ECLI:CY:AD:2022:C278
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 103/2015)
4 Ιουλίου, 2022
[ΛΙΑΤΣΟΣ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ,
ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, ΣΑΝΤΗΣ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΜΕΣΩ,
ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΜΠΟΡΙΟΥ, ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑΣ ΚΑΙ ΤΟΥΡΙΣΜΟΥ,
Εφεσείοντες,
ν.
1. ΧΑΛΛΟΥΜΙΣ ΠΟΑ ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΓΑΛΑΚΤΟΣ ΛΤΔ & ΑΛΛΟΙ,
2. E. GRAVRIELIDES OY,
3. JOHN & PASCHALIS LIMITED,
4. LEFKONITZIATIS DAIRIES PRODUCTS LTD,
5. Α. ΧΑΤΖΗΠΙΕΡΗΣ ΛΤΔ,
6. Α. ΠΡΟΞΕΝΟΥ ΛΤΔ,
7. Α/ΦΟΙ ΠΕΤΡΟΥ ΓΑΛΑΚΤΟΚΟΜΙΚΑ ΠΡΟΙΟΝΤΑ ΛΤΔ,
8. ΑΧΝΑΓΑΛ ΛΤΔ,
9. ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΓΑΛΑΚΤΟΣ ΖΗΤΑ ΛΤΔ,
10. Λ. ΚΑΛΛΕΝΟΣ & ΥΙΟΙ ΛΤΔ,
11. Ν.Θ. ΚΟΥΡΟΥΣΙΗΣ ΛΤΔ, ΓΑΛΑΚΤΟΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑ ΚΟΥΡΟΥΣΙΗΣ,
12. ΡΕΝΟΣ Α. ΒΟΥΓΙΟΥΚΛΑΚΗΣ ΛΤΔ,
13. ΤΥΡΟΚΟΜΕΙΟ Α/ΦΟΙ ΠΑΝΤΖΙΑΡΟΥ ΛΤΔ,
14. ΧΑΡΑΛΑΜΠΙΔΗΣ ΚΡΙΣΤΗΣ ΛΤΔ,
Εφεσιβλήτων.
____________________
Ε. Συμεωνίδου (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Εφεσείοντες.
Ρ. Μαππουρίδης με Ι. Χαραλάμπους (κα) για Ρ. Μαππουρίδης & Συνεργάτες ΔΕΠΕ και Χ. Προύντζος, για τους Εφεσίβλητους 1.
Ρ. Μαππουρίδης με Ι. Χαραλάμπους (κα) για Ρ. Μαππουρίδης & Συνεργάτες ΔΕΠΕ, για τους Εφεσίβλητους 2-14.
____________________
Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου
θα δοθεί από τον Λιάτσο, Δ.
____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.: Όπως καταγράφεται στην πρωτόδικη απόφαση, οι Εφεσίβλητοι-αιτητές είναι εταιρείες περιορισμένης ευθύνης, εγγεγραμμένες στην Κύπρο, με κύριο σκοπό την παραγωγή και εμπορία τυροκομικών προϊόντων, ως επί το πλείστον χαλλουμιών. Συνήψαν με αντιπροσώπους και εταιρείες του εξωτερικού συμβόλαια για την παραγωγή και διάθεση προς αυτούς χαλλουμιού, του οποίου η πρώτη ύλη γάλακτος θα συμμορφωνόταν με το λεκτικό του προτύπου όπως αυτό εφαρμοζόταν από την ημερομηνία θέσπισής του το 1985.
Ο Υπουργός Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, όπως ονομαζόταν τότε, ασκώντας τις εξουσίες που χορηγούνται σ' αυτόν δυνάμει του ΄Αρθρου 17Β των περί Διαπίστευσης, Τυποποίησης και Τεχνικής Πληροφόρησης Νόμων του 2002 έως 2012, κατά παρέκκλιση των διατάξεων του περί Κυπριακών Προτύπων και Ελέγχου Ποιότητας (Καθορισμένα Πρότυπα - Δέκατη Σειρά) Κανονισμού του 1985 (ΚΔΠ 195/85), εξέδωσε στις 24.8.2012 Διάταγμα με ημερομηνία ισχύος την 1.9.2012, με το οποίο όρισε την ελάχιστη αναλογία αιγινού και πρόβειου γάλακτος στις πρώτες ύλες που χρησιμοποιούνται για την παρασκευή χαλλουμιού, κατά συγκεκριμένες χρονικές περιόδους. Το εν λόγω διάταγμα συνιστούσε και το αντικείμενο της πρωτόδικης διαδικασίας, όπου οι Εφεσίβλητοι, ως αιτητές, αξίωναν απόφαση και/ή δήλωση ότι αυτό είναι άκυρο και στερημένο οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος.
Σημειώνεται ότι, οι Εφεσίβλητοι 3, John & Pascalis, εταιρεία με έδρα το Ηνωμένο Βασίλειο, η οποία ασχολείται με την εισαγωγή γαλακτοκομικών προϊόντων και άλλων τροφίμων στο Ηνωμένο Βασίλειο, θα αντιμετώπιζαν, όπως προέβαλαν πρωτοδίκως, ζημιές επειδή η ζήτηση της αγοράς τους δεν θα ικανοποιείτο λόγω περιορισμένης προμήθειας πρόβειου και αιγινού γάλακτος, η οποία θα περιόριζε και/ή απέτρεπε την παραγωγή του χαλλουμιού με βάση την αναλογία γάλακτος που προβλέπεται στην απόφαση. Ηταν ισχυρισμός τους ότι, η αναλογία γάλακτος, όπως περιγράφεται στο Διάταγμα, θα επηρέαζε αρνητικά το κόστος του χαλλουμιού και θα είχε ως αποτέλεσμα την ουσιαστική αύξηση τιμών, με την εφαρμογή δε του περιορισμού αυτού η εταιρεία διέτρεχε τον κίνδυνο να χάσει την αξιοπιστία της, αφού το προϊόν το οποίο πωλούσε ως χαλλούμι δεν θα μπορούσε πλέον να ονομάζεται έτσι. Περαιτέρω, η εταιρεία E. Gavrielides OY, με έδρα την Φινλανδία, Εφεσίβλητη αρ. 2, κύρια εισαγωγέας χαλλουμιού στη Φινλανδία και Εσθονία, θα υφίστατο ζημιές κατ' ανάλογο τρόπο.
Πρωτοδίκως, ηγέρθηκαν εκ μέρους των Εφεσειόντων-καθ΄ ων η αίτηση, δύο προδικαστικές ενστάσεις:
Με την πρώτη, ότι δεν προσβαλλόταν εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου, επειδή η επίδικη πράξη δεν συγκέντρωνε τα γνωρίσματα ατομικής διοικητικής πράξης, αλλά ήταν γενική, απρόσωπη και με δυνατότητα εφαρμογής σε αόριστες και μελλοντικές περιπτώσεις. Με τη δεύτερη προδικαστική ένσταση, ότι ορισμένοι από τους αιτητές δεν είχαν άμεσο ενεστώς έννομο συμφέρον να εγείρουν την προσφυγή, καθότι δεν είχαν αποδείξει την αιτιώδη σχέση μεταξύ των προσβαλλομένων πράξεων και της κατ΄ ισχυρισμό ζημιάς τους. ΄Ηταν, εν προκειμένω, η θέση των καθ΄ ων η αίτηση ότι οποιοσδήποτε αιτητής, εκτός των παραγωγών χαλλουμιού, δεν είχε έννομο συμφέρον να εγείρει την παρούσα προσφυγή.
Κρίθηκε, πρωτοδίκως, ότι οι προδικαστικές ενστάσεις δεν είχαν περιθώρια επιτυχίας και απορρίφθηκαν. Αποφασίστηκε, συγκεκριμένα, ότι η επίδικη πράξη ήταν εκτελεστού χαρακτήρα και μπορούσε να προσβληθεί με προσφυγή, με το σκεπτικό ότι:
«….. καθότι, όπως παρατηρώ, δεν χρειάστηκε η συμβολή των αιτητών για την έκδοση άλλης πράξης η οποία θα ήταν εκτελεστή. Επιβεβαίωση αυτού αποτελεί η επιβολή προστίμου από τους καθ' ων η αίτηση με τη διαπίστωση πως οι αιτητές δεν πληρούσαν τη διατασσόμενη ποσόστωση. Προστίθεται εδώ η επισήμανση των αιτητών πως πρόκειται για τεχνικό κανόνα, καθώς και οι καθ' ων η αίτηση δέχονται, με αποτέλεσμα και αυτό να συνηγορεί υπέρ του μη κανονιστικού χαρακτήρα της πράξης αφού οι προδιαγραφές που καθορίζονται για το συγκεκριμένο προς εμπόριο προϊόν επηρεάζουν άμεσα τόσο τους παραγωγούς όσο και τους εμπόρους. Παρήχθησαν συνεπώς έννομα αποτελέσματα από την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη και ως εκ τούτου δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί ως κανονιστική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου.»
Αποφασίστηκε, περαιτέρω, ότι δεν ευσταθούσε ο ισχυρισμός των καθ΄ ων η αίτηση πως ο επηρεασμός κάποιων εκ των αιτητών ήταν απόμακρος και στερούνταν εννόμου συμφέροντος, με το ακόλουθο σκεπτικό:
«… αφού στους αιτητές έχει επιβληθεί πρόστιμο από τη μη συμμόρφωσή τους με την προβλεπόμενη από την κανονιστική διοικητική πράξη ποσόστωση. Πώς θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι μεσολαβεί το συμφέρον άλλων όταν επιβλήθηκε πρόστιμο κατευθείαν στους αιτητές; Τυγχάνει εδώ εφαρμογής, κατά την αντίληψή μου, το δόγμα της ταυτόχρονης επιδοκιμασίας και αποδοκιμασίας όταν οι καθ' ων η αίτηση από τη μια επιβάλλουν πρόστιμο στους αιτητές και από την άλλη εισηγούνται την έλλειψη άμεσου συμφέροντος από μέρους τους.»
Τελικά, το πρωτόδικο Δικαστήριο, εντοπίζοντας ότι η καθυστέρηση - κατά παράβαση του ΄Αρθρου 4 του περί της Διαδικασίας Πληροφόρησης Ορισμένων Τεχνικών Κανόνων Νόμου, Ν. 72(Ι)/2003 - στην υποβολή του τεχνικού κανόνα, ήτοι της προσβαλλόμενης πράξης, στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 16 μήνες μετά τη δημοσίευση του επίδικου Διατάγματος, επηρέασε αρνητικά τους αιτητές, δεδομένης της επιβολής προστίμου ύψους €38.000, έκρινε ως επιτυχή την προσφυγή και ακύρωσε το προσβαλλόμενο Διάταγμα.
Με την ενώπιόν μας έφεση, προσβάλλεται, ως εσφαλμένη η κατάληξη του πρωτόδικου Δικαστηρίου επί των δύο προδικαστικών ενστάσεων.
Ως προς την πρώτη προδικαστική ένσταση, είναι η θέση των Εφεσειόντων ότι η επίδικη πράξη, η ΚΔΠ 312/2012, συγκεντρώνει όλα τα γνωρίσματα κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου, όπως γενικότητα, απρόσωπο χαρακτήρα, δυνατότητα εφαρμογής σε αόριστες και μελλοντικές περιπτώσεις και δεν φέρει οποιοδήποτε γνώρισμα που θα την κατέτασσε στην κατηγορία των ατομικών διοικητικών πράξεων, ούτως ώστε να είναι επιτρεπτή η προσβολή της στη βάση του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος.
Η περί του αντιθέτου εισήγηση των ευπαιδεύτων συνηγόρων για τους Εφεσίβλητους, κινείται γύρω από τη θέση ότι η ΚΔΠ 312/2012 είναι ατομική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου, αφού αφορά συγκεκριμένο αριθμό προσώπων με εξειδικευμένη δραστηριότητα, δεν έχει απρόσωπο χαρακτήρα και δεν υπάρχει η δυνατότητα εφαρμογής της σε αόριστο αριθμό προσώπων. Εισηγούνται, περαιτέρω, ότι η επιβολή προστίμου στους Εφεσίβλητους, με βάση τις πρόνοιες του προσβαλλόμενου διατάγματος, αποτελεί επιβεβαίωση ότι η επίδικη πράξη δεν είναι κανονιστικού χαρακτήρα, αλλά συνιστά τεχνική προδιαγραφή.
Όπως έχει κατ΄ επανάληψη νομολογηθεί, το ΄Αρθρο 146.1 του Συντάγματος «…. περιορίζει τη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην αναθεώρηση πράξεων που ανάγονται στην εκτελεστική ή διοικητική εξουσία του κράτους.» (G.C. School of Careers Ltd κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 ΑΑΔ 170). Οι κανονιστικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, ήτοι οι πράξεις οι οποίες θεσμοθετούν κανόνες δικαίου, δεν μπορούν να προσβληθούν ευθέως ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Μπορεί όμως, παρεμπιπτόντως, να εξεταστεί το κύρος μιας κανονιστικής πράξης από το Ανώτατο Δικαστήριο «… κατά την εξέταση μιας προσφυγής η οποία στρέφεται εναντίον ατομικής διοικητικής πράξης που εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν της κανονιστικής.» (Γενική Ομοσπονδία Παγκύπριων Οργανώσεων Βιοτεχνών Επαγγελματιών ν. Δημοκρατίας, Προσφ. Αρ. 5869/2013 κ.ά., ημερ. 16.3.2016).
Συνιστά σταθερή γραμμή της νομολογίας μας ότι το κριτήριο κατά πόσο μια πράξη είναι διοικητική ή όχι, δεν είναι μόνο τυπικό, δεν εξαρτάται δηλαδή μόνο από τη φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη «… είναι κυρίως ουσιαστικό· δηλαδή πρέπει και το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με προσφυγή κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο (δέστε Παπαφιλίππου v. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police v. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82). H κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στη κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη την δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).» (Kanika Hotels κ.ά. ν. Συμβούλιο Αποχετεύσεων Λεμεσού – Αμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169).
Εφαρμόζοντας τις πιο πάνω αρχές στην υπό κρίση περίπτωση, είναι η κατάληξή μας ότι η ΚΔΠ 312/2012 καλύπτει όλα τα χαρακτηριστικά κανονιστικής πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Κατ΄ αναλογία με τα κριθέντα στην Αλέκτωρ Φαρμακευτική Λτδ κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2007) 3 ΑΑΔ 250, είναι γενικού και απρόσωπου χαρακτήρα, κατά τρόπο που παρέχεται η δυνατότητα εφαρμογής της σε αόριστο αριθμό προσώπων και σε μελλοντικές περιπτώσεις, οι οποίες εμπίπτουν στις προϋποθέσεις που θέτει η ίδια η πράξη.
Τα δεδομένα της ενώπιόν μας υπόθεσης ευθυγραμμίζονται και με τα όσα καταγράφηκαν στην Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1999) 3 ΑΑΔ 751, με αναφορά στα όσα παρατηρεί και ο Μ. Στασινόπουλος στο σύγγραμμά του «Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων», έκδοση 1951, σελ. 104:
«Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται διά μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ' όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ' όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.»
Είναι στη βάση της υπό συζήτηση πράξης και του εκδοθέντος Διατάγματος που είχαν επιβληθεί τα επίδικα πρόστιμα. Με συμβολή όμως των Εφεσιβλήτων, η οποία συνίστατο στη μη τήρηση των ποσοστών ελάχιστης αναλογίας αιγινού και πρόβειου γάλακτος, κατά παράβαση των προβλεπομένων στην εν λόγω κανονιστική πράξη. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επιβολή προστίμου επιβεβαίωνε τον κανονιστικό χαρακτήρα της πράξης και παρείχε τη δυνατότητα παρεμπίπτοντος ελέγχου του κύρους της, μέσω προσφυγής, προσβάλλουσας το επιβληθέν πρόστιμο, το οποίο εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν της.
Η αποδοχή του πρώτου λόγου έφεσης καθιστά αχρείαστη την ενασχόλησή μας με τον δεύτερο.
Ενόψει όλων των πιο πάνω, η έφεση γίνεται αποδεκτή και πετυχαίνει. Η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Επιδικάζεται συνολικό ποσό €4.000 έξοδα πρωτοδίκως και κατ΄ έφεση εις βάρος των Εφεσιβλήτων.
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.
Γ. ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ.
Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.
Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, Δ.
Ν. ΣΑΝΤΗΣ, Δ.
ΣΦ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο