ECLI:CY:AD:2015:C457
(2015) 3 ΑΑΔ 361
[*361]25 Ιουνίου, 2015
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΝΑΓΗ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ,
ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ/στές]
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 78/2011)
(Υπόθεση Αρ. 997/2010)
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Εφεσείοντες,
ν.
ΚΑΛΟΜΟΙΡΑΣ ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ,
Εφεσίβλητης.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 114/2013)
(Υπόθεση Αρ. 550/2011)
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Εφεσείοντες,
ν.
1. ΜΑΡΟΥΛΑΣ ΔΗΜΗΤΡΗ ΠΑΠΑΞΕΝΟΠΟΥΛΟΥ,
2. ΗΛΙΑΝΑΣ ΝΕΑΡΧΟΥ ΠΑΠΑΞΕΝΟΠΟΥΛΟΥ,
3. ΑΝΔΡΕΑ ΝΕΑΡΧΟΥ ΠΑΠΑΞΕΝΟΠΟΥΛΟΥ,
4. ΑΧΙΛΛΕΑ ΝΕΑΡΧΟΥ ΠΑΠΑΞΕΝΟΠΟΥΛΟΥ,
Εφεσιβλήτων.
(Αναθεωρητικές Εφέσεις Αρ. 78/2011 και 114/2013)
Συνταγματικό Δίκαιο ― Σύνταγμα ― Άρθρο 23.4 ― Ερμηνεία ― Κατά πόσο εξουσιοδοτούνται τα Κοινοτικά Συμβούλια να προβαίνουν σε αναγκαστική απαλλοτρίωση ακίνητης ιδιοκτησίας ― Η απαραίτητη ερμηνεία του όρου «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαί[*362]ου» που οδηγεί ευθέως στην επίκληση του ερμηνευτικού ζητήματος.
Λέξεις και Φράσεις ― Η έννοια του όρου «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου» όπως απαντά στο Άρθρο 23.4 του Συντάγματος.
Αναγκαστική Απαλλοτρίωση ― Ποιοι δικαιούνται να την διενεργούν κατά το Άρθρο 23.4 του Συντάγματος ― Ειδικά η έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου».
Η Δημοκρατία καταχώρησε σε δύο περιπτώσεις δύο ξεχωριστές αναθεωρητικές εφέσεις επιδιώκοντας να ανατρέψει αντίστοιχες πρωτόδικες αποφάσεις που ακύρωναν αναγκαστική απαλλοτρίωση η οποία είχε διενεργηθεί από Κοινοτικό Συμβούλιο με το αιτιολογικό ότι τα Κοινοτικά Συμβούλια δεν περιλαμβάνονται στις Αρχές που είναι κατά το Σύνταγμα εξουσιοδοτημένες να επεμβαίνουν στο δικαίωμα ιδιοκτησίας.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιτρέποντας τις εφέσεις, αποφάσισε ότι:
1. Σε συμφωνία με τις θέσεις της εφεσείουσας Δημοκρατίας, κρίνεται ότι οι πρωτόδικες αποφάσεις εν προκειμένω που έχουν ταυτόσημη αιτιολογία, εφόσον η μια ακολούθησε την άλλη, παρερμήνευσαν την έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου», όπως αυτή απαντάται στο Άρθρο 23.4 του Συντάγματος. Πρόδηλο είναι από τη συνήθη γραμματική ερμηνεία των λέξεων που χρησιμοποιούνται σε νομοθετικό κείμενο (και το Σύνταγμα είναι το υπέρτατο νομοθέτημα στην εσωτερική τουλάχιστον νομική δομή της Δημοκρατίας, τηρουμένης βεβαίως της Ευρωπαϊκής διάστασης), ότι οι λέξεις «ως επίσης και υπό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή οργανισμού κοινής ωφελείας», οριοθετούν περιπτώσεις απαλλοτρίωσης ανεξάρτητες και αυτόνομες από εκείνες που μνημονεύονται προηγουμένως και αναφέρονται στη Δημοκρατία, τις δημοτικές αρχές και τις Κοινοτικές Συνελεύσεις ως δικαιούμενες να προβαίνουν σε απαλλοτρίωση. Το προσθετικό «ως επίσης» δεν αφήνει αμφιβολία για τη δυνατότητα νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου να διενεργούν απαλλοτριώσεις. Το επόμενο ερώτημα που χρήζει απάντησης είναι η έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου». Η πρώτη οφειλόμενη παρατήρηση είναι ότι κατά το Άρθρο 23.4, για να έχει δικαίωμα απαλλοτρίωσης το νομικό αυτό πρόσωπο πρέπει να του παρέχεται η ανάλογη εξουσία υπό Νόμου. Η προϋπόθεση αυτή ασφαλώς ικανοποιείται, εφόσον όντως το Άρθρο 63 του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/99, ρητά προβλέπει δικαίωμα στα κοινοτικά συμβούλια να απαλλοτριώνουν ακίνητη ιδιοκτη[*363]σία κατά τα οριζόμενα στο άρθρο εκείνο. Με την προϋπόθεση βεβαίως ότι είναι για την πραγματοποίηση σκοπού δημοσίας ωφέλειας, όπως απαιτείται, άλλωστε, μεταξύ άλλων, και από το εδάφιο 4(α) του Άρθρου 23. Όσον αφορά το τι εστί «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου», αυτό κατά τον Π.Δ. Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο α΄ (1977), σελ. 262-263, με αναφορά στις βαθμίδες και τους τύπους της τοπικής αυτοδιοίκησης, περιλαμβάνει και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, που διακρίνονται από το νομικό πρόσωπο του κράτους υπό την στενή του έννοια. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης κατά τον συγγραφέα, «…. έχουν επομένως όχι μόνον αρμοδιότητα, αλλά και δικαιώματα και υποχρεώσεις, έχουν δικό τους προσωπικό, δική τους περιουσία και δικό τους προϋπολογισμό». Αυτά αντανακλούνται με επάρκεια και στον περί Κοινοτήτων Νόμο αρ. 86(Ι)/1999, εφόσον με τις διατάξεις του, όχι μόνο καθιδρύονται τα κοινοτικά συμβούλια ως κοινοτικές αρχές που έχουν την ευθύνη της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων κάθε κοινότητας, μέλη της οποίας είναι κάθε πολίτης της Δημοκρατίας που έχει εντός των ορίων της τη μόνιμη διαμονή του, αλλά είναι δυνατή και η ύπαρξη συμπλεγμάτων κοινοτήτων. Περαιτέρω, διενεργούνται εκλογές, το δε κοινοτικό συμβούλιο διοικείται από κοινοτάρχη και μέλη, στην ευθύνη των οποίων, ως διοικητικής πλέον αρχής, υπάγονται όλα τα περιουσιακά στοιχεία και ακίνητη ιδιοκτησία που ανήκουν στο συμβούλιο με δικαίωμα απόκτησης ιδιοκτησίας, το συμβούλιο έχει δικό του προϋπολογισμό, ταμείο κοινότητας, λογαριασμούς, κλπ.. Τέλος, κατά το Μέρος Ένατο του Νόμου, Άρθρα 81-98, το κάθε κοινοτικό συμβούλιο έχει πληθώρα και ποικίλη αρμοδιότητα αναφορικά με τη διοίκηση όλων των τοπικών αυτού υποθέσεων. Στο σύγγραμμα του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου 12η έκδ. Τόμος Ι, παρ. 19 και 380-382, παρ. 357-359, γίνεται ενδελεχής αναφορά στο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Η κύρια διάκριση των νομικών αυτών προσώπων από ιδιωτικούς οργανισμούς προέρχεται από το γεγονός ότι ειδικοί κανόνες διοικητικού δικαίου εφαρμόζονται για τη λειτουργία του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου. Η κατάσταση των μελών των οργάνων που τα διοικούν με εξουσιαστικό χαρακτήρα αποκτά υπόσταση στο διοικητικό δίκαιο με την έκδοση αναλόγων διοικητικών πράξεων. Περαιτέρω τα νομικά αυτά πρόσωπα έχουν εσωτερική δομή και οργάνωση, με το προσωπικό του νομικού προσώπου να συνδέεται με αυτό με υπαλληλική σχέση και οι διοικούμενοι να υπόκεινται στην έκδοση των διοικητικών πράξεων που το δημόσιο νομικό πρόσωπο προκρίνει. Η ουσιαστική υπόσταση των δημοσίων νομικών προσώπων αποτελείται από ορισμένο αριθμό φυσικών προσώπων τα οποία γίνονται υποχρεωτικώς μέλη τους, οι δε αρμοδιότητες που τους έχουν [*364]ανατεθεί είναι ρυθμιστικής φύσεως. Πρόσθετα, στον Στασινόπουλο: «Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου» σελ. 154-155, γίνεται αναφορά στη διοικητική αποκέντρωση εξηγώντας ότι η επίλυση τοπικών υποθέσεων κρίθηκε χρησιμότερο να γίνεται από όργανα μη εξαρτώμενα της κεντρικής διοικήσεως με εκλογή ελευθέρως από κύκλο προσώπων που έχουν ενδιαφέρον για τις υποθέσεις αυτές. Η συμπλήρωση της ανεξαρτησίας των οργάνων αυτών γίνεται με την οργάνωση τους σε ιδιαίτερα νομικά πρόσωπα που διαχωρίζονται από αυτά της πολιτείας. Κατά τον συγγραφέα, «Τα νομικά αυτά πρόσωπα ονομάζονται νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή νομικά πρόσωπα ασκούντα διοίκησιν». Πρόκειται για δευτερογενή άσκηση εξουσίας (η πρωτογενής ή εξ ιδίου δικαίου δημόσια εξουσία ασκείται από την Πολιτεία) και εφόσον οργανώνονται με κατά τόπον αρμοδιότητα, ήτοι, προς ένα ορισμένο εδαφικό χώρο, τότε προκύπτουν «νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτοδιοικούμενα κατά τόπον». Και ο Ν. Χαραλάμπους στο Εγχειρίδιο Κυπριακού Δικαίου (2006), ταξινομεί ως διοικητικά όργανα και τις αρχές της τοπικής διοίκησης, ενώ στην κατηγορία των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου υπάγονται μεταξύ άλλων «…. και οι αρχές τοπικής διοίκησης, όπως είναι οι Δήμοι και οι χωρητικές αρχές.». Έπεται επομένως ότι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που αναφέρονται στο Άρθρο 23.4 έχουν αυθύπαρκτη νομική έννοια και ουδόλως ήταν αναγκαίο να προστρέξουν τα πρωτόδικα Δικαστήρια προς αναζήτηση της έννοιας τους στο Άρθρο 122 του Συντάγματος. Το άρθρο αυτό δεν ορίζει τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Η σχετική εκεί αναφορά εμπεριέχεται στον ορισμό «δημόσια υπηρεσία», την έννοια και εμβέλεια της οποίας έχει σκοπό να καθορίσει το άρθρο, το οποίο εμπίπτει στο ευρύτερο «Μέρος VII – Περί της Δημοσίας Υπηρεσίας» του Συντάγματος, κάτω από το Κεφάλαιο Ι, Γενικές Διατάξεις. Ο όρος «δημόσια υπηρεσία» στο Άρθρο 122, έχει αποκλειστικά σκοπό να ορίσει τι σημαίνει δημόσια υπηρεσία, δηλαδή, υπηρεσία που υπάγεται στη Δημοκρατία και, εξαιρουμένων του στρατού και των σωμάτων ασφαλείας, περιλαμβάνει υπηρεσία στον Οργανισμό Τηλεπικοινωνιών, το Ραδιοφωνικό Ίδρυμα Κύπρου και τον Οργανισμό Ηλεκτρισμού Κύπρου. Η φράση που εμπεριέχεται στη συνέχεια «…. και παρ’ οιωδήποτε ετέρω νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ….. ιδρυομένοις προς το δημόσιον συμφέρον υπό νόμου, των οποίων τα κεφάλαια είτε παρέχονται είτε είναι ηγγυημένα υπό της Δημοκρατίας …..», δεν επιλύει το πρόβλημα. Η έννοια του «ετέρω» σαφώς και περιορίζεται από τους προηγηθέντες κατονομαζόμενους Οργανισμούς, αλλά ο σκοπός ολόκληρου του Άρθρου 122 εξαντλείται στα περί της δημόσιας υπηρεσίας και δεν επεκτείνεται στην τοπική αυτοδιοίκηση, που και άλλο σκοπό εξυπηρετεί και άλλο ορισμό έχει. Οι δύο απο[*365]φάσεις που μνημονεύονται στην πρωτόδικη κρίση στην προσφυγή υπ’ αρ. 580/2011, Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου ν. Παμπόρη και Κανέλλη ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Παλαιομετόχου – πιο πάνω – δεν είναι βοηθητικές στην ανεύρεση του ερωτήματος που το πρωτόδικο Δικαστήριο στην υπό κρίση Α.Ε. Αρ. 78/2011, έθεσε ως προς το δικαίωμα κοινοτικού συμβουλίου να προβαίνει σε απαλλοτριώσεις. Την απόφαση της Ολομέλειας στην Παμπόρη έδωσε ο Χατζηχαμπής, Δ., (όπως ήταν τότε) και το θέμα που τέθηκε αυτεπάγγελτα από την Ολομέλεια ήταν το ίδιο που ο Χατζηχαμπής, Δ., έθεσε και πρωτοδίκως στην προσφυγή υπ’ αρ. 997/2010, που είναι τώρα υπό έφεση με την Α.Ε. Αρ. 78/2011. Η Ολομέλεια αναγνώρισε ότι μόνο στη Μανέντζου ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Κάμπου, υπόθ. υπ’ αρ. 997/2010 (πρόκειται για την ίδια υπόθεση με την εδώ έφεση και τίτλο Καλομοίρα Σωκράτους), είχε ευθέως εξεταστεί το θέμα, αλλά εναντίον της κρίσης εκείνης είχε καταχωρηθεί η παρούσα Α.Ε. Αρ. 78/2011. Οι όποιοι προβληματισμοί που εκφράστηκαν από την Ολομέλεια αφέθηκαν επομένως κατά μέρος, αφενός προφανώς ενόψει του ότι η υπό κρίση έφεση αφορούσε απόφαση του ιδίου του Χατζηχαμπή, Δ., και αφετέρου διότι η έφεση απερρίφθη επί λόγων άλλων ασχέτων με το τεθέν ερώτημα. Από την άλλη, η Κανέλλης, όπως αναγνωρίστηκε και από την ίδια την Ολομέλεια στην Παμπόρη, δεν αφορούσε το υπό κρίση ζήτημα. Το εκεί ερώτημα ήταν ο συσχετισμός του περί Ταφής Νόμου, Κεφ. 247, με τον περί Κοινοτήτων Νόμο του 1999 και τον περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμο Αρ. 15/62. Κρίθηκε ότι το Κοινοτικό Συμβούλιο ήταν στα δεδομένα της υπόθεσης αρμόδιο για την έκδοση διατάγματος απαλλοτρίωσης για κοινοτικό νεκροταφείο εφόσον ο περί Ταφής Νόμος Κεφ. 247 προϋπήρχε του Συντάγματος και συνέχισε να ισχύει με βάση το Άρθρο 188, το δε Άρθρο 23.4 προβλέπει για αναγκαστική απαλλοτρίωση για σκοπούς δημοσίας ωφελείας, μεταξύ των οποίων, είναι και η δημιουργία τόπων ταφής.
2. Υπό το φως όλων των ανωτέρω, οι εφέσεις επιτυγχάνουν. Οι πρωτόδικες αποφάσεις ακυρώνονται με έξοδα υπέρ των εφεσειόντων σε κάθε μια από τις αναθεωρητικές εφέσεις και εναντίον των εφεσιβλήτων, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
3. Κατά τα καθιερωμένα, και κατά πάγια πρακτική, εφόσον τα πρωτόδικα Δικαστήρια δεν προχώρησαν στην εξέταση των λόγων ουσίας, εναποτίθεται στους ώμους της παρούσας Ολομέλειας να προχωρήσει στην εξέταση τους (Παιδικό Κανάλι το Ένα Λτδ ν. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (2007) 3 Α.Α.Δ. 609 και Λάμπρου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2009) 3 Α.Α.Δ. 79).
[*366]4. Εφόσον οι δύο υποθέσεις προσβάλλουν διαφορετικές πράξεις με λόγους ακυρότητας που συναρτώνται προς εκάστη εξ αυτών, οι εφέσεις αποσυνενώνονται. Θα οριστούν η κάθε μια σε άλλη ημερομηνία για τα περαιτέρω.
Διαταγή ως ανωτέρω.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου ν. Παμπόρη (2012) 3 Α.Α.Δ. 133,
Κανέλλης ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Παλαιομετόχου (2005) 3 Α.Α.Δ. 610,
Μανέντζου ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Κάμπου κ.ά., Υπόθ. υπ’ αρ. 997/2010, ημερ. 10.5.2011,
Παιδικό Κανάλι το Ένα Λτδ ν. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (2007) 3 Α.Α.Δ. 609,
Λάμπρου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2009) 3 Α.Α.Δ. 79.
Εφέσεις.
Εφέσεις από τους Καθ’ ων η αίτηση εναντίον των αποφάσεων Δικαστών του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Χατζηχαμπής, Δ., Πασχαλίδης, Δ. ), (Υποθέσεις Αρ. 997/10 και 550/11), ημερομηνίας 10/5/11 και 1/8/2013 αντίστοιχα.
Κ. Σταυρινός, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Εφεσείοντες και στις δύο Αναθεωρητικές Εφέσεις.
Α. Σ. Αγγελίδης, για την Εφεσίβλητη στην Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 78/11.
Δ. Καλλής, για τους Εφεσίβλητους στην Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 114/13.
Cur. adv. vult.
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Δικαστή Ναθαναήλ.
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Διάταγμα απαλλοτρίωσης ακινήτου της εφε[*367]σίβλητης στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 78/2011 με σκοπό τη δημιουργία χώρου στάθμευσης στο χωριό Κάμπος, απαλλοτρίωση που έγινε από το Κοινοτικό Συμβούλιο Κάμπου ως απαλλοτριούσα αρχή, προσεβλήθη με την προσφυγή υπ’ αρ. 997/2010. Το πρωτόδικο Δικαστήριο ήγειρε από μόνο του το «θεμελιακό ερώτημα», όπως το έθεσε, κατά πόσο το Κοινοτικό Συμβούλιο είχε εν πάση περιπτώσει δικαίωμα απαλλοτρίωσης, δεδομένου ότι το Άρθρο 23.4 του Συντάγματος ρητά προβλέπει ότι ιδιοκτησία μπορεί να απαλλοτριωθεί από τη Δημοκρατία, από δημοτική αρχή, από Κοινοτική Συνέλευση υπέρ εκπαιδευτικών, θρησκευτικών, φιλανθρωπικών ή αθλητικών σωματείων, οργανώσεων ή ιδρυμάτων που υπόκεινται στην αρμοδιότητα της Κοινοτικής Συνέλευσης, «…. ως επίσης και υπό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή οργανισμού κοινής ωφελείας, προς ους έχει παραχωρηθεί τοιούτον δικαίωμα υπό του Νόμου …..».
Το Δικαστήριο έκρινε ότι ένα Κοινοτικό Συμβούλιο δεν είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ώστε να εμπίπτει στην εμβέλεια του Άρθρου 23.4, με βάση ερμηνευτική βοηθητική αναφορά που άντλησε από το Άρθρο 122 του Συντάγματος, στο οποίο αναφέρεται ως υπαγόμενο στον όρο «δημοσία υπηρεσία», και οποιοδήποτε άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Κατά την αντίληψη του πρωτόδικου Δικαστηρίου, τα «έτερα» πρόσωπα δημοσίου δικαίου έπρεπε να ήταν ανάλογα και να περιορίζονταν στα όσα το Άρθρο 122 μνημονεύει ρητά και που είναι ο Οργανισμός Εσωτερικών Τηλεπικοινωνιών Κύπρου, το Ραδιοφωνικό Ίδρυμα Κύπρου και ο Οργανισμός Ηλεκτρισμού Κύπρου. Συνεπώς, ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θα μπορούσε να εννοούσε με το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου τις τοπικές διοικήσεις. Εφόσον δε το Άρθρο 23.4 του Συντάγματος αντιδιαστέλλει τις δημοτικές αρχές ως οργανισμούς που έχουν δικαίωμα να απαλλοτριώνουν περιουσία, τα Κοινοτικά Συμβούλια δεν θα μπορούσαν να εμπίπτουν σε αυτή την κατηγορία.
Συσχετίζοντας, επομένως, το Άρθρο 23.4 με το Άρθρο 122, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ουδόλως ο συνταγματικός νομοθέτης παρείχε εξουσία απαλλοτρίωσης σε τοπικές διοικήσεις, εκτός από τις δημοτικές αρχές. Κατά συνέπεια το Κοινοτικό Συμβούλιο που προχώρησε σε απαλλοτρίωση, έστω με την έγκριση και επικάλυψη της Κυπριακής Δημοκρατίας, αλλά και με δικαίωμα που παρέχεται από τον περί Κοινοτήτων Νόμο του 1999, υπερέβη από πλευράς εξουσίας το πλαίσιο του Συντάγματος ως προς το ποιος μπορούσε να παρέμβει – κατ’ εξαίρεση πάντοτε – στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας. Απέρριψε τελικώς την προσφυγή για μόνο το λόγο [*368]αυτό χωρίς να εξετάσει οτιδήποτε περαιτέρω.
Στην Αναθεωρητική Έφεση αρ. 114/2013, το Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου, στην επαρχία Πάφου, απαλλοτρίωσε τεμάχιο με σκοπό την κατασκευή δρόμου στην κοινότητα. Οι εξ αδιαιρέτου εγγεγραμμένοι ιδιοκτήτες του τεμαχίου καταχώρησαν την προσφυγή υπ’ αρ. 550/2011 προς ακύρωση της πράξης, αλλά το Δικαστήριο ακολουθώντας την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην προσφυγή αρ. 997/2010, αποδέχθηκε το λόγο ακύρωσης που προβλήθηκε αυτή τη φορά ρητά από τους αιτητές, ότι το Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου δεν είχε δικαίωμα απαλλοτρίωσης. Το Δικαστήριο αναφέρθηκε πρόσθετα ως προς την κατάληξη του και στην απόφαση Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου ν. Παμπόρη (2012) 3 Α.Α.Δ. 133, αλλά και στην Κανέλλης ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Παλαιομετόχου (2005) 3 Α.Α.Δ. 610.
Και οι δύο πρωτόδικες αποφάσεις εφεσιβλήθηκαν με τις υπό κρίση αναθεωρητικές εφέσεις. Εκδόθηκε στην πορεία διάταγμα συνεκδίκασης τους και ακολούθησαν οι αγορεύσεις των διαδίκων.
Η εφεσείουσα Δημοκρατία και στις δύο εφέσεις (το Κοινοτικό Συμβούλιο Κάμπου στην έφεση αρ. 78/2011 δεν εφεσίβαλε την πρωτόδικη κρίση), ευθαρσώς επιχειρηματολόγησε ότι το πρωτόδικο σκεπτικό και στις δύο περιπτώσεις έρχεται σε ευθεία σύγκρουση με τη νομική έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου», όπως αυτή ορίζεται από έγκριτους συγγραφείς. Η Δημοκρατία έχει σαφώς επηρεαστεί από τις πρωτόδικες αποφάσεις, επηρεασμός που εμπίπτει στην έννοια του Άρθρου 54 του Συντάγματος, το οποίο εξαιρουμένων ρητώς διαφυλασσόμενων εξουσιών στον Πρόεδρο και Αντιπρόεδρο της Δημοκρατίας, ορίζει ότι το Υπουργικό Συμβούλιο «….. ασκεί εκτελεστική εξουσία επί παντός θέματος πλην των δυνάμει ρητής διατάξεως του Συντάγματος υπαχθέντων εις την αρμοδιότητα Κοινοτικής Συνελεύσεως.». Ο κ. Σταυρινός εξήγησε ότι λόγω των δύο υπό έφεση τώρα δικαστικών αποφάσεων, αναγκάζεται η Δημοκρατία να προβαίνει η ίδια σε κάθε απαλλοτρίωση. Συνεπώς η προδικαστική ένσταση που εγείρεται από τον εφεσίβλητο στην έφεση αρ. 114/2013 ότι η Δημοκρατία δεν μπορεί να εφεσιβάλει την απόφαση διότι ήταν το Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου που ενήργησε ως απαλλοτριούσα αρχή, δεν είναι ορθή εφόσον, πρόσθετα, η προδικαστική ένσταση που η Δημοκρατία ήγειρε στην προσφυγή υπ’ αρ. 550/2011 περί ακριβώς αυτού του ζητήματος, αντιμετώπισε την περί του αντιθέτου επιχειρηματολογία των δικηγόρων των εφεσιβλήτων.
[*369]Περαιτέρω, η διασύνδεση πρωτοδίκως του Άρθρου 23.4 με το Άρθρο 122, δεν ήταν δόκιμη και δεν βοήθησε στην ορθή και εύλογη ερμηνεία του όρου «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου», ιδιαιτέρως εφόσον παραγνωρίστηκε η εξουσία που παρέχεται στα κοινοτικά συμβούλια από το σχετικό Νόμο και το γεγονός ότι τα συμβούλια των κοινοτήτων ενεργούν επ’ ωφελεία της κοινότητας τους.
Η αντίθετη θέση των εφεσιβλήτων άρχισε με την τοποθέτηση ότι τεθέντος του θέματος από το ίδιο το πρωτόδικο Δικαστήριο, οι λόγοι ακύρωσης επί της ουσίας δεν έτυχαν εξέτασης. Κατά τα υπόλοιπα, υιοθέτησαν το πρωτόδικο σκεπτικό και αναφέρθησαν στην προηγηθείσα νομολογία, ιδιαιτέρως στην Κανέλλης, με εισήγηση ότι τα δεδομένα της ήταν διαφορετικά και δεν επηρέαζαν την ορθότητα της σκέψης πρωτοδίκως, αλλά και στους προβληματισμούς που εκφράστηκαν στην Παμπόρης.
Σε συμφωνία με τις θέσεις της εφεσείουσας Δημοκρατίας, κρίνεται ότι οι πρωτόδικες αποφάσεις που έχουν ταυτόσημη αιτιολογία, εφόσον η μια ακολούθησε την άλλη, παρερμήνευσαν την έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου», όπως αυτή απαντάται στο Άρθρο 23.4 του Συντάγματος, το οποίο έχει ως εξής:
«4. Οιαδήποτε κινητή ή ακίνητος ιδιοκτησία ή οιονδήποτε δικαίωμα ή συμφέρον επί τοιαύτης ιδιοκτησίας δύναται να απαλλοτριωθή αναγκαστικώς υπό της Δημοκρατίας ή υπό της δημοτικής αρχής, ως και υπό Κοινοτικής Συνελεύσεως υπέρ εκπαιδευτικών, θρησκευτικών, φιλανθρωπικών ή αθλητικών σωματείων, οργανώσεων ή ιδρυμάτων υποκειμένων εις την αρμοδιότητα αυτής και μόνον εις βάρος προσώπων ανηκόντων εις την αντίστοιχον κοινότητα, ως επίσης και υπό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή οργανισμού κοινής ωφελείας, προς ους έχει παραχωρηθή τοιούτον δικαίωμα υπό του νόμου και δή μόνον:
…………………………………………………………………..»
Πρόδηλο είναι από τη συνήθη γραμματική ερμηνεία των λέξεων που χρησιμοποιούνται σε νομοθετικό κείμενο (και το Σύνταγμα είναι το υπέρτατο νομοθέτημα στην εσωτερική τουλάχιστον νομική δομή της Δημοκρατίας, τηρουμένης βεβαίως της Ευρωπαϊκής διάστασης), ότι οι λέξεις «ως επίσης και υπό νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή οργανισμού κοινής ωφελείας», οριοθετούν περιπτώσεις απαλλοτρίωσης ανεξάρτητες και αυτόνομες από εκείνες που μνημονεύονται προηγουμένως και αναφέρονται στη Δημοκρατία, τις δημοτικές αρχές και τις Κοινοτικές Συνελεύσεις ως δικαιούμενες να προβαίνουν σε απαλλοτρίωση. Το προσθετικό [*370]«ως επίσης» δεν αφήνει αμφιβολία για τη δυνατότητα νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου να διενεργούν απαλλοτριώσεις.
Το επόμενο ερώτημα που χρήζει απάντησης είναι η έννοια του «νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου». Η πρώτη οφειλόμενη παρατήρηση είναι ότι κατά το Άρθρο 23.4, για να έχει δικαίωμα απαλλοτρίωσης το νομικό αυτό πρόσωπο πρέπει να του παρέχεται η ανάλογη εξουσία υπό Νόμου. Η προϋπόθεση αυτή ασφαλώς ικανοποιείται εφόσον όντως το Άρθρο 63 του περί Κοινοτήτων Νόμου αρ. 86(Ι)/99, ρητά προβλέπει δικαίωμα στα κοινοτικά συμβούλια να απαλλοτριώνουν ακίνητη ιδιοκτησία κατά τα οριζόμενα στο άρθρο εκείνο. Με την προϋπόθεση βεβαίως ότι είναι για την πραγματοποίηση σκοπού δημοσίας ωφέλειας, όπως απαιτείται, άλλωστε, μεταξύ άλλων, και από το εδάφιο 4(α) του Άρθρου 23.
Όσον αφορά το τι εστί «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου», αυτό κατά τον Π.Δ. Δαγτόγλου: Γενικό Διοικητικό Δίκαιο α΄ (1977), σελ. 262-263, με αναφορά στις βαθμίδες και τους τύπους της τοπικής αυτοδιοίκησης περιλαμβάνει και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, που διακρίνονται από το νομικό πρόσωπο του κράτους υπό την στενή του έννοια. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης κατά τον συγγραφέα, «…. έχουν επομένως όχι μόνον αρμοδιότητα, αλλά και δικαιώματα και υποχρεώσεις, έχουν δικό τους προσωπικό, δική τους περιουσία και δικό τους προϋπολογισμό». Αυτά αντανακλούνται με επάρκεια και στον περί Κοινοτήτων Νόμο αρ. 86(Ι)/1999, εφόσον με τις διατάξεις του, όχι μόνο καθιδρύονται τα κοινοτικά συμβούλια ως κοινοτικές αρχές που έχουν την ευθύνη της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων κάθε κοινότητας, μέλη της οποίας είναι κάθε πολίτης της Δημοκρατίας που έχει εντός των ορίων της τη μόνιμη διαμονή του, αλλά είναι δυνατή και η ύπαρξη συμπλεγμάτων κοινοτήτων. Περαιτέρω, διενεργούνται εκλογές, το δε κοινοτικό συμβούλιο διοικείται από κοινοτάρχη και μέλη, στην ευθύνη των οποίων, ως διοικητικής πλέον αρχής, υπάγονται όλα τα περιουσιακά στοιχεία και ακίνητη ιδιοκτησία που ανήκουν στο συμβούλιο με δικαίωμα απόκτησης ιδιοκτησίας, το συμβούλιο έχει δικό του προϋπολογισμό, ταμείο κοινότητας, λογαριασμούς, κλπ.. Τέλος, κατά το Μέρος Ένατο του Νόμου, Άρθρα 81-98, το κάθε κοινοτικό συμβούλιο έχει πληθώρα και ποικίλη αρμοδιότητα αναφορικά με τη διοίκηση όλων των τοπικών αυτού υποθέσεων.
Στο σύγγραμμα του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου 12η έκδ. Τόμος Ι, παρ. 19 και 380-382, παρ. 357-359, γίνεται ενδελεχής αναφορά στο νομικό πρόσωπο δημοσίου [*371]δικαίου. Η κύρια διάκριση των νομικών αυτών προσώπων από ιδιωτικούς οργανισμούς προέρχεται από το γεγονός ότι ειδικοί κανόνες διοικητικού δικαίου εφαρμόζονται για τη λειτουργία του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου. Η κατάσταση των μελών των οργάνων που τα διοικούν με εξουσιαστικό χαρακτήρα αποκτά υπόσταση στο διοικητικό δίκαιο με την έκδοση αναλόγων διοικητικών πράξεων. Περαιτέρω τα νομικά αυτά πρόσωπα έχουν εσωτερική δομή και οργάνωση, με το προσωπικό του νομικού προσώπου να συνδέεται με αυτό με υπαλληλική σχέση και οι διοικούμενοι να υπόκεινται στην έκδοση των διοικητικών πράξεων που το δημόσιο νομικό πρόσωπο προκρίνει. Η ουσιαστική υπόσταση των δημοσίων νομικών προσώπων αποτελείται από ορισμένο αριθμό φυσικών προσώπων τα οποία γίνονται υποχρεωτικώς μέλη τους, οι δε αρμοδιότητες που τους έχουν ανατεθεί είναι ρυθμιστικής φύσεως.
Πρόσθετα, στον Στασινόπουλο: «Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου» σελ. 154-155, γίνεται αναφορά στη διοικητική αποκέντρωση εξηγώντας ότι η επίλυση τοπικών υποθέσεων κρίθηκε χρησιμότερο να γίνεται από όργανα μη εξαρτώμενα της κεντρικής διοικήσεως με εκλογή ελευθέρως από κύκλο προσώπων που έχουν ενδιαφέρον για τις υποθέσεις αυτές. Η συμπλήρωση της ανεξαρτησίας των οργάνων αυτών γίνεται με την οργάνωση τους σε ιδιαίτερα νομικά πρόσωπα που διαχωρίζονται από αυτά της πολιτείας. Κατά τον συγγραφέα, «Τα νομικά αυτά πρόσωπα ονομάζονται νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή νομικά πρόσωπα ασκούντα διοίκησιν». Πρόκειται για δευτερογενή άσκηση εξουσίας (η πρωτογενής ή εξ ιδίου δικαίου δημόσια εξουσία ασκείται από την Πολιτεία) και εφόσον οργανώνονται με κατά τόπον αρμοδιότητα, ήτοι, προς ένα ορισμένο εδαφικό χώρο, τότε προκύπτουν «νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αυτοδιοικούμενα κατά τόπον».
Και ο Ν. Χαραλάμπους στο Εγχειρίδιο Κυπριακού Δικαίου (2006), ταξινομεί ως διοικητικά όργανα και τις αρχές της τοπικής διοίκησης, ενώ στην κατηγορία των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου υπάγονται μεταξύ άλλων «…. και οι αρχές τοπικής διοίκησης, όπως είναι οι Δήμοι και οι χωρητικές αρχές.».
Έπεται επομένως ότι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που αναφέρονται στο Άρθρο 23.4 έχουν αυθύπαρκτη νομική έννοια και ουδόλως ήταν αναγκαίο να προστρέξουν τα πρωτόδικα Δικαστήρια προς αναζήτηση της έννοιας τους στο Άρθρο 122 του Συντάγματος. Το Άρθρο αυτό δεν ορίζει τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Η σχετική εκεί αναφορά εμπεριέχεται στον ορι[*372]σμό «δημόσια υπηρεσία», την έννοια και εμβέλεια της οποίας έχει σκοπό να καθορίσει το Άρθρο, το οποίο εμπίπτει στο ευρύτερο «Μέρος VII – Περί της Δημοσίας Υπηρεσίας» του Συντάγματος, κάτω από το Κεφάλαιο Ι, Γενικές Διατάξεις. Ο όρος «δημόσια υπηρεσία» στο Άρθρο 122, έχει αποκλειστικά σκοπό να ορίσει τι σημαίνει δημόσια υπηρεσία, δηλαδή, υπηρεσία που υπάγεται στη Δημοκρατία και, εξαιρουμένων του στρατού και των σωμάτων ασφαλείας, περιλαμβάνει υπηρεσία στον Οργανισμό Τηλεπικοινωνιών, το Ραδιοφωνικό Ίδρυμα Κύπρου και τον Οργανισμό Ηλεκτρισμού Κύπρου. Η φράση που εμπεριέχεται στη συνέχεια «…. και παρ΄ οιωδήποτε ετέρω νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ….. ιδρυομένοις προς το δημόσιον συμφέρον υπό νόμου, των οποίων τα κεφάλαια είτε παρέχονται είτε είναι ηγγυημένα υπό της Δημοκρατίας …..», δεν επιλύει το πρόβλημα. Η έννοια του «ετέρω» σαφώς και περιορίζεται από τους προηγηθέντες κατονομαζόμενους Οργανισμούς, αλλά ο σκοπός ολόκληρου του Άρθρου 122 εξαντλείται στα περί της δημόσιας υπηρεσίας και δεν επεκτείνεται στην τοπική αυτοδιοίκηση, που και άλλο σκοπό εξυπηρετεί και άλλο ορισμό έχει.
Οι δύο αποφάσεις που μνημονεύονται στην πρωτόδικη κρίση στην προσφυγή υπ’ αρ. 580/2011, Κοινοτικό Συμβούλιο Σίμου ν. Παμπόρη και Κανέλλης ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Παλαιομετόχου – πιο πάνω – δεν είναι βοηθητικές στην ανεύρεση του ερωτήματος που το πρωτόδικο Δικαστήριο στην υπό κρίση Α.Ε. αρ. 78/2011, έθεσε ως προς το δικαίωμα κοινοτικού συμβουλίου να προβαίνει σε απαλλοτριώσεις. Την απόφαση της Ολομέλειας στην Παμπόρη έδωσε ο Χατζηχαμπής, Δ., (όπως ήταν τότε) και το θέμα που τέθηκε αυτεπάγγελτα από την Ολομέλεια ήταν το ίδιο που ο Χατζηχαμπής, Δ., έθεσε και πρωτοδίκως στην προσφυγή υπ’ αρ. 997/2010, που είναι τώρα υπό έφεση με την Α.Ε. αρ. 78/2011. Η Ολομέλεια αναγνώρισε ότι μόνο στη Μανέντζου ν. Κοινοτικού Συμβουλίου Κάμπου κ.ά., Υπόθ. υπ’ αρ. 997/2010, ημερ. 10.5.2011 (πρόκειται για την ίδια υπόθεση με την εδώ έφεση και τίτλο Καλομοίρα Σωκράτους), είχε ευθέως εξεταστεί το θέμα, αλλά εναντίον της κρίσης εκείνης είχε καταχωρηθεί η παρούσα Α.Ε. Αρ. 78/2011. Οι όποιοι προβληματισμοί που εκφράστηκαν από την Ολομέλεια αφέθηκαν επομένως κατά μέρος, αφενός προφανώς ενόψει του ότι η υπό κρίση έφεση αφορούσε απόφαση του ιδίου του Χατζηχαμπή, Δ., και αφετέρου διότι η έφεση απερρίφθη επί λόγων άλλων ασχέτων με το τεθέν ερώτημα.
Από την άλλη, η Κανέλλης, όπως αναγνωρίστηκε και από την ίδια την Ολομέλεια στην Παμπόρη, δεν αφορούσε το υπό κρίση [*373]ζήτημα. Το εκεί ερώτημα ήταν ο συσχετισμός του περί Ταφής Νόμου, Κεφ. 247, με τον περί Κοινοτήτων Νόμο του 1999 και τον περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμο Αρ. 15/62. Κρίθηκε ότι το Κοινοτικό Συμβούλιο ήταν στα δεδομένα της υπόθεσης αρμόδιο για την έκδοση διατάγματος απαλλοτρίωσης για κοινοτικό νεκροταφείο εφόσον ο περί Ταφής Νόμος Κεφ. 247 προϋπήρχε του Συντάγματος και συνέχισε να ισχύει με βάση το Άρθρο 188, το δε Άρθρο 23.4 προβλέπει για αναγκαστική απαλλοτρίωση για σκοπούς δημοσίας ωφελείας, μεταξύ των οποίων, είναι και η δημιουργία τόπων ταφής.
Υπό το φως όλων των ανωτέρω, οι εφέσεις επιτυγχάνουν. Οι πρωτόδικες αποφάσεις ακυρώνονται με έξοδα υπέρ των εφεσειόντων σε κάθε μια από τις αναθεωρητικές εφέσεις και εναντίον των εφεσιβλήτων, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Κατά τα καθιερωμένα, και κατά πάγια πρακτική, εφόσον τα πρωτόδικα Δικαστήρια δεν προχώρησαν στην εξέταση των λόγων ουσίας, εναποτίθεται στους ώμους της παρούσας Ολομέλειας να προχωρήσει στην εξέταση τους (Παιδικό Κανάλι το Ένα Λτδ ν. Αρχής Ραδιοτηλεόρασης Κύπρου (2007) 3 Α.Α.Δ. 609 και Λάμπρου ν. Δημοκρατίας κ.ά. (2009) 3 Α.Α.Δ. 79).
Εφόσον οι δύο υποθέσεις προσβάλλουν διαφορετικές πράξεις με λόγους ακυρότητας που συναρτώνται προς εκάστη εξ αυτών, οι εφέσεις αποσυνενώνονται. Θα οριστούν η κάθε μια σε άλλη ημερομηνία για τα περαιτέρω.
Διαταγή ως ανωτέρω.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο