ECLI:CY:AD:2015:C410
(2015) 3 ΑΑΔ 308
[*308]9 Ιουνίου, 2015
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΝΑΓΗ,
ΛΙΑΤΣΟΣ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ/στές]
ΔΗΜΗΤΡΑ ΧΑΤΖΗΚΥΡΙΑΚΟΥ,
Εφεσείουσα - Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
2. ΤΜΗΜΑ ΓΕΩΡΓΙΑΣ,
Εφεσιβλήτων - Καθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 70/2010)
Διοικητικό Όργανο ― Συλλογικά όργανα ― Αντιδιαστολή μεταξύ της απαίτησης για νόμιμη συγκρότησή τους και της απαίτησης για νόμιμη σύνθεση ― Η Επιτροπή Ενστάσεων στην κριθείσα περίπτωση ήταν αυτή που έλαβε την εκτελεστή απόφαση αλλά με πάσχουσα σύνθεση ― Περιστάσεις και συνέπειες ― Τα σχετικά νομολογιακά πορίσματα υπό το φως και του Άρθρου 21 του Ν.158(Ι)/99 και η εφαρμογή τους στα επίδικα γεγονότα.
Η εφεσείουσα αμφισβήτησε την πρωτόδικη κρίση περί νόμιμης συγκρότησης και σύνθεσης της Επιτροπής Ενστάσεων που είχε απορρίψει την ένστασή της και επέμεινε με την έφεση στο ακυρωτικό της αίτημα.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας την έφεση κατά πλειοψηφία, με απόφαση που έδωσε η Π. Παναγή, Δ., συμφωνούντων των Νικολάτου, Π. και Λιάτσου και Γιασεμή, Δ.Δ., αποφάσισε ότι:
1. Η θεώρηση από το πρωτόδικο δικαστήριο ότι η μη αποχώρηση τριών λειτουργών πριν από τη λήψη της επίδικης απόφασης αναδείκνυε προς εξέταση ζήτημα νόμιμης συγκρότησης είναι, κατά την άποψη μας, λανθασμένη. Βάσει της απόφασης του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005, η Επιτροπή Ενστάσε[*309]ων ήταν νόμιμα συγκροτημένη από όλα τα πρόσωπα που αυτή καθόριζε ως μέλη της, γεγονός άλλωστε που δεν αμφισβητήθηκε πρωτόδικα. Εκείνο που τίθετο προς εξέταση ήταν το κατά πόσο έπασχε η σύνθεση της, λόγω της μη αποχώρησης των τριών προσώπων που δεν ήταν μέλη της, πριν από τη διαβούλευση για τη λήψη της επίδικης απόφασης. Επί του προκειμένου, η θέση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η εφαρμογή του Άρθρου 21 του Νόμου προϋποθέτει η Επιτροπή να έχει συσταθεί δυνάμει νομοθετικής πρόνοιας, δεν μας βρίσκει σύμφωνους. Η νόμιμη υπόσταση της Επιτροπής δεν αμφισβητείται και ερείδεται στην προηγούμενη έκδοση διοριστήριας πράξης των μελών της, ήτοι στην απόφαση του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005. Παρά το γεγονός ότι δεν προβλέπονταν από το Νόμο η συγκρότηση της Επιτροπής και οι αρμοδιότητες της, ο ρόλος της στην παραγωγή διοικητικής πράξης ήταν καταλυτικός, ενώ τα πεπραγμένα της είχαν άμεσα και καθοριστικά αποτελέσματα, εν προκειμένω, για την τύχη της ένστασης της εφεσείουσας. Η δε νομιμότητα της σύνθεσής της συνδέεται με την ορθή και σύννομη άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων της. Ομολογουμένως, πρόκειται για ιδιόμορφη περίπτωση. Δεν γνωρίζουμε για άλλη παρόμοια. Θεωρούμε, ωστόσο, ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής και οι ιδιαίτερες περιστάσεις σύστασης και λειτουργίας της, τη θέτουν σε κάθε περίπτωση, παρά τη μη κατά νόμο σύστασή της, υπό τον έλεγχο των αρχών του διοικητικού δικαίου. Αυτό άλλωστε φαίνεται να ήταν και η πρόθεση του αρχιτέκτονα του Καθεστώτος, όπως εκφράζεται στο Σχέδιο Ανάπτυξης, δίνοντας στην Επιτροπή την υπόσταση να αποφασίζει τελεσίδικα, η δε απόφασή της να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Προχωρώντας στην εξέταση της ουσίας του ζητήματος της σύνθεσης της Επιτροπής, υπενθυμίζουμε ότι η νομολογία, σε σχέση με την ανάγκη αποχώρησης μη μελών συλλογικού οργάνου κατά τη συζήτηση και λήψη της απόφασής του, δεν αφορά στην περίπτωση προσώπων τα οποία κατά τις διατάξεις νόμου, δικαιούνται να παρίστανται στη συνεδρία. Καταλήγουμε, υπό το φως των πιο πάνω γεγονότων και νομοθετικών προνοιών και αρχών της νομολογίας, ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της νόμιμης σύνθεσης του συλλογικού οργάνου κατά την εξέταση της ένστασης της εφεσείουσας.
2. Η κατάληξη αυτή καθιστά μη αναγκαία την ενασχόληση μας με τους υπόλοιπους λόγους έφεσης. Η έφεση επιτρέπεται και η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Τα έξοδα πρωτόδικα και κατ’ έφεση επιδικάζονται υπέρ της εφεσείουσας και εναντίον των εφεσιβλήτων, όπως αυ[*310]τά θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Ο Ναθαναήλ, Δ. εξέδωσε διϊστάμενη απόφαση της μειοψηφίας.
Η έφεση επέτυχε κατά πλειοψηφία με έξοδα.
Αναφερόμενη υπόθεση:
Finia Knitwear Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 317.
Έφεση.
Έφεση από την Αιτήτρια εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Φωτίου, Δ.), (Υπόθεση Αρ. 809/08), ημερομηνίας 12/4/2010.
Χρ. Χριστάκη, για την Εφεσείουσα.
Θ. Πιπερή (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Εφεσίβλητους.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π: Την απόφαση της πλειοψηφίας θα δώσει η Π. Παναγή, Δ. και με αυτήν συμφωνούν οι Νικολάτος, Π. και Λιάτσος και Γιασεμής, Δ.Δ. Απόφαση μειοψηφίας θα δώσει ο Ναθαναήλ, Δ.
ΠΑΝΑΓΗ, Δ.:- Η εφεσείουσα στις 27.7.2005 υπέβαλε αίτηση προς τον Κυπριακό Οργανισμό Αγροτικών Πληρωμών (Κ.Ο.Α.Π.) για το Καθεστώς 1.1.2 «Αναδιάρθρωση και Προσαρμογή Γεωργικών Εκμεταλλεύσεων» («το Καθεστώς»), το οποίο στηρίζεται νομικά στον Κανονισμό αρ. 1257/99 (ΕΚ) του Συμβουλίου της 17ης Μαΐου 1999. Μετά τη διενέργεια προκαταρκτικού διοικητικού ελέγχου, απορρίφθηκαν 65 αιτήσεις από τις 1170 που είχαν παραληφθεί. Για τις υπόλοιπες 1105 αιτήσεις που εγκρίθηκαν μετά από τον προκαταρκτικό έλεγχο, εφαρμόστηκε για την εξέταση τους η διαδικασία της μοριοδότησης. Ακολούθως, οι αιτήσεις ιεραρχήθηκαν σύμφωνα με τη βαθμολογία που εξασφάλισαν κατά τη μοριοδότηση. Ενώ αρχικά επιλέγηκαν 496 αιτήσεις, για την έγκριση των οποίων χρειαζόταν ποσό Λ.Κ. 3.267.000, δηλαδή όσες ήταν και οι διαθέσιμες πιστώσεις, στη συνέχεια, λόγω εξοικονομήσεων, κατέστη δυνατή η έγκριση ακόμη [*311]161 αιτήσεων, δηλαδή μέχρι και τον αριθμό 657 του καταλόγου της μοριοδότησης. Η αίτηση της εφεσείουσας ήταν στη θέση 661.
Μετά που η εφεσείουσα ζήτησε με επιστολή της ημερομηνίας 25.8.2007 να ενημερωθεί για το αποτέλεσμα της αίτησης της, πληροφορήθηκε από το Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντας με επιστολή ημερομηνίας 17.9.2007 ότι η αίτηση της απορρίφθηκε. Ακολούθως, στις 12.10.2007 η εφεσείουσα υπέβαλε γραπτή ένσταση προς τον «Πρόεδρο Επιτροπής Ενστάσεων, Μέτρων ΣΑΑ», η οποία εξετάστηκε από την Επιτροπή Ενστάσεων (στο εξής «η Επιτροπή») σε συνεδρία της στις 5.3.2008 και απορρίφθηκε. Η απορριπτική απόφαση της Επιτροπής κοινοποιήθηκε στην εφεσείουσα με επιστολή ημερομηνίας 10.4.2008.
Με την έφεση η εφεσείουσα επιδιώκει την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης με την οποία το Ανώτατο Δικαστήριο σε μονομελή σύνθεση απέρριψε την προσφυγή που η εφεσείουσα είχε καταχωρίσει εναντίον της απόφασης της Επιτροπής να απορρίψει την ένσταση της.
Η εφεσείουσα εγείρει αριθμό λόγων έφεσης. Με τον πρώτο λόγο, ο οποίος θα μας απασχολήσει στη συνέχεια, προσβάλλεται ως λανθασμένη η κρίση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η παρουσία τριών λειτουργών που δεν ήταν μέλη της Επιτροπής, στη συνεδρία της στις 5.3.2008, χωρίς αυτοί να αποχωρήσουν πριν τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, δεν καθιστούσε πάσχουσα τη σύνθεση της Επιτροπής καθότι η τελευταία δεν είχε συσταθεί με βάση νομοθετική πρόνοια.
Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο κατέληξε ως ακολούθως:
«Λαμβάνοντας υπόψη, ότι η πιο πάνω επιτροπή δεν έχει συσταθεί με βάση σχετική νομοθετική πρόνοια που να καθορίζει τα μέλη της και τον αριθμό των μελών, αλλά ότι ήταν απλώς μια ενδοτμηματική επιτροπή που διόρισε ο Γενικός Διευθυντής για σκοπούς υλοποίησης του εν λόγω Σχεδίου είμαι της άποψης ότι το γεγονός ότι κατά τη συνεδρία της 5/3/08 εκτός από την Πρόεδρο και 2 μέλη της Επιτροπής ήσαν παρακαθήμενοι και άλλα 3 πρόσωπα (ο ένας από τα οποία κράτησε τα πρακτικά), τα οποία δεν φαίνεται να αποχώρησαν, δεν επηρεάζει το νόμιμο της συγκρότησης της Επιτροπής κατά την εν λόγω συνεδρία.».
Θεώρησε, συναφώς το δικαστήριο, ότι η νομολογία και το Άρθρο 21 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/99)* που είχε επικαλεστεί η εφεσείουσα δεν τύγχανε εφαρμογής, αφού η εν λόγω πρόνοια προβλέπει για μη νόμιμη σύνθεση όταν στη συνεδρία παρίσταται πρόσωπο που δεν είναι εξουσιοδοτημένο από το νόμο, κάτι που δεν συνέβαινε στην προκείμενη περίπτωση.
Το ζήτημα της σύστασης Επιτροπής Ενστάσεων εξετάστηκε πρώτη φορά σε σύσκεψη που πραγματοποιήθηκε την 1.8.2005 στα γραφεία του Τμήματος Γεωργίας, για διάφορα θέματα που αφορούσαν τα Μέτρα/Καθεστώτα που χειριζόταν τότε το Τμήμα Γεωργίας. Ακολούθως, αποφασίστηκε η σύσταση τριμελούς Επιτροπής η οποία να αποτελείται από εκπρόσωπο του Διευθυντή Τμήματος Γεωργίας (Πρόεδρος), από τον Προϊστάμενο του Αρμόδιου Τεχνικού Κλάδου που καθορίζει πολιτική για το συγκεκριμένο μέτρο και από ένα λειτουργό του ΚΟΑΠ. Σημειώνεται ότι στο Σχέδιο Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006 προβλέπεται η διαδικασία υποβολής και εξέτασης αιτήσεων όσο και ενστάσεων (παράγραφος 8). Ειδικότερα για τη διαδικασία εξέτασης των ενστάσεων, αναφέρεται ότι αυτές εξετάζονται «από ειδική Επιτροπή του Τμήματος Γεωργίας και μετά τη λήψη της απόφασης για την ένσταση, ενημερώνεται ο αιτητής με συστημένη επιστολή για την απόφαση της και για το δικαίωμα του να προσφύγει στα δικαστήρια της Κυπριακής Δημοκρατίας, σε περίπτωση που έχει απορριφθεί η ένσταση του.»
Τα μέλη της Επιτροπής καθορίστηκαν στις 23.8.2005, ενώ η Πρόεδρος της διορίστηκε με επιστολή ημερομηνίας 28.2.2007. Οι Αν. Προϊστάμενοι των Κλάδων Εξουσιοδότησης Πληρωμών Α’ και Β’ ορίστηκαν ως εισηγητές για τα Μέτρα/Καθεστώτα που διαχειριζόταν ο κάθε κλάδος.
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως είναι κοινά αποδεκτό, η Επιτροπή Ενστάσεων συνεδρίασε στις 5.3.2008 υπό πλήρη σύνθε[*313]ση, δηλαδή με τη Πρόεδρο και τα δύο μέλη της, ενώ παρακαθήμενοι ήταν η κα Ροδοθέα Φεσσά, Γεωργικός Λειτουργός και Αν. Προϊστάμενη του Κλάδου Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β’, ο κ. Αντρέας Αλεξάνδρου, Λειτουργός Γεωργίας , Κλ. Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β’ (ο οποίος κράτησε τα πρακτικά) και η κα Παναγιώτα Χ"Μιχαήλ, Κτηνοτροφικός Επιθεωρητής, Κλ. Αγροτικής Οικονομικής η οποία, σύμφωνα με τους εφεσίβλητους, ήταν η βοηθός της Προέδρου της Επιτροπής.
Παραπέμποντας στην παράγραφο 8.2 του Σχεδίου, ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας υπέδειξε ότι η Επιτροπή προβλέπεται από την εν λόγω παράγραφο, εισηγούμενος παράλληλα πως, δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε το έργο να εξετάσει τις ενστάσεις και να αποφασίσει επ’ αυτών, η επίδικη απόφαση συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη με παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων για την εφεσείουσα. Εισηγήθηκε περαιτέρω ότι, το πρωτόδικο Δικαστήριο αναφερόμενο στο Άρθρο 21, προφανώς εννοούσε το Άρθρο 21(1), το οποίο είναι το μόνο στο οποίο υπάρχει αυτολεξεί αναφορά για «μη εξουσιοδοτημένο πρόσωπο» από το Νόμο. Εδώ, όμως, έχει εφαρμογή το δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου το οποίο αφορά σε κάθε συλλογικό όργανο το οποίο συγκροτείται αρμοδίως με σκοπό την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης.
Η ευπαίδευτη συνήγορος των εφεσιβλήτων υποστήριξε, για πρώτη φορά ενώπιον μας, ότι την προσβαλλόμενη απόφαση εξέδωσε ο Διευθυντής του Τμήματος Γεωργίας, ο οποίος ήταν το μόνο αρμόδιο όργανο. Θέση που, όπως υποδείξαμε στη συνήγορο, δεν είχε προβληθεί πρωτόδικα, ενώ η δικογραφία αναφέρεται σε «απόφαση της Επιτροπής Ενστάσεων» (βλ. παράγραφο 11 της ένστασης). Πάνω σε αυτή τη βάση είχε συζητηθεί η υπόθεση σε πρώτο βαθμό. Ήταν δε συναφώς η θέση της συνηγόρου ότι ένα ήταν το διοικητικό όργανο, παρόλο που εσωτερικά χρησιμοποιήθηκαν διάφορες διοικητικές δομές για τη διεκπεραίωση του διοικητικού του καθήκοντος.
Όπως έχει ήδη σημειωθεί, το Σχέδιο Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006, το οποίο έχει ως νομική βάση τον Κανονισμό του Συμβουλίου (Ε.Ε.) Αρ. 1257/99, προνοεί για την εξέταση τυχόν ενστάσεων από ειδική Επιτροπή του Τμήματος Γεωργίας, για την απόφαση της οποίας ο αιτητής ενημερώνεται με συστημένη επιστολή. Επομένως, η Επιτροπή έχει το πρωταρχικό χαρακτηριστικό συλλογικού οργάνου, που είναι η αποφασιστική αρμοδιότητα, δηλαδή η εξουσία να εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Αυτό προκύπτει και από τη διατύπωση της επιστολής ημερομηνίας 10.4.2008 [*314]της Προέδρου της Επιτροπής «Για Διευθυντή», με την οποία η εφεσείουσα πληροφορείται για την απόρριψη της αίτησης της. Στην εν λόγω επιστολή αναφέρεται σαφώς ότι η αίτησή της εξετάστηκε από την Επιτροπή και απορρίφθηκε και πως «η απόφαση της Επιτροπής Ενστάσεων είναι τελεσίδικη», ενώ αναφέρεται και η αιτιολογία. Επομένως, ο ρόλος της Επιτροπής δεν φαίνεται να ήταν απλά συμβουλευτικός ή βοηθητικός, ούτε φαίνεται να υπήρχε αποφασιστικό όργανο εκτός από την εν λόγω Επιτροπή. Η Επιτροπή ήταν που έλαβε την επίδικη απόφαση.
Η θεώρηση από το πρωτόδικο δικαστήριο ότι η μη αποχώρηση τριών λειτουργών πριν από τη λήψη της επίδικης απόφασης αναδείκνυε προς εξέταση ζήτημα νόμιμης συγκρότησης είναι, κατά την άποψη μας, λανθασμένη. Βάσει της απόφασης του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005, η Επιτροπή ήταν νόμιμα συγκροτημένη από όλα τα πρόσωπα που αυτή καθόριζε ως μέλη της, γεγονός άλλωστε που δεν αμφισβητήθηκε πρωτόδικα. Εκείνο που τίθετο προς εξέταση ήταν το κατά πόσο έπασχε η σύνθεση της, λόγω της μη αποχώρησης των τριών προσώπων που δεν ήταν μέλη της, πριν από τη διαβούλευση για τη λήψη της επίδικης απόφασης.
Επί του προκειμένου, η θέση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η εφαρμογή του Άρθρου 21 του Νόμου προϋποθέτει η Επιτροπή να έχει συσταθεί δυνάμει νομοθετικής πρόνοιας, δεν μας βρίσκει σύμφωνους. Η νόμιμη υπόσταση της Επιτροπής δεν αμφισβητείται και ερείδεται στην προηγούμενη έκδοση διοριστήριας πράξης των μελών της, ήτοι στην απόφαση του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005. Παρά το γεγονός ότι δεν προβλέπονταν από το Νόμο η συγκρότηση της Επιτροπής και οι αρμοδιότητες της, ο ρόλος της στην παραγωγή διοικητικής πράξης ήταν καταλυτικός, ενώ τα πεπραγμένα της είχαν άμεσα και καθοριστικά αποτελέσματα, εν προκειμένω, για την τύχη της ένστασης της εφεσείουσας. Η δε νομιμότητα της σύνθεσης της συνδέεται με την ορθή και σύννομη άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων της. Ομολογουμένως, πρόκειται για ιδιόμορφη περίπτωση. Δεν γνωρίζουμε για άλλη παρόμοια. Θεωρούμε, ωστόσο, ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής και οι ιδιαίτερες περιστάσεις σύστασης και λειτουργίας της, τη θέτουν σε κάθε περίπτωση, παρά τη μη κατά νόμο σύστασή της, υπό τον έλεγχο των αρχών του διοικητικού δικαίου. Αυτό άλλωστε φαίνεται να ήταν και η πρόθεση του αρχιτέκτονα του Καθεστώτος, όπως εκφράζεται στο Σχέδιο Ανάπτυξης, δίνοντας στην Επιτροπή την υπόσταση να αποφασίζει τελεσίδικα, η δε απόφαση της να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.
Προχωρώντας στην εξέταση της ουσίας του ζητήματος της σύν[*315]θεσης της Επιτροπής, υπενθυμίζουμε ότι η νομολογία, σε σχέση με την ανάγκη αποχώρησης μη μελών συλλογικού οργάνου κατά τη συζήτηση και λήψη της απόφασης του, δεν αφορά στην περίπτωση προσώπων τα οποία κατά τις διατάξεις νόμου, δικαιούνται να παρίστανται στη συνεδρία (Finia Knitwear Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 317). Οι Ρ. Φεσσά, Α. Αλεξάνδρου και Π. Χ"Μιχαήλ δεν ήταν μέλη της Επιτροπής, ήταν δε παρόντες στη συνεδρία κατά την οποία συζητήθηκαν οι ενστάσεις και λήφθηκε η επίδικη απόφαση, η πρώτη, προφανώς υπό την ιδιότητα της ως Αν. Προϊστάμενη Κλάδου Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β’ και εισηγήτρια για τα Μέτρα/Καθεστώτα που διαχειριζόταν ο συγκεκριμένος κλάδος και ο δεύτερος ως πρακτικογράφος. Δεν φαίνεται όμως στο πρακτικό ημερομηνίας 5.3.2008, το οποίο αποτελεί τη μόνη αυθεντική πηγή για τα όσα συνθέτουν την εν λόγω διοικητική διαδικασία και αντανακλά την πραγματική εικόνα του περιεχομένου της, με ποια ιδιότητα παρίστατο η Π. Χ"Μιχαήλ και κατά πόσο αυτή και η κα Φεσσά αποχώρησαν πριν από τη διαβούλευση και τη λήψη της επίδικης απόφασης.
Καταλήγουμε, υπό το φως των πιο πάνω γεγονότων και νομοθετικών προνοιών και αρχών της νομολογίας, ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της νόμιμης σύνθεσης του συλλογικού οργάνου κατά την εξέταση της ένστασης της εφεσείουσας.
Η κατάληξη αυτή καθιστά μή αναγκαία την ενασχόληση μας με τους υπόλοιπους λόγους έφεσης.
Η έφεση επιτρέπεται και η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Τα έξοδα πρωτόδικα και κατ’ έφεση επιδικάζονται υπέρ της εφεσείουσας και εναντίον των εφεσιβλήτων, όπως αυτά θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Με όλη την εκτίμηση προς την απόφαση της πλειοψηφίας, διατηρώ αντίθετη άποψη επί του θέματος της νόμιμης σύνθεσης του οργάνου που εξέτασε και απέρριψε την αίτηση της εφεσείουσας.
Τα γεγονότα που οδήγησαν στην καταχώρηση προσφυγής από την εφεσείουσα, η οποία και απορρίφθηκε με αποτέλεσμα την υπό κρίση έφεση, αναφέρονται τόσο στην πρωτόδικη απόφαση, όσο και στην απόφαση της πλειοψηφίας. Συνοπτικά να λεχθεί ότι η αίτηση που υπέβαλε η εφεσείουσα προς τον Κυπριακό Οργανισμό Αγροτικών Πληρωμών στη βάση της αναδιάρθρωσης και προσαρμογής γε[*316]ωργικών εκμεταλλεύσεων ως είχε το καθεστώς αυτό νομική κάλυψη με τον Κανονισμό αρ. 1257/99 (Ε.Κ.) του Συμβουλίου της 17ης Μαΐου 1999, απορρίφθηκε από το Υπουργείο Γεωργίας με επιστολή ημερ. 17.9.2007. Ένσταση που υπεβλήθη από την εφεσείουσα προς τον Πρόεδρο της Επιτροπής Ενστάσεων Μέτρων ΣΑΑ, απερρίφθη επίσης με κοινοποιηθείσα επιστολή ημερ. 10.4.2008. Το πρωτόδικο Δικαστήριο αποφάσισε, μεταξύ άλλων, ότι η Επιτροπή Ενστάσεων δεν ήταν σώμα ή συλλογικό όργανο δημιουργηθέν δυνάμει νομοθετικής πρόνοιας και επομένως το γεγονός ότι κατά τη συνεδρία της Επιτροπής ημερ. 5.3.2008, παρακάθονταν και άλλα πρόσωπα από τα οποία το ένα κράτησε τα πρακτικά και τα οποία δεν φαίνεται να αποχώρησαν πριν τη λήψη της απόφασης δεν επηρέαζε το νόμιμο της συγκρότησης της Επιτροπής ή και της σύνθεσης αυτής ώστε να ενεργοποιούνται οι διατάξεις του Άρθρου 21 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/1999.
Η πιο πάνω θέση του πρωτόδικου Δικαστηρίου με βρίσκει σύμφωνο, ούτως ώστε να μην είναι δυνατό, κατά την άποψη μου, να θεωρείται βάσιμος ο σχετικός λόγος έφεσης. Όπως απορρέει από το πρακτικό που τηρήθηκε στο Τμήμα Γεωργίας την 1.8.2005, μέρος του Τεκμηρίου 1 στην πρωτόδικη ένσταση, η Επιτροπή Ενστάσεων λειτούργησε ως ένα εσωτερικό μέτρο της διοίκησης και η σύνθεση της ορίστηκε με οδηγίες και εισήγηση του Πρώτου Λειτουργού Γεωργίας, ο οποίος προήδρευε της συνεδρίας στη σύσκεψη που πραγματοποιήθηκε την πιο πάνω ημερομηνία. Ο Πρόεδρος της συνεδρίας «….. εισηγήθηκε όπως συσταθεί στο Τμήμα Γεωργίας Επιτροπή Ενστάσεων που θα αποτελείται από εκπρόσωπο του Διευθυντή (Πρόεδρος), από ένα Λειτουργό του αρμοδίου Τεχνικού Κλάδου που καθορίζει πολιτική για το συγκεκριμένο Μέτρο/Καθεστώς (Μέλος) και από ένα λειτουργό του ΚΟΑΠ (Μέλος).».
Ο περί Εφαρμογής των Κοινοτικών Κανονισμών και Κοινοτικών Αποφάσεων Νόμος αρ. 78(Ι)/2007, καθορίζει ως αρμοδία αρχή στο ερμηνευτικό Άρθρο 2, αναφορικά με διάταξη Κοινοτικού Κανονισμού ή Κοινοτικής Απόφασης άλλη από αυτή που αναφέρεται στο εδάφιο (1)(α) του Άρθρου 2, την αρχή που καθορίζεται στο Άρθρο 4. Το Άρθρο 4 προνοεί ότι εκτός και εάν προβλέπεται διαφορετικά, το κάθε Υπουργείο και ανεξάρτητη υπηρεσία είναι αρμόδια για τη διασφάλιση της εφαρμογής στη Δημοκρατία των Κοινοτικών Αποφάσεων και Κανονισμών «….. που εμπίπτουν στους τομείς για τους οποίους το εν λόγω Υπουργείο ή η Υπηρεσία έχει αρμοδιότητα σύμφωνα με το Σύνταγμα ……» (η έμφαση προστέθηκε). Αρμόδιο εδώ Υπουργείο ήταν το Υπουργείο Γεωργίας, Φυ[*317]σικών Πόρων και Περιβάλλοντος. Η σύσταση τριμελούς Επιτροπής αποτελούμενης από εκπρόσωπο του Διευθυντή του Τμήματος Γεωργίας ως πρόεδρο και άλλα δύο μέλη, αποτελούσε λοιπόν μια καθαρά εσωτερική ρύθμιση και ένα εσωτερικό δημιούργημα του Υπουργείου Γεωργίας με την ευθύνη να παραμένει πάντοτε στο ίδιο το Υπουργείο. Η απόφαση που προσβλήθηκε με την πρωτόδικη προσφυγή παρέμεινε πάντοτε απόφαση του ίδιου του Υπουργείου ως του αρμοδίου οργάνου με βάση το Άρθρο 4 του Νόμου αρ. 78(Ι)/2007, εξ ου και η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε και υπογράφηκε «για Διευθυντή».
Η σύσταση Επιτροπών για εσωτερική βοήθεια ενός διοικητικού οργάνου δεν εντάσσεται και δεν καλύπτεται από το Άρθρο 21(1) του Νόμου αρ. 158(Ι)/1999, διότι η εξέταση της νόμιμης σύνθεσης συνεδρίας συλλογικού διοικητικού οργάνου, έπεται του ερωτήματος και της εξέτασης του νόμιμου της συγκρότησης του κατά τα οριζόμενα στο Άρθρο 20(1) του ίδιου Νόμου. Όπου κατ’ εξοχήν αρμόδιο όργανο είναι, για παράδειγμα, το οριζόμενο εκ του Νόμου συγκεκριμένο διοικητικό όργανο, η σύνθεση γνωμοδοτικού αυτής οργάνου, δεν ελέγχεται. Ελέγχεται μόνο η συμμετοχή μέλους σε σύνθεση συλλογικού οργάνου που προβλέπεται από Νόμο, διαφορετικά εκφεύγει του πλαισίου αναθεωρητικής δικαιοδοσίας η σύνθεση του καθ’ αυτό γνωμοδοτικού οργάνου που παρέχει βοήθεια στο αρμόδιο διοικητικό όργανο, (δέστε σχετικά τις αποφάσεις Ζαμπυρίνης ν. Δήμου Πάφου (2011) 3 Α.Α.Δ. 920, Ανδρονίκου ν. Δημοκρατίας (2009) 4 Α.Α.Δ. 356 και την ανάλυση που έγινε στη Θεμιστού ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 879/2009, ημερ. 29.3.2011).
Η νομολογία αποκαλύπτει ότι είναι επιτρεπτό να αναζητείται η άποψη τρίτων προς τον σκοπό άσκησης εξουσίας που εναποτίθεται σε νομοθετημένο όργανο, χωρίς αυτή η ανάθεση να ισοδυναμεί με απεμπόληση της δικής του υποχρέωσης, (Δημητριάδου ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85 και Σκαπούλλαρος ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 1768/2009, ημερ. 30.12.2010). Το ζητούμενο πάντοτε είναι η επαρκής διερεύνηση των γεγονότων, η δε παροχή βοήθειας από ένα εσωτερικό δημιουργημένο σώμα δεν αντιβαίνει οποιαδήποτε αρχή, (Μιχαηλίδης ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 246 και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 193).
Στο σύγγραμμα του Σπηλιωτόπουλου: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου» 14η έκδ. παράγραφος 131, ο συγγραφέας αναφέρεται στους γενικότερους κανόνες που διέπουν τη συγκρότηση, σύνθεση και λειτουργία συλλογικών οργάνων πάντοτε θεσπισμένων [*318]κατά Νόμο, ακόμη και αν πρόκειται για συγκεκριμένο σκοπό ή έργο. Όπως εξηγήθηκε και από την κα Αρχιμανδρίτου, Πρώτη Λειτουργό Αγροτικών Πληρωμών, η οποία ζήτησε τη σύγκλιση της σύσκεψης ημερ. 1.8.2005, η σύσκεψη αφορούσε στην καλύτερη οργάνωση και προγραμματισμό στα αιτήματα πληρωμής για διάφορα Μέτρα/Καθεστώτα του Σχεδίου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΣΑΑ) και το χειρισμό των ενστάσεων. Δεν πρόκειτο για σύσκεψη που απέρρεε από νομοθετική επιταγή.
Είναι φανερό λοιπόν ότι η Επιτροπή Ενστάσεων λειτούργησε ως εσωτερικό διοικητικό μέτρο και το γεγονός ότι η παράγραφος 8.2 του Σχεδίου Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006 του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, Τμήμα Γεωργίας, (Παράρτημα 2.2. στην πρωτόδικη ένσταση), αναφέρεται σε αποδοχή ή απόρριψη της ένστασης μετά την εξέταση της από «Ειδική Επιτροπή του Τμήματος Γεωργίας», όχι μόνο δεν αλλοιώνει το δεδομένο του εσωτερικού διοικητικού μέτρου, αλλά αντίθετα το επιβεβαιώνει. Αυτό, διότι κατά τις παραγράφους 7.1, 7.3, 7.4, 7.5 κλπ, παραμένει η «Αρμοδία Αρχή», η οποία κατά το Άρθρο 4 του Νόμου αρ. 78(Ι)/2007 είναι, όπως ήδη αναφέρθηκε, το Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος.
Περαιτέρω, ορθά το πρωτόδικο Δικαστήριο αναφέρθηκε στο δόγμα της επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας ως αποκλείον την εκ των υστέρων προσφυγή της εφεσείουσας λόγω, τουλάχιστον, πάσχουσας σύνθεσης της Επιτροπής, (Exxon Mobil Cyprus Ltd v. Ε.Π.Α. (2011) 3 Α.Α.Δ. 449, Δημοκρατία ν. Pharmanet Ltd (2011) 3 Α.Α.Δ. 1 και Χατζηγεωργίου ν. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 108).
Για όλους τους πιο πάνω λόγους, θα απέρριπτα την έφεση με έξοδα.
Η έφεση επιτυγχάνει κατά πλειοψηφία με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο