ECLI:CY:AD:2016:C557
(2016) 3 ΑΑΔ 616
[*616]19 Δεκεμβρίου, 2016
[ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ,
ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ/στές]
ΘΕΜΙΣΤΟΣ ΘΕΜΙΣΤΟΥ,
Eφεσείων-Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, μΕσω
1. ΥΠουργικοΥ ΣυμβουλΙου,
2. ΥΠουργοΥ ΕσωτερικΩν,
Εφεσιβλήτων-Καθ’ ων η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 59/2011)
Διοικητικό όργανο ― Συλλογικά όργανα ― Η υποχρέωση τήρησης άρτιων πρακτικών ― Περιστάσεις μη παραβίασης στην κριθείσα περίπτωση.
Διοικητική πράξη ― Η απαίτηση δέουσας έρευνας και επαρκούς αιτιολόγησης της απόφασης ― Στοιχειοθετείται υπό τις περιστάσεις.
Ο εφεσείων/αιτητής επεδίωξε την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης με αντικείμενο την ακύρωση της απόφασης της διοίκησης ημερ. 20.5.2009 με την οποία τροποποιήθηκε μερικώς το πολεοδομικό καθεστώς που διέπει την ιδιοκτησία του ώστε τμήμα μόνο της ιδιοκτησίας αυτής που προηγουμένως ενέπιπτε στην οικιστική ζώνη Η3 (με συντελεστή δόμησης 0.60.1) να ενταχθεί στην οικιστική ζώνη Η2 (με συντελεστή δόμησης 0.90.1) ενώ η υπόλοιπη ιδιοκτησία του παρέμεινε στη γεωργική ζώνη.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Ο πρώτος, δεύτερος και πέμπτος λόγος αφορούν τη νομική φυσιογνωμία της Επιτροπής καθώς και τις επιπτώσεις που είχε στη διαδικασία η απόφαση της, υπό το πλέγμα πάντα των λόγων ακυρώσεως που πρωτοδίκως απέτυχαν και αφορούσαν την μη τήρηση πρακτικών και ή άλλων ελαττωμάτων που ο εφεσείων συσχέτισε με παραβίαση των Άρθρων 20-24 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου [*617]Νόμο, Ν.158(Ι)/1999, αλλά και γενικότερα με πάγιες νομολογημένες αρχές που αφορούν τη σύνθεση, συγκρότηση και τον τρόπο ενέργειας συλλογικών οργάνων.
Διά του πέμπτου λόγου ειδικά προσβάλλεται η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι εσφαλμένα και κατά παρερμηνεία των θέσεων και εισηγήσεων του αιτητή θεώρησε ότι ο αιτητής αποδέχεται ότι «η εξέταση των ενστάσεων από την Επιτροπή δεν είναι μέρος μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας».
Με βάση το Άρθρο 34Α του περί Χωροταξίας και Πολεοδομίας Νόμος, Ν.80/70 (βλ. τροποποιητικοί Νόμοι 56/82 και 241(Ι)/02), προνοείται η εξουσία του Υπουργού Εσωτερικών να εκπονεί δήλωση πολιτικής στα πλαίσια που ορίζει ο Νόμος. Η δημιουργία της Επιτροπής αποτελεί εσωτερικό διοικητικό μέτρο προς υποβοήθηση του Υπουργού στη λήψη απόφασης επί των ενστάσεων αναφορικά με τη γνωστοποίηση της δήλωσης πολιτικής. Συνεπώς, ορθά θεωρήθηκε ότι η σύσταση και συγκρότηση της Επιτροπής δεν μπορεί να ενταχθεί σε επιταγή εκ του Νόμου. Αυτό αποτέλεσε τη βασική παράμετρο της επόμενης κρίσης του Δικαστηρίου, ότι δηλαδή δεν διέπετο από τα σχετικά άρθρα για τη συγκρότηση συλλογικού οργάνου ούτε και δεσμευόταν από τις νομολογιακές αρχές για το ίδιο θέμα. Ορθά οδηγήθηκε στο επόμενο συμπέρασμα του ότι όταν ο νόμος παρέχει σε διοικητικό όργανο συγκεκριμένη αρμοδιότητα ναι μεν ασκείται από το όργανο αυτό η αρμοδιότητα αλλά είναι επιτρεπτό να παρέχεται βοήθεια από συμβουλευτικό σώμα το οποίο δύναται να δημιουργηθεί για κατατόπιση και γνωμοδότηση σε συναφή θέματα αρμοδιότητας. Στα πλαίσια αυτά η ύπαρξη της Επιτροπής και η συμβουλευτική της συμμετοχή δεν την ανήγαγε σε όργανο αρμοδιότητας αλλά και ούτε σε συλλογικό όργανο που θα έπρεπε να διέπεται από τις πιο πάνω επιταγές είτε από τη νομολογία είτε από το νόμο.
Άλλωστε, η Επιτροπή τήρησε πρακτικό από το οποίο φαίνεται με επάρκεια η εργασία της καθώς και η κατάληξη της επί των ενστάσεων. Όσα δε κατέγραψε, παρέχουν όλο το υλικό για να είναι δυνατός ο δικαστικός έλεγχος. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι η τελική απόφαση είναι άλλου οργάνου και η συμβουλευτική υφή των εισηγήσεων της Επιτροπής ομού με την μη ύπαρξη επιταγής εκ του νόμου για τη συμμετοχή της δεν οδηγεί σε ακυρότητα της διαδικασίας λόγω μη εφαρμογής αυστηρού τύπου στις συνεδριάσεις της. Εκείνο που εντέλει έχει σημασία είναι η ύπαρξη αιτιολογίας στην πράξη του αποφασίζοντος οργάνου.
Συνεπώς και εκ του ίδιου του Νόμου απαντάται (και δικαιολογεί[*618]ται) η διαφοροποίηση η οποία υιοθετήθηκε πρωτοδίκως μεταξύ οργάνου με αποφασιστική αρμοδιότητα και οργάνου με συμβουλευτική αρμοδιότητα.
Έπεται ότι οι λόγοι έφεσης ένα, δύο και πέντε απορρίπτονται.
Με τον τρίτο λόγο αποδίδεται στο πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένη κρίση και παράβαση του Άρθρου 30.1 του Συντάγματος στο ότι θεώρησε ότι δεν υπάρχει πλημμέλεια και έλλειψη αιτιολογίας αναφορικά με τον τρόπο απόρριψης της ένστασης του εφεσείοντα. Και ο τέταρτος λόγος αφορά το μέρος της απόφασης με το οποίο απερρίφθη ο πέμπτος λόγος ακύρωσης ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της διοίκησης είναι αναιτιολόγητη λόγω παράκαμψης χωρίς αιτιολογία των εισηγήσεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου υπέρ του αιτήματος του εφεσείοντα.
Είναι απαρασάλευτη αρχή του δικαίου και της νομολογίας μας ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου. Η δε φύση της αιτιολογίας που απαιτείται αποτελεί πάντοτε θέμα βαθμού που εξαρτάται από τη φύση της επίδικης απόφασης. Σημαντικό είναι να παρέχεται η δυνατότητα αντίληψης στο Δικαστή επί τη βάσει ποίων στοιχείων κατέληξε η διοίκηση στην απόφαση της.
Εξάλλου και κυρίως - όπως ορθά καταλήγει το πρωτόδικο Δικαστήριο - η Δήλωση Πολιτικής αποτελεί ιδιάζον τεχνικό ζήτημα και στο μέρος των τεχνικών θεμάτων το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά τη δική του κρίση, ούτε και ελέγχει την ευχέρεια της διοίκησης ως προς τον τρόπο ανάπτυξης της γης. Εξαντλείται ο έλεγχος στην επάρκεια της διεξαχθείσας έρευνας και στη διαπίστωση δέουσας, κατά τη φύση της υπόθεσης, αιτιολογίας.
Εφόσον παρατηρείται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έχει τα στοιχεία της αιτιολογίας και καταδεικνύεται δέουσα έρευνα που καταλήγει στην εν λόγω αιτιολογία δεν παρέχεται πεδίο επέμβασης μας επί της πρωτόδικης κρίσης η οποία κινήθηκε στα ορθά πλαίσια αντίκρισης των δεδομένων.
Συνεπώς και οι λόγοι τρία και τέσσερα απορρίπτονται.
Με τον έκτο λόγο παραπονείται ο εφεσείων ότι υπήρξε παράλειψη του πρωτόδικου Δικαστηρίου να εξετάσει τον τρίτο λόγο ακύρωσης όπως περιγράφεται στην αγόρευση του. Με τον έβδομο λόγο έφεσης κρίνεται εσφαλμένη η πρωτόδικη απόρριψη του τέταρτου λόγου ακύρωσης με τον οποίο ο εφεσείων είχε ισχυριστεί ότι η απόφαση της [*619]διοίκησης παραβιάζει τις αρχές του διοικητικού δικαίου οι οποίες διέπουν την εξέταση ενστάσεων και/ή ενδικοφανών ή ιεραρχικών προσφυγών.
Ως προς τον έκτο λόγο παρατηρούμε ότι ο λόγος ακύρωσης τρία εμπεριείχε θέματα με τα οποία το Δικαστήριο ασχολήθηκε εκτεταμένα και επαρκώς, δηλαδή τον ισχυρισμό του αναιτιολόγητου της απόφασης, της ουσιώδους πλάνης περί τα πράγματα, της λήψης εξωγενών παραγόντων και της μη ορθής αξιολόγησης των σχετικών στοιχείων και ή ότι είναι προϊόν κατάχρησης. Ακριβώς σημειώνουμε ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο, χωρίς να συγκεκριμενοποιεί τον αριθμό του λόγου ακύρωσης τρία, καλύπτει όλα τα πιο πάνω θέματα στο πλαίσιο εξέτασης της επάρκειας της έρευνας και της αιτιολογίας καθώς και των στοιχείων που λήφθηκαν υπόψη. Συνεπώς, δεν παρατηρούμε να υπάρχει κενό στη δικανική κρίση και ο έκτος λόγος απορρίπτεται.
Όσον αφορά τον έβδομο λόγο έφεσης, κρίνεται ότι η διατύπωση του είναι αποτέλεσμα ενός «τεχνοκρατικού» διαχωρισμού της προσβαλλόμενης πράξης σε στάδια ενώ η αρμοδιότητα υπήρξε μόνο του αποφασίζοντος οργάνου και η φύση ακριβώς της παρέμβασης της Επιτροπής ως συμβουλευτικής δεν μπορεί να εντάξει το θέμα σε «ενδικοφανή ή μη» προσφυγή, ως η εισήγηση. Εξάλλου, η σχετική θεώρηση ότι η Επιτροπή και το αποφασίζον όργανο δεν εξέτασε ειδικά τον ισχυρισμό περί ανισότητας που πρόβαλε ο εφεσείων, δεν μπορεί να έχει τη δυναμική που εισηγείται η πλευρά του αφού ακριβώς η θέση αυτή είχε τεθεί χωρίς εξειδίκευση και χωρίς επαρκή στοιχεία που θα επιτρέπουν τη διατύπωση κρίσης όπως ορθά παρατηρείται και πρωτοδίκως. Συνεπώς και ο λόγος επτά απορρίπτεται.
Η έφεση απορρίφθηκε με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Ράφτης ν. Κυπριακή Δημοκρατία κ.ά. (2002) 3 Α.Α.Δ. 345,
Aκίνητα Λ.Α.Κ. Λτδ ν. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.ά. υποθ. 1053/09, 26.10.2010,
Ζαντή κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.ά. υποθ. αρ.1100/2000, 9.7.2003,
Medcon Construction Ltd a.o. v. Republic (1968) 3 A.A.Δ. 535,
Κyprianou a.o. (No.2) ν. Republic (1975) 3 Α.Α.Δ. 187,
[*620]Γεωργίου ν. Δημοκρατίας (2003) 4 Α.Α.Δ. 1108,
Hawaii Hotels Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2006) 4 Α.Α.Δ. 821,
Χατζηκυριάκου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (2015) 3 Α.Α.Δ. 308, ECLI:CY:AD:2015:C410,
Κυριακίδης ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 298,
Τσίγκης ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 418,
Ηadjivassiliou a.o. v. The Republic (1974) 3 C.L.R. 130,
Φράγκου ν. Δημοκρατία (1998) 3 Α.Α.Δ. 27,
Μotorways Ltd ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447,
Storey ν. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113,
Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Digicom Ltd (2011) 3(A) A.A.Δ. 9,
Δημητριάδη ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85.
Έφεση.
Έφεση από τον Αιτητή εναντίον της απόφασης εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Ναθαναήλ, Δ.), (Υπόθεση Αρ. 879/2009), ημερ. 29/3/2011.
Δ. Καλλής, για τον Εφεσείοντα-Αιτητή.
Θ. Πιπερή-Xριστοδούλου (κα), για τους Εφεσίβλητους-Καθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.: Η απόφαση είναι ομόφωνη και θα δοθεί από την Ψαρά-Μιλτιάδου, Δικαστή.
ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.: Ο εφεσείων-αιτητής καταχώρισε προσφυγή με αντικείμενο την ακύρωση της απόφασης της διοίκησης ημερ. 20.5.2009 με την οποία τροποποιήθηκε μερικώς το πολεοδομικό καθεστώς που διέπει την ιδιοκτησία του ώστε τμήμα μόνο της ιδιοκτησίας αυτής που προηγουμένως ενέπιπτε στην οικιστική ζώνη Η3 (με συντελεστή δόμησης 0.60.1) να εντα[*621]χθεί στην οικιστική ζώνη Η2 (με συντελεστή δόμησης 0.90.1) ενώ η υπόλοιπη ιδιοκτησία του παρέμεινε στη γεωργική ζώνη.
Ο εφεσείων είχε υποβάλει ένσταση στις 20.7.2007 σε δημοσίευση από τον Υπουργό Εσωτερικών στην Επίσημη Εφημερίδα 22.3.2007 της γνωστοποίησης τροποποίησης των σχεδίων των πολεοδομικών ζωνών της κοινότητας Τσερίου στο οποίο εντασσόταν το επίδικο ακίνητο στη βάση το ότι το ακίνητο επηρεαζόταν δυσμενώς, εισηγούμενος όπως ολόκληρο το τεμάχιο του περιληφθεί στην οικιστική ζώνη. Αυτό σύμφωνα με τον εφεσείοντα ήταν υποχρέωση της διοίκησης λόγω του ότι όμορα ακίνητα περιλήφθηκαν στην οικιστική ζώνη. Εν πάση περιπτώσει οι διάφορες ενστάσεις που υποβλήθηκαν κατά των προνοιών των σχεδίων πολεοδομικών ζωνών της εν λόγω περιοχής εξετάστηκαν από την αρμόδια επιτροπή (Επιτροπή Μελέτης Ενστάσεων εν τοις εφεξής «η Επιτροπή») η οποία και υπέβαλε εισηγήσεις στον Υπουργό Εσωτερικών. Ειδικά ως προς την ένσταση του εφεσείοντα η Επιτροπή θεώρησε ότι το αίτημα για ένταξη και του υπολοίπου τμήματος του ακινήτου του σε ζώνη ανάπτυξης δεν δικαιολογείτο «προς ευθυγράμμιση του ορίου ζωνών ή προς ολοκλήρωση του οδικού δικτύου» (βλ. σχετική επιστολή ημερ. 20.5.2009).
Ο Υπουργός Εσωτερικών υιοθέτησε τις εισηγήσεις της Επιτροπής, υπέβαλε σχετική πρόταση στο Υπουργικό Συμβούλιο το οποίο εν τέλει στις 14.2.2009 ενέκρινε τα σχέδια των πολεοδομικών ζωνών της κοινότητας Τσερίου ως μέρος της Δήλωσης Πολιτικής. Ο εφεσείων ενημερώθηκε δια της ως άνω επιστολής ημερ. 20.5.2009 που αποτελούσε την προσβαλλόμενη διά της προσφυγής πράξη.
Σε συνάρτηση με τους προβαλλόμενους λόγους ακυρότητας το πρωτόδικο Δικαστήριο αφού ασχολήθηκε εκτεταμένα με τη φυσιογνωμία και το ρόλο της εν λόγω Επιτροπής απέρριψε τις θέσεις του εφεσείοντα ότι δια της μη τήρησης πρακτικών της Επιτροπής και άλλων συναρτώμενων με τον τύπο θεμάτων που αφορούσαν τις συνεδριάσεις αυτής, υπήρξε παρανομία ή ακυρότητα της διαδικασίας. Προσθέτως θεώρησε αιτιολογημένη την πράξη της διοίκησης με αποτέλεσμα την απόρριψη της προσφυγής και την επικύρωση της προσβαλλόμενης πράξης.
Η πρωτόδικη κρίση προσβάλλεται με 7 λόγους έφεσης.
Ο 1ος, 2ος και 5ος λόγος αφορούν τη νομική φυσιογνωμία της Επιτροπής καθώς και τις επιπτώσεις που είχε στη διαδικασία η [*622]απόφαση της, υπό το πλέγμα πάντα των λόγων ακυρώσεως που πρωτοδίκως απέτυχαν και αφορούσαν την μη τήρηση πρακτικών και ή άλλων ελαττωμάτων που ο εφεσείων συσχέτισε με παραβίαση των Άρθρων 20-24 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμο, Ν.158(Ι)/1999, αλλά και γενικότερα με πάγιες νομολογημένες αρχές που αφορούν τη σύνθεση, συγκρότηση και τον τρόπο ενέργειας συλλογικών οργάνων.
Δια του 5ου λόγου ειδικά προσβάλλεται η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι εσφαλμένα και κατά παρερμηνεία των θέσεων και εισηγήσεων του αιτητή θεώρησε ότι ο αιτητής αποδέχεται ότι «η εξέταση των ενστάσεων από την Επιτροπή δεν είναι μέρος μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας».
Με τον 3ο λόγο αποδίδεται στο πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένη κρίση και παράβαση του Άρθρου 30.1 του Συντάγματος στο ότι θεώρησε ότι δεν υπάρχει πλημμέλεια και έλλειψη αιτιολογίας αναφορικά με τον τρόπο απόρριψης της ένστασης του εφεσείοντα. Και ο 4ος λόγος αφορά το μέρος της απόφασης με το οποίο απερρίφθη ο 5ος λόγος ακύρωσης ότι η προσβαλλόμενη απόφαση της διοίκησης είναι αναιτιολόγητη λόγω παράκαμψης χωρίς αιτιολογία των εισηγήσεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου υπέρ του αιτήματος του εφεσείοντα.
Με τον 6ο λόγο παραπονείται ο εφεσείων ότι υπήρξε παράλειψη του πρωτόδικου Δικαστηρίου να εξετάσει τον 3ο λόγο ακύρωσης όπως περιγράφεται στην αγόρευση του.
Με τον 7ο λόγο έφεσης κρίνεται εσφαλμένη η πρωτόδικη απόρριψη του 4ου λόγου ακύρωσης με τον οποίο ο εφεσείων είχε ισχυριστεί ότι η απόφαση της διοίκησης παραβιάζει τις αρχές του διοικητικού δικαίου οι οποίες διέπουν την εξέταση ενστάσεων και/ή ενδικοφανών ή ιεραρχικών προσφυγών.
Αναμφίβολα, ο κυριότερος πυρήνας των λόγων έφεσης αφορά τους λόγους 1, 2 και 5 για τη νομική φυσιογνωμία της Επιτροπής, όπως έχει εξηγηθεί πιο πάνω. Οι λόγοι αυτοί μπορούν να εξεταστούν από κοινού ως εκ της συνάφειας τους.
Ανατρέχοντας στις θέσεις του εφεσείοντα πρωτοδίκως τους οποίους και επανέλαβε ενώπιον μας, παρατηρούμε ότι ο ισχυρισμός του περί της νομικής φυσιογνωμίας της Επιτροπής βασίζεται στο ότι την θεωρεί συλλογικό όργανο και δεν διαφοροποιεί τις επιπτώσεις μη τήρησης των σχετικών προνοιών του ως άνω Νό[*623]μου Ν.158(I)/1999 και των αρχών της νομολογίας, εάν είναι εκ του νόμου επιβαλλόμενη η συγκρότηση του ή όχι, με συνέπεια να εισηγείται ακυρότητα ένεκα των κάτωθι: (α) μη ύπαρξη ξεχωριστού πρακτικού για κάθε συνεδρία, (β) μη ύπαρξη εγκεκριμένων και υπογεγραμμένων πρακτικών, (γ) και (δ) αοριστία αναφορικά με τον αριθμό των συνεδριάσεων και το τι αποφασίστηκε σε κάθε συνεδρίαση και ποία μέλη ήσαν παρόντα ή απόντα, (ε) ότι δεν γίνεται αναφορά αν ήταν ομόφωνες οι αποφάσεις ή κατά πλειοψηφία και (ζ) δεν αναφέρεται κατά πόσο στις συνεδριάσεις είχαν ή όχι κληθεί νομότυπα όλα τα μέλη του οργάνου.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι η συγκρότηση της Επιτροπής αυτής δεν απαιτείται από νομοθετική πρόνοια και συνεπώς τα Άρθρα 20-24 του ως άνω νόμου δεν τυγχάνουν εφαρμογής. Πρόκειται περί συμβουλευτικού σώματος το οποίο υποβάλλει κάποιες εισηγήσεις.
Με βάση το Άρθρο 34Α του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμος, Ν.90/1972 (βλ. τροποποιητικοί Νόμοι 56/1982 και 241(Ι)/2002), προνοείται η εξουσία του Υπουργού Εσωτερικών να εκπονεί δήλωση πολιτικής στα πλαίσια που ορίζει ο Νόμος. Η δημιουργία της Επιτροπής αποτελεί εσωτερικό διοικητικό μέτρο προς υποβοήθηση του Υπουργού στη λήψη απόφασης επί των ενστάσεων αναφορικά με τη γνωστοποίηση της δήλωσης πολιτικής. Συνεπώς, ορθά θεωρήθηκε ότι η σύσταση και συγκρότηση της Επιτροπής δεν μπορεί να ενταχθεί σε επιταγή εκ του Νόμου. Αυτό αποτέλεσε τη βασική παράμετρο της επόμενης κρίσης του Δικαστηρίου, ότι δηλαδή δεν διέπετο από τα σχετικά άρθρα για τη συγκρότηση συλλογικού οργάνου ούτε και δεσμευόταν από τις νομολογιακές αρχές για το ίδιο θέμα. Ορθά οδηγήθηκε στο επόμενο συμπέρασμα του ότι όταν ο νόμος παρέχει σε διοικητικό όργανο συγκεκριμένη αρμοδιότητα ναι μεν ασκείται από το όργανο αυτό η αρμοδιότητα αλλά είναι επιτρεπτό να παρέχεται βοήθεια από συμβουλευτικό σώμα το οποίο δύναται να δημιουργηθεί για κατατόπιση και γνωμοδότηση σε συναφή θέματα αρμοδιότητας. Στα πλαίσια αυτά η ύπαρξη της Επιτροπής και η συμβουλευτική της συμμετοχή δεν την ανήγαγε σε όργανο αρμοδιότητας αλλά και ούτε σε συλλογικό όργανο που θα έπρεπε να διέπεται από τις πιο πάνω επιταγές είτε από τη νομολογία είτε από το νόμο, ως άνω.
Έχουμε μελετήσει τις σχετικές περί του αντιθέτου εισηγήσεις του ευπαίδευτου συνηγόρου του εφεσείοντα, καθώς και τη νομολογία που έχει παραθέσει. Με όλο το σεβασμό δεν προκύπτει από τις δοθείσες αποφάσεις* οποιαδήποτε τέτοια υποχρέωση. Άλλωστε, όπως επισημαίνεται και πρωτοδίκως, η Επιτροπή τήρησε πρακτικό από το οποίο φαίνεται με επάρκεια η εργασία της καθώς και η κατάληξη της επί των ενστάσεων. Όσα δε κατέγραψε, έστω και αν οι συνεδριάσεις παρουσιάζουν τα προβαλλόμενα ελαττώματα, παρέχουν όλο το υλικό για να είναι δυνατός ο δικαστικός έλεγχος. Δεν πρέπει να λησμονείται ότι η τελική απόφαση είναι άλλου οργάνου και η συμβουλευτική υφή των εισηγήσεων της Επιτροπής ομού με την μη ύπαρξη επιταγής εκ του νόμου για τη συμμετοχή της δεν οδηγεί σε ακυρότητα της διαδικασίας λόγω μη εφαρμογής αυστηρού τύπου στις συνεδριάσεις της. Εκείνο που εντέλει έχει σημασία είναι η ύπαρξη αιτιολογίας στην πράξη του αποφασίζοντος οργάνου (βλ. Ράφτης ν. Κυπριακή Δημοκρατία κ.ά. (2002) 3 Α.Α.Δ. 345). Άλλωστε και ο ίδιος ο Νόμος 158(Ι)/1999 στην ερμηνεία των σχετικών όρων δίδει τις δύο έννοιες ως εξής:
«διοικητική αρχή» σημαίνει διοικητικό όργανο που έχει αποφασιστική αρμοδιότητα.
«διοικητικό όργανο» σημαίνει το μονομελές ή συλλογικό διοικητικό όργανο της κεντρικής διοίκησης, της τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που είναι διοικητική αρχή.
Συνεπώς και εκ του ίδιου του Νόμου απαντάται (και δικαιολογείται) η διαφοροποίηση η οποία υιοθετήθηκε πρωτοδίκως μεταξύ οργάνου με αποφασιστική αρμοδιότητα και οργάνου με συμβουλευτική αρμοδιότητα.
Ούτε και η Χατζηκυριάκου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (2015) 3 Α.Α.Δ. 308, ECLI:CY:AD:2015:C410 δεν βοηθά τις θέσεις του εφεσείοντα, αφού σαφώς στην εκεί κρινόμενη περίπτωση θεωρήθηκε ότι η Επιτροπή είχε αποφασιστική αρμοδιότητα να εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, ενώ αυτό δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
Υπό την έννοια αυτή μπορεί να εξηγηθεί το σχόλιο του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η ανυπαρξία νομοθετικής διάταξης για τη σύσταση της Επιτροπής δεν της παρέχει ασυλία για τη μη [*625]συμμόρφωση για τις επιταγές της χρηστής διοίκησης. (βλ. λόγο έφεσης 2), όπως επίσης όσα εξηγεί για την αποφασιστική αρμοδιότητα αφενός και το συμβουλευτικό χαρακτήρα της Επιτροπής αφετέρου. Επίσης στο ίδιο πλαίσιο σκέψης και συναφούς κρίσης εντάσσεται η διατύπωση της «ερμηνείας» των θέσεων του εφεσείοντα «ότι η εξέταση των ενστάσεων δεν είναι μέρος μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας» (βλ. λόγο έφεσης 5). Δεν προκύπτει συνολικά και επιμέρους από την απόφαση οποιαδήποτε παρερμηνεία των θέσεων του εφεσείοντα. Αντιθέτως οι θέσεις του παρατίθενται αναλυτικά.
Έπεται ότι οι λόγοι έφεσης 1, 2 και 5 απορρίπτονται.
Οι λόγοι έφεσης 3 και 4 είναι εμμέσως ή αμέσως συναρτώμενοι με την μη ύπαρξη αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης.
Είναι απαρασάλευτη αρχή του δικαίου και της νομολογίας μας ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου. (βλ. Κυριακίδης ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 298 και Τσίγκης ν. Δημοκρατίας (2001) 3 Α.Α.Δ. 418). Η δε φύση της αιτιολογίας που απαιτείται αποτελεί πάντοτε θέμα βαθμού που εξαρτάται από τη φύση της επίδικης απόφασης. (βλ. Ηadjivassiliou a.o. v. the Republic (1974) 3 C.L.R. 130 και Φράγκου ν. Δημοκρατία (1998) 3 Α.Α.Δ. 27). Σημαντικό είναι να παρέχεται η δυνατότητα αντίληψης στο Δικαστή επί τη βάσει ποίων στοιχείων κατέληξε η διοίκηση στην απόφαση της. (βλ. Ι. Σαρμά, «Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Στ.Ε.» σελ.130).
Θεωρούμε, σε συμφωνία με το πρωτόδικο Δικαστήριο και τους εφεσίβλητους, ότι τα πιο κάτω συνθέτουν επαρκή αιτιολογία.
• Στην ίδια την επιστολή ημερ. 20.5.2009 (Παράρτημα Θ στην ένσταση) καταγράφονται τα ακόλουθα:
«Συγκεκριμένα το τμήμα της ιδιοκτησίας σας που ενέπιπτε στην Οικιστική Ζώνη Η3 (με δικαιούμενο συντελεστή δόμησης 0,60:1) εντάχθηκε στην Οικιστική Ζώνη Η2 (με δικαιούμενο συντελεστή δόμησης 0,90:1). Η υπόλοιπη ιδιοκτησία σας παρέμεινε στην Γεωργική Ζώνη, επειδή κρίθηκε ότι δεν ήταν απαραίτητη οποιαδήποτε επέκταση στην περιοχή για σκοπούς ευθυγράμμισης του ορίου ζωνών ή για ολοκλήρωση του οδικού δικτύου»
[*626]• Η ίδια αιτιολογία επαναλαμβάνεται και στον Πίνακα των ενστάσεων που επισυνάπτεται στην Πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 2.4.2009 προς το Υπουργικό Συμβούλιο. (βλ. Παράρτημα Στ΄ στην ένσταση – αύξων αριθμός 28).
• Στο Έντυπο Μελέτης της ένστασης του εφεσείοντα/αιτητή αρ.28/2007, ημερ. 9.2.09 (βλ. σχετικά το συνημμένο ως τεκμ.6 στην αγόρευση των εφεσιβλήτων που καταχωρήθηκε πρωτοδίκως).
Περαιτέρω και ανεξάρτητα της διαπίστωσης για ύπαρξη επαρκούς αιτιολογίας, ως άνω, γίνεται μνεία στην πρωτόδικη απόφαση και για μέρος της αιτιολογίας που δεν κατέγραψε η Επιτροπή και δεν προώθησε ο Υπουργός στη Δήλωση Πολιτικής. Παρά το ότι, όπως σημειώνεται, δόθηκε τηλεφωνικώς το μέρος αυτό της αιτιολογίας, από τον Πρόεδρο της Επιτροπής δεν είχε περιληφθεί στο έντυπο μελέτης των ενστάσεων. Αφορά τις επιπτώσεις εκ της δημιουργίας οδικού δικτύου σε περιβαλλοντικά ευαίσθητη περιοχή, όπως η κρινόμενη. Το πρωτόδικο Δικαστήριο σημειώνει ότι η αιτιολογία ως προς τις τοπογραφικές ιδιομορφίες εμπεριέχεται στην απόφαση της Επιτροπής στην ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου. Δεν είναι αναγκαίο να υπεισέλθουμε και στο μέρος αυτό της αιτιολογίας, αφού τα υπόλοιπα δοθέντα στοιχεία ορθά κρίθηκαν ότι συνιστούν επαρκή αιτιολογία.
Εξάλλου και κυρίως - όπως ορθά καταλήγει το πρωτόδικο Δικαστήριο - η Δήλωση Πολιτικής αποτελεί ιδιάζον τεχνικό ζήτημα και στο μέρος των τεχνικών θεμάτων το αναθεωρητικό Δικαστήριο δεν υποκαθιστά τη δική του κρίση, ούτε και ελέγχει την ευχέρεια της διοίκησης ως προς τον τρόπο ανάπτυξης της γης. Εξαντλείται ο έλεγχος στην επάρκεια της διεξαχθείσας έρευνας και στη διαπίστωση δέουσας, κατά τη φύση της υπόθεσης, αιτιολογίας. (βλ. Μotorways Ltd ν. Δημοκρατίας (1999) 3 Α.Α.Δ. 447, Pamela Edward Storey ν. Δημοκρατίας (2008) 3 Α.Α.Δ. 113 και Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. DIGICOM LTD (2011) 3(A) A.A.Δ.9).
Στην υπόθεση Δημητριάδη ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 3 Α.Α.Δ. 85 αναφέρθηκαν τα εξής:
«….απόφαση των αρχών για τη διαμόρφωση πολεοδομικού καθεστώτος ….., εκτός όπου διαπιστώνεται κατάχρηση εξουσίας είναι ουσιαστικά ανέλεγκτη»
Εφόσον παρατηρείται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έχει τα στοιχεία της αιτιολογίας ως άνω και καταδεικνύεται δέουσα έρευ[*627]να που καταλήγει στην εν λόγω αιτιολογία δεν παρέχεται πεδίο επέμβασης μας επί της πρωτόδικης κρίσης η οποία κινήθηκε στα ορθά πλαίσια αντίκρισης των δεδομένων.
Επί της θέσεως που προβάλλεται εκ του λόγου 4 ότι δηλαδή εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε τον 5ο λόγο ακύρωσης ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αναιτιολόγητη λόγω παράκαμψης χωρίς αιτιολογία των εισηγήσεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου για την ικανοποίηση του αιτήματος του εφεσείοντα, παρατηρούμε ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο έχει ασχοληθεί επιμελώς με το θέμα και δεν έχουμε παρά να υιοθετήσουμε την ακόλουθη προσέγγιση του πρωτόδικου Δικαστηρίου, σελ.19 έως 21 της απόφασης:
«Τα όσα αφορούν το ανέλεγκτο της κρίσης της διοίκησης επί τεχνικών θεμάτων εφαρμόζονται και για τη θέση που έλαβε η Επιτροπή στην ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου η οποία, όπως ορθά αναφέρουν οι καθ’ ων, δεν εισηγείτο την ένταξη του συνόλου του τεμαχίου του αιτητή στην οικιστική ζώνη, αλλά μόνο του τμήματος που φαίνεται στο χάρτη που είχε ετοιμάσει στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως (Παράρτημα Γ στην ένσταση). Ο αιτητής είναι με γενικότητα που θέτει στη σελ. 25 της αρχικής αγόρευσης του ότι έγινε εισήγηση για το συγκεκριμένο ακίνητο του αιτητή, ενόψει του ότι στην παρ. 3.8 της εισήγησης του Κοινοτικού Συμβουλίου, το τελευταίο απλώς κατέγραψε την επιθυμία του στην ικανοποίηση του συνόλου των αιτούμενων αναβαθμίσεων και επεκτάσεων των οικιστικών ζωνών.
Λανθασμένα εν πάση περιπτώσει δε ο αιτητής εισηγείται ότι δεν υπήρξε απάντηση και αιτιολογία από την Επιτροπή των εισηγήσεων του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου. Όπως έχει αναφερθεί και προηγουμένως, η Επιτροπή επισύναψε δέκα συνολικά Παραρτήματα προς πλήρη εξήγηση της διαδικασίας που ακολούθησε και της μελέτης μιας εκάστης των διαφόρων εισηγήσεων, τα οποία Παραρτήματα βρίσκονται ολοκληρωμένα στον πέμπτο τόμο των διοικητικών φακέλων που κατατέθηκαν κατά τις διευκρινίσεις. Το Παράρτημα VII αφορά την εξέταση του Κοινοτικού Συμβουλίου Τσερίου (ερυθρά 6-11), όπου και φαίνεται λεπτομερειακά η εξέταση και εισήγηση της Επιτροπής είτε θετική, είτε αρνητική, σε κάθε μια από τις εξετασθείσες επτά θεματικές ενότητες στις οποίες αφορούσε η ένσταση του Κοινοτικού Συμβουλίου. Ιδιαίτερα για την επέκταση της ζώνης ανάπτυξης Η3, καταγράφηκε η μερικώς θετική εισήγηση της Επιτροπής ότι θα μπορούσε να εγκριθεί μερική επέκταση της [*628]οικιστικής ζώνης Η3 περιμετρικά της κοινότητας που πληρούν τις βασικές αρχές για ένταξη σε οικιστική ζώνη, οι περιοχές δε όπου θα γίνονταν επεκτάσεις θα ήταν μικρής έκτασης, εφαπτόμενες με το καθορισμένο όριο ανάπτυξης χωρίς σημαντικές τοπογραφικές ιδιομορφίες. Από το συγκεκριμένο Παράρτημα VII πιστοποιείται εκ νέου η επάρκεια της έρευνας, αλλά και η τεχνογνωσία που απαιτείτο για την εξέταση των ζητημάτων που τέθηκαν διά των ενστάσεων ενώπιον της Επιτροπής»
Συνεπώς και οι λόγοι 3 και 4 απορρίπτονται.
Παραμένουν για εξέταση ο λόγος έφεσης 6 (ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο παρέλειψε να εξετάσει τον 3ο λόγο ακύρωσης) και ο λόγος έφεσης 7 (ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο εσφαλμένα απέρριψε τον 4ο λόγο ακύρωσης ότι δηλαδή η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τις αρχές του διοικητικού δικαίου, που διέπουν την εξέταση ενστάσεων ή ενδικοφανών ή ιεραρχικών προσφυγών).
Ως προς τον 6ο λόγο παρατηρούμε ότι ο λόγος ακύρωσης 3 εμπεριείχε θέματα με τα οποία το Δικαστήριο ασχολήθηκε εκτεταμένα και επαρκώς, δηλαδή τον ισχυρισμό του αναιτιολόγητου της απόφασης, της ουσιώδους πλάνης περί τα πράγματα, της λήψης εξωγενών παραγόντων και της μη ορθής αξιολόγησης των σχετικών στοιχείων και ή ότι είναι προϊόν κατάχρησης. Ακριβώς σημειώνουμε ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο, χωρίς να συγκεκριμενοποιεί τον αριθμό του λόγου ακύρωσης 3, καλύπτει όλα τα πιο πάνω θέματα στο πλαίσιο εξέτασης της επάρκειας της έρευνας και της αιτιολογίας καθώς και των στοιχείων που λήφθηκαν υπόψη. Συνεπώς δεν παρατηρούμε να υπάρχει κενό στη δικανική κρίση και ο λόγος 6 απορρίπτεται.
Ερχόμενοι στο λόγο έφεσης 7 θεωρούμε ότι η διατύπωση του είναι αποτέλεσμα ενός «τεχνοκρατικού» διαχωρισμού της προσβαλλόμενης πράξης σε στάδια ενώ η αρμοδιότητα υπήρξε μόνο του αποφασίζοντος οργάνου και η φύση ακριβώς της παρέμβασης της Επιτροπής ως συμβουλευτικής δεν μπορεί να εντάξει το θέμα σε «ενδικοφανή ή μη» προσφυγή, ως η εισήγηση. Εξάλλου, η σχετική θεώρηση ότι η Επιτροπή και το αποφασίζον όργανο δεν εξέτασε ειδικά τον ισχυρισμό περί ανισότητας που πρόβαλε ο εφεσείων, δεν μπορεί να έχει τη δυναμική που εισηγείται η πλευρά του αφού ακριβώς η θέση αυτή είχε τεθεί χωρίς εξειδίκευση και χωρίς επαρκή στοιχεία που θα επιτρέπουν τη διατύπωση κρίσης όπως ορθά παρατηρείται και πρωτοδίκως. Συνεπώς και ο λόγος 7 απορρίπτεται.
[*629]Για τους λόγους που έχουμε εξηγήσει θεωρούμε ότι η έφεση πρέπει να απορριφθεί στην ολότητα της και απορρίπτεται με €2,000 έξοδα υπέρ των εφεσιβλήτων.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο