου ή εμμέσου εις βάρος οιουδήποτε ατόμου ένεκα της κοινότητος, της φυλής, του χρώματος, της θρησκείας, της γλώσσης, του φύλου, των πολιτικών ή άλλων πεποιθήσεων, της εθνικής ή κοινωνικής καταγωγής, της γεννήσεως, του πλούτου, της κοινωνικής τάξεως αυτού ή ένεκα οιουδήποτε άλλου λόγου, εκτός εάν διά ρητής διατάξεως του Συντάγματος ορίζηται το αντίθετον.

………………………………………………………………»

 

Το πρώτο που θα πρέπει να υπομνηστεί, είναι ότι όταν τίθεται θέμα αντισυνταγματικότητας οποιασδήποτε πρόνοιας Νόμου, σύμφωνα με τη νομολογία υπάρχει τεκμήριο συνταγματικότητας και προτού το Δικαστήριο κηρύξει την πρόνοια ως αντισυνταγματική, οφείλει να ικανοποιηθεί, πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας (βλ. Βοard for Registration of Architects and Civil Engineers v. Kyriakides (1966) 3 C.L.R. 640).

 

To δεύτερο είναι ότι η πρόνοια του Άρθρου 28.1 του Συντάγματος, ότι όλοι είναι ίσοι ενώπιον του Νόμου, «δεν μεταδίδει την έννοια της ακριβούς αριθμητικής ισότητας, αλλά εξασφαλίζει εναντίον των αυθαίρετων διαφοροποιήσεων» (βλ. Mikrommatis v. Republic 2 RSCC 125 και Anastassiou v. Republic (1977) 3 C.L.R. 91). Το Άρθρο 28 δεν αποκλείει εύλογες διακρίσεις που απαιτούνται να γίνουν λόγω της φύσης των πραγμάτων και του γενικού συμφέροντος.

 

Το τρίτο που θα πρέπει να τονιστεί είναι ότι στις περιπτώσεις που προβάλλεται ότι πρόνοια Νόμου είναι αντισυνταγματική ως παραβιάζουσα τις αρχές της ισότητας, νομολογιακά αναγνωρίζεται όχι μόνο ευρεία εξουσία στο κράτος στον περίπλοκο τομέα της οικονομίας και της δημοσιονομικής ρύθμισης, αλλά και ευρεία ευχέρεια στο νομοθέτη να προσαρμόζει τα οικονομικής και φορολογικής φύσεως νομοθετήματα, ώστε όχι μόνο να είναι δίκαια αλλά να συνάδουν και με τα εκάστοτε δεδομένα και φορολογικές πολιτικές που επιλέγει το κράτος τη δεδομένη στιγμή (βλ. Matsis v. Republic (1969) 3 C.L.R. 245 και Σύγγραμμα Π.Δ. Δαγτόγλου, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα, Τόμος Β, παρ. 1415*). Όπως τονίστηκε από την Ολομέλεια στην υπόθεση Matsis με αναφορά σε αμερικανική και ινδική νομολογία, η πρόνοια του Συντάγματος που προστατεύει την αρχή της ισότητας, δεν αποσκοπεί στο να εμποδίζει το κράτος να προσαρμόζει με εύλογο τρόπο το δημοσιονομικό και φορολογικό του σύστημα (βλ. Κoufakis ν. Greece, Case No. 57665/12, ημερ. 7.5.2013 (ΕΔΑΔ), σκέψη 31). Γι’ αυτό και είναι αδύνατο να τεθούν αυστηροί και άκαμπτοι κανόνες. Η κάθε περίπτωση θα πρέπει να κρίνεται με τα δικά της δεδομένα που επικρατούν στην κοινωνία τη στιγμή που ελέγχεται η νομοθετική πρόνοια.

 

Βέβαια, η ευχέρεια του νομοθέτη μπορεί να είναι ευρεία, αλλά δεν είναι απεριόριστη. Κάθε φορολογικής φύσεως νομοθέτημα που εγκρίνεται από τη Βουλή, δεν πρέπει να είναι αυθαίρετο.  Σε σχέση με το σκοπό του νομοθέτη θα πρέπει οι πρόνοιες του να θεωρούνται ότι κρίνουν πρόσωπα ή ομάδες στην ίδια θέση με όμοιο τρόπο, χωρίς να προβαίνουν σε πλασματικές διαφορές (βλ. Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (1989) 3 Α.Α.Δ. 1931). Όπως αναφέρεται σε αμερικανική νομολογία όπως υιοθετήθηκε στη Matsis, ανωτέρω (σελ. 259-262), το κριτήριο κατά πόσο μια νομοθετική πρόνοια παραβιάζει την αρχή της ισότητας, είναι κατά πόσο αυτή εναποθέτει αυθαίρετα και χωρίς οποιοδήποτε γνήσιο λόγο, βάρος σε μια ομάδα, ενώ ταυτόχρονα εξαιρεί άλλη ομάδα η οποία είναι ουσιαστικά στην ίδια θέση (βλ. επίσης Anastassiou v. Republic, ανωτέρω). Εκείνο όμως που έχει εξίσου μεγάλη σημασία, είναι ότι η φορολογικής φύσεως νομοθεσία κατανέμει το βάρος κατά τρόπο ίσο μεταξύ εκείνων που αποτελούν μια συγκεκριμένη ομάδα.  Ως προς την ευχέρεια του Δικαστηρίου να ελέγχει κατά πόσο μια φορολογικής φύσεως νομοθεσία παραβιάζει την αρχή της ισότητας, το Ανώτατο Δικαστήριο στην υπόθεση Antoniades a.o. v. Republic (1979) 3 C.L.R. 641, 655, αναφέρθηκε στην εμβέλεια του δικαστικού ελέγχου, εξηγώντας ότι:-

 

[*207]«….oσάκις προσβάλλεται η συνταγματικότητα φορολογικού νόμου για το λόγο ότι παραβιάζει την αρχή της ισότητας η νομοθετική ευχέρεια διαθέτει ευρεία ελευθερία δράσης λόγω της πολυπλοκότητας των δημοσιονομικών ρυθμίσεων και ότι σε φορολογικά θέματα υπάρχει ευρύτερη εξουσία ταξινόμησης από την νομοθετική εξουσία παρά σε άλλους τομείς νομοθετικής αρμοδιότητας. Περαιτέρω, δεν μπορεί να εξασφαλισθεί απόλυτη ισότητα στη φορολογία, δεν απαιτείται από την αρχή της ισότητας και σε φορολογικά θέματα επιτρέπεται στην Πολιτεία να συλλέξει και επιλέξει τομείς, αντικείμενα, πρόσωπα, μεθόδους και ακόμη συντελεστές φορολογίας. Αυτή η τελευταία αρχή αναλύεται πλήρως στο σύγγραμμα Basu’ s Commentary on the Constitution of India, 5^th Ed., Vol. 1, στις σελ. 463-465.» (Σε ελεύθερη μετάφραση)

 

Επίσης, στην υπόθεση Sportsman Betting Company Limited v. Δημοκρατίας (1998) 4(Α) Α.Α.Δ. 532, τονίστηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο με αναφορά στο Σύγγραμμα «Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα» του Π.Δ. Δαγτόγλου, Τόμος Β, παρ. 1352-3, ότι:

 

«….σε σχέση με το δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των Νόμων …. η δέσμευση του Νομοθέτη από την αρχή της ισότητας δεν σημαίνει εξουσιοδότηση προς τα δικαστήρια να ελέγχουν αν και κατά πόσο ένας νόμος είναι “δίκαιος”, “ορθός”, “εύλογος” ή και “σκόπιμος”. Δεδομένου μάλιστα ότι δεν υπάρχει απόλυτη πραγματική ισότητα δεν απαιτεί ούτε το Σύνταγμα από τον Νομοθέτη μαθηματικά ίση μεταχείριση “ομοίων” περιπτώσεων, που θα ήταν άλλωστε λογικά ανέφικτη..»

 

Στην προκειμένη περίπτωση έχουμε ήδη περιγράψει τη δεινή κατάσταση στην οποία περιήλθε το κράτος, κυρίως λόγω της αδράνειάς του να λάβει έγκαιρα μέτρα, όπως ήταν οι υποδείξεις των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Λόγω της ανάγκης να ληφθούν αμέσως αποτελεσματικά μέτρα, το κράτος δεν είχε πολλές επιλογές. Οι Αιτητές διερωτούνται γιατί να επιλεγούν πρώτα οι μισθωτοί και συνταξιούχοι του δημόσιου τομέα. Η απάντηση είναι προφανής. Ένα από τα μεγαλύτερα προβλήματα στα δημόσια οικονομικά, ήταν το κρατικό μισθολόγιο. Επομένως, τα μέτρα εκεί έπρεπε να στοχεύσουν πρωτίστως. Υπό τις περιστάσεις που βρέθηκε το κράτος, η συγκεκριμένη πολιτική ήταν εκείνη που στόχευε στη λύση του προβλήματος και ήταν εκείνη που θα επέφερε γρήγορα αποτελέσματα. Δεν μας διαφεύγει ότι το κράτος είχε και άλλες επιλογές, π.χ. να αυξήσει τον εταιρικό φόρο ή να επι[*208]βάλει άλλες φορολογίες. Όμως η επιλογή ή όχι της συγκεκριμένης πολιτικής εντάσσεται μέσα στα πλαίσια της ευρείας ευχέρειας που έχει το κράτος στον τομέα διαχείρισης των δημόσιων οικονομικών και ιδιαίτερα του κρατικού μισθολογίου, ώστε να εξασφαλίζει σταθερότητα στα δημόσια οικονομικά και στην οικονομία γενικότερα, ειδικά σε περιόδους οικονομικής κρίσης.  Δεν είναι δυνατό για το Δικαστήριο να εξετάσει την ορθότητα των συγκεκριμένων επιλογών του κράτους, εκτός βέβαια και αν με τον τρόπο που θα μετατραπούν σε νομοθετήματα, κριθούν ότι παραβιάζουν συγκεκριμένες πρόνοιες του Συντάγματος.

 

Το κράτος διατηρεί την ευχέρεια σε περιόδους ακραίας οικονομικής κρίσης να επιβάλλει μέτρα που αφορούν σε συγκεκριμένες ομάδες, χωρίς κατ’ ανάγκη να παραβιάζεται η αρχή της ισότητας. Πρόσφατα το Πορτογαλικό Συνταγματικό Δικαστήριο κλήθηκε να αποφασίσει ακριβώς το ίδιο ερώτημα που καλούμαστε και εμείς να αποφασίσουμε, κατά πόσον τα μέτρα που έπλητταν μόνο εργαζόμενους στο δημόσιο τομέα και όχι άλλες κατηγορίες εργαζομένων, παραβίαζαν την αρχή της ισότητας.  Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πορτογαλίας με την απόφαση του αρ. 396/2011, ημερ. 17.10.2011 (Diário da República), απέρριψε την εισήγηση, αναφέροντας σε μετάφραση ότι:-

 

«Είναι αδιαμφισβήτητο ότι, με τα μέτρα που βρίσκονται υπό εξέταση, η κατανομή των θυσιών που επιβάλλονται από την εξαιρετική κατάσταση της χρηματοοικονομικής κρίσης δεν πραγματοποιείται με τον ίδιο τρόπο ανάμεσα σε όλους τους πολίτες με ίδια φορολογική ικανότητα, όταν αυτά δεν έχουν καθολικό χαρακτήρα και τα επιβαρύνονται αποκλειστικά τα άτομα που έχουν σχέση με τη δημόσια απασχόληση. Υπάρχει, λοιπόν, μια πρόσθετη προσπάθεια για όφελος όλων, υπέρ της κοινότητας, που ζητείται αποκλειστικά από τους δημόσιους υπαλλήλους.

 

……………………………………………………………………

 

Δεν εναπόκειται, προφανώς, στο Συνταγματικό Δικαστήριο να αναμιχθεί σε αυτή τη συζήτηση, εκτιμώντας τη μεγαλύτερη ή μικρότερη ορθότητα, από αυτή την άποψη, των εφαρμοστέων μέτρων.Αυτό που του εναπόκειται είναι να κρίνει εάν οι προσβαλλόμενες λύσεις είναι αυθαίρετες, για την ελεύθερη και αδικαιολόγητη επιβάρυνση μιας συγκεκριμένης κατηγορίας πολιτών.

 

[*209]Δεν μπορεί να επιβεβαιωθεί πως έτσι είναι η περίπτωση. Η μη απαλλαγή από μια μείωση των μισθών, στο πλαίσιο διαφόρων προφερόμενων μέτρων για δημοσιονομική εξυγίανση, που περιλαμβάνουν επίσης φορολογικές αυξήσεις και άλλες περικοπές των δημοσίων δαπανών, βασίζεται πάνω σε μια συνεκτική λογική με μια στρατηγική δράσης της οποίας ο ορισμός χωράει ακόμη μέσα στο περιθώριο ελεύθερης πολιτικής διαμόρφωσης του νομοθέτη. Προσπαθώντας, ακόμη και δυνάμει των δεσμεύσεων με ευρωπαϊκές και διεθνείς αρχές, να επιτευχθούν αποτελέσματα βραχυπρόθεσμα, έγινε κατανοητό πως, από πλευράς δαπανών, μόνο η μείωση των μισθών θα διασφάλιζε προφανείς λόγους περί του αντιθέτου, και μέσα στα «όρια της θυσίας», που η παροδικότητα και τα ποσά των μειώσεων ακόμα διαφυλάσσουν, είναι αποδεχτό πως εκείνος είναι ένας νόμιμος και απαραίτητος τρόπος, μέσα στο υφιστάμενο πλαίσιο, να μειωθεί το βάρος των δαπανών του Κράτους, με στόχο τη δημοσιονομική επανεξισορρόπηση. Εν όψει του σκοπού αυτού, όποιος κερδίζει από τα δημόσια κονδύλια δεν βρίσκεται σε ίση θέση με τους υπόλοιπους πολίτες, εξαιτίας του γεγονότος πως η επιπλέον θυσία που απαιτείται από αυτήν την κατηγορία ανθρώπων – η οποία και συνδέεται, είναι σκόπιμο να θυμόμαστε, με την επιδίωξη του δημόσιου συμφέροντος – δεν τεκμηριώνει μια αδικαιολόγητα άνιση μεταχείριση.»

 

Ακόμα και το ΕΔΑΔ αναγνωρίζει την ευρεία διακριτική ευχέρεια του κράτους να υιοθετεί νομοθετικά μέτρα για συγκεκριμένες ομάδες πολιτών, ιδιαίτερα σε περιόδους οικονομικής κρίσης, νοουμένου ότι η επέμβαση επιβάλλεται για το δημόσιο καλό και δεν θέτει την αξιοπρεπή διαβίωση του πολίτη σε κίνδυνο (βλ. Koufakis v. Greece, ανωτέρω, στην οποία μειώσεις των αποδοχών στο δημόσιο τομέα, κρίθηκαν νόμιμες). Στην υπόθεση  Andrejeva v. Latvia, Appl. No. 55707/00, ημερ. 18.2.2009, τονίστηκε ότι:-

 

«Similarly, a wide margin of appreciation is usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social strategy. ………………………………………..

In more general terms, the Court has held that the provisions of the Convention do not prevent Contracting States from introducing general policy schemes by way of legislative measures whereby a certain category or group of individuals is treated differently from others, provided that the interference with the rights of the statutory category or group as a whole can be justified under the Convention (see Zdanoka v. Latvia [GC], no. 58278/11, § 112, ECHR 2006-IV)».*

 

Δεν έχουμε πεισθεί στο βαθμό που απαιτείται, ότι η επιβολή έκτακτης εισφοράς στους μισθούς και συντάξεις στο δημόσιο τομέα παραβιάζει την αρχή της ισότητας. Οι δαπάνες προσωπικού οι οποίες υπερέβαιναν τα €2 δισεκατομμύρια ετησίως, ήταν οι μεγαλύτερες του δημοσίου τομέα. Το κράτος μέσω της Βουλής, μπροστά στην εξαιρετικά δύσκολη οικονομική κατάσταση που είχε διαμορφωθεί, κατά την κρίση μας είχε την ευχέρεια να λάβει έκτακτα μέτρα, νοουμένου ότι αυτά δεν θα ήταν ασύμφωνα με το Σύνταγμα, για εξισορρόπηση της κατάστασης και για συγκράτηση των δημοσίων οικονομικών του και ιδιαίτερα σε σχέση με όσους απασχολούνταν στο δημόσιο τομέα, οι οποίοι αμείβονταν από τα δημόσια ταμεία τα οποία παρουσίαζαν υπερβολικό έλλειμμα.

 

Βέβαια, θα πρέπει να τονίσουμε ότι η ευχέρεια αυτή δεν είναι χωρίς περιορισμούς. Ανεξάρτητα από την ευχέρεια του κράτους να επιβάλει αποκοπές στη συγκεκριμένη ομάδα εργαζομένων τη δεδομένη χρονική περίοδο, η θυσία που καλούνταν οι εργαζόμενοι στο δημόσιο τομέα να υποστούν, θα έπρεπε να μην ήταν δυσανάλογη από άλλες ομάδες εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα.  Γι’ αυτό και στην προκειμένη περίπτωση, η λήψη των συγκεκριμένων μέτρων δεν θα ήταν η μόνη. Εξάλλου, δεν θα μπορούσαν όλα τα μέτρα να ληφθούν την ίδια ημέρα. Γι’ αυτό και σε διάστημα τεσσάρων μηνών, μεταξύ άλλων, επιβλήθηκε έκτακτη εισφορά και στον ιδιωτικό τομέα. Δεν κρίνουμε ότι η διαφορά των τεσσάρων μηνών είναι τόσο ουσιαστική, ώστε να δημιουργεί ανισότητα μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού τομέα. Πέραν τούτου, ορισμένες πρόνοιες του Νόμου 112(Ι)/11 που θεωρήθηκαν ότι ενδεχομένως θα δημιουργούσαν ανισότητα, τροποποιήθηκαν με τον τροποποιητικό Νόμο 193(Ι)/11. Έτσι σε πολύ σύντομο χρόνο επήλθε ουσιαστική εξί[*211]σωση δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν διαπιστώνουμε οποιαδήποτε παραβίαση της αρχής της ισότητας, εφόσον μεταξύ των μισθωτών και συνταξιούχων στο δημόσιο και ιδιωτικό τομέα διαμορφώθηκε πλήρης ισότητα, χωρίς να εντοπίζεται οποιαδήποτε αυθαιρεσία.

 

Θα πρέπει επίσης να αναφέρουμε ότι το γεγονός ότι ο Νόμος δεν λαμβάνει υπόψη άλλα εισοδήματα των μισθωτών ή συνταξιούχων ή το γεγονός ότι ο Νόμος δεν επεκτείνεται και σε άλλες ομάδες εισοδηματιών ή σε νομικά πρόσωπα, δεν οδηγεί σε ανισότητα. Τόσο τα άλλα εισοδήματα των μισθωτών και συνταξιούχων όσο και οι φορολογικές υποχρεώσεις άλλων ομάδων για να συμβάλουν ανάλογα με τις δυνάμεις τους στα δημόσια βάρη, ρυθμίζονται από άλλα νομοθετήματα, όπως ο περί Φόρου Εισοδήματος Νόμος, ο οποίος ανάλογα με την εκάστοτε φορολογική πολιτική της Κυβέρνησης, ρυθμίζει τη συνεισφορά εκάστου.

 

Βέβαια, αν το κράτος στο μέλλον συνεχίσει να είναι αναποτελεσματικό ως προς τους ανείσπρακτους φόρους και άλλες οφειλές προς το κράτος, τότε ενδεχομένως να ενισχυθούν επιχειρήματα όπως αυτά των Αιτητών περί ανισότητας, άνισης κατανομής των βαρών και παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας και της αναμενόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη. Το Πορτογαλικό Συνταγματικό Δικαστήριο στις υποθέσεις Diario da Republica, 1^α série – No. 140 – 20 July 2012 p. 3846 και Diario da Republica, 1^α série – No. 78 – 22 April 2013, p. 2328, έκρινε ότι η επιβολή περαιτέρω περικοπών ξεπερνούσε «τα αναμενόμενα όρια θυσίας των μισθωτών» ως προς την συνεισφορά τους στα δημόσια βάρη.

 

Ούτε ως προς το Άρθρο 24 του Συντάγματος διαπιστώνουμε οποιαδήποτε παράβαση. Η έκτακτη εισφορά επιβλήθηκε διά Νόμου και με την κλιμακωτή συνεισφορά ικανοποιείται η πρόνοια του Άρθρου 24.1 για συνεισφορά στα δημόσια βάρη αναλόγως των δυνάμεων του κάθε μισθωτού. Το ποσοστό της έκτακτης εισφοράς είναι εξάλλου σχετικά μικρό σε βαθμό που δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι απαγορευτικής ή καταστρεπτικής φύσεως.  Στην Πορτογαλία η επιβολή έκτακτης εισφοράς μέχρι και 10% του μισθού, θεωρήθηκε νόμιμη από την Ολομέλεια του Συνταγματικού Δικαστηρίου (βλ. Απόφαση 396/2011, ανωτέρω).

 

Ούτε ο τρόπος που επιβλήθηκε η κλιμακωτή συνεισφορά υπό τις περιστάσεις, που επικρατούσαν τότε, μπορεί να θεωρηθεί ότι παραβίαζε την αρχή της αναλογικότητας. Το ότι το κράτος κα[*212]θυστέρησε να λάβει μέτρα ή το γεγονός ότι δεν έλαβε και άλλα μέτρα π.χ. για είσπραξη ανείσπρακτων φόρων, δεν επηρεάζει το εύλογο των υπό κρίση μέτρων. Τη δεδομένη στιγμή υπήρχε άμεση ανάγκη, όπως υποδείξαμε ανωτέρω, και η λήψη άλλων μέτρων και ιδιαιτέρως μέτρων που ήταν αβέβαια ως προς το αποτέλεσμα ή που θα ήταν χρονοβόρα η εφαρμογή τους, δεν θεωρούμε ότι αποτελούσαν υπαλλακτική λύση (βλ. Re Public and Commercial Services Union and Others v. The Minister for the Civil Service [2011] EWHC 2041 (QB), σκέψη 13). Τα μέτρα αυτά θα έπρεπε να ληφθούν και όπως διαφάνηκε στην πορεία, κάποια από αυτά λήφθηκαν. Βέβαια, στην προκειμένη περίπτωση, ούτε η λήψη των προσβαλλόμενων και άλλων μέτρων ήταν ικανή τελικά να συμβάλει στην αποφυγή της ένταξης της Κύπρου στο μηχανισμό στήριξης.

 

Οι σοβαροί κίνδυνοι κατάρρευσης του χρηματοοικονομικού και οικονομικού συστήματος με συνακόλουθο ενδεχόμενο τον κλονισμό των θεμελίων του κοινωνικού ιστού, ήταν προφανείς και αναμφίβολα επέβαλλαν τη λήψη ορισμένων μέτρων. Τα μέτρα που τελικά λήφθηκαν με την επιβολή έκτακτης εισφοράς ήταν σε συνεννόηση με τα αρμόδια όργανα της ΕΕ στην οποία έχουμε ενταχθεί και έχουμε δεσμευτεί να εναρμονιστούμε με τους εκάστοτε πολιτικούς και οικονομικούς στόχους που από κοινού τίθενται. Τα μέτρα δεν ξεφεύγουν του ευλόγου και ούτε μπορούν να θεωρηθούν υπερβολικά, δεδομένης της δυσχερούς οικονομικής κατάστασης που βρέθηκε η Κύπρος. Πρόκειται για μεταβατικά μέτρα τα οποία με τους χαμηλούς συντελεστές που επιβλήθηκαν διατηρούν τη θυσία των επηρεαζόμενων σε χαμηλά επίπεδα. Καμία παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας ή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη διαπιστώνεται. Κατά την κρίση μας, υπάρχει δίκαιη εξισορρόπηση μεταξύ του επιδιωκόμενου δημόσιου συμφέροντος και των ατομικών δικαιωμάτων των επηρεαζόμενων.

 

Παραβίαση του Άρθρου 23 του Συντάγματος σε σχέση με το δικαίωμα περιουσίας και η μη αιτιολόγηση του δημοσίου συμφέροντος

 

Οι λόγοι ακύρωσης σ’ αυτή την ενότητα αφορούν στα Άρθρα 23 του Συντάγματος και στο Άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου.  Για καλύτερη κατανόηση των θεμάτων που συζητούνται, παραθέτουμε τα σχετικά εδάφια των δύο άρθρων:-

 

«ΑΡΘΡΟΝ 23

1.  Έκαστος, μόνος ή από κοινού μετ’ άλλων, έχει το δικαίωμα [*213]να αποκτά, να είναι κύριος, να κατέχη, απολαύη ή διαθέτη οιανδήποτε κινητήν ή ακίνητον ιδιοκτησίαν και δικαιούται να απαιτή τον σεβασμόν του τοιούτου δικαιώματος αυτού.

 

     Το δικαίωμα της Δημοκρατίας επί των υπογείων υδάτων, ορυχείων και μεταλλείων και αρχαιοτήτων διαφυλάσσεται.

 

2.  Στέρησις ή περιορισμός οιουδήποτε τοιούτου δικαιώματος δεν δύναται να επιβληθή, ειμή ως προβλέπεται υπό του παρόντος άρθρου.

 

3.  Η άσκησις τοιούτου δικαιώματος δύναται να υποβληθή διά νόμου εις όρους, δεσμεύσεις ή περιορισμούς απολύτως απαραιτήτους προς το συμφέρον της δημοσίας ασφαλείας ή της δημοσίας υγιείας ή των δημοσίων ηθών ή της πολεοδομίας ή της αναπτύξεως και χρησιμοποιήσεως οιασδήποτε ιδιοκτησίας προς προαγωγήν της δημοσίας ωφελείας ή προς προστασίαν των δικαιωμάτων τρίτων.

 

    Διά πάντα τοιούτον όρον, δέσμευσιν ή περιορισμόν, όστις μειώνει ουσιωδώς την οικονομικήν αξίαν της τοιαύτης ιδιοκτησίας, δέον να καταβάλληται το ταχύτερον δικαία αποζημίωσις, καθοριζομένη, εν περιπτώσει διαφωνίας, υπό πολιτικού δικαστηρίου.

 

            ……………………………………………………………»

 

Το Πρωτόκολλο προβλέπει:-

 

«Άρθρο 1 – Προστασία της ιδιοκτησίας

Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του.  Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή διά λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπομένους, υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου, όρους.

 

Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσιν το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίους προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων.»

 

Όπως ισχυρίζονται οι Αιτητές και ειδικότερα οι Αιτητές στην προσφυγή 1591/11, ο μισθός αποτελεί ιδιοκτησιακό/περιουσια[*214]κό στοιχείο το οποίο προστατεύεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος. Θεωρούν ότι δεν ικανοποιείται καμιά από τις προϋποθέσεις που θέτει το Άρθρο 23.3 του Συντάγματος ώστε να υπάρξει παρέμβαση στο προστατευόμενο αυτό δικαίωμα.

 

Ως προς τον ισχυρισμό για παραβίαση του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου, οι πρόνοιες του οποίου είναι ευρύτερες από αυτές του Άρθρου 23 του Συντάγματος, οι Αιτητές ισχυρίζονται ότι στον Νόμο δεν υπάρχει επίκληση λόγων δημόσιας ωφέλειας.  Το απλό ταμειακό συμφέρον του δημόσιου και η κακή δημοσιονομική κατάσταση της χώρας, δεν μπορεί να ταυτίζεται με το δημόσιο συμφέρον ή τη δημόσια ωφέλεια ώστε να δικαιολογήσει τον περιορισμό του δικαιώματος της περιουσίας. Εν πάση περιπτώσει, οποιαδήποτε επέμβαση στο δικαίωμα θα πρέπει να είναι εντός των ορίων της εθνικής και κοινοτικής νομιμότητας, να συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη. Στην προκειμένη περίπτωση, αναφέρουν οι δικηγόροι των Αιτητών, δεν έχει τηρηθεί η απαιτούμενη «δίκαιη ισορροπία» που πρέπει να υπάρχει μεταξύ του γενικού συμφέροντος και του προστατευόμενου θεμελιώδους ατομικού δικαιώματος του πολίτη αναφορικά με την περιουσία του. Κατά την άποψη των Αιτητών, ο Νόμος όχι μόνο θέτει δυσανάλογο βάρος στον μισθωτό ή συνταξιούχο στο δημόσιο τομέα, αλλά δεν προβλέπει για την καταβολή αποζημίωσης ή κάποιου άλλου ανταποδοτικού πλεονεκτήματος ώστε να αντισταθμίζει την περιουσιακή απώλεια.

 

Από την άλλη, οι Καθ’ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι καμιά παραβίαση δεν υπάρχει, είτε του Άρθρου 23 του Συντάγματος, είτε του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου και ότι η έκτακτη εισφορά είναι είδος έκτακτης φορολογικής επιβάρυνσης. Πέραν τούτου, ισχυρίζονται ότι το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν είναι απόλυτο και μπορεί να υποβληθεί σε περιορισμούς για λόγους δημοσίου συμφέροντος ή δημόσιας ωφέλειας. Με αναφορά στην απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ στην υπόθεση Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών, Υπόθ. Αρ. 668/2012, ημερ. 20.2.2012, η κα Συμεωνίδου υποστήριξε ότι στην προκειμένη περίπτωση οι λόγοι δημόσιας ωφελείας είναι συνυφασμένοι με το δημόσιο συμφέρον για έξοδο του κράτους από τη δύσκολη οικονομική κατάσταση που βρέθηκε τότε.

 

Κατ’ αρχάς, θα πρέπει να αναφέρουμε από την αρχή ότι δεν συμφωνούμε με την εισήγηση της κας Συμεωνίδου ότι ο Νόμος είναι φορολογικός, εφόσον θα έπρεπε, μεταξύ άλλων, να φέρει [*215]τα εξής κύρια χαρακτηριστικά: να επηρεάζει τους μισθούς εμμέσως και να έχει γενική εφαρμογή σε όλο τον πληθυσμό (βλ. Φυλακτού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 565).

 

Το δεύτερο που πρέπει να επισημανθεί, είναι ότι το δικαίωμα που προστατεύεται από το Άρθρο 23.1 του Συντάγματος δεν είναι απόλυτο, αλλά υπόκειται σε περιορισμούς οι οποίοι προβλέπονται στα υπόλοιπα εδάφια του Άρθρου και οι οποίοι θα πρέπει να είναι νόμιμοι. Σύμφωνα με τη νομολογία οι πρόνοιες του Άρθρου 23 δεν επηρεάζουν τη δυνατότητα του κράτους να θεσπίσει νόμους τους οποίους κρίνει αναγκαίους για να εξασφαλίσει την πληρωμή φόρων ή άλλων εισφορών στα δημόσια βάρη. Αυτό είναι λογικό εφόσον σε αντίθετη περίπτωση θα εξουδετερώνονταν οι πρόνοιες του Άρθρου 24 του Συντάγματος που προβλέπουν για την υποχρέωση συνεισφοράς στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις του καθενός. Σχετική είναι η υπόθεση Pankyprios Syntechnia Dimosion Ypallilon a.o. ν. The Municipality of Nicosia (1978) 3 C.L.R. 117, στην οποία κρίθηκε ότι η υποχρέωση πληρωμής επαγγελματικού φόρου δεν παραβιάζει, ενόψει των προνοιών του Άρθρου 24, το δικαίωμα ιδιοκτησίας που προστατεύεται στο Άρθρο 23 του Συντάγματος (βλ. επίσης Savickas v. Lithuania, Appl. No. 66365/2009, ημερ. 15.10.2013, σκέψεις 90-91).

 

Σύμφωνα με τη νομολογία, περιοριστικοί όροι στη χρήση ιδιοκτησίας οι οποίοι αφήνουν άθικτο τον πυρήνα του δικαιώματος ιδιοκτησίας, δεν συνιστούν στέρηση, αλλά περιορισμό.  Περιορισμοί απολήγουν σε στέρηση μόνο όταν καθιστούν την ιδιοκτησία αδρανή (βλ. Δημητριάδη κ.ά. ν. Υπουργικού Συμβουλίου κ.ά. (1996) 3 Α.Α.Δ. 85, 102).

 

Δεν συμφωνούμε με τους Καθ’ ων η αίτηση ότι η αποκοπή από τους μισθούς δεν εμπίπτει στο Άρθρο 23.3 του Συντάγματος καθότι οι πρόνοιες του σχετίζονται κυρίως με παρεμβάσεις σε γη. Αυτό δεν είναι ορθό, αφού το ίδιο το Άρθρο ρητά αναφέρεται, πέραν της ακίνητης και σε κινητή ιδιοκτησία. Επίσης, δεν συμφωνούμε με την εισήγηση ότι η αποκοπή έκτακτης εισφοράς από τους μισθούς και συντάξεις, μπορεί να δικαιολογηθεί, δυνάμει του Άρθρου 23.3 του Συντάγματος για λόγους δημόσιας ωφέλειας, οι οποίοι, όπως ισχυρίζονται, είναι συνυφασμένο με το δημόσιο συμφέρον της εξόδου του κράτους από την οικονομική κρίση. Η περικοπή μισθών δεν μπορεί να συνδεθεί με τη δημόσια ωφέλεια, εφόσον το Άρθρο 23.3 συνδέει την προαγωγή της δημόσιας ωφέλειας, με την επιβολή όρων, δεσμεύσεων ή περιορισμών στην ιδιοκτησία [*216]για σκοπούς πολεοδομίας ή αναπτύξεως και χρησιμοποιήσεως της ιδιοκτησίας, κάτι που δεν ισχύει στην παρούσα περίπτωση. Εν πάση περιπτώσει, σε ό,τι αφορά ειδικά το δικαίωμα σε μισθό, εκείνο που το Άρθρο 23 του Συντάγματος πρωτίστως στοχεύει να προστατεύσει, είναι την αυθαίρετη και χωρίς οποιαδήποτε νομοθετική ρύθμιση του πυρήνα του δικαιώματος σε μισθό ή την αυθαίρετη μείωση ουσιωδώς του μισθού.

 

Όπως αναφέρθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας της Ελλάδος στην υπόθεση Δικηγορικός Σύλλογος Καλαμάτας κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών κ.ά., Υπόθ. Αρ. 1283/12, ημερ. 2.2.2012 (σκέψη 30):-

 

«Στην έννοια της περιουσίας, η οποία έχει αυτόνομο περιεχόμενο, ανεξάρτητο από την τυπική κατάταξη των επιμέρους περιουσιακών δικαιωμάτων στο εσωτερικό δίκαιο, περιλαμβάνονται όχι μόνο τα εμπράγματα δικαιώματα αλλά και όλα τα δικαιώματα “περιουσιακής φύσεως”, καθώς και τα κεκτημένα “οικονομικά συμφέροντα”. Καλύπτονται, κατ’ αυτόν τον τρόπο, και τα ενοχικής φύσεως περιουσιακά δικαιώματα και, ειδικότερα, οι απαιτήσεις που απορρέουν από έννομες σχέσεις του δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου, είτε αναγνωρισμένες με δικαστική ή διαιτητική απόφαση, είτε απλώς γεννημένες κατά το εθνικό δίκαιο, εφόσον υπάρχει νόμιμη προσδοκία, με βάση το ισχύον έως την προσφυγή στο δικαστήριο δίκαιο, ότι μπορεί να ικανοποιηθούν δικαστικώς, εφόσον, δηλαδή, υφίσταται σχετικώς μια επαρκής νομική βάση στο εσωτερικό δίκαιο του συμβαλλόμενου κράτους, προϋπόθεση που συντρέχει, ιδίως, όταν η απαίτηση θεμελιώνεται σε νομοθετική ή κανονιστική διάταξη ή σε παγιωμένη νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων του συμβαλλόμενου κράτους.»

 

Θα πρέπει επίσης να διευκρινιστεί ότι ιδιοκτησιακό δικαίωμα στη συνήθη του μορφή αφορά σε υπάρχουσα ιδιοκτησία και δεν εκτείνεται σε δικαίωμα για απόκτηση της ιδιοκτησίας στο μέλλον, εκτός και αν, ως χρηματικής φύσεως δικαίωμα (pecuniary right) ή άλλης φύσεως δικαίωμα, είναι δια νόμου κατοχυρωμένο για πληρωμή στο μέλλον, όπως συμβαίνει με ορισμένες κατηγορίες συντάξεων (βλ. Marckx v. Belgium, App. No. 6833/74, [1979] ECHR 2, σκέψη 50, Vilho Eskelinen and Others v. Finland, App. No. 63235/00, [2007] ECHR 314, σκέψη 45 και Tushaj v. Albania, App. No. 13620/10, HEJUD [2013] ECHR 49, σκέψη 21). Όπως επεξηγήθηκε από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων στην υπόθεση Zelca and others v. Romania App. No. 65161/10, ημερ. 6.9.2011, στη σκέψη 18:-

 

«18. The Court notes at the outset that Article 1 of Protocol No. 1 applies only to a person’s existing possessions. Thus, future income cannot be considered to constitute “possessions” unless it has already been earned or is definitely payable (see, for example, Koivusaari and others v. Finland (dec.), no. 20690/06, 23 February 2010). However, in certain circumstances, a “legitimate expectation” of obtaining an “asset” may also enjoy the protection of Article 1 of Protocol No. 1. Thus, where a proprietary interest is in the nature of a claim, the person in whom it is vested may be regarded as having a “legitimate expectation” if there is a sufficient basis for the interest in national law, for example where there is settled case-law of the domestic courts confirming its existence (see Kopecký v. Slovakia [GC], no. 44912/98, § 52, ECHR 2004-IX).»*

 

Υπό αυτή την έννοια το εισόδημα ή ο μισθός στην περίπτωση ενός δημοσίου υπαλλήλου, ως νομίμως κτηθέν αγαθό ή περιουσία, συνιστά δικαίωμα όταν έχει κερδηθεί και ο δικαιούχος αποκτά νόμιμο δικαίωμα για ανάκτησή του (βλ. Azinas v. Cyprus (3^ο Τμήμα ΕΔΑΔ), Appl. No. 56679/00, ημερ. 20.6.2002, σκέψη 22, Azinas v. Cyprus (Grand Chamber ΕΔΑΔ), App. No. 56679/00, ημερ. 28.4.2004, σκέψη 34, Koufaki and Adedy v. Greece, 57665/12 και 57657/12, ημερ. 7.5.2013, Tushaj v. Albania, ανωτέρω, σκέψη 21 και Stummer v. Austria, App. No. 37452/02, ημερ. 7.7.2011, σκέψεις 82-83).

 

Στην προκειμένη περίπτωση αποτελεί κοινό έδαφος ότι ο μισθός των Αιτητών συνιστά ιδιοκτησιακό δικαίωμα. Επομένως οποιαδήποτε παρέμβαση δεν μπορεί παρά να ενταχθεί στο Άρθρο [*218]23 του Συντάγματος.  Ταυτόχρονα όμως θα πρέπει να λεχθεί ότι το ιδιοκτησιακό αυτό δικαίωμα δεν εκτίνεται και σε δικαίωμα σε μισθό συγκεκριμένου ύψους (βλ. Κanakis a.o. v. Greece, Case No. 59142/00, ημερ. 20.9.2001 (ΕΔΑΔ), Juhani Saarinen v. Finland, Case No. 69136/01 (ΕΔΑΔ), ημερ. 28.1.2003, Andrejeva v. Latvia, ανωτέρω, σκέψη 77, Stec a.o. v. The United Kingdom, Case No. 65731/01 και 65900/01 (ΕΔΑΔ), ημερ. 6.7.2005, Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών (Ολομέλεια ΣτΕ), Υπόθ. Αρ. 668/2012, ημερ. 20.2.2012, Σκέψεις 34-36, Mateus v. Portugal and Jαnuάrio v. Portugal (ΕΔΑΔ), Applications 62235/12 και 57725/12, ημερ. 8.10.2013, Valcov a.o. v. Bulgaria, Appl. No. 2033/04, ημερ. 8.3.2012, σκέψη 84 και Panfile v. Romania, Appl. No. 1390/2011, ημερ. 20.3.2012, σκέψεις 15 και 18). Στην υπόθεση Koufakis v. Greece, ανωτέρω, επαναλήφθηκε η ίδια αρχή ότι το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν κατοχυρώνει δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών, εκτός αν συντρέχει περίπτωση «διακινδυνεύσεως της αξιοπρεπούς διαβιώσεως» (βλ. σκέψη 12). Όμως, στην παρούσα περίπτωση, δεν εγείρεται ένας τέτοιος ισχυρισμός, ενόψει της σχετικά μικρής μείωσης της αποκοπής.

 

Με δεδομένο ότι ο μισθός είναι ιδιοκτησιακό δικαίωμα αλλά το δικαίωμα δεν εκτείνεται και ως προς το ύψος του, το ερώτημα που εγείρεται είναι κατά πόσον η μικρή αποκοπή που επιβλήθηκε υπό μορφή έκτακτης εισφοράς και η οποία κυμαίνεται μεταξύ 1,5%-3,5% του ακαθάριστου μηνιαίου μισθού, ισοδυναμεί με αυθαίρετη επέμβαση στο δικαίωμα που οδηγεί είτε σε αδρανοποίηση του δικαιώματος ή σε ουσιαστικό περιορισμό του δικαιώματος, ώστε να πρέπει να καταβληθεί αποζημίωση ή άλλο αντισταθμιστικό μέτρο.

 

Κατά την κρίση μας, η απάντηση δεν μπορεί παρά να είναι αρνητική. Η σχετικά μικρή μείωση του μισθού, δεν επηρεάζει καθόλου τον πυρήνα του δικαιώματος σε μισθό, το οποίο παραμένει άθικτο και καθόλου δεν αδρανοποιείται ώστε να συνιστά στέρηση εκτός των επιτρεπτών πλαισίων του Άρθρου 23 του Συντάγματος. Όπως αναφέρεται στην επιφύλαξη του Άρθρου 23.3 του Συντάγματος, οποιοσδήποτε περιορισμός για να είναι αποζημιωτέος θα πρέπει να μειώνει «ουσιωδώς» την οικονομική αξία της ιδιοκτησίας. Στην προκειμένη περίπτωση δεν διαπιστώνουμε ότι η αποκοπή έκτακτης εισφοράς στο μηνιαίο ακαθάριστο μισθό της τάξης του 1,5%-3,5% μπορεί να θεωρηθεί ουσιώδης μείωση του μισθού ώστε να συνιστά στέρηση του δικαιώματος. Σε άλλες χώρες όπως η Πορτογαλία, μειώσεις μέχρι και 10% δεν κρίθηκαν υπό τις ίδιες περιστάσεις σοβαρής κρίσης [*219]στην εθνική οικονομία ότι ήταν ουσιώδεις ώστε να συνιστούν στέρηση του βασικού δικαιώματος (βλ. Απόφαση Ολομέλειας Πορτογαλικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, με Αρ. 396/2011, ανωτέρω).

 

Τα ίδια ισχύουν a fortiori και για το Άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου. Το άρθρο δεν είναι τόσο περιοριστικό όσο το Άρθρο 23 του Συντάγματος, αφού στην επιφύλαξη του αναφέρεται ρητά ότι οι διατάξεις του δεν θίγουν το δικαίωμα του κράτους να θέσει σε ισχύ νόμους που κρίνει αναγκαίους, είτε για να διασφαλίσει ότι η χρήση περιουσιακού δικαιώματος γίνεται σύμφωνα με το «δημόσιο συμφέρον», είτε προς «εξασφάλιση της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών». Η εξουσία του κράτους, όπως έχουμε υποδείξει, να επιβάλλει φόρους ή να λαμβάνει άλλα έκτακτα μέτρα υπό μορφή εισφορών για κάλυψη των δαπανών του, είναι ευρεία. Στην προκειμένη περίπτωση το κράτος ως αποτέλεσμα της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης, από τον ένα χρόνο στον άλλο βρέθηκε σε δύσκολη οικονομική κατάσταση. Το ότι καθυστέρησε να λάβει μέτρα, όσο κατακριτέο και αν μπορεί να είναι από πολιτικο-οικονομικής άποψης, δεν αλλάζει την ανάγκη για λήψη μέτρων για μείωση του κρατικού μισθολογίου και για έξοδο από τη βαθύτατη οικονομική κρίση. Ούτε μπορεί εύλογα να αμφισβητηθεί ότι η λήψη μέτρων μέσα σε πολύ μικρό χρονικό διάστημα ήταν απολύτως αναγκαία για να μειωθεί το μεγάλο δημοσιονομικό έλλειμμα, να διασωθεί η οικονομία του κράτους και κατ’ επέκταση η κοινωνική δομή και να εξυπηρετηθεί το δημόσιο συμφέρον. Επομένως η επιβολή της σχετικά μικρής έκτακτης εισφοράς δικαιολογείται τόσο δυνάμει του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου, όσο και δυνάμει του Άρθρου 24 χωρίς να παραβιάζονται οι αυστηρότερες πρόνοιες του Άρθρου 23 του Συντάγματος, οι οποίες θα πρέπει να ιδωθούν σε συνδυασμό με το Άρθρο 24. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν συμφωνούμε με τους Αιτητές ότι για σκοπούς του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου δεν υπήρξε δίκαιη εξισορρόπηση μεταξύ του προστατευόμενου ατομικού δικαιώματος της ιδιοκτησίας και του δημοσίου συμφέροντος (βλ. Mateus v. Portugal and Januário v. Portugal, ανωτέρω, σκέψη 23). Ούτε συμφωνούμε ότι έχει παραβιαστεί η αρχή της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη προς ένα δημοκρατικό κράτος δικαίου.

 

Βοηθητική στην ερμηνεία του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου είναι η απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) στην υπόθεση Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών, ανωτέρω, στην οποία μας παρέπεμψε η ευπαί[*220]δευτη συνήγορος των Καθ’ ων η αίτηση. Εκεί θεσπίστηκαν δια νόμου περικοπές στις αποδοχές και συντάξεις των εργαζομένων στο δημόσιο και ευρύτερο δημόσιο τομέα. Βέβαια, οι περικοπές έγιναν συνεπεία του «Μνημονίου Συνεννόησης», ενώ στη δική μας περίπτωση οι περικοπές έγιναν προληπτικά προτού ενταχθούμε στο μηχανισμό στήριξης και υπογραφεί η Μνημονιακή Συμφωνία. Όμως αυτό δεν επηρεάζει ουσιωδώς τις γενικότερες αρχές που εμπλέκονται αναφορικά με την ευρεία ευχέρεια του κράτους να λαμβάνει έκτακτα μέτρα για την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων του. Η Ολομέλεια του ΣτΕ έκρινε ότι οι περικοπές δεν παραβιάζουν ούτε το Ελληνικό Σύνταγμα, ούτε βέβαια και το Άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου. Σχετική είναι και η υπόθεση Public and Commercial Services Union a.o. v. The Minister for the Civil Service [2011] EWHC 2041 (QB) στην οποία επίσης μας παρέπεμψε η κα Συμεωνίδου.

 

Βέβαια, η επιβολή οποιασδήποτε έκτακτης εισφοράς είτε δυνάμει του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου, είτε δυνάμει του Άρθρου 24 του Συντάγματος, δεν πρέπει να είναι καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσεως και έκαστος θα πρέπει να συνεισφέρει ανάλογα με τις δυνάμεις του. Στην προκειμένη περίπτωση, όπως έχουμε ήδη αναφέρει, η μικρή έκταση της έκτακτης επιβάρυνσης σε σχέση με το ύψος του μισθού ή της σύνταξης, δεν μπορεί να θεωρηθεί καταστρεπτικής ή απαγορευτικής φύσης.

 

Ένα άλλο σημείο που εγείρουν οι Αιτητές, είναι ότι δεν υπήρξε προηγούμενη διαβούλευση με τις Συνδικαλιστικές Οργανώσεις. Ενόψει του τεκμηρίου της κανονικότητας, το βάρος για απόδειξη του ισχυρισμού βαρύνει τους Αιτητές, οι οποίοι δεν κατάφεραν να το αποσείσουν. Οι Καθ’ ων η αίτηση παραθέτουν με το Παράρτημα 14 τα πρακτικά της Επιτροπής Οικονομικών της Βουλής κατά τη συζήτηση του επίμαχου νομοσχεδίου, στην οποία η Επιτροπή διαβεβαιώθηκε από τον Οικονομικό Διευθυντή της Διεύθυνσης Προϋπολογισμού και Δημοσιονομικού Ελέγχου του Υπουργείου Οικονομικών, ότι υπήρξε διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους και ότι αυτοί εγκρίνουν τα νομοσχέδια. Ως αποτέλεσμα, αρκετοί από τους εκπροσώπους των κοινοβουλευτικών κομμάτων κατά τη συζήτηση του νομοσχεδίου στην ολομέλεια της Βουλής στις 26.8.2011, σύμφωνα με τα σχετικά πρακτικά που τέθηκαν ενώπιον μας, παρουσιάζονται να αναγνωρίζουν τη θετική συμβολή των συνδικαλιστικών οργανώσεων στην προώθηση του συγκεκριμένου νομοσχεδίου.

 

Μη τεκμηρίωση του δημόσιου συμφέροντος και παράβαση [*221]της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης

Οι Αιτητές προβάλλουν ότι η γενική και αόριστη επίκληση της δημοσιονομικής κατάστασης και η ανάγκη για περιορισμό δαπανών, δεν είναι επαρκής. Πιο συγκεκριμένα στην εισηγητική και αιτιολογική έκθεση του νόμου δεν στοιχειοθετείται το αιτιολογικό υπόβαθρο του δημόσιου συμφέροντος. Ούτε στο προοίμιο του Νόμου προσδιορίζονται με επάρκεια και σαφήνεια οι λόγοι που για το δημόσιο συμφέρον ήταν αναγκαία η επιβολή της έκτακτης εισφοράς, με αποτέλεσμα να καθίσταται αδύνατος ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας του Νόμου.

 

Ούτε αυτός ο λόγος ακύρωσης ευσταθεί. Το προοίμιο ενός νόμου είναι μια προκαταρκτική γενική δήλωση για τους λόγους που κατέστησαν αναγκαία τη θέσπιση της συγκεκριμένης νομοθεσίας. Στην προκειμένη περίπτωση, το γεγονός ότι στο προοίμιο δεν αναφέρθηκε ολόκληρο το ιστορικό, που όπως εξηγήσαμε ξεκινά από το 2009, δεν αλλάζει τα πράγματα και ούτε μπορεί να αναιρέσει την άσχημη και άκρως επικίνδυνη για το κοινωνικό σύνολο κατάσταση, στην οποία είχε περιέλθει η οικονομία της Κύπρου. Εν πάση περιπτώσει, στο προοίμιο γίνεται κατά την άποψή μας περιεκτική αλλά σαφής αναφορά, όχι μόνο «στη δύσκολη οικονομική περίοδο» που διερχόταν ο τόπος, αλλά και στην ανάγκη να αποφευχθεί «περαιτέρω επιδείνωση της δημοσιονομικής κατάστασης» μετά τα τραγικά γεγονότα του Μαρί. Γίνεται επίσης αναφορά στην ανάγκη περιορισμού των δαπανών του δημόσιου και ευρύτερου δημόσιου τομέα.  Όλα τα πιο πάνω σε συνδυασμό με την αναφορά στην Αιτιολογική Έκθεση «για εξυγίανση των δημόσιων οικονομικών» για συγκεκριμένη περίοδο, παραπέμπουν κατά τρόπο ικανοποιητικό στα προβλήματα της οικονομίας και υποδηλώνουν με τρόπο έμμεσο αλλά σαφή την ύπαρξη του δημοσίου συμφέροντος στη λήψη των μέτρων. Ούτε το γεγονός ότι στο προοίμιο του Νόμου δεν γίνεται ρητή αναφορά σε λόγους δημοσίου συμφέροντος, στο Σύμφωνο Σταθερότητας το οποίο δεσμεύει την Κύπρο ως μέλος της Ευρωζώνης και στην υπόλοιπη νομοθεσία της ΕΕ που αφορά στις ευρύτερες υποχρεώσεις της Κύπρου ως μέλους της ΕΕ για δημοσιονομική πειθαρχία και σταθερότητα, μπορεί να επηρεάσει την εγκυρότητα του Νόμου. Καμία παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν εντοπίζεται.

 

Παραβίαση του δικαιώματος του συμβάλλεσθαι ελευθέρως – Άρθρο 26 του Συντάγματος

Ο συγκεκριμένος λόγος ακύρωσης εγείρεται από τους Αιτητές στην προσφυγή 1591/11. Όπως ανέφερε ο ευπαίδευτος συνή[*222]γορός τους, ο μισθός αποτελεί θεμελιώδη όρο της σύμβασης εργοδότη-εργοδοτούμενου. Περαιτέρω ανέφερε ότι στην προκειμένη περίπτωση η δια νόμου μονομερής επέμβαση στο μισθό, παραβιάζει όχι μόνο τη συμβατική σχέση όπως ελεύθερα συμφωνήθηκε μεταξύ των δύο μερών, αλλά δημιουργεί και συνθήκες αβεβαιότητας στον εργοδοτούμενο.

 

Οι Καθ’ ων η αίτηση υποστηρίζουν ότι η επιβολή έκτακτης εισφοράς ουδόλως επηρεάζει το δικαίωμα, αφού ο νομοθέτης με την παρέμβαση του αποσκοπούσε για λόγους δημοσίου συμφέροντος να θέσει θεμιτούς περιορισμούς ώστε να διασωθεί η οικονομία και να προστατευθούν οι θέσεις εργασίας.

 

Δεν έχουμε πειστεί ότι υπάρχει παραβίαση του Άρθρου 26 του Συντάγματος. Η θέσπιση Νόμου για την αποκοπή έκτακτης εισφοράς από τους μισθούς και συντάξεις, εντάσσεται στην ευρεία εξουσία του κράτους να λάβει τέτοια μέτρα για σκοπούς δημόσιου συμφέροντος και με κανένα τρόπο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι σχετίζεται ή παραβιάζει το δικαίωμα που προστατεύεται από το Άρθρο 26. Εν πάση περιπτώσει, όπως αναφέρθηκε από την πλειοψηφία της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Chimonides v. Manglis (1967) 1 C.L.R. 125, «το δικαίωμα που κατοχυρώνεται από το Άρθρο 26.1 του Συντάγματος είναι το δικαίωμα της σύναψης σύμβασης και επομένως δεν καλύπτει και τα δικαιώματα που δημιουργούνται, δυνάμει της σύμβασης».

 

Έλλειψη δέουσας έρευνας

Οι Αιτητές στην προσφυγή 1591/11 ισχυρίζονται ότι προτού η διοίκηση αποφασίσει για την επιβολή έκτακτης εισφοράς, δεν προέβη σε δέουσα έρευνα ώστε να διαφανεί όχι μόνο η αναγκαιότητα, αλλά και η καταλληλότητα του συγκεκριμένου μέτρου.  Όπως υποστήριξε ο κ. Παναγιώτου εκ μέρους των Αιτητών, υπήρχαν υπαλλακτικά μέτρα για αντιμετώπιση της κατάστασης, τα οποία όμως δεν ερευνήθηκαν.  Η διοίκηση θα μπορούσε, είπε, να εξετάσει τη δυνατότητα είσπραξης ανείσπρακτων φόρων, την αντιμετώπιση και πάταξη της φοροδιαφυγής, την αξιοποίηση της δημόσιας περιουσίας, τις περικοπές της σπατάλης, τον περιορισμό στα απολύτως απαραίτητα έξοδα, τις περικοπές των μη αναπτυξιακών έργων, την πώληση των μη αναγκαίων ημικρατικών οργανισμών και την αύξηση της φορολογίας επί των μεγάλων εισοδημάτων.

 

Από την άλλη, οι Καθ’ ων η αίτηση έκαναν αναφορά στα διά[*223]φορα γεγονότα που προηγήθηκαν και τα οποία ήταν υπόψη της διοίκησης. Όπως εξήγησε η κα Συμεωνίδου, το γεγονός ότι η όλη προϊστορία της οικονομικής κρίσης που ξεκίνησε από το 2009, δεν καταγράφηκε με λεπτομέρεια στο προοίμιο του Νόμου, αυτό, δεν αναιρεί την ύπαρξη των συγκεκριμένων γεγονότων.

 

Ο συγκεκριμένος λόγος θα πρέπει να απορριφθεί in limine εφόσον κάτω από το Άρθρο 146 του Συντάγματος δεν χωρεί έλεγχος στη βάση δέουσας έρευνας για τη νομιμότητα νόμου.  Επιτρέπεται μόνο παρεμπίπτων έλεγχος συνταγματικότητας και μόνο στην έκταση που ο έλεγχος είναι σχετικός με την εγκυρότητα της πράξης, αντικείμενο της προσφυγής (βλ. Δημοκρατία ν. Χ"Ιωάννου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 401, 420). Στα πλαίσια που η εισήγηση των Αιτητών εγείρει άλλες διαστάσεις σε σχέση με την έρευνα, έχει ήδη επεξηγηθεί στα πλαίσια εξέτασης των ανάλογων εισηγήσεων ως προς τη συνταγματικότητα.

 

Προτού δώσουμε το τελικό αποτέλεσμα, θα θέλαμε να ευχαριστήσουμε τους δικηγόρους των διαδίκων για την πολύτιμη βοήθεια που πρόσφεραν στο Δικαστήριο με τις εμπεριστατωμένες και ικανές αγορεύσεις τους και ιδιαίτερα με την παραπομπή σε ευρωπαϊκή και άλλη νομολογία.

 

Για όλους τους λόγους που εξηγήσαμε ανωτέρω, είναι η κατάληξή μας ότι οι Αιτητές οι οποίοι είχαν και το σχετικό βάρος απόδειξης, απέτυχαν να μας πείσουν πέραν πάσης λογικής αμφιβολίας ότι οι πρόνοιες του Νόμου 112(Ι)/2011 είναι αντισυνταγματικές.

 

Οι προσφυγές απορρίπτονται με έξοδα εις βάρος των Αιτητών, τα οποία να υπολογιστούν από τον αρμόδιο Πρωτοκολλητή και να υποβληθούν προς έγκριση από το Δικαστήριο.

 

ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.: Οι έξι από τους αιτητές είναι δημόσιοι υπάλληλοι, μέλη της ΠΑΣΥΔΥ, ενώ ο αιτητής στην Προσφυγή 1591/11 είναι εκπαιδευτικός, μέλος της αντίστοιχης Συνδικαλιστικής Οργάνωσης.

 

Με τις προσφυγές τους όλοι οι αιτητές προσβάλλουν ως αντισυνταγματική και παράνομη την αποκοπή από το μισθό τους της έκτακτης εισφοράς που επιβλήθηκε με τον περί Έκτακτης Εισφοράς Αξιωματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμο του 2011 (Ν 112(Ι)/2011), (ο Νόμος). Δυνάμει του  Νόμου, ο οποίος θεσπίστηκε την 31.8.2011, αποκόπτεται κάθε [*224]μήνα από τις ακαθάριστες απολαβές και τις συντάξεις αξιωματούχων και εργοδοτουμένων, στον Δημόσιο και Ευρύτερο Δημόσιο Τομέα, με εξαίρεση τους ωρομίσθιους εργάτες, έκτακτη εισφορά προς τη Δημοκρατία επί των ακαθάριστων απολαβών ή της σύνταξης τους αντίστοιχα, κατά ποσοστό που προσδιορίζεται από το Νόμο.

 

Ο Νόμος προσβάλλεται ως αντισυνταγματικός για τους εξής λόγους:

 

1.  Παραβιάζει την αρχή της ισότητας, η οποία κατοχυρώνεται από το Άρθρο 28 του Συντάγματος.

2.  Παραβιάζει την αρχή της συνεισφοράς εκάστου φορολογουμένου, σύμφωνα με τις δυνάμεις του, η οποία κατοχυρώνεται από το Άρθρο 24 του Συντάγματος.

3.  Παραβιάζει το δικαίωμα της περιουσίας ή ιδιοκτησίας, το οποίο προστατεύεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος, ως επίσης και το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ.

4.  Παραβιάζει το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως, το οποίο προστατεύεται από το Άρθρο 26 του Συντάγματος.

 

Επιπρόσθετα, οι αιτητές ισχυρίζονται ότι η ανάγκη περιορισμού των προαναφερομένων δικαιωμάτων, τηρουμένης πάντοτε της αρχής της αναλογικότητας, δεν τεκμηριώνεται από το προοίμιο του Νόμου, αλλά ούτε και από τα στοιχεία που οι καθ’ ων η αίτηση έθεσαν ενώπιον του δικαστηρίου. Ακόμα οι αιτητές ισχυρίζονται ότι οι καθ’ ων η αίτηση δεν προέβησαν σε δέουσα έρευνα αναφορικά με τις συνθήκες που επικρατούσαν κατά τον ουσιώδη χρόνο, πριν θεσπίσουν το Νόμο (Προσφυγή 1591/11).

 

Η παρούσα υπόθεση είναι από τις σημαντικότερες υποθέσεις που τέθηκαν ενώπιον της Πλήρους Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, κατά τα τελευταία έτη, επειδή σ’ αυτήν τίθεται αφενός ζήτημα περιορισμού ανθρωπίνων δικαιωμάτων, συνταγματικά κατοχυρωμένων, και αφετέρου τίθεται ζήτημα δεινής οικονομικής κατάστασης στην οποία έχει περιέλθει το Κράτος, η οποία απειλεί, ουσιαστικά τα θεμέλια του και διακυβεύει το μέλλον του. Ο συνταγματικός Δικαστής, επομένως, είναι ο κριτής της νομιμότητας και της συνταγματικότητας των μέτρων που έλαβε το Κράτος, με το Νόμο, έχοντας (το Κράτος), ως προφανή σκοπό του τη βελτίωση των οικονομικών του, με την περικοπή των δαπανών του που αφορούν αξιωματούχους, δημοσίους υπαλλήλους και συνταξιούχους του Δημόσιου και Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα. Θα πρέπει, [*225]από την αρχή, να παρατηρήσω ότι, μεταξύ των αιτητών, δεν υπάρχει οποιοσδήποτε συνταξιούχος και επομένως δεν τίθεται, στις παρούσες προσφυγές, θέμα συνταγματικότητας ή νομιμότητας της επιβολής έκτακτης εισφοράς επί των συντάξεων του Δημόσιου και Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα.

 

Μεταξύ του Άρθρου 23 του Συντάγματος και του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, υπάρχει σημαντική διαφορά η οποία συνίσταται κυρίως στο ότι, ιδιοκτησιακά ή περιουσιακά δικαιώματα, σύμφωνα με το Πρωτόκολλο, μπορούν να περιοριστούν, για σκοπούς δημόσιας ωφέλειας ή δημόσιου συμφέροντος, ενώ, στο Άρθρο 23 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας, δεν υπάρχει ανάλογη πρόνοια.

 

Στη συνέχεια θα εξετάσω τη συμβατότητα ή μη του Νόμου με τις προαναφερόμενες πρόνοιες του Συντάγματος. Θεωρώ ότι θα πρέπει να εξεταστεί αν, ο Νόμος, καταστρατηγεί, μεταξύ άλλων, το Άρθρο 23 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας και όχι το σχετικό Πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ, καθότι η προστασία που παρέχεται από το Άρθρο 23 στον πολίτη είναι υψηλότερη, και το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας υπερέχει σε ισχύ των Διεθνών Συμβάσεων, όπως είναι η ΕΣΔΑ. Η ΕΣΔΑ είναι μόνο διακρατική σύμβαση και δεν αποτελεί μέρος του Ευρωπαϊκού Κοινοτικού Κεκτημένου, επομένως δεν υπερέχει του Συντάγματος της Δημοκρατίας.

 

Παρόμοια πρόνοια, όπως εκείνη του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, όμως, περιλαμβάνεται και στον Καταστατικό Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, τον οποίο υιοθέτησε η Ευρωπαϊκή Ένωση και με τη Συνθήκη της Λισσαβόνας κατέστη νομικά δεσμευτικό έγγραφο. Αυτό όμως δεν διαφοροποιεί την παρούσα απόφαση, εφόσον η κατάληξη μου είναι ότι οι αιτητές δεν απέδειξαν στέρηση ή περιορισμό «ιδιοκτησιακού» δικαιώματός τους.

 

Όπως ήδη ανέφερα, δεν θα εξετάσω το κατά πόσον το δικαίωμα στη σύνταξη καταστρατηγείται από το Νόμο, εφόσον δεν τίθεται τέτοιο θέμα στις παρούσες προσφυγές. Θα αναφερθώ όμως στο θέμα, μόνο παρεμφερώς.

 

Το ζήτημα που τίθεται είναι εάν η έκτακτη εισφορά επί των ακαθάριστων απολαβών των αιτητών καταστρατηγεί, μεταξύ άλλων, τα Άρθρα 23, 24, 26 και 28 του Συντάγματος.

 

[*226]Το Άρθρο 23 προνοεί ότι στέρηση ή περιορισμός οιουδήποτε δικαιώματος ιδιοκτησίας δεν μπορεί να επιβληθεί εκτός, όπως προβλέπεται στο Άρθρο 23. Η τρίτη παράγραφος του Άρθρου 23 προνοεί ότι η άσκηση ιδιοκτησιακού δικαιώματος μπορεί να υποβληθεί, δια Νόμου, σε όρους, δεσμεύσεις ή περιορισμούς, απολύτως απαραίτητους προς το συμφέρον της δημόσιας ασφάλειας ή της δημόσιας υγείας ή των δημοσίων ηθών ή της Πολεοδομίας ή της ανάπτυξης και χρησιμοποίησης οιασδήποτε ιδιοκτησίας προς προαγωγή της δημοσίας ωφελείας ή προς προστασία των δικαιωμάτων τρίτων. Η προαγωγή της δημοσίας ωφελείας, επομένως, αφορά μόνο την ανάπτυξη και χρησιμοποίηση οιασδήποτε ιδιοκτησίας και δεν αφορά τους όρους, τις δεσμεύσεις ή τους περιορισμούς που μπορούν, υπό τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις, να τεθούν στην άσκηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας.

 

Η Ολομέλεια του Ανώτατου Δικαστηρίου έκρινε στην υπόθεση Πατσαλοσαββή-Λεοντίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 70 και το επανέλαβε και στην υπόθεση ΑΗΚ ν. Φιλιαστίδη (2003) 3 Α.Α.Δ. 342, ότι οι απολαβές δημοσίου υπαλλήλου (οι οποίες περιλάμβαναν και επιχορήγηση), αποτελούν «αναφαίρετο δημόσιο δικαίωμα». Το ζήτημα όμως που τίθεται στη  προκείμενη περίπτωση είναι το εάν οι απολαβές των προαναφερομένων προσώπων, στα οποία περιλαμβάνονται και οι αιτητές, συνιστούν δικαίωμα ιδιοκτησίας ή περιουσίας, σύμφωνα με το Άρθρο 23.

 

Παρεμφερώς αναφέρω ότι το δικαίωμα στη σύνταξη, υπό προϋποθέσεις, αναγνωρίστηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο ως ιδιοκτησιακό δικαίωμα των υπαλλήλων και επομένως ως προστατευόμενο από το Άρθρο 23 αλλά και το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (Δέστε: Φιλίππου κ.ά. ν. Δημοκρατία κ.ά. (2010) 3 Α.Α.Δ. 241, Παύλου ν. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 584 και Γρηγορίου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1992) 4 Α.Α.Δ. 1239). Στην προαναφερόμενη νομολογία αναγνωρίστηκε ότι το δικαίωμα σε σύνταξη προϋποθέτει υπηρεσία σε συντάξιμη θέση και, ως εκ τούτου με τη συμπλήρωση των αναγκαίων ετών, σε συντάξιμη θέση, το δικαίωμα στη σύνταξη καθίσταται ή μπορεί να καταστεί περιουσιακό δικαίωμα. Το γεγονός ότι παραχωρείται σύνταξη στη σύζυγο και τα εξαρτώμενα τέκνα ενός απολυομένου ή αποβιώσαντος υπαλλήλου συνηγορεί υπέρ της άποψης ότι τα συνταξιοδοτικά ωφελήματα θεωρούνται «περιουσία», η οποία μπορεί να μεταβιβαστεί ή και να κληρονομηθεί (Δέστε:  Φιλίππου, ανωτέρω).

 

[*227]Στις παρούσες υποθέσεις, όμως, εξετάζουμε τον αρνητικό επηρεασμό των ακαθάριστων απολαβών των αιτητών (παρουσών και μελλοντικών) από την έκτακτη εισφορά που επιβλήθηκε δια Νόμου. Το δικαίωμα στο μισθό ενός υπαλλήλου είναι συμβατικό δικαίωμα και επομένως ενοχικό δικαίωμα, όμως δεν έχω εντοπίσει απόφαση στην οποία οι τρέχοντες ή ακόμη οι μελλοντικοί μισθοί ενός δημοσίου υπαλλήλου να κρίθηκαν ως περιουσιακό ή ιδιοκτησιακό δικαίωμά του, το οποίο να προστατεύεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος. Δεν αναφέρομαι σε δεδουλευμένους μισθούς δημοσίων υπαλλήλων, στους οποίους οι υπάλληλοι έχουν βέβαια νόμιμο δικαίωμα ανάκτησης τους (Δέστε: Azinas v. Cyprus (Τρίτο Τμήμα ΕΔΔΑ), Αίτηση αρ. 56679/00, ημερ. 20.6.2002 και Azinas v. Cyprus (Ολομέλεια ΕΔΔΑ), Αίτηση αρ. 56679/00, ημερ. 28.4.2004).

 

Εκτιμώ ότι η συμβατότητα του Νόμου με το Άρθρο 23 θα πρέπει να κριθεί σε συσχετισμό με τους τρέχοντες και τους μελλοντικούς μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων και όχι σε συσχετισμό με τους οποιουσδήποτε δεδουλευμένους μισθούς τους.

 

Με τα προαναφερόμενα υπόψιν θεωρώ ότι ο Νόμος δεν καταστρατηγεί το Άρθρο 23 του Συντάγματος, όσον αφορά τις ακαθάριστες απολαβές των δημοσίων υπαλλήλων και εκπαιδευτικών (όπως είναι οι αιτητές), υπό την προαναφερόμενη έννοια και ερμηνεία. Για τους ίδιους λόγους ο Νόμος δεν καταστρατηγεί ούτε το Άρθρο 1 του πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, αλλά ούτε και το αντίστοιχο άρθρο του προαναφερόμενου Καταστατικού Χάρτη.

 

Το Άρθρο 24 του Συντάγματος προνοεί ότι έκαστος φορολογούμενος έχει υποχρέωση συνεισφοράς στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις του. Είναι θεμελιωμένο ότι τα Κράτη έχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια να επιβάλλουν φόρους ή άλλες επιβαρύνσεις, όπως η έκτακτη εισφορά, νοουμένου όμως ότι τηρούνται οι συνταγματικά καθιερωμένες αρχές που διέπουν τους φορολογικούς και άλλους επιβαρυντικούς νόμους, όπως είναι η αρχή της ισότητας, η αρχή της αναλογικότητας, η αρχή της καθολικότητας, η αρχή της φοροδοτικής ικανότητας και η αρχή της αξιοπρεπούς διαβίωσης.

 

Στην Ελλάδα, το Άρθρο 78 του Συντάγματος προνοεί ότι κανένας φόρος δεν επιβάλλεται, ούτε εισπράττεται, χωρίς τυπικό νόμο που καθορίζει το υποκείμενο της φορολογίας και το εισόδημα, το είδος της περιουσίας, τις δαπάνες και τις συναλλαγές [*228]ή τις κατηγορίες τους, στις οποίες αναφέρεται ο φόρος.

 

Στην Υπόθεση ΑΠ 293/14, απόφαση του Αρείου Πάγου, ημερ. 4.12.2013, η οποία αφορούσε το «χαράτσι της ΔΕΗ», εξετάστηκαν ενδιαφέροντα θέματα ως προς το δικαίωμα του Κράτους να επιβάλλει φόρους ή άλλες επιβαρύνσεις. Εξετάστηκε συγκεκριμένα το Άρθρο 4 του Ελληνικού Συντάγματος, που είναι ανάλογο με το Άρθρο 24 του δικού μας Συντάγματος καθώς και ζητήματα φοροδοτικής ικανότητας. Τονίστηκε ότι ο Νομοθέτης είναι, καταρχήν, ελεύθερος να καθορίζει τις διάφορες μορφές των οικονομικών επιβαρύνσεων για τη δημιουργία δημοσίων εσόδων προς κάλυψη των δαπανών του Κράτους, που μπορούν να επιβληθούν στους βαρυνόμενους πολίτες με διάφορους τρόπους. Περιορίζεται, όμως, από ορισμένες γενικές αρχές, με τις οποίες επιδιώκεται, από το Συνταγματικό Νομοθέτη, η πραγμάτωση των κανόνων της φορολογικής δικαιοσύνης και του Κράτους Δικαίου, γενικότερα. Οι αρχές αυτές είναι, συγκεκριμένα, η καθολικότητα της επιβάρυνσης και η ισότητα της έναντι των βαρυνομένων, εξειδικευομένη με τον καθορισμό του φορολογικού βάρους, βάσει ορισμένης φοροδοτικής ικανότητας. Η επιβάρυνση επιβάλλεται επί συγκεκριμένης και, εξ αντικειμένου, οριζομένης φορολογητέας ύλης. Η υποχρέωση του φορολογικού Νομοθέτη να σέβεται τις αρχές της καθολικότητας και της ισότητας του φόρου και ειδικότερα να τηρεί το κριτήριο της φοροδοτικής ικανότητας, δεν αναιρείται στις περιπτώσει κατά τις οποίες η φορολογική επιβάρυνση δεν θεσπίζεται ως πάγια, μέλλουσα να ισχύσει επ’ αόριστον, αλλά μόνον για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, χαρακτηριζόμενη ως «έκτακτη».

 

Καθοδηγητική είναι και η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας με αριθμό 93/2011 της 17.1.2011, Θρακικά Εκκοκιστήρια Α.Ε. ν. Ελληνικού Δημοσίου κ.ά.. Στην απόφαση εκείνη εξετάστηκε ζήτημα εισφοράς επί συναλλαγών και τέθηκαν οι γενικές αρχές, με βάση τις οποίες επιδιώκεται από το συνταγματικό νομοθέτη, η επίτευξη φορολογικής δικαιοσύνης και Κράτους Δικαίου.

 

Εξέτασα με προσοχή τις υπό εξέταση προσφυγές και κατέληξα στο συμπέρασμα ότι είναι επιτρεπτό για το Κράτος να θεωρήσει ως, θεμιτή, «φορολογητέα ύλη» (υπό την έννοια ότι υπόκειται σε επιβάρυνση), τους μισθούς των αξιωματούχων και υπαλλήλων του δημόσιου και ευρύτερου δημόσιου τομέα, νοουμένου ότι τηρούνται οι αρχές της καθολικότητας, της ισότητας και της «φοροδοτικής» ικανότητας, και λαμβανομένου υπόψιν [*229]και του κατώτατου ορίου αξιοπρεπούς διαβιώσεως. Στην προκείμενη περίπτωση ο Νόμος αφορά, κατά κλιμακωτό τρόπο, τις ακαθάριστες απολαβές όλων των προαναφερόμενων προσώπων, βασίζεται στη «φοροδοτική» τους ικανότητα, εφόσον η έκτακτη εισφορά είναι ανάλογη με το μισθό τους, και το ποσοστό της έκτακτης εισφοράς είναι μικρό και δεν επηρεάζει το κατώτατο όριο αξιοπρεπούς διαβιώσεως των επηρεαζομένων.   Κατά συνέπεια, κατά την κρίση μου, ο Νόμος δεν καταστρατηγεί ούτε και το Άρθρο 24 του Συντάγματος.

 

Το Άρθρο 26 του Συντάγματος προνοεί την ελευθερία του συμβάλλεσθαι και είναι θεμελιωμένο ότι αυτή η ελευθερία δεν επεκτείνεται και στο περιεχόμενο των συμβάσεων, αλλά περιορίζεται μόνο σε αυτό καθαυτό το δικαίωμα του συμβάλλεσθαι ελευθέρως (Δέστε: Chimonides v. Manglis (1967) 1 C.L.R. 125).   Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο Νόμος καταστρατηγεί το Άρθρο 26 του Συντάγματος.

 

Αναφορικά με το Άρθρο 28 του Συντάγματος, θεωρώ ότι ούτε και αυτό καταστρατηγείται από το Νόμο. Η έκτακτη εισφορά επιβάλλεται αναφορικά με όλους τους αξιωματούχους και υπαλλήλους του δημόσιου και ευρύτερου δημόσιου τομέα, οι οποίοι έχουν ακαθάριστες απολαβές πέραν ενός ορισμένου ύψους. Με άλλο νόμο, ο οποίος θεσπίστηκε λίγους μόνο μήνες μετά τη θέσπιση του υπό εξέταση Νόμου, επιβλήθηκε «ανάλογη» έκτακτη εισφορά για τους υπαλλήλους, και τους συνταξιούχους του ιδιωτικού τομέα καθώς και τους αυτοτελώς εργαζομένους.   Η ισότητα που κατοχυρώνεται με το Άρθρο 28, όπως είναι θεμελιωμένο, δεν είναι αριθμητική ισότητα αλλά είναι η Αριστοτελική ισότητα, η οποία απαγορεύει αυθαίρετες διαφοροποιήσεις μεταξύ ομοίων και αυθαίρετη εξομοίωση των ανομοίων. Στην Υπόθεση αρ. 4102/1981 του Συμβουλίου της Επικρατείας, ημερ. 13.6.1990, τονίστηκε ότι η φορολογική ισότητα αποκλείει αδικαιολόγητες φορολογικές εξαιρέσεις και απαλλαγές, παρέχει όμως ευρεία ευχέρεια στο Νομοθέτη να διαμορφώνει, στη βάση γενικών και αντικειμενικών κριτηρίων, το οικείο «φορολογικό» σύστημα, στο οποίο περιλαμβάνονται και οι επιβαρυντικοί νόμοι, όπως ο παρών νόμος, κατά την κρίση μου. Κατά την εκτίμηση μου, ο Νόμος δεν εκφεύγει από τα επιτρεπτά πλαίσια τα οποία καθορίζονται από το Σύνταγμα και ερμηνεύονται από τη νομολογία και επομένως δεν καταστρατηγεί ούτε και το Άρθρο 28 του Συντάγματος.

 

Το ζήτημα του, κατ’ ισχυρισμόν, ανεπαρκούς προοιμίου του [*230]Νόμου είναι σημαντικό. Ο Νομοθέτης, όταν επηρεάζονται θεμελιώδη δικαιώματα, θα πρέπει να αιτιολογεί επαρκώς την ανάγκη επηρεασμού τους. Θα πρέπει δηλαδή να συγκεκριμενοποιεί και να αιτιολογεί τους λόγους για τους οποίους περιορίζονται συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα, ώστε ο συνταγματικός Δικαστής να μπορεί να ελέγχει τη συνταγματικότητα του Νόμου, δηλαδή την ανάγκη λήψης μέτρων που επηρεάζουν δικαιώματα αλλά και το κατά πόσον τα μέτρα είναι ανάλογα προς την ανάγκη. Θεωρώ όμως ότι, έστω και αν το προοίμιο του Νόμου, στην προκείμενη περίπτωση, είναι πολύ συνοπτικό και λίγο κατατοπιστικό, αυτό το στοιχείο δεν θα πρέπει να είναι καθοριστικό αναφορικά με τη συνταγματικότητα του Νόμου, στην παρούσα υπόθεση. Εφόσον, κατά την κρίση μου, ο Νόμος δεν καταστρατηγεί τα προαναφερόμενα Άρθρα 23, 24, 26 και 28 του Συντάγματος, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αντισυνταγματικός απλά και μόνον επειδή το προοίμιο του είναι ανεπαρκές. Το προοίμιο ενός νόμου θα πρέπει να είναι ιδιαίτερα κατατοπιστικό στις περιπτώσεις που, με το νόμο, περιορίζονται, συνταγματικά κατοχυρωμένα, δικαιώματα, που δεν είναι η περίπτωση, στις υπό εξέταση προσφυγές.

 

Ως προς το ζήτημα της δέουσας έρευνας παρατηρώ ότι, υπό εξέταση είναι μεν οι προσφυγές των αιτητών, αλλά στην πραγματικότητα δεν είναι τη νομιμότητα μιας διοικητικής πράξης που εξετάζει το δικαστήριο, αλλά τη νομιμότητα, δηλαδή τη συνταγματικότητα, του Νόμου ο οποίος επέβαλε τη συγκεκριμένη ή τις συγκεκριμένες διοικητικές πράξεις. Επομένως, η επάρκεια της έρευνας δεν μπορεί να κριθεί με το ίδιο αυστηρό κριτήριο που κρίνεται η επάρκεια της έρευνας μιας οποιασδήποτε διοικητικής πράξης. Στην παρούσα υπόθεση θα πρέπει να πιστωθεί ο Νομοθέτης με την απαραίτητη σοφία και να του αναγνωριστεί ευρεία διακριτική εξουσία έρευνας και απόφασης, ως προς την ανάγκη λήψης των απαραίτητων μέτρων, τη δεδομένη στιγμή.  Αλλοιώτικα το Συνταγματικό Δικαστήριο θα υπεισερχόταν στον τομέα αρμοδιότητας του Κοινοβουλίου, και θα το υποκαθιστούσε, πράγμα ανεπίτρεπτο.

 

Για τους προαναφερόμενους λόγους, απορρίπτω τις προσφυγές, με έξοδα εις βάρος των αιτητών τα οποία να υπολογιστούν από τον αρμόδιο Πρωτοκολλητή και να υποβληθούν για έγκριση από το δικαστήριο.

 

ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Στις 31.8.2011 δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας ο περί Εκτακτης Εισφοράς Αξιω[*231]ματούχων, Εργοδοτουμένων και Συνταξιούχων της Κρατικής Υπηρεσίας και του Ευρύτερου Δημόσιου Τομέα Νόμος αρ. 112(1)/2011, (εφεξής «ο Νόμος»). Με βάση τις πρόνοιες του αποκόπτεται μηνιαίως από τις ακαθάριστες απολαβές αξιωματούχων και εργοδοτουμένων, με εξαίρεση τους ωρομίσθιους εργάτες, καθώς και από τις συντάξεις των συνταξιούχων, κλιμακωτό ποσοστό που αρχίζει από το 1.5% για επιδόματα ή συντάξεις άνω των €1,500 και φθάνει το 3.5% για εισοδήματα ή συντάξεις άνω των €4,500. Ο Νόμος τέθηκε σε ισχύ από 1.9.2011 και ίσχυε για περίοδο είκοσι τεσσάρων μηνών.

 

Στις 30.12.2011, μετά παρέλευση δηλαδή τεσσάρων μόλις μηνών, θεσπίστηκε ο τροποποιητικός Νόμος αρ. 193(1)/2011. Μεταξύ των αλλαγών που επήλθαν ήταν ότι η αποκοπή της έκτακτης εισφοράς θα άρχιζε από εισοδήματα ή συντάξεις άνω των €2,500, σε ποσοστό 2,5% μέχρι το ποσό των €3,500, σε ποσοστό 3% για εισοδήματα ή συντάξεις μεταξύ €3,501 και €4,500 και σε ποσοστό 3,5% για εισοδήματα ή συντάξεις άνω των €4,501. Ταυτόχρονα, τροποποιήθηκε η πρόνοια του Άρθρου 6 του Νόμου ότι η καταβλητέα έκτακτη εισφορά δεν θα εκπίπτει από το φορολογητέο εισόδημα, έτσι ώστε μετά την 1.1.2012, η αποκοπή της εισφοράς θα εκπίπτει του φορολογητέου εισοδήματος. Η τροποποίηση επέκτεινε το χρόνο ισχύος του Νόμου για περίοδο 24 μηνών από 1.1.2012.

 

Οι αιτητές στις συνεκδικαζόμενες αυτές προσφυγές είναι όλοι αξιωματούχοι και εργοδοτούμενοι εν τη εννοία του όρου αυτού στο Άρθρο 2 του Νόμου. Επιδιώκουν απόφαση και/ή δήλωση του Ανωτάτου Δικαστηρίου ότι η αποκοπή από τη μηνιαία τους μισθοδοσία της έκτακτης εισφοράς, όπως προνοείται στο Νόμο, είναι άκυρη και παράνομη ως προερχόμενη από Νόμο που προσκρούει στο Σύνταγμα και το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Εισηγούνται ότι οι πρόνοιες του Νόμου είναι αντισυνταγματικές διότι παραβιάζουν τα Άρθρα 23, 24, 26 και 28 του Συντάγματος, αλλά και το Άρθρο 1 του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου. Η επιβολή της έκτακτης εισφοράς και η συνακόλουθη αποκοπή της από τη μισθοδοσία εκάστου των αιτητών, περιορίζει και επιβάλλει στέρηση του  μισθού τους που είναι περιουσιακό στοιχείο και δικαίωμα, παραβιάζοντας τη συμβατική σχέση και τους όρους εργοδότησης τους στο δημόσιο, αλλά και την ίση προστασία και μεταχείριση ανεξάρτητα από κοινωνική προέλευση και ιδιότητα. Περαιτέρω, παραβιάζει την υποχρέωση συνεισφοράς στα δημόσια βάρη αναλόγως των δυνάμεων εκάστου, [*232]ενώ τους επιβάλλεται και φόρος για απολαβές ή εισόδημα για περιουσιακό στοιχείο που τους αποστερείται.

 

Η αντίθετη άποψη της Δημοκρατίας έγκειται στη θέση ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι σύννομες, ληφθείσες κατ’ εξουσιοδότηση του Νόμου και με συναφή αιτιολογία και μετά από δέουσα έρευνα. Με δεδομένο ότι οι δαπάνες προσωπικού αποτελούν τη μεγαλύτερη κατηγορία δαπανών του δημόσιου τομέα, υπερβαίνουσες τα δύο δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως, η Βουλή των Αντιπροσώπων ψήφισε το Νόμο για περιορισμό των δαπανών αυτών, στα πλαίσια της εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών. Η ρύθμιση αυτή κρίθηκε αναγκαία εφόσον δεν επιτρέπονται κατά τα άλλα αποκοπές ποσών από μισθούς δυνάμει του Άρθρου 10 του περί Προστασίας των Μισθών Νόμου αρ. 35(1)/2007. Η Βουλή των Αντιπροσώπων θέσπισε στη συνέχεια και για σκοπούς ίσης μεταχείρισης των αξιωματούχων, εργοδοτουμένων και συνταξιούχων του ευρύτερου κρατικού τομέα, με τους εργοδοτούμενους του ιδιωτικού τομέα και τον περί Εκτακτης Εισφοράς Εργοδοτουμένων, Συνταξιούχων και Αυτοτελώς Εργαζομένων του Ιδιωτικού Τομέα Νόμο αρ. 202(1)/2011, με τον οποίο επίσης αποκόπτεται παρόμοια έκτακτη εισφορά από τους εργαζόμενους στον ιδιωτικό τομέα, με τη διαφορά ότι η εισφορά αυτή καλύπτεται εξ ημισείας από το μισθωτό και τον εργοδότη του.

 

Να σημειωθεί ότι η ισχύς του Νόμου παρατάθηκε στη συνέχεια μέχρι 31.12.2013 και μετέπειτα με τον τροποποιητικό Νόμο αρ. 184(1)/2012, παρατάθηκε μέχρι τις 31.12.2016, διαφοροποιώντας και πάλι τα ποσοστά ώστε τώρα να αρχίζουν από 2.5% επί απολαβών άνω των €1.500, 3% επί απολαβών μεταξύ €2.500 και €3.500 και 3.5% επί εισοδημάτων και συντάξεων άνω των €3.500.

 

Αναπτύχθηκαν εκατέρωθεν εκτεταμένα επιχειρήματα, τα οποία και θα αναφερθούν όπου είναι αναγκαίο κατά την αναδίπλωση του παρόντος σκεπτικού.

 

Το πρώτο που πρέπει να απαντηθεί αφορά το ερώτημα κατά πόσον οι απολαβές των αξιωματούχων αποτελούν ή όχι περιουσιακό στοιχείο εντός της εννοίας του Άρθρου 23 του Συντάγματος που προστατεύει το δικαίωμα εκάστου να αποκτά, να κατέχει, να είναι κύριος, να απολαύει και να διαθέτει οποιαδήποτε κινητή ή ακίνητη ιδιοκτησία, δικαιούμενος ταυτόχρονα «….. να απαιτεί τον σεβασμόν του τοιούτου δικαιώματος αυτού». Παρα[*233]τηρείται αμέσως ότι η Δημοκρατία δεν αμφισβητεί την ένταξη της μισθοδοσίας ή των απολαβών γενικώς στο προστατευόμενο δικαίωμα ιδιοκτησίας δυνάμει του Άρθρου 23. Και ορθά. Στην Παπαγιώργης ν. ΑΗΚ (1996) 3 Α.Α.Δ. 563, η Ολομέλεια μνημόνευσε την αρχή, που δεν είχε αμφισβητηθεί, ότι «το δικαίωμα υπαλλήλων επί του μισθού και τα εκ του νόμου σε αυτούς αναγνωριζόμενα, είναι δημόσιο». Πρόσθετα, ότι δεν χωρεί παραίτηση, ρητή ή σιωπηρή σε θέματα ανθρωπίνων δικαιωμάτων, δικαιώματα που είναι αναπαλλοτρίωτα, (Γρηγορίου ν. Δήμου Λευκωσίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3005). Εγινε αναφορά στον Κυριακόπουλο: Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β’ Γενικό Μέρος, 4^η έκδ., σελ. 289, όπου καταγράφεται ότι τα δημόσια δικαιώματα λειτουργούν όχι χάριν των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά χάριν του δημοσίου συμφέροντος.

 

Η Ολομέλεια αναγνώρισε το αναφαίρετο δημόσιο δικαίωμα διεκδικηθείσας επιχορήγησης ως μέρος των απολαβών δημοσίου υπαλλήλου και στην Πατσαλοσαββή – Λεοντίου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 70. Και το επανέλαβε και στην ΑΗΚ ν. Φιλιαστίδη (2003) 3 Α.Α.Δ. 342. Απερρίφθη μάλιστα στην τελευταία αυτή απόφαση το επιχείρημα της εφεσείουσας ότι η απόφαση για μη καταβολή επιδομάτων και υπερωριακής αμοιβής συνιστά διαφορά στο αστικό δίκαιο για την οποία παραδεκτή θα ήταν αγωγή στα πολιτικά Δικαστήρια. Αντίθετα, επαναβεβαιώθη ότι το δικαίωμα καταβολής απολαβών και επιδομάτων «….. είναι δικαίωμα άρρηκτα συνδεδεμένο με τη θέση/υπηρεσιακή κατάσταση του υπαλλήλου. Πρόκειται για αναφαίρετο δημόσιο δικαίωμα.» Και ως τέτοιο μόνη παραδεκτή οδός για αμφισβήτηση προσπάθειας αλλοίωσης του είναι η προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.

 

Προστίθεται ότι κατά τον Στασινόπουλο: Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου, σελ. 385, ο μισθός του δημοσίου υπαλλήλου «…. αποβλέπει κυρίως εις το δημόσιον συμφέρον, το οποίο εξυπηρετείται διά της ανέτου κατά το δυνατόν διαβιώσεως του υπαλλήλου» και δεν είναι απλώς αντάλλαγμα «…. διά την παρεχόμενην εργασίαν, ως συμβαίνει εις την ιδιωτικήν σύμβασιν εργασίας ….». Και αυτό καθίσταται σαφές από αριθμό ρυθμίσεων της ιδιότητος του δημοσίου υπαλλήλου κατά τον περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμο αρ. 1/1990, κατά τρόπον ώστε υπάρχει μόνιμος διορισμός ή προαγωγή με προσφορά που αναφέρει την αμοιβή και τους λοιπούς όρους υπηρεσίας (Άρθρο 37), οι απολαβές περιλαμβάνουν το μισθό που καταβάλλεται ως προνοείται από τον κρατικό προϋπολογισμό (Άρθρο 55), ο δημόσιος υπάλληλος [*234]υπηρετεί το σύνολο του λαού και δηλώνει πίστη στο Σύνταγμα (Άρθρο 60), αφυπηρετεί με βάση τον περί Συντάξεων Νόμο με τη συμπλήρωση της υποχρεωτικής ηλικίας αφυπηρέτησης (Άρθρο 53) και δεν απολύεται εκτός διά αποφάσεως της ΕΔΥ, η οποία ασκεί πειθαρχική εποπτεία (Άρθρο 5). Επομένως, ο δημόσιος υπάλληλος έχει υποχρεώσεις και δικαιώματα που έχουν αναφορά στο σύνολο του λαού τον οποίο εξυπηρετεί έχων προς τούτο δημόσιο καθήκον και έχει μονιμότητα με ανάλογη βέβαια κατοχύρωση των απολαβών του και δεν απολύεται, εκτός στην ουσία, όπως και στην Αγγλία, «for just cause».

 

Εκείνο το οποίο κατά πρώτο λόγο προτείνει εδώ η Δημοκρατία είναι ότι η επέμβαση στο περιουσιακό δικαίωμα είναι υπό τις περιστάσεις θεμιτή και ότι δεν υπάρχει ολοκληρωτική αφαίρεση ή στέρηση της ιδιοκτησίας ή επιβολή τόσο αυστηρών περιορισμών που να εξουδετερώνουν τη χρήση ή την εκμετάλλευση της περιουσίας σύμφωνα με τον προορισμό της. Επικαλείται συναφώς την υπόθεση Simonis a.o. v. The Improvement Board of Latsia (1984) 3 Α.Α.Δ. 109 και Παπακόκκινου ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 1871.

 

Οι υποθέσεις αυτές δεν είναι σχετικές με το υπό εξέταση αντικείμενο. Αφορούν περιπτώσεις που σχετίζονται με ακίνητη ιδιοκτησία και τη συναφή απαλλοτρίωσή της ή την επιβολή περιορισμών κατά την έκδοση άδειας για διαχωρισμό. Όπως ορθά παρατηρήθηκε στις εν λόγω αποφάσεις, το δικαίωμα ιδιοκτησίας υπόκειται στους θεμιτούς περιορισμούς που επιτρέπει το Άρθρο 23.3 του Συντάγματος, μεταξύ των οποίων είναι η υποβολή όρων, δεσμεύσεων και περιορισμών, οι οποίοι μάλιστα πρέπει να είναι «απολύτως απαραίτητοι» για πολεοδομικούς σκοπούς ή της αναπτύξεως και χρησιμοποιήσεως ιδιοκτησίας προς προαγωγήν της δημοσίας ωφελείας ή προς προστασία δικαιωμάτων τρίτων. Μάλιστα προνοείται περαιτέρω ότι όπου όρος, δέσμευση ή περιορισμός «…. μειώνει ουσιωδώς την οικονομικήν αξίαν της τοιαύτης ιδιοκτησίας, δέον να καταβάλληται το ταχύτερον δυνατόν δικαία αποζημίωσις……».

 

Στην προκείμενη περίπτωση, δεν είναι δυνατό να αμφισβητηθεί λογικά ή νομικά ότι η αποκοπή της έκτακτης εισφοράς και μάλιστα μονομερώς, δεν αποτελεί απλό περιορισμό, που εν πάση περιπτώσει δεν επιτρέπεται, αλλά αποτελεί αντίθετα αφαίρεση για το χρόνο που ο Νόμος ισχύει, του ιδίου του αντικειμένου, που καλύπτει ο Νόμος ή μέρους αυτού. Και μάλιστα χωρίς οποιοδήποτε αντιστάθμισμα, ζήτημα που θα αναπτυχθεί κατωτέρω. [*235]Το Άρθρο 23.2 είναι άλλωστε σαφέστατο και ρητό: «Στέρησις ή περιορισμός οιουδήποτε τοιούτου δικαιώματος δεν δύναται να επιβληθή, ειμή ως προβλέπεται υπό του παρόντος Άρθρου.» Πουθενά στο Άρθρο 23 δεν επιτρέπεται η στέρηση ή περιορισμός της μισθοδοσίας ή της σύνταξης. Οι μόνοι περιορισμοί που τίθενται έχουν αναφορά στη δημόσια ασφάλεια, τη δημόσια υγεία, τα δημόσια ήθη, την πολεοδομία και την ανάπτυξη και χρησιμοποίηση οποιασδήποτε ιδιοκτησίας. Οπου οι δεσμεύσεις ή όροι περιορίζουν την αξία (προφανώς επί ακινήτου ιδιοκτησίας), τότε επιβάλλεται η καταβολή δίκαιης αποζημίωσης. Το Άρθρο 23.4 κ.ε., προνοεί περαιτέρω και εξειδικευμένα και για αποστέρηση ή περιορισμό ιδιοκτησίας δι’ απαλλοτριώσεως ή επιτάξεως με ταυτόχρονη πρόνοια για την καταβολή αποζημίωσης και μάλιστα «τοις μετρητοίς και προκαταβολικώς».

 

Η Δημοκρατία αντιλαμβανόμενη προφανώς το ισχυρό του επιχειρήματος ότι η έκτακτη εισφορά ως αποκοπή από τη μηνιαία μισθοδοσία ή σύνταξη δεν μπορεί κατά οποιοδήποτε εννοιολογικό τρόπο να ενταχθεί σε οποιαδήποτε από τις ρητές εξαιρέσεις που αναφέρθηκαν πιο πάνω και ρητά προνοούνται στο Άρθρο 23.3, προτάσσει και αναπτύσσει τη θεωρία του θεμιτού περιορισμού λόγω δημοσίου συμφέροντος ή δημοσίας ωφελείας. Εισηγείται συναφώς ότι οι λόγοι δημοσίας ωφελείας, που είναι συνυφασμένοι με το δημόσιο συμφέρον, υποστηλώνουν την ανάγκη του κράτους να εξέλθει από τη δυσχερέστατη οικονομική κατάσταση στην οποία περιήλθε. Στη γραπτή της αγόρευση, η Δημοκρατία αναλώνει τις πρώτες 18 σελίδες σε μια ιστορική αναδρομή σχετιζομένη με την σταδιακή οικονομική επιδείνωση του κράτους ως γεγονότα που οδήγησαν στη ψήφιση του επίδικου Νόμου. Μπορούν να συνοψισθούν στα ακόλουθα, χωρίς να είναι αναγκαία η οποιαδήποτε λεπτομερής καταγραφή τους διότι όπως θα διαφανεί στη συνέχεια, η επιχειρηματολογία αυτή είναι μεν ενδιαφέρουσα από οικονομική άποψη, αλλά άσχετη από  νομική άποψη.

 

Λέγει λοιπόν η Δημοκρατία ότι από το 1997 καθορίστηκε στο Αμστερνταμ ένα κανονιστικό πλαίσιο για τον συντονισμό της δημοσιονομικής πολιτικής των κρατών της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Η Δημοκρατία στα πλαίσια των υποχρεώσεων της υπέβαλε το πρόγραμμα σταθερότητας της οικονομίας προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την περίοδο 2009-2013, με παρατηρούμενο έλλειμμα της τάξης του 6.1% του Ακαθάριστου Εθνικού Προϊόντος. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνέστησε στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενωσης να εκδώσει γνώμη για [*236]το πρόγραμμα και όντως εξεδόθη τέτοια γνώμη στις 8.6.21010, ακολουθούμενη από σύσταση προς τη Δημοκρατία στις 6.7.2010 για τον περιορισμό του δημοσιονομικού της ελλείμματος. Το Συμβούλιο εξέδωσε και περαιτέρω σύσταση προς τη Δημοκρατία στις 12.6.2011. Σε κάθε μια από τις ευρωπαϊκές συστάσεις, γινόταν λόγος για την αναγκαιότητα ισοσκελισμού του προϋπολογισμού, την συγκράτηση του δημοσιονομικού ελλείμματος κάτω του 3% του Α.Ε.Π., ενώ καταγράφονταν ανησυχητικές ανισοσκέλειες παρά τις προτροπές για διάρθρωση του υπερβολικού ελλείμματος και τη διατήρηση αυστηρού ελέγχου επί των δαπανών. Καταγράφηκε η ανάγκη για σταδιακή εφαρμογή ενός αναγκαστικού πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου με δεσμευτική κανονιστική βάση και διορθωτικούς μηχανισμούς με αφετηρία την κατάρτιση του προϋπολογισμού του 2012.

 

Όλα τα ανωτέρω, που εξειδικεύονται στα Παραρτήματα της γραπτής αγόρευσης της Δημοκρατίας και τα οποία υπενθυμίζεται έχουν προωθηθεί προς υποστήριξη του σκοπού και στόχου της δημοσίας ωφελείας, δεν θεμελιώνουν το Νόμο. Κατ’ αρχάς, ουδεμία αναφορά ή παραπομπή γίνεται σε οποιοδήποτε από τα ανωτέρω στοιχεία στον ίδιο το Νόμο. Τα περί δημοσιονομικής σύγκλισης όπως εκφράσθηκαν από την Ευρωπαϊκή Ενωση από το 1997, και  τα όσα περαιτέρω σχετίζονται με τη δημοσιονομική συγκράτηση στη Δημοκρατία ως μέλος της Ευρωπαϊκής Ενωσης μετά το 2004 και της νομισματικής σταθερότητας ως μέλους της Ευρωζώνης από το 2008, δεν έχουν καμιά απήχηση στο Νόμο. Πουθενά στο Νόμο ή το προοίμιο του, δεν φαίνεται ότι ο Νόμος αυτός ψηφίστηκε με σκοπό τη συμμόρφωση της Δημοκρατίας με τις Ευρωπαϊκές συστάσεις. Καμία επίκληση σε οποιαδήποτε Ευρωπαϊκή Οδηγία, σύσταση ή γνώμη δεν γίνεται στο Νόμο.

 

Ο Νόμος έχει ως προοίμιο τα εξής:

 

«Επειδή κατά το τελευταίο χρονικό διάστημα η Δημοκρατία διέρχεται δύσκολη οικονομική περίοδο και, προς αποφυγή περαιτέρω επιδείνωσης της δημοσιονομικής κατάστασης σε συνέχεια των γεγονότων της 11ης Ιουλίου 2011, καθίσταται αναγκαίο όπως περιορισθούν οι δαπάνες του δημόσιου τομέα, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών και.

 

επειδή, για τον ανωτέρω σκοπό καθίσταται αναγκαίο, μεταξύ άλλων, να αποκοπεί ως έκτακτη εισφορά προς τη Δημοκρατία μέρος των ακαθάριστων απολαβών και των συντάξεων [*237]που καταβάλλονται σε αξιωματούχους, εργοδοτουμένους και συνταξιούχους της κρατικής υπηρεσίας, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών.»

 

Όπως είναι νομολογημένο και παγίως δεκτό από όλα τα συναφή συγγράμματα περί ερμηνείας νομοθετημάτων, όπου το κείμενο του Νόμου είναι σαφές, ούτε ο τίτλος, ούτε το προοίμιο μπορούν να προσθέσουν ή να αφαιρέσουν από τη γραμματική ερμηνεία του, (Cross: Statutory Interpretation, σελ. 108-112 και R. V. Bates [1952] 2 All ER 842). Το δε προοίμιο δεν έχει την ίδια βαρύτητα με το ίδιο το νομοθετικό κείμενο, ούτε και μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως βοηθητικό ερμηνείας. Μόνο όπου το ίδιο το Προοίμιο είναι σαφέστατο, σ’ αντίθεση με τις νομοθετικές πρόνοιες, είναι δυνατή η χρήση του, κάτι που δεν συμβαίνει εδώ. Περαιτέρω, όπου η νομοθετική ρύθμιση είναι σαφής και καθαρή, δεν χρειάζεται παραπομπή ή αναφορά στις διεθνείς συμβάσεις, εδώ κατ’ αναλογία τις Ευρωπαϊκές Οδηγίες, συστάσεις, ή το Ευρωπαϊκό δίκαιο, (Ellerman Lines v. Murray [1931] AC 126 και Cross σελ. 139-140).

 

Ούτε οι κοινοβουλευτικές συζητήσεις και τοποθετήσεις των πολιτικών κομμάτων στις οποίες εκτενώς παραπέμπει η Δημοκρατία στην αγόρευσή της, μπορούν να αποτελέσουν ερμηνευτικό βοήθημα όπου δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς την έννοια της νομοθετικής πρόνοιας, (A.G. v. Prince Ernest Augustus of Hanover [1957] AC 436 και Cross σελ. 129-130). Η ανάγνωση κοινοβουλευτικών ή υπουργικών δηλώσεων επιτρέπονται μόνο για να βρεθεί το λάθος («mischief»), το οποίο η συγκεκριμένη νομοθεσία επιδιώκει να διορθώσει, (Cross σελ. 135). Το ίδιο και ως προς οποιοδήποτε υλικό πριν την κοινοβουλευτική συζήτηση, τις εκθέσεις επιτροπών κτλ, (Cross σελ. 136-137). Επιβεβαιώνεται έτσι ο χρυσός κανόνας ερμηνείας ότι όπου οι πρόνοιες νομοθετήματος είναι σαφείς και αναμφίβολες, τότε δεν χρειάζεται οτιδήποτε άλλο από την εφαρμογή της γραμματικής και συνήθους έννοιας του λεκτικού που χρησιμοποιείται.

 

Αναφέρθηκαν τα πιο πάνω εν εκτάσει ώστε να διαφανεί ότι το επιχείρημα της Δημοκρατίας περί επίκλησης του δημοσίου συμφέροντος ή της δημοσίας ωφελείας είναι νομικά αστήρικτο. Εκείνο το οποίο στην ουσία η Δημοκρατία επιχειρεί είναι να εισαγάγει λέξεις και έννοιες στο Νόμο, οι οποίες απλώς δεν υπάρχουν. Δεν μπορούν να εισάγονται λέξεις σε νομοθετικό κείμενο για σκοπούς ερμηνείας του εφόσον ο Νόμος πρέπει να αναγι[*238]γνώσκεται ως έχει και μόνο. Αλλά κατά μείζονα λόγο, η επίκληση της δημόσιας ωφελείας ή του δημοσίου συμφέροντος είναι έξω από τις ίδιες τις πρόνοιες του Άρθρου 23 του Συντάγματος. Ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θεώρησε ορθό να θέσει το ατομικό δικαίωμα της ιδιοκτησίας υπό τον περιορισμό ή τον όρο του δημοσίου συμφέροντος ή της δημοσίας ωφελείας. Καμία τέτοια εξαίρεση δεν προνοείται στο Άρθρο 23. Η δε Βουλή των Αντιπροσώπων δεν θεώρησε καν αναγκαίο ή έστω επιθυμητό να στηρίξει το Νόμο στο Προοίμιο του με αναφορά στο δημόσιο συμφέρον ή την δημόσια ωφέλεια. Επεται ότι η επίκληση τους παραμένει χωρίς έρεισμα ακόμη και στον ίδιο το Νόμο.

 

Η Δημοκρατία αντιφατικά με το επιχείρημα της ότι μπορούν να τεθούν περιορισμοί χάριν των δημοσίων οικονομικών προσπαθεί ταυτόχρονα να αποσυνδέσει το όλο ζήτημα από το Άρθρο 23. Αυτό όμως δεν ευσταθεί διότι εφόσον η μισθοδοσία προστατεύεται κατά τον τρόπο και στην έκταση που ήδη αναλύθηκε, τότε οποιοιδήποτε περιορισμοί του δικαιώματος αυτού θα πρέπει να διέρχονται κατ’ ανάγκη από τις τυχόν προνοούμενες συνταγματικές ή νομοθετικές εξαιρέσεις. Σε μια δημοκρατική κοινωνία όπου λειτουργούν οι νόμοι και προστατεύονται τα θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα, οι οποιοιδήποτε περιορισμοί και όροι πρέπει αφενός να νομιμοποιούνται και αφετέρου να εδράζονται σε νομοθεσίες που αντέχουν τη βάσανο της εξέτασης τους από τα Δικαστήρια της χώρας. Περιορισμοί και όροι κατ’ επίκληση γενικά της δημοσιονομικής αστάθειας ή ακόμη και προβλεπόμενης κατάρρευσης δεν μπορούν παρά να διέπονται από νομοθετήματα που τα ίδια έλκουν τη νομιμοποίηση τους στις υφιστάμενες συνταγματικές πρόνοιες και τις ευρύτερες αρχές δικαίου.

 

Η ανάπτυξη της θεωρίας της δημοσίας ωφελείας, που κατά τον Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 4η έκδ. σελ. 773, παραπέμπει σε έννοια ταυτόσημη προς το έντονο δημόσιο συμφέρον, δεν μπορεί να τίθεται in abstracto, ασύνδετη προς οποιοδήποτε υφιστάμενο νομοθετικό υπόβαθρο. Ετσι ακόμη και το πρόσθετο επιχείρημα της Δημοκρατίας ότι οι περιορισμοί περιουσιακού δικαιώματος επιτρέπονται δυνάμει του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, είναι παρομοίως ενστάσιμο κατά δύο τρόπους: αφενός δεν γίνεται επίκληση του καθ’ οιονδήποτε τρόπο στο Νόμο και άρα η επίδικη νομοθεσία ούτε με αυτό τον τρόπο δεν καλύπτει το ζήτημα. Δεν είναι βεβαίως αρκετή η ύπαρξη του Πρωτοκόλλου και η αυξημένη ισχύς της Ευρωπαϊκής Σύμβασης ως [*239]προς το ημεδαπό δίκαιο. Κάθε νομοθέτημα έχει αναφορά προς γενικότερες αρχές δικαίου ή υφιστάμενες υποχρεώσεις της Δημοκρατίας, οι οποίες πρέπει να κατονομάζονται ρητά ώστε να υποστηλώνουν τη νομοθετική ρύθμιση. Οι ερμηνευτικοί κανόνες νομοθετημάτων θα έχαναν τη σημασία τους αν δεν χρειαζόταν αναφορά και παραπομπή στο ορισμένο νομοθετικό πλέγμα είτε ημεδαπό, είτε ευρωπαϊκό ή διεθνές, από το οποίο αντλεί την αιτιολογία της ψήφισής του συγκεκριμένου νομοθετικού μέτρου. Αυτός άλλωστε είναι και ο κατ’ εξοχήν σκοπός ενός Προϊμίου που εξηγεί και οριοθετεί τη νομοθετική ρύθμιση που γίνεται. Συνεπώς ο νομοθέτης εδώ δεν θέλησε να παραπέμψει στο Πρώτο Πρωτόκολλο ως υποστηρικτικό της βούλησης του να περιορίσει τους μισθούς των αξιωματούχων. Αφαιρείται επομένως κάθε προσπάθεια νομιμοποίησης του μέτρου που εισήξε ο Νόμος με αναφορά στο Πρώτο Πρωτόκολλο.

 

Αφετέρου, κατά δεύτερο λόγο, και οι αιτητές επικαλούνται το Πρώτο Πρωτόκολλο για να υποστηρίξουν, και ορθά, ότι οι πρόνοιες του παραβιάστηκαν εν πάση περιπτώσει με τον επίδικο Νόμο. Ισχυρίζονται ότι ο Νόμος κατά παράβαση του Πρώτου Πρωτοκόλλου και της ευρύτερης Ευρωπαϊκής νομολογίας έχει παρέμβει στο προστατευόμενο δικαίωμα περιουσίας χωρίς καμία απολύτως αποζημίωση ή αντιστάθμισμα και χωρίς να τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας. Το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου προνοεί ως ακολούθως:

 

«Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθεί της ιδιοκτησίας αυτού ειμή διά λόγους δημοσίας ωφελείας* και υπό τους προβλεπομένους, υπό νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου, όρους.

 

Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσιν το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίους προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής ή άλλων εισφορών ή προστίμων.»

 

[Σημείωση: Οι επίσημες γλώσσες σύμφωνα με το Άρθρο 12 του Statute of the Council of Europe είναι η Αγγλική και η Γαλλική. Η μετάφραση ανωτέρω στα ελληνικά που παρέθεσε η Δημοκρατία δεν είναι επίσημη. Η έκφραση «public interest» στο αυθεντικό Αγγλικό κείμενο, ορθότερα μεταφράζεται σε «δημόσιο συμφέρον», αντί της χρησιμοποιηθείσας φράσης [*240]«δημοσίας ωφελείας» («public utility»).]

 

Παρατηρούνται ευθέως τα ακόλουθα: ενώ το Άρθρο 1 καθιστά σαφές ότι ουδείς στερείται της περιουσίας του εκτός για λόγους δημοσίας ωφελείας, το Άρθρο 23 του Συντάγματος δεν προσφέρει τέτοιου είδους ρύθμιση ή εξαίρεση ή λόγο αποστέρησης περιουσιακού δικαιώματος. Επομένως το Άρθρο 23 είναι πολύ αυστηρότερο στην προστασία της κινητής ή ακίνητης ιδιοκτησίας, εφόσον περιορισμός και επέμβαση σ’ αυτή την προστασία χωρεί μόνο για τους ρητούς και συγκεκριμένους λόγους που εκεί καθορίζονται. Μετέπειτα, η κατ’ εξαίρεση αποστέρηση της ιδιοκτησίας γίνεται υπό την αίρεση των όρων που προβλέπονται από νόμο και τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου. Στην υπό κρίση περίπτωση, η αποστέρηση και περιορισμός γίνεται από τις πρόνοιες του Νόμου, ο οποίος όμως πρέπει να ερμηνεύεται, να εξετάζεται και να ελέγχεται υπό το φως των προνοιών του Συντάγματος, το οποίο είναι ο υπέρτατος Νόμος στη Δημοκρατία. Εφόσον όπως έχει ήδη υποδειχθεί ο Νόμος ελέγχεται ως αντίθετος με το Άρθρο 23, υπό το δεδομένο ότι ο περιορισμός της μισθοδοσίας δεν εμπίπτει σε καμία από τις επιτρεπόμενες εξαιρέσεις που ρητά προβλέπονται σ’ αυτό, έπεται ότι δεν υπερβαίνει τον πρώτο έλεγχο που πρέπει να υποστεί κάθε νομοθέτημα στη Δημοκρατία ότι δηλαδή δεν αντίκειται προς το Σύνταγμα, έχοντας βεβαίως ταυτόχρονα υπόψη την πάγια αρχή ότι κάθε νόμος τεκμαίρεται κατ’ αρχάς συνταγματικός.

 

Πρόσθετα προς τα ως άνω, είναι θεμελιωμένο από τη νομολογία στην οποία παραπέμπουν και οι συνήγοροι των αιτητών και η Δημοκρατία, ότι το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου ερμηνεύεται ως εμπεριέχον την αρχή της αναλογικότητας, της δίκαιης ισορροπίας και του αντισταθμίσματος, (δέστε Α.Ν. Λοΐζου: Σύνταγμα Κυπριακής Δημοκρατίας, σελ. 139-140, Public and Commercial Services Union a.o. v. Minister for the Civil Service [2011] EWHC 2041 (Q.B.D.), απόφαση 705/2001 του Αρείου Πάγου (Πολιτικό Τμήμα), Επιθεώρηση Εργατικού Δικαίου 2001, σελ. 918, απόφαση 3031/2008 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, Επιθεώρηση Δημόσιου Διοικητικού Δικαίου 2009, Τόμος 53, σελ. 71, Ιωάννα Κουφάκη ν. Ελλάδας και ΑΔΕΔΥ ν. Ελλάδας, προσφυγές αρ. 57665/12 και 57657/12, ημερ. 7.5.2013, σκέψεις 32-33, απόφαση αρ. 48/2010 του Πολυμελούς Πρωτοδικείου Σύρου, απόφαση 2516/2003 του Πολυμελούς Πρωτοδικείου Αθηνών, Διοικητική Δίκη 2004, σελ. 210, Πλατάκος ν. Ελλάδος, παρ. 55, Αζάς ν. Ελλάδος ημερ. 19.9.2002, παρ. 45, Van Marle v. Ολλανδίας, [*241]ημερ. 26.6.1986, Protsch v. Αυστρίας, ημερ. 15.11.1996, κ.ά.).

 

Στη βάση λοιπόν της νομολογηθείσας αρχής της αναλογικότητας και του αντισταθμίσματος, εντοπίζεται η παντελής απουσία οποιασδήποτε αναφοράς στο Νόμο που έστω κατ’ ελάχιστον να παραπέμπει σε οποιαδήποτε στοιχειώδη έννοια αναλογικότητας ή αντισταθμίσματος για την αποκοπή της έκτακτης εισφοράς. Ο Νόμος απλώς αφαιρεί από το κατοχυρωμένο δικαίωμα της περιουσίας των αιτητών, μέρος της μισθοδοσίας χωρίς καμιά αντιπαροχή υπό τύπο αντισταθμίσματος, έστω μελλοντικής. Αναφέρεται συναφώς στην απόφαση αρ. 3031/2008 του Συμβουλίου της Επικρατείας – πιο πάνω – ότι:

 

«Χωρίς την καταβολή εύλογης αναλόγως της αξίας του αγαθού αποστέρησης ιδιοκτησίας συνιστά συνήθως υπερβολική παραβίαση που δεν μπορεί να αιτιολογηθεί στο πλαίσιο του Άρθρου 1 του Πρόσθετου Πρωτοκόλλου. (ΕΔΔΑ 11.1.2001, Πλατάκος κατά Ελλάδος Δ.82, 287, ΕΔΔΑ, 19.9.2012, Αζάς κατά Ελλάδος, Δ.35, 96).»

 

Στην υπόθεση αρ. 2516/2003 του Πολυμελούς Πρωτοδικείου Αθηνών, Διοικητική Δίκη 2004, σελ. 210, λέχθηκε ότι το αντιστάθμισμα πρέπει να προνοείται έστω και αν δεν μπορεί να αποδοθεί πλήρως όλη η αφαιρεθείσα περιουσία υπό το φως της ευρύτερης δημόσιας ωφέλειας (Ιερές Μονές ν. Ελλάδας του ΕΔΑΔ ημερ. 9.12.1994, Αζας ν. Ελλάδας – ανωτέρω). Αυτή η θεώρηση πραγμάτων εμπίπτει στην αναμενόμενη δίκαιη ισορροπία του μέτρου που λαμβάνεται. Η εξισορρόπηση του επιδιωκόμενου σκοπού με το ατομικό δικαίωμα αποτελεί έκφανση κάθε δημοκρατικής κοινωνίας. «Οι διατυπώσεις της αποζημίωσης που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία …..» πρέπει να ληφθούν υπόψη, όπως λέχθηκε στην υπόθεση αρ. 48/2010 – ανωτέρω – ώστε να διαπιστωθεί «…. ότι χωρίς την καταβολή ποσού αναλόγου της αξίας του πράγματος η στέρηση της ιδιοκτησίας να συνιστά μια υπερβολική προσβολή που δεν θα μπορούσε να δικαιολογηθεί στη βάση της διάταξης του Άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου 1».

 

Στην απόφαση Ν.Κ.Μ. ν. Hungary, Appl. No. 66529/11, ημερ. 14.5.2013, το ΕΔΑΔ επανέλαβε την αρχή της αναλογικότητας και της δίκαιης ισορροπίας ως εξής:

 

«Even if it has taken place subject to the conditions provided for by law – implying the absence of arbitrariness – [*242]and in the public interest, an interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions must always strike a “fair balance” between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights. In particular, there must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realized by the impugned measure (see Scordino v. Italy (no. 1) [GC], no. 36813/97, par. 93 ECHR 2006-v).»

 

Παρόμοια, στην υπόθεση Da Conceicao Mateus v. Portugal and Santos Januario v. Portugal, Appl. no. 62235/12 και 57725/12, ημερ. 8.10.2013, το ΕΔΑΔ επανέλαβε ότι το «rule of law» ως έννοια ουσιώδης σε μια δημοκρατική κοινωνία, ενυπάρχει σε όλα τα Άρθρα της Σύμβασης και ότι παρά το περιθώριο εκτίμησης («margin of appreciation»), που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη ιδιαίτερα σε θέματα οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής, αυτό το περιθώριο δεν είναι απεριόριστο. Το Δικαστήριο οφείλει να ικανοποιηθεί ότι τηρήθηκε μια δίκαιη ισορροπία («fair balance») μεταξύ της κρατικής ανάγκης και των βασικών ατομικών δικαιωμάτων.

 

Εδώ δεν υπάρχει στον επίδικο Νόμο τίποτε απολύτως. Μόνο η πρόνοια για την αφαίρεση της έκτακτης εισφοράς. Αυτό μοιραίως καθιστά και τις επίδικες προσβαλλόμενες διά των προσφυγών πράξεις, αναιτιολόγητες και πάσχουσες από έλλειψη δέουσας έρευνας. Η κάθε προσβαλλόμενη πράξη δεν αποτελεί προϊόν έρευνας ως προς την εισοδηματική ικανότητα εκάστου των αιτητών, ούτε και υπάρχει οποιαδήποτε αιτιολογία που να την στηρίζει. Ως γνωστό δέουσα έρευνα στο διοικητικό δίκαιο είναι εκείνη που επεκτείνεται σε κάθε σχετικό με το κατά περίπτωση αποφασιζόμενο ζήτημα ώστε η απόφαση της διοίκησης να είναι βασισμένη σε δεδομένα και στοιχεία που να επιδέχονται δικαστικό έλεγχο. Όχι ως προς την καθαυτό ορθότητά τους, αλλά ως προς τη νομιμότητα της θεώρησης τους ως τέτοιων.

 

Αυτό επαναφέρει στο προσκήνιο την ίδια την αιτιολογία που παρέχει ο Νόμος ως προς την επιβολή της έκτακτης εισφοράς στους αξιωματούχους. Είναι πρόδηλο ότι η χρησιμοποιηθείσα στο Προοίμιο του Νόμου αναφορά κατά γενικό και απλουστευμένο τρόπο στη «δύσκολη οικονομική περίοδο» και την αναγκαιότητα «… όπως περιορισθούν οι δαπάνες του δημόσιου τομέα, του ευρύτερου δημόσιου τομέα, των αρχών τοπικής αυτοδιοίκησης και των σχολικών εφορειών», υστερεί πολλαπλώς της [*243]ουσιώδους αιτιολόγησης επιβολής τέτοιων μέτρων. Η αντιπαραβολή με παρόμοιες νομοθεσίες σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες ως προς την αιτιολόγηση είναι και απαραίτητη και αναγκαία. Αρκεί να αναφερθεί το παράδειγμα του νόμου 3833/2010 της Ελλάδος με τίτλο «Προστασία της εθνικής οικονομίας – Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης.» Στην Κουφάκη ν. Ελλάδος – ανωτέρω –, αναπαράγεται στη σκέψη 17 μέρος της αιτιολογικής έκθεσης του νόμου που εκτείνεται σε πέραν των δύο σελίδων επεξηγήσεις ως προς την πραγματικότητα της δημοσιονομικής κατάστασης της χώρας με συγκεκριμένες αναφορές στο δημοσιονομικό έλλειμμα, το χρέος της κεντρικής κυβέρνησης, τις ετήσιες δαπάνες, τις πρωτογενείς δαπάνες κτλ. Το ΕΔΑΔ ρητά αναφέρει στη σκέψη 36, ότι «Προκειμένου να εκτιμήσει τον χαρακτήρα δημοσίας ωφελείας των επίδικων μέτρων, το Δικαστήριο προσδίδει ιδιαίτερο βάρος στην εισαγωγική έκθεση του Νόμου 3833/2010 καθώς και στο σκεπτικό της απόφασης αρ. 668/2012 του Συμβουλίου της Επικρατείας.», (έμφαση προστέθηκε). Και στη σκέψη 37, έκαμε ειδική μνεία της θεματολογίας που αναπτύχθηκε στην αιτιολογική έκθεση.

 

Στον επίδικο Νόμο, η αιτιολογία είναι ελλιπέστατη. Δεν μπορεί να ελεγχθεί δικαστικώς. Δεν παρέχονται τα ελάχιστα στοιχεία αναφοράς σε συγκεκριμένα δεδομένα. Μάλιστα, όχι μόνο δεν συνδέεται η αιτιολογία της ψήφισης του Νόμου με τη δημοσιονομική ευρύτερη κατάσταση σε συνάρτηση με τις ευρωπαϊκές συστάσεις και το πρόγραμμα δημοσιονομικής σταθερότητας, αλλά γίνεται αναφορά και στα γεγονότα της 11.7.2011, (έκρηξη στον ηλεκτροπαραγωγικό σταθμό Μαρί), τα οποία είναι εντελώς ασύνδετα και μη προερχόμενα από τη δημοσιονομική κατάσταση των πραγμάτων και χωρίς καμιά εξειδίκευση ως προς τις οικονομικές επιπτώσεις και το ύψος αυτών. Κατά δικαστική γνώση, η έκρηξη στο Μαρί οφειλόταν σε αμέλεια ποινικής ή αστικής φύσεως από συγκεκριμένες πολιτικές αποφάσεις αναφορικά με τη φύλαξη των εμπορευματοκιβωτίων.

 

Πέραν των πιο πάνω, είναι πέραν του καλά καθιερωμένου στη νομολογία ότι το δημόσιο συμφέρον, (εκεί και όπου μπορεί να γίνει επίκληση του – που δεν είναι η περίπτωση εδώ για τους λόγους που ήδη εξηγήθηκαν), πρέπει να εξειδικεύεται. Αναφέρεται από την Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου: Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979 ΙΙ, σελ. 371-373, ότι όπου γίνεται επίκληση του δημοσίου συμφέροντος αυτό επιδέχεται αναγκαστικώς έλεγχο από το ακυρωτικό Δικαστήριο, η δε διοίκηση «… οφείλει να φανερώνει λεπτομερώς τους λόγους [*244]του επικαλούμενου δημοσίου συμφέροντος και δη εις την αιτιολογία των πράξεων της παρεμβατικής Διοικήσεως, διά των οποίων θίγονται συνήθως η ατομική ελευθερία, η ιδιοκτησία, η ισότης …». Το απόσπασμα αναφέρθηκε με επιδοκιμασία στην Panayiotis Georgiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 221.

 

Τα ίδια αναφέρθηκαν και στην Στεφανίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367, ως προς την ανάγκη εξειδίκευσης της επίκλησης του δημοσίου συμφέροντος, του οποίου η απλή και μόνο μνεία, δεν αποτελεί αιτιολογία, (Τουμαζής ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 408.) Επιβάλλεται η εξειδίκευση χάριν της αποκάλυψης του συλλογισμού της διοίκησης, δίδοντας έτσι περιεχόμενο στην ίδια τη  διοικητική πράξη, (Παπαγεωργίου ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1254). Στην τελευταία αυτή απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας έγινε με επιδοκιμασία αναφορά στο σύγγραμμα του Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο Α-Β σελ. 88-89, ότι,

 

«….. το δημόσιο συμφέρον δεν μπορεί να θεμελιώσει απαλλαγή από την αρχή της νομιμότητος, αλλά, αντιθέτως, δημόσιο συμφέρον είναι μόνο ό,τι τα συνταγματικώς οριζόμενα όργανα ορίζουν ως δημόσιο συμφέρον. Τα όργανα αυτά είναι πρώτιστα η συντακτική και νομοθετική εξουσία. Η διοίκηση καθορίζει το δημόσιο συμφέρον μόνο στο πλαίσιο του συντάγματος και των νόμων και μόνο εφόσον  είναι εξουσιοδοτημένη προς τούτο από το σύνταγμα και τους νόμους.»

 

Στην υπόθεση Παπαγεωργίου ν. Δημοκρατίας - ανωτέρω – ακυρώθηκε η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου να απολύσει μέλη της αστυνομίας ως διοικητικό μέτρο και ως κατάλοιπο εξουσίας που κατ’ ισχυρισμόν είχε, επικαλούμενο γενικώς το δημόσιο συμφέρον λόγω του ότι δημιουργήθηκε σοβαρό πρόβλημα αναφορικά με την εμπιστοσύνη του κοινού προς την αστυνομία, έστω και αν οι εφεσείοντες δεν ήσαν υπαίτιοι οποιασδήποτε αξιόποινης ή αντίθετης με τη δεοντολογία της αστυνομίας, πράξης.

 

Τα ίδια ως προς τη μη επίκληση και εφαρμογή του δημοσίου συμφέροντος ή της δημοσίας ωφελείας, εφαρμόζονται κατά μείζονα λόγο, με τα όσα απορρέουν από την ενσωμάτωση του Charter of Fundamental Rights of the European Union στο κοινοτικό δίκαιο μετά τη Συνθήκη της Λισαβώνας που υπεγράφη στις 13.12.2007 και τέθηκε σε ισχύ την 1.12.2009. Το Άρθρο 17 του [*245]Charter αναφέρει αυτή τη φορά ρητά, σε αντίθεση με το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου, ότι η αποστέρηση ή περιορισμός του δικαιώματος περιουσίας γίνεται για λόγους δημοσίου συμφέροντος «… subject to fair compensation being paid in good time for their loss.» Δυο σημεία επ’ αυτού: πρώτον η Δημοκρατία δεν επικαλείται καν την ύπαρξη του Charter ως δικαίου που υπερισχύει μετά τη Συνθήκη της Λισαβώνας. Δεύτερο, ο νομοθέτης παρόλο που η Συνθήκη είναι δεσμευτική από τα τέλη το 2009, δεν θεώρησε ορθό να την επικαλεστεί στο Νόμο που ψηφίστηκε πολύ αργότερα στα τέλη Αυγούστου 2011.

 

Υπάρχει επί του θέματος ακόμη μια παράμετρος πολύ σοβαρή. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ενωσης («Δ.Ε.Ε.»), ακόμη εξελίσσει τον τρόπο εφαρμογής του Charter στο ίδιο το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Η εφαρμογή του Charter δεν πρέπει να θεωρείται αυτόματη, ούτε χωρίς προβληματισμό. Το Δ.Ε.Ε. σε δύο πρόσφατες αποφάσεις του της Μείζονος Σύνθεσης, στις Aklagaren v. Hans Akerberg Fransson, C-617/10 ημερ. 26.2.2013 και Stefano Melloni v. Ministerio Fiscal, C-399/11 ημερ. 26.2.2013, επαναβεβαίωσε ότι κατά πάγια νομολογία

 

«…. τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην έννομο τάξη της Ενωσης μπορούν να εφαρμόζονται σε όλες τις καταστάσεις που διέπονται από το δίκαιο της Ενωσης, αλλά όχι πέραν των καταστάσεων αυτών. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο έχει ήδη υπενθυμίσει ότι δεν μπορεί να εκτιμήσει, με γνώμονα τον Χάρτη, εθνική κανονιστική ρύθμιση που δεν εντάσσσεται στο πλαίσιο του δικαίου της Ενωσης» (σκέψη 19 στην Aklagaren).

 

Και περαιτέρω ότι:

 

«Ασφαλώς το Άρθρο 53 του Χάρτη επιβεβαιώνει ότι, όταν πράξη της Ενωσης υπαγορεύει την εφαρμογή εθνικών μέτρων, είναι κατ’ αρχήν θεμιτό οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια να εφαρμόζουν τα καταχωρημένα στα Συντάγματα τους θεμελιώδη δικαιώματα, αρκεί η εν λόγω εφαρμογή να μη θέτει υπό διακύβευση την υπεροχή, την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του Χάρτη» (σκέψη 60 στην Melloni).

 

Μια πλήρης και ενδιαφέρουσα ανάλυση επί του θέματος της εφαρμογής του Χάρτη στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ενωσης γίνεται στη διάλεξη του Δικαστή του Δ.Ε.Ε., Γ. Αρέστη στο Πανε[*246]πιστήμιο του Exeter στις 10.3.2014, με τίτλο «Fundamental rights in th EU after the Treaty of Lisbon: The recent jurisprudence of the Court.»

 

Το επόμενο θέμα που πρέπει να απαντηθεί είναι η συσχέτιση του Άρθρου 23 με το Άρθρο 24 του Συντάγματος. Η θέση της Δημοκρατίας στο ζήτημα είναι, με παραπομπή σε δυο αποφάσεις τις Pankyprios Syntechnia Dimosion Ypallilon a.o. v. The Municipality of Nicosia (1978) 3 C.L.R. 117 και The Cyprus Phassouri Plantations Co Ltd v. The Organisation of Agricultural Insurance (1987) 3 C.L.R. 2047, ότι εφαρμογή στην υπό κρίση περίπτωση του Άρθρου 23, θα αναιρούσε ταυτόχρονα την εφαρμογή του Άρθρου 24, το οποίο προβλέπει για την συνεισφορά εκάστου στα δημόσια βάρη αναλόγως των δυνάμεων εκάστου.

 

Η συσχέτιση του Άρθρου 24, από τη Δημοκρατία, σ’ αντίκρουση της βασικής θέσης των αιτητών ότι ο Νόμος δεν αντέχει τη βάσανο της αντιπαράθεσης του με το Άρθρο 23, είναι αδόκιμη. Η παραβίαση του Άρθρου 23 εξετάζεται αυτόνομα και όχι σε συνάρτηση με το Άρθρο 24. Οπου διαπιστώνεται παραβίαση του Άρθρου 23, η παραβίαση δεν συγχωρείται επειδή θα καθιστούσε, κατ’ ισχυρισμόν, ανενεργείς τις διατάξεις του Άρθρου 24. Με όλη την εκτίμηση στο επιχείρημα της Δημοκρατίας, το σκεπτικό των δύο ως άνω αποφάσεων Pankyprios Syntechnia Dimosion Ypallilon και The Cyprus Phassouri Plantations Co Ltd, αμφότερες πρωτόδικες αποφάσεις του αειμνήστου Προέδρου Μ. Τριανταφυλλίδη, δεν εφαρμόζεται στις υπό εξέταση προσφυγές. Στο σκεπτικό τους το Δικαστήριο ρητά ανέφερε ότι:

 

«… when a tax, duty or rate is not otherwise unconstitutional it cannot be treated as contravening Article 23 merely because it results in deprivation of money for the purpose of such tax, rate or duty; because otherwise Article 23 would render paragraph (1) of Article 24 devoid of any effect whatsoever.» (η έμφαση προστέθηκε).

 

Με άλλα λόγια, η απλή αποστέρηση χρημάτων για την πληρωμή φορολογίας, τέλους ή οφειλής δεν παραβιάζει κατ΄ ανάγκη το Άρθρο 23. Οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή αυτής της θεώρησης πραγμάτων είναι (i) πρωτίστως η χρηματική επιβάρυνση να ταξινομείται ως φόρος, τέλος ή οφειλή και (ii) να μην είναι τέτοιος φόρος, τέλος ή οφειλή, εγγενώς αντισυνταγματικός. Στις δύο αυτές υποθέσεις ήταν σαφές ότι υπήρχε επιβολή [*247]φορολογίας, τέλους ή οφειλής εν τη εννοία του Άρθρου 24. Στην Pankyprios Syntechnia Dimosion Ypallilon, είχε επιβληθεί επαγγελματικός φόρος από το Δήμο Λευκωσίας στους δημοσίους υπαλλήλους οι οποίοι αντέτειναν, μεταξύ άλλων, ότι δεν μπορούσε να επιβληθεί τέτοιος φόρος χωρίς ανταπόδοση υπηρεσίας από το Δήμο, ενώ παραβιάζονταν και τα περιουσιακά δικαιώματα κάτω από το Άρθρο 23. Το Δικαστήριο έκρινε ότι, «….the municipal professional tax ……is a tax; but, I would go somewhat further and say that, in my opinion, it is a tax which has also, to a certain extent, the attributes of a fee …..»  Και στην The Cyprus Phassouri Plantations Co Ltd, κρίθηκε ότι η επιβολή «insurance premiums» επί της παραγωγής επιτραπέζιων σταφυλιών του 1981, ήταν «in the nature of a tax, in the sense of Article 24.2 of the Constitution …».

 

Στις παρούσες υποθέσεις, η έκτακτη εισφορά δεν είναι σε καμιά περίπτωση φόρος, τέλος ή οφειλή εν τη εννοία του Άρθρου 24 και λανθασμένα η Δημοκρατία εισηγείται ότι οι αιτητές αποδέχονται ότι ο Νόμος είναι φορολογικής φύσεως. Αντίθετα, οι αιτητές το αμφισβητούν έντονα και δικαίως. Επομένως το πρώτο απαιτούμενο για ένταξη της έκτακτης εισφοράς στο Άρθρο 24, δεν ικανοποιείται. Το ότι ο Νόμος δεν είναι φορολογικός δεν μπορεί βάσιμα να αμφισβητηθεί. Δεν πληροί τα νομολογιακά προς τούτο κριτήρια της καθολικότητας και της φοροδοτικής ικανότητας. Στη Δημοκρατία ν. Χ»Ιωάννου κ.ά. (1994) 3 Α.Α.Δ. 401, η Ολομέλεια εστίασε την προσοχή της στην ερμηνεία του Άρθρου 24.1 αποφασίζοντας ότι το Άρθρο εκφράζει, αλλά και διασφαλίζει την αρχή της ισότητος ενώπιον του νόμου, στη φορολογία. Διακηρύχθηκε στα πλαίσια της ισότητας που κατοχυρώνεται από το Άρθρο 28 του Συντάγματος, «….. το πάνδημο του φόρου και η φορολογική δικαιοσύνη. Ο φόρος επιβάλλεται ανάλογα με τη φοροδοτική ικανότητα.»

 

Στην Σκούταρης ν. Δημοκρατίας (1990) 3(Ε) Α.Α.Δ. 3767, επιβεβαιώθηκε ότι η φορολογία πρέπει να είναι «αναλόγως των δυνάμεων αυτού», φράση που σημαίνει και παραπέμπει όχι στο εισόδημα εκάστου, αλλά στη φορολογική ικανότητα. Κατά το σύγγραμμα του Κωνσταντίνου Φινοκαλιώτη: Φορολογικό Δίκαιο, Β΄ Εκδ., σελ. 134 κ.ε., οι βασικές αρχές της φορολογίας είναι η καθολικότητα της επιβάρυνσης, η φορολογική ισότητα και η ισότητα έναντι των βαρυνομένων εξειδικευόμενη με την κατ’ αρχήν φοροδοτική ικανότητα και τον καθορισμό του φορολογικού βάρους.

 

[*248]Στις φορολογικές νομοθεσίες είναι νομολογιακά δεκτό ότι η πολιτεία ή το κράτος έχει ευρεία ευχέρεια. Γι’ αυτό και η καθολικότητα της φορολογίας είναι πρωτίστως το αντικειμενικά μετρήσιμο της οριοθέτησης και ένταξης νομοθετικού μέτρου στην έννοια της φορολογίας. Ο φόρος εισοδήματος, για παράδειγμα, είναι παραδεκτή μέθοδος φορολογίας εφόσον εφαρμόζεται επί τη βάσει του πραγματικού ύψους του εισοδήματος κάθε πολίτη μέσω της δηλώσεως του εισοδήματος του προς τις κρατικές αρχές, (Λουκά Γ. Θεοχαροπούλου: Φορολογικόν  Δίκαιον, Γενικόν, Τόμος Πρώτος, ημίτομος Α΄, σελ. 40-41 & 50). Φορολογικό μέτρο είναι παραδεκτό και κατατάσσεται ως τέτοιο όταν έχει ορισμένα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά: (i) είναι υποχρεωτικό και όχι εθελοντικό (ii) επιβάλλεται και εκτελείται από την αρμόδια αρχή (iii) πρέπει να επιβάλλεται διά νόμου (iv) επιβάλλεται για το δημόσιο όφελος και για δημόσιους σκοπούς και (v) δεν πρέπει να εξυπηρετεί ή να παρέχει υπηρεσίες σε συγκεκριμένους ιδιώτες, αλλά να προσφέρει υπηρεσίες στο κοινό ευρύτερα, ως υπηρεσία για το δημόσιο συμφέρον, (Alecos Constantinides ν. The Electricity Authority of Cyprus (1982) 3 C.L.R. 798.)

 

Στο σύγγραμμα του Θεόδωρου Π. Φορτσάκη: Φορολογικό Δίκαιο Γ΄ έκδ., σελ. 15, αναφέρεται ότι φόρος σημαίνει παροχή (α) χρηματική (β) οριστική (γ) υποχρεωτική (δ) χωρίς ειδικό αντάλλαγμα (ε) των ιδιωτών προς το κράτος ή άλλα πρόσωπα δημοσίου δικαίου και (στ) προς εκπλήρωση δημοσίων σκοπών. Περαιτέρω, ο φόρος αποτελεί έμμεση αποκοπή ή αφαίρεση από το εισόδημα και όχι άμεση αποκοπή, αφαίρεση ή μείωση του ιδίου του εισοδήματος. Ο φόρος εισοδήματος ή ο φόρος κεφαλαιουχικών κερδών επί του κέρδους που προκύπτει από πώληση ακίνητης ιδιοκτησίας αποτελεί επιβολή έμμεση και όχι άμεση. Αφορά τον τρόπο είσπραξης και όχι την ίδια την επιβολή του φόρου. Η διάκριση στις φορολογικές έννοιες μεταξύ άμεσων και έμμεσων φόρων δεν έχει οποιαδήποτε επίπτωση επί των προνοιών του Νόμου, που επιβάλλουν βεβαίως άμεση κατά τη δημοσιονομική έννοια, φορολογία, εφόσον η επιβάρυνση εναποτίθεται επί του ιδίου του φορολογούμενου, ο οποίος είναι το υποκείμενο του φόρου και ταυτόχρονα ο καταβάλλων το φόρο.

 

Στις υποθέσεις United States v. Hatter 532 US 557 (2001) και Paul de Pascale v. State of New Jersey 24.7.2012, έγινε η διάκριση μεταξύ έμμεσης αποκοπής ποσού από το εισόδημα και άμεσης αφαίρεσης του ιδίου του αντικειμένου, δηλαδή, της μισθοδοσίας ως περιουσιακού στοιχείου. Οι υποθέσεις αυτές αφορούσαν την άμεση («direct»), μείωση της μισθοδοσίας δικαστών στην Αμερι[*249]κανική επικράτεια και αναφέρθηκαν με επιδοκιμασία από την Πλήρη Ολομέλεια στις υποθέσεις Φυλακτού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 565, όπου ο επίδικος και υπό εξέταση Νόμος κρίθηκε αντισυνταγματικός με αναφορά στην επιβληθείσα έκτακτη εισφορά υπό το φως του Άρθρου 158.3 του Συντάγματος.

 

Η Πλήρης Ολομέλεια λοιπόν, ομόφωνα, διακήρυξε σε σχέση με το κατά πόσον ο Νόμος είναι ή όχι φορολογικός, τα ακόλουθα:

 

«Ηταν η θέση του Γενικού Εισαγγελέα ότι και οι δύο επίδικοι νόμοι ήταν φορολογικοί. Η άποψη αυτή δεν μας βρίσκει σύμφωνους. Θα ήταν φορολογικής φύσης, αν ήταν τέτοιοι που να επηρεάζουν τους μισθούς εμμέσως και όχι αμέσως με απ’ ευθείας αποκοπή ποσοστού από το μισθό των Αιτητών.»

 

Με δεδομένο λοιπόν ότι ο Νόμος δεν είναι φορολογικός, η ευρεία διακριτική ευχέρεια του κράτους να επιβάλει μέτρα ρυθμίζοντα τα δημόσια οικονομικά κατά βούληση, δεν υφίσταται στην  υπό κρίση περίπτωση. Ο Νόμος πρέπει να κριθεί ως έχει χωρίς οποιαδήποτε διασταλτική ερμηνεία λόγω φορολογικής διαχείρισης και χωρίς προδιάθεση προς υποστήριξη του χάριν των δημοσιονομικών. Υπό το φως και της πρόσθετης αυτής διαπίστωσης, δεν υπάρχει έρεισμα στην επόμενη θέση της Δημοκρατίας ότι υπάρχει αναλογικότητα ή γενική εφαρμογή ώστε να μη αντιστρατεύεται το Άρθρο 28 του Συντάγματος που διασφαλίζει και κατοχυρώνει την ισότητα των πολιτών. Ο Νόμος σαφώς περιορίζεται στους αξιωματούχους εν τη εννοία του και κατά τα εκεί οριζόμενα. Η στόχευση συγκεκριμένης τάξεως ατόμων στην κοινωνία για την επιβολή οικονομικών επιβαρύνσεων, σε αντιπαραβολή μιας ενιαίας ρυθμιστικής φορολογικής πρόνοιας, κρίθηκε απαράδεκτη στην υπόθεση αρ. 88/2013 ημερ. 30.12.2013, του κατά το Άρθρο 88 παρ. 2 του Ελλαδικού Συντάγματος, Ειδικού Δικαστηρίου. Λέχθηκε εκεί ότι:

 

«Σε περίπτωση, όμως, παρατεταμένης οικονομικής κρίσεως, δεν είναι επιτρεπτό η επιβάρυνση από τα μέτρα που λαμβάνονται προς αντιμετώπιση της, να κατανέμεται συνεχώς σε συγκεκριμένες κατηγορίες πολιτών, όπως είναι οι μισθοδοτούμενοι από το Δημόσιο, οι οποίοι, κατά κανόνα, είναι συνεπείς προς τις φορολογικές υποχρεώσεις τους, και να ευνοούνται άλλες κατηγορίες πολιτών, από την ασυνέπεια των οποίων –κυρίως στο πεδίο της εκπληρώσεως των φορολογικών τους υποχρεώσεων – προκαλείται σε μεγάλο βαθμό η δυσμενής οικονομική συγκυρία (βλ. Σ.τ.Ε. Ολομελείας 668/2082 σκ. 37).»

[*250]Προκύπτει συνεπώς ετεροβαρής συμμετοχή στα δημοσιονομικά βάρη κατά τρόπο μάλιστα που προκαλεί τριγμούς στην ίδια την έννομη τάξη πραγμάτων σε μια δημοκρατική κοινωνία όπου ο νομοθέτης και η εκτελεστική εξουσία θα πρέπει, σεβόμενοι την αρχή της αναλογικότητας, αλλά και της ισότητας, να φροντίζουν να ρυθμίζουν τα δημοσιονομικά κατά τρόπο ίσο ώστε η επίπτωση του βάρους της όποιας οικονομικής κρίσης να κατανέμεται ισομερώς σε όλους τους πολίτες, με εξαίρεση ενδεχομένως τις τάξεις εκείνες που είναι, αποδεδειγμένα, οικονομικά ιδιαιτέρως ασθενείς. Η θέση της Δημοκρατίας ότι υπάρχει ισότητα διότι θεσπίστηκε λίγο αργότερα ο Νόμος 202(1)/2011, διευρύνοντας έτσι την επιβολή της έκτακτης εισφοράς και στον ιδιωτικό τομέα, επίσης απαντήθηκε στην απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στις Φυλακτού και Βλάμη ανωτέρω. Διαπιστώθηκε εκεί το εξής:

 

«Ούτε μπορεί να λεχθεί ότι είναι γενικής εφαρμογής, αφού η νομοθεσία περιορίζεται στους δημοσίους και κρατικούς υπαλλήλους. Η θέση του Γενικού Εισαγγελέα ότι με άλλη νομοθεσία (Ν. 202(1)/2011) προβλέφθηκε και φορολόγηση του ιδιωτικού τομέα κατά την ίδια περίοδο, καθιστώντας τη φορολογία γενικής εφαρμογής, δεν μπορεί να καταστήσει τις υπό κρίση νομοθεσίες ως γενικής εφαρμογής. Εχουμε να κρίνουμε τους δύο επίδικους νόμους, ανεξάρτητα από οποιεσδήποτε άλλες νομοθεσίες, ιδιαιτέρως, εν όψει του γεγονότος ότι η νομοθεσία στην οποία παραπέμπει  ο Γενικός Εισαγγελέας έχει διαφορετικές πρόνοιες, διαφορετικά ποσοστά και υποχρέωση καταβολής του μισού των εισφορών από τον εργοδότη.»

 

Υπάρχει λοιπόν άνιση μεταχείριση κατά τον τρόπο που υποστηρίζουν οι αιτητές. Στην υπόθεση αρ. 312/2007 του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Καλαμάτας, λέχθηκε ότι το απλό ταμειακό συμφέρον του δημοσίου δεν επαρκεί να αναιρέσει τη γενική αρχή της ισότητας και της ειδικής συνταγματικής επιταγής της ισότητας προς τα δημόσια βάρη. Λέχθηκε ιδιαιτέρως ότι:

 

«Κατά συνέπεια, συντρέχει παραβίαση των διατάξεων των Άρθρων 4 παρ. 1 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος και της διάταξης υπερνομοθετικής ισχύος του Άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, αλλά και του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Σύμβασης αυτής, δεδομένου ότι δεν προκύπτει ότι συντρέχει κάποιος λόγος δημοσίου συμφέροντος, που να καθιστά ανεκτή τη διαφοροποίηση αυτή (πρβλ. Ε.Δ.Δ.Α. Λάρκoς κατά Κύπρου 18.2.1999, παρ. 31, ΣτΕ 3651/2002, Δ.Φ.Ν. 2003, σελ. [*251]427, ΑΠ 252 (2005) ενώ τέτοιοι λόγοι, δηλαδή το απλό ταμειακό συμφέρον του ελληνικού δημοσίου, καθ’ όσον τούτο δεν ταυτίζεται με το δημόσιο ή το γενικό συμφέρον και δεν είναι αρκετό να αναιρέσει τη γενική αρχή της ισότητας και της ειδικότερης συνταγματικής επιταγής της ισότητας στα δημόσια βάρη …..»

 

Αλλά και το ΕΔΑΔ αναγνώρισε και κατέστησε σαφές στην Ζουμπουλίδης ν. Ελλάδος (Αρ. 2) αρ. 36963/2006, ημερ. 25.6.2009, ότι «μόνο το δημοσιονομικό συμφέρον του δημοσίου δεν μπορεί να αφομοιωθεί συλλήβδην σε ένα γενικότερο δημόσιο συμφέρον, το οποίο θα δικαιολογούσε σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση την παραβίαση των δικαιωμάτων του πολίτη». Περαιτέρω ανεφέρθη ότι η Κυβέρνηση δεν μπορεί να «…. επικαλείται κατά τρόπο αφηρημένο και γενικό τα δημοσιονομικά συμφέροντα του Κράτους, χωρίς να παρέχει σαφή επεξηγηματικά στοιχεία ….».

 

Τα πιο πάνω πρέπει να συμπληρωθούν και με τα εξής: Ο Νόμος κρίνεται ως προς τη συνταγματικότητά του κατά το χρόνο που ψηφίστηκε και με τα δεδομένα που υπήρχαν τότε. Δεν επιτρέπεται η εκ των υστέρων συμπλήρωση δεδομένων ή γεγονότων που προέκυψαν μεταγενεστέρως ώστε να προσδώσουν νομιμότητα στο νομοθέτημα. Η αναγκαιότητα του Νόμου δεν διερευνάται πρωτογενώς από το Δικαστήριο. Η πληροφόρηση προέρχεται από τον ίδιο το Νόμο, μέσω του Προοιμίου του, όπου και καθορίζεται ρητώς ο σκοπός του. Μπορούν εδώ να υπομνησθούν τα όσα έχουν αναπτυχθεί στο θέμα προηγουμένως σχετικά με την ερμηνεία νομοθετημάτων. Και να μνημονευθεί συναφώς και η απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στην Αναφορά του Προέδρου της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (2000) 3 Α.Α.Δ. 238, όπου ακριβώς τονίστηκε ότι η ανάγκη και η διαπίστωση «σοβαρού, αν όχι αναπόφευκτου κινδύνου» για τον περιορισμό θεμελιώδους δικαιώματος του ατόμου, που να έχει «το χαρακτήρα πιεστικής ανάγκης, αποτιμούμενης στο πλαίσιο δημοκρατικής κοινωνίας», πρέπει να εκτεθούν στο Προοίμιο του Νόμου ή να γίνεται επίκληση των γεγονότων που προσδιορίζουν αυτή την ανάγκη. Ο άλλος τρόπος πληροφόρησης είναι η παγκοίνως δικαστική γνώση, («judicial notice»). Το 2011 όταν ψηφίστηκε ο Νόμος δεν υπήρχε η βαθειά και τώρα υφιστάμενη οικονομική κρίση από την οποία το Δικαστήριο, για ερμηνευτικούς πάντοτε σκοπούς, πρέπει να αποστασιοποιηθεί. Πρέπει να αποδεσμεύσει τη σκέψη του από τα όσα σήμερα ταλανίζουν τη Δημοκρατία και να περιοριστεί στα δεδομένα του 2011. Είναι και γι’ αυτό τον πρόσθετο λόγο που ήταν απαραίτητη η επε[*252]ξήγηση της αναγκαιότητας του Νόμου στο ίδιο το Προοίμιο του, το οποίο όπως υποδείχθηκε είναι και ατελές και γενικευμένο σε βαθμό αποτυχίας στοιχειοθέτησης συγκεκριμένης αιτιολογίας. Επομένως είναι σημαντικό να τονισθεί ότι το ταμειακό συμφέρον του κράτους το 2011, δεν εξομοιώνεται με το γενικό συμφέρον και τη δημόσια ωφέλεια που θα μπορούσε ένας να επικαλεστεί με τα σημερινά δεδομένα, δημόσιο συμφέρον ή ωφέλεια, υπενθυμίζεται, που ουδόλως αναφέρεται ή απαντάται στο Νόμο.

 

Δεν μπορεί συνεπώς να μην παρατηρηθεί η διαφορά στην υπό κρίση περίπτωση με άλλες υποθέσεις που επικαλείται η Δημοκρατία, όπως, για παράδειγμα, την Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών κ.ά. ν. Υπουργού Οικονομικών αρ. 668/2012, ημερ. 20.2.2012 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, από την οποία η Δημοκρατία παραθέτει εκτενέστατα αποσπάσματα. Αναφέρεται εκεί στη σκέψη 34 και το εξής:

 

«Εξ άλλου, για να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις του Άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου επέμβαση σε περιουσιακής φύσεως αγαθά, υπό την ανωτέρω έννοια, πρέπει να προβλέπεται από νομοθετικές ή άλλου είδους κανονιστικές διατάξεις, καθώς και να δικαιολογείται από λόγους γενικού συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνονται, κατ’ αρχήν, και λόγοι συναπτόμενοι προς την αντιμετώπιση ενός ιδιαιτέρως σοβαρού, κατά την εκτίμηση του εθνικού νομοθέτη, δημοσιονομικού προβλήματος ή προς την εξασφάλιση της βιωσιμότητας κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών.» (η έμφαση προστέθηκε).

 

Πού είναι αυτή η ιδιαιτέρως σοβαρή εκτίμηση του νομοθέτη για την αντιμετώπιση του ιδιαιτέρως σοβαρού δημοσιονομικού προβλήματος; Δεν υπάρχει στο Προοίμιο του Νόμου τέτοια ιδιαίτερη αναφορά, ώστε η εκτίμηση του νομοθέτη να υπόκειται μόνο σε οριακό δικαστικό έλεγχο, (James v. U.K., αίτηση αρ. 8793/79 ημερ. 21.2.1986 και Pressos Compania Naviera S.A. κ.ά. ν. Βελγίου ημερ. 20.11.1995). Οσο λοιπόν πιο εξειδικευμένη είναι η στόχευση του νομοθέτη, τόσο λιγότερος ή οριακός είναι ο δικαστικός έλεγχος. Αντίθετα, όσο πιο γενικευμένος είναι ο Νόμος και ασαφής η αιτιολογία του, τότε πιο ισχυρός είναι ο υπό του Δικαστηρίου έλεγχος και πιο ευχερής η επέμβασή του.

 

Ακόμη και για το ύψος του μισθού, το οποίο κατά ορισμένες αποφάσεις που παραθέτει η Δημοκρατία δεν είναι κατοχυρωμένο, δηλαδή, δεν κατοχυρώνεται δικαίωμα σε μισθό ή σύνταξη [*253]ορισμένου ύψους, (Κανάκης ν. Ελλάδος ημερ. 20.9.2011, Soarinen v. Φινλανδίας αρ. 69136/01, Andejera v. Λετονίας ημερ. 18.2.2009), η απάντηση είναι διπλή: αφενός εφόσον διαπιστώνεται αντισυνταγματικότητα του Νόμου που αφαιρεί ορισμένο ύψος, δεν παρέχεται δυνατότητα διάσωσης της αποκοπής, έστω και ορισμένου ποσού, αφετέρου, όπως διαπιστώνεται και στη Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών ν. Υπουργείου Οικονομικών – ανωτέρω –, η διαφοροποίηση στο ύψος δυνατό να επιτρέπεται «αναλόγως με τις επικρατούσες εκάστοτε συνθήκες» και να δικαιολογείται « … από λόγους γενικού συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνονται, κατ’ αρχήν, και λόγοι συναπτόμενοι προς την αντιμετώπιση ενός ιδιαιτέρως σοβαρού … δημοσιονομικού προβλήματος …». Όπως ήδη διαπιστώθηκε ανωτέρω οι προϋποθέσεις εδώ δεν συντρέχουν. Είναι άλλωστε θέμα αρχής. Εάν δεν επιτρέπεται κατά το μείζον η οποιαδήποτε αποκοπή, δεν επιτρέπεται ούτε κατά το έλασσον, η αποκοπή μέρους ώστε να μειώνεται το ύψος.

 

Από τα πιο πάνω, προκύπτει ότι υπάρχει παραβίαση και του Άρθρου 26 του Συντάγματος ως προς την ελευθερία του συμβάλλεσθαι και κατ’ επέκταση και παραβίαση των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και σεβασμού των συμβατικά διαμορφωμένων σχέσεων που είναι ευρύτερες αρχές του κράτους δικαίου. Στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1997) 3 Α.Α.Δ. 36, η Πλήρης Ολομέλεια αναφέρθηκε στην ελευθερία του συμβάλλεσθαι ως «… ένα από τα θεμελιώδη δικαιώματα του ανθρώπου, το οποίο όπως και κάθε άλλο θεμελιώδες δικαίωμα, προστατεύεται έναντι πάντων.» Μόνες εξαιρέσεις που μπορούν να αποστερήσουν ή περιορίσουν το δικαίωμα αυτό, αναφέρονται διεξοδικά στο ίδιο το Άρθρο 26.1. Στις Da Conceicao Mateus v. Portugal and Santos Januario v. Portugal – ανωτέρω – το ΕΔΑΔ γνωμάτευσε ότι παρά την ελευθερία του κράτους να καθορίζει συνταξιοδοτικά ή κοινωνικής ασφάλειας σχέδια, όπου υπάρχει νομοθετικά κατοχυρωμένη ή προβλεπόμενη η ύπαρξη τέτοιου σχεδίου, «….. that legislation must be regarded as generating a proprietory interest  falling within the ambit of Article 1 of Protocol No. 1 for persons satisfying its requirements …. The reduction or the discontinuance of a pension may therefore constitute on interference with possessions that needs to be justified (see Valkov and Others v. Bulgaria no. 2033/04 ….)»

 

Και στην N.K.M. v. Hungary – ανωτέρω – το ΕΔΑΔ και πάλι ανέφερε ότι:

[*254]«For the Court, such long-term expectations, reinforced by many years of unchanged statutory guarantees, cannot be lightly disregarded. The justification for the protection of legitimate expectations originating in a statutory undertaking is that the law should protect the trust that has been reposed in the undertaking made by legislation. For the Court, good government depends upon trust between the governed and the governor (see, mutatis mutandis, in the context of statutorily due subsidies, Plalam S.P.A. v. Italy, no. 16021/02, §§ 35 to 42, 18 May 2010. Unless that trust is sustained and protected, governments will not be believed and civil servants will not order their affairs on that assumption as required by their heightened loyalty.»

 

Η Δημοκρατία επικαλείται καταληκτικά το δίκαιο της ανάγκης ως επιτρέπον το νομοθετικό πλαίσιο της έκτακτης εισφοράς σε περίπτωση που το Δικαστήριο ήθελε θεωρήσει ότι ο Νόμος παραβιάζει οποιεσδήποτε από τις πρόνοιες του Συντάγματος. Γίνεται συναφώς αναφορά στο σύγγραμμα του Α.Ν. Λοϊζου: Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας σελ. 12, και στις υποθέσεις Aloupas v. National Bank of Greece και Ambrosia Oils & Margarine Industries Ltd v. Bank of Cyprus Ltd (1983) 1 C.L.R. 55.

 

Και αυτό το θέμα έχει δεόντως απαντηθεί με την απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας στις Φυλακτού ν. Δημοκρατίας και Βλάμης ν. Δημοκρατίας – ανωτέρω - . Εκεί, όπως και εδώ, δεν έγινε επίκληση του δικαίου της ανάγκης στην ένσταση της Δημοκρατίας. Εκ των υστέρων το θέμα παρείσφρυσε κατά ανεπίτρεπτο τρόπο, σύμφωνα με πάγια νομολογία και κατά παράβαση του κανονισμού 7 του περί Ανωτάτου Συνταγματικού Δικαστηρίου Διαδικαστικού Κανονισμού του 1962, στην αγόρευση της Δημοκρατίας. Στην ως άνω απόφαση λέχθηκαν τα εξής:

 

«Ο έντιμος Γενικός Εισαγγελέας ήγειρε για πρώτη φορά κατά την προφορική του αγόρευση, θέμα εφαρμογής του Δικαίου της Ανάγκης. Εισηγήθηκε ότι, εάν κριθούν οι επίδικοι νόμοι αντισυνταγματικοί, τότε θα πρέπει να διασωθούν με βάση το Δίκαιο της Ανάγκης, εν όψει της δραματικής οικονομικής κατάστασης που διέρχεται ο τόπος. Παρατηρούμε, επί του προκειμένου, πως η νομοθετική εξουσία, ψηφίζοντας τους επίδικους νόμους, δεν επικαλέστηκε τέτοια ανάγκη για να δικαιολογήσει την ψήφισή τους. Περαιτέρω, επισημαίνουμε πως, όταν οι νόμοι ψηφίστηκαν το 2011, μπορεί η κατά[*255]σταση της οικονομίας να ήταν δύσκολη, αλλά δεν είχε φθάσει στην κατάσταση που βρίσκεται σήμερα. Εξ άλλου, για να γίνει επίκληση του Δικαίου της Ανάγκης, με βάση καλώς νομολογημένες αρχές, πρέπει πράγματι να υπάρχει αδήριτη ανάγκη για διασφάλιση της συνέχισης της αποτελεσματικής λειτουργίας του κράτους. (Δέστε A-G v. Mustafa Ibrahim and others (1964) C.L.R. 195).»

 

Μετέπειτα, παρατηρείται ότι το δίκαιο της ανάγκης δεν είναι ούτε πανάκεια, ούτε έννοια που είναι δυνατόν να χρησιμοποιείται κατά το δοκούν. Η επίκληση της έννοιας αυτής, λογικώς χρησιμοποιείται εκεί που η Δημοκρατία δέχεται κατ’ ουσίαν ότι νομοθέτημα τινα είναι όντως αντισυνταγματικό, αλλά διασώζεται λόγω του δικαίου της ανάγκης. Δεν είναι νομικά ορθόδοξο να τυγχάνει αναφοράς ως  διαζευκτικό μέτρο υποστήλωσης του Νόμου. Αυτό είναι αντινομικό και αντίθετο προς την υποστήριξη του Νόμου ως εν πάση περιπτώσει συνταγματικού. Η ίδια η υπόσταση του κράτους πρέπει να διακυβεύεται, με το να επαπειλείται η κατάρρευσή του νομικώς, (A.G. v. Mustafa Ibrahim a.o. (1964) C.L.R. 195.) Στις υποθέσεις Aloupas και Ambrosia Oils & Margarine Industries Ltd – ανωτέρω – που ήταν υποθέσεις που απασχόλησαν την Πλήρη Ολομέλεια επί επιφυλαχθέντων ερωτημάτων από το Πλήρες Επαρχιακό Δικαστήριο Λευκωσίας («case stated») και στις οποίες η Δημοκρατία εδώ παραπέμπει, έγινε ακριβώς σαφής αναφορά στο σκεπτικό των αποφάσεων τόσο του Τριανταφυλλίδη, Π., όσο και του Πική, Δ., (όπως ήταν τότε), στην περίσκεψη με την οποία το δόγμα του δικαίου της ανάγκης πρέπει να εφαρμόζεται και αυτό μόνο σε περιστάσεις εθνικής καταστροφής. Μάλιστα ο Τριανταφυλλίδης, Π., το έθεσε ως εξής:

 

«I am, however, of the view that, when the State is faced with a calamity which has surpassed the remedial scope of a Proclamation of Emergency under Article 183 of the Constitution, the State can resort to measures entailing the limitation or restriction or even deprivation of the fundamental rights and liberties guaranteed by Part II of the Constitution …..» (έμφαση προστέθηκε)

 

Και ο Πικής, Δ., είπε:

 

«The justification for the doctrine of necessity is found in the need to safeguard the existence of the State and preservation of social order. Law is for man and not vice-versa. Necessity, [*256]therefore, as a juridical concept, aims to ensure the existence of the state and preservation of social order when the legal framework, fashioned to the needs of normality and peace, provides no remedy. The application of the doctrine of necessity fills the gap and prevents chaos from overtaking social order. As it was pointed out in Apostolides and Others v. Republic (1982) 3 C.L.R. 928, the doctrine of necessity has to do with measures designed for the survival of society …»

 

Δεν μπορεί σε καμιά περίπτωση στην υπό κρίση περίπτωση ο Νόμος να διασωθεί με επίκληση του δικαίου της ανάγκης, ακόμη και αν η Δημοκρατία παραδεχόταν εξ αρχής την αντισυνταγματικότητα του. Αρκεί δε να υπομνησθεί με παραπομπή στο ήδη παρατεθέν στις σελ. 44-45 απόσπασμα ότι στις υποθέσεις Φυλακτού και Βλάμη – ανωτέρω – η Πλήρης Ολομέλεια κατά τρόπο δεδικασμένο και για την υπό κρίση περίπτωση αποφάσισε ότι, όταν ο Νόμος ψηφίστηκε το 2011, η κατάσταση της οικονομίας μπορεί να ήταν δύσκολη, αλλά δεν είχε φθάσει στην κατάσταση που υπήρχε όταν εκδόθηκε η απόφαση στις 14.6.2013.

 

Είναι επιβεβλημένο να τονιστεί ότι η ευθυγράμμιση με τις συνταγματικές επιταγές, ιδίως σε εποχές κρίσης, είναι ακόμη πιο επιτακτική. Συνεπώς, η όποια ανάγκη του Κράτους για οικονομική εξυγίανση – κατανοητή, ιδιαίτερα υπό το φως των σημερινών δεδομένων – δεν μπορεί να διέρχεται μέσα από την κατά παράβαση του Συντάγματος προσβολή των περιουσιακών δικαιωμάτων των πολιτών.

 

Κατά όλα τα προεκτεθέντα, η κατάληξη είναι ότι ο Νόμος είναι εν τω συνόλω του αντισυνταγματικός ως παραβιάζων τα Άρθρα 23, 24, 26 και 28 του Συντάγματος, καθώς και το Άρθρο 1 του Πρώτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων. Κατά συνέπεια και οι επίδικες διοικητικές πράξεις είναι άκυρες και παράνομες.

 

Οι προσφυγές απορρίπτονται με έξοδα.

---

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο