(1991) 4 ΑΑΔ 3270
[*3270] 11 Οκτωβρίου, 1991
[ΠΙΚΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
MOBIL OIL (CYPRUS) LIMITED ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
Αιτητές,
ν.
ΔΗΜΟΤΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΛΑΡΝΑΚΑΣ
ΚΑΙ ΑΛΛΟΥ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 109/89, 149/89,150/89,151/89,152/89,194/89, 195/89,196/89,197/89,198/89 και 199/89).
Διοικητικό Δίκαιο — Ιεραρχική Προσφυγή —Απόφαση που υπόκειται σε ιεραρχική προσφυγή χάνει την εκτελεστότητα της μετά την άσκηση της ιεραρχικής προσφυγής — Η αρμοδιότητα της προϊσταμένης διοικητικής αρχής που ασκεί τον ιεραρχικό έλεγχο είναι επάλληλη με εκείνη του πρωτοβάθμιου οργάνου και έχει πρωτογενή χαρακτήρα —Η περίπτωση ρυμοτομικού διατάγματος όπου η απώλεια της εκτελεστότητάς του μετά την άσκηση προσφυγής προβλέπεται στον ίδιο το νόμο, άρθρο 18 (1), Κεφ. 96, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 13/74 — Απαράδεκτη η προσφυγή βάσει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος κατά τέτοιου διατάγματος — Προσβλητική μόνο η απόφαση επί της ιεραρχικής προσφυγής στην περίπτωση του ρυμοτομικού διατάγματος, η απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών.
Διοικητικό Δίκαιο — Ιεραρχική προσφυγή — Φύση και έκταση των εξουσιών του οργάνου που ασκεί τον ιεραρχικό έλεγχο, εδώ του Υπουργού Εσωτερικών — Αντινομική και εσφαλμένη η ενέργεια της προϊσταμένης αρχής να ζητήσει τις απόψεις του ιεραρχικώς ελεγχομένου υφιστάμενου οργάνου.
Οδοί και Οικοδομές — — Ρυμοτομικό διάταγμα — θέτει περιορισμούς που επηρεάζουν άμεσα και ευθέως το δικαίωμα χρήσης της περιουσίας — Στοιχειοθετείται το συμφέρον που προβλέπει η παράγραφος 2 του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Οδοί και Οικοδομές — Ρυμοτομικό διάταγμα —Κατά κανόνα δεν συνεπάγεται αποστέρηση αλλά περιορισμούς του δικαιώματος ιδιοκτησίας η επιβολή των οποίων δεν διέπεται από τις πρόνοιες [*3271] του άρθρον 23.4 του Συντάγματος που καθορίζει τη διαδικασία για την απαλλοτρίωση περιουσίας — Εξαίρεση σε περίπτωση εκμηδενισμού επηρεαζόμενου κτήματος.
Διοικητικό Δίκαιο — Γενικές Αρχές — Δικαίωμα ακροάσεως — Προφορική ακρόαση — Με την εξαίρεση της πειθαρχικής διαδικασίας και των περιπτώσεων που ο νόμος ειδικά προβλέπει την παροχή ευκαιρίας για προφορική ακρόαση, η αρχή που είναι επιφορτισμένη με την άσκηση διοικητικής λειτουργίας δεν ενέχει υποχρέωση παροχής τέτοιας ευκαιρίας στον αιτητή —Η περίπτωση του Υπουργού Εσωτερικών όπως προβλέπεται από τον περί Οδών και Οικοδομών Νόμο, άρθρο 18 (2), και η μη διαπίστωση οποιασδήποτε σχετικής ανωμαλίας στην κρινόμενη περίπτωση.
Διοικητικό Όργανο —Αρμοδιότητα —Πρέπει να ασκείται κυριαρχικά από την αρχή ή το όργανο στο οποίο απονέμεται από το νόμο — Οι επί μέρους απαιτήσεις όπως περιγράφηκαν και στις Parpas and Others v. Republic και Παπαναγιώτου ν. Υπουργού Εμπορίου και Βιομηχανίας και Άλλου — Έλλειψη, και στην υπό κρίση υπόθεση, ουσιαστικής άσκησης της εξουσίας από το όργανο στο οποίο εναποτέθηκε — Η απλή σημείωση "Συμφωνώ" του Υπουργού Εσωτερικών δεν τεκμηριώνει μελέτη του θέματος από τον ίδιο ώστε να παρέχεται ευχέρεια υποστήλωσης της αιτιολογίας, αλλά και της ίδιας της άσκησης αρμοδιότητας, με αναφορά στο διοικητικό φάκελο.
Οι προσφυγές αμφισβήτησαν την εγκυρότητα των διαταγμάτων ρυμοτομίας, που εκδόθηκαν από το Δήμο Λάρνακας και το Συμβούλιο Βελτιώσεως Λειβαδιών, για τη διαπλάτυνση και ευθυγράμμιση του δρόμου Λάρνακας - Δεκέλειας καθώς και την απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών με την οποία απορρίφθηκαν οι ιεραρχικές προσφυγές κατά των διαταγμάτων αυτών.
Το Δικαστήριο ασχολήθηκε τόσο με ζητήματα παραδεκτού όσο και με τους προβληθέντες από τους αιτητές λόγους ακυρώσεως, ο πιο εμφαντικός αλλά και κρίσιμος από τους οποίους αφορούσε τον τρόπο ενέργειας του καθ' ου η αίτηση Υπουργού Εσωτερικών.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση του μόνου καθ' ου η αίτηση στην απόφ. 198/89 και καθ' ου η αίτηση υπ' αριθμόν 2 στις υπόλοιπες προσφυγές, αποφάσισε ότι:
1. Αποτελεί αρχή του δικαίου ότι απόφαση η οποία υπόκειται σε αναθεώρηση από ανώτερη διοικητική αρχή μέσω ιεραρχικής προσφυγής χάνει την εκτελεστότητα της μετά την άσκηση προσφυγής. Η πράξη παύει να είναι εκτελεστή διότι μετά την άσκηση της ιεραρχικής προσφυγής χάνει τον τελεσίδικο χαρακτήρα της που αποτελεί ένα από τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Η αρμοδιότητα της προϊσταμένης διοικητικής αρχής δεν έχει δευτεροβάθμιο αλλά πρωτογενή χαρακτήρα. Είναι επάλληλη με εκείνη του πρωτοβάθμιου οργάνου και σκοπεί στη διαπί[*3272]στωση των προϋποθέσεων και του επιθυμητού της έκδοσης της πράξης η οποία αμφισβητείται. Η απώλεια της εκτελεστότητας του ρυμοτομικού διατάγματος μετά την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής προβλέπεται στην προκειμένη περίπτωση στον ίδιο το νόμο. (Βλ. Άρθρο 18(1) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 13/74).
Ως αποτέλεσμα, οι προσφυγές στο βαθμό και έκταση που στρέφονται εναντίον των ρυμοτομικών διαταγμάτων του Δήμου Λάρνακας και του Συμβουλίου Βελτιώσεως Λειβαδιών στερούνται αντικειμένου υποκείμενου σε αναθεώρηση βάσει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Το επίδικο θέμα περιορίζεται στην εγκυρότητα της απόφασης του Υπουργού Εσωτερικών με την οποία επικυρώθηκαν τα διατάγματα των τοπικών αρχών και τέθηκαν σε ισχύ.
2. Οι εξουσίες του Υπουργού Εσωτερικών για την αναθεώρηση ρυμοτομικών διαταγμάτων που εκδίδονται από τις αρμόδιες αρχές δεν προσδιορίζονται εξαντλητικά. Η κρίση της αναγκαιότητας του μέτρου επαφίεται στην διακριτική ευχέρεια του Υπουργού.
Κατ' αναλογία προς τις αρχές που διακηρύσσονται στην Tsoulaftas v. Republic, οι εξουσίες του Υπουργού, όπως και κάθε άλλου οργάνου επιφορτισμένου με την αναθεώρηση απόφασης ιεραρχικά υφιστάμενου διοικητικού οργάνου, δεν περιορίζονται στην επικύρωση ή ακύρωση της πρωτοβάθμιας απόφασης. Η εξουσία του Υπουργού είναι πρωτογενής, έχει όμως ως αφετηρία του απόφαση της τοπικής αρχής, τα δικαιολογητικά που την υποστηρίζουν και την έρευνα η οποία οδήγησε στην έκδοσή της. Παρέχεται ευχέρεια στον Υπουργό (Άρθρο 18(2)) Κεφ. 96 να προβεί στη διερεύνηση οποιουδήποτε θέματος κρίνα αναγκαίο και για το σκοπό αυτό του παρέχεται εξουσία να αναθέσει τη διεξαγωγή έρευνας σε λειτουργό ή επιτροπή απαρτιζόμενη από λειτουργούς του Υπουργείου.
Στο πλαίσιο αυτής της εξουσίας ο Υπουργός ανάθεσε τη διερεύνηση των αναφυομένων θεμάτων σε σχέση με την αναγκαιότητα της ρυμοτομίας σε λειτουργούς του Υπουργείου και συγχρόνως αναζήτησε τις απόψεις του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως που συνιστά τμήμα του Υπουργείου του. Επίσης ζήτησε τις απόψεις των τοπικών αρχών που είχαν εκδόσει τα διατάγματα. Η τελευταία ενέργεια ήταν αντινομική προς το έργο του Υπουργού, το οποίο περιλάμβανε και τον έλεγχο της διαδικασίας που ακολούθησε η υφιστάμενη αρχή καθώς και το άρτιο των λόγων που οδήγησαν στην έκδοση του διατάγματος. Οι απόψεις όμως που εξέφρασαν σ' απάντηση οι τοπικές αρχές συνιστούσαν επανάληψη των . θέσεων τους. Συνεπώς η εκτροπή δεν είχε οποιαδήποτε επενέργεια και δεν εισήγαγε οποιοδήποτε απαράδεκτο στοιχείο στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του Υπουργού.
3. Το ρυμοτομικό διάταγμα θέτει περιορισμούς οι οποίοι επη[*3273]ρεάζουν άμεσα και ευθέως το δικαίωμα χρήσης της περιουσίας και συνεπώς στοιχειοθετείται το συμφέρον που προβλέπει η παράγραφος 2 του παραγράφου 1 του ιδίου άρθρου. Ρυμοτομικά διατάγματα κατά κανόνα δε συνεπάγονται αποστέρηση αλλά περιορισμούς του δικαιώματος ιδιοκτησίας η επιβολή των οποίων δε διέπεται από τις πρόνοιες του άρθρου 23.4 του Συντάγματος, που καθορίζει την διαδικασία για την απαλλοτρίωση περιουσίας. Εξαίρεση μπορεί να αποτελέσουν περιπτώσεις όπου διάταγμα ρυμοτομίας επιφέρει τον εκμηδενισμό επηρεαζομένου κτήματος, που δε συμβαίνει στις κρινόμενες υποθέσεις.
4. Με την εξαίρεση πειθαρχικής διαδικασίας και των περιπτώσεων που ο νόμος ειδικά προβλέπει την παροχή ευκαιρίας για προφορική ακρόαση, η αρχή η οποία είναι επιφορτισμένη με την άσκηση διοικητικής λειτουργίας δεν ενέχει υποχρέωση παροχής τέτοιας ευκαιρίας στον αιτητή. Ο νόμος (άρθρο 18(2)) Κεφ. 96 παρέχει το δικαίωμα στον Υπουργό να ακούσει τους ενδιαφερόμενους εάν το κρίνει αναγκαίο ή σκόπιμο. Δεν έχει όμως υποχρέωση να το πράξει. Το έργο της διοικητικής αρχής είναι εξεταστικό ή δε εκπλήρωση του συναρτάται με την επάρκεια της έρευνας η οποία διενεργείται και την αιτιολογία που υποστηρίζει την απόφαση που λαμβάνεται. Δε διαπιστώνεται οποιαδήποτε εκτροπή στην άσκηση του διοικητικού έργου λόγω μη παροχής ευκαιρίας στους αιτητές να ακουστούν προφορικά ή δεύτερης ευκαιρίας να εκθέσουν τις ενστάσεις τους. Ούτε διαπιστώνεται οποιαδήποτε παρέκκλιση από το καθεστώς ισονομίας το οποίο κατοχυρώνει το άρθρο 28 του Συντάγματος.
5. Η διοικητική αρμοδιότητα πρέπει να ασκείται κυριαρχικά από την αρχή ή όργανο στο οποίο εναποτίθεται από το νόμο, στην προκείμενη περίπτωση, από τον Υπουργό των Εσωτερικών. Απλή έγκριση των συστάσεων υφισταμένου οργάνου χωρίς η ίδια η αρμόδια αρχή να αντιμετωπίσει την επίλυση του θέματος απολήγει σε απεμπόληση και όχι άσκηση κυριαρχικής εξουσίας. Το κενό εξάλλου στην αιτιολογία δεν πληρώνεται με την επεξήγηση του υποτιθέμενου βάθρου της απόφασης από κατώτερο διοικητικό όργανο.
Απόφαση Υπουργού Εσωτερικών ακυρώνεται χωρίς διαταγή για έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Λουκά ν. Δημοκρατίας, (Προσφυγές Αρ. 171/88, 185/88, 200/88 ημερ. 9/3/90)·
Αντωνίου και Άλλος ν. Δημοκρατίας (Προσφυγές Αρ. 102/89 και 187/89 ημερ. 5/10/90)·
Δημητρίου ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3029· [*3274]
Tsouloftas v. Republic (1983) 3 C.L.R. 426·
Sofroniou and Others v. Municipality of Nicosia and Others (1976) 3 C.L.R. 124·
Λαμπή και άλλες ν. Δήμου Λακατάμιας (Προσφυγή 1071/87 ημερ. 30/11/89)·
Kontemeniotis v. C.B.C. (1982) 3 C.L.R. 1027·
Βασιλείου ν. Δημοκρατίας (Α.Ε. 605 ημερ. 24.4.90)·
Παντελούρη και Άλλοι ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1991) 3 Α.Α.Δ. 78·
Parpas and Others v. Republic (1986) 3 C.L.R. 508·
Παπαναγιώτου v. Υπουργού Εμπορίου και Βιομηχανίας και Άλλου (Προσφυγή Αρ. 882/88 ημερ. 21.2.90).
Προσφυγές.
Προσφυγές εναντίον της εγκυρότητας των διαταγμάτων ρυμοτομίας που εκδόθηκαν από το Δήμο Λάρνακας και το Συμβούλιο Βελτιώσεως Λειβαδιών για τη διαπλάτυνση και ευθυγράμμιση του δρόμου Λάρνακας - Δεκέλειας.
Α. Δικηγορόπουλος, για τους αιτητές στην υπόθεση 109/89.
Π. Πολυβίου, για τους αιτητές στις υποθέσεις 149/89, 152/89.
Α. Ανδρέου, για τους αιτητές στις υποθέσεις 194/89, 199/89.
Γ. Νικολαΐδης, για τους καθ' ων η αίτηση αρ. 1.
Π. Κληρίδης, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους καθ' ων η αίτηση Αρ. 2.
Cur. adv. vult.[*3275]
ΠΙΚΗΣ, Δ. ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Οι προσφυγές στρέφονται εναντίον της εγκυρότητας, των διαταγμάτων ρυμοτομίας που εκδόθηκαν από το Δήμο Λάρνακας και το Συμβούλιο Βελτιώσεως Λειβαδίων, για τη διαπλάτυνση και ευθυγράμμιση του δρόμου Λάρνακας-Δεκέλειας που δημοσιεύτηκαν στις 9/10/87 (Γνωστοποιήσεις 3067 και 3068) και της απόφασης του Υπουργού Εσωτερικών της 24/12/88 με την οποία απορρίφθηκαν ιεραρχικές προσφυγές που ασκήθηκαν εναντίον της έκδοσης των διαταγμάτων.
Αποτελεί αρχή του δικαίου ότι απόφαση η οποία υπόκειται σε αναθεώρηση από ανώτερη διοικητική αρχή μέσω ιεραρχικής προσφυγής χάνει την εκτελεστότητα της μετά την άσκηση προσφυγής*. Η πράξη παύει να είναι εκτελεστή διότι μετά την άσκηση της ιεραρχικής προσφυγής χάνει το τελεσίδικο χαρακτήρα της που αποτελεί ένα από τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Η αρμοδιότητα της προϊσταμένης διοικητικής αρχής δεν έχει δευτεροβάθμιο αλλά πρωτογενή χαρακτήρα. Είναι επάλληλη με εκείνη του πρωτοβάθμιου οργάνου και σκοπεί στη διαπίστωση των προϋποθέσεων και του επιθυμητού της έκδοσης της πράξης η οποία αμφισβητείται. Η απώλεια της εκτελεστότητας του ρυμοτομικού διατάγματος μετά την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής προβλέπεται στην προκείμενη περίπτωση στον ίδιο το νόμο. (Βλ. Άρθρο 18 (1) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών
* (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 241-242.
Λουκά ν. Δημοκρατίας, Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις αρ. 171/88, 185/88, 200/88, η απόφαση δόθηκε στις 9.3.90
Αντωνίου κ.ά. ν. Δημοκρατίας, Υποθέσεις αρ. 102/89 και 187/89, η απόφαση δόθηκε στις 5.10.90
Δημητρίου ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3029. [*3276]
Νόμου, Κεφ. 96, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 13/74).
Ως αποτέλεσμα, οι προσφυγές στο βαθμό και έκταση που στρέφονται εναντίον των ρυμοτομικών διαταγμάτων του Δήμου Λάρνακας και του Συμβουλίου Βελτιώσεως Λειβαδίων στερούνται αντικειμένου υποκείμενου σε αναθεώρηση βάσει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Το επίδικο θέμα περιορίζεται στην εγκυρότητα της απόφασης του Υπουργού Εσωτερικών με την οποία επικυρώθηκαν τα διατάγματα των τοπικών αρχών και τέθηκαν σε ισχύ.
Οι εξουσίες του Υπουργού Εσωτερικών για την αναθεώρηση ρυμοτομικών διαταγμάτων που εκδίδονται από τις αρμόδιες αρχές δεν προσδιορίζονται εξαντλητικά. Η κρίση της αναγκαιότητας του μέτρου επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργού. Κατ' αναλογία προς τις αρχές που διακηρύσσονται στην Tsouloftas v. Republic*, οι εξουσίες του Υπουργού, όπως και κάθε άλλου οργάνου επιφορτισμένου με την αναθεώρηση απόφασης ιεραρχικά υφιστάμενου διοικητικού οργάνου, δεν περιορίζονται στην επικύρωση ή ακύρωση της πρωτοβάθμιας απόφασης. Ουσιαστικά μετατίθεται σε δεύτερο στάδιο, μέσο επανεξέτασης, η άσκηση της αρμοδιότητας που παρέχεται στο πρωτοβάθμιο όργανο. Η εξουσία του Υπουργού είναι πρωτογενής, έχει όμως ως αφετηρία του απόφαση της τοπικής αρχής, τα δικαιολογητικά που την υποστηρίζουν και την έρευνα η οποία οδήγησε στην έκδοση της. Παρέχεται ευχέρεια στον Υπουργό (Άρθρο 18 (2)) να προβεί στη διερεύνηση οποιουδήποτε θέματος κρίνει αναγκαίο και για το σκοπό αυτό του παρέχεται εξουσία να αναθέσει τη διεξαγωγή έρευνας σε λειτουργό ή επιτροπή απαρτιζόμενη από λειτουργούς του Υπουργείου.
Στο πλαίσιο αυτής της εξουσίας ο Υπουργός ανάθεσε τη διερεύνιση των αναφυομένων θεμάτων σε σχέση με την αναγκαιότητα της ρυμοτομίας σε λειτουργούς του Υπουργείου
* (1983) 3 C.L.R. 426. [*3277]
και συγχρόνως αναζήτησε τις απόψεις του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως που συνιστά τμήμα του Υπουργείου του. Επίσης ζήτησε τις απόψεις των τοπικών αρχών που είχαν εκδόσει τα διατάγματα. Η τελευταία ενέργεια ήταν αντινομική προς το έργο του Υπουργού, το οποίο περιλάμβανε και τον έλεγχο της διαδικασίας που ακολούθησε η υφιστάμενη αρχή καθώς και το άρτιο των λόγων που οδήγησαν στην έκδοση του διατάγματος. Οι απόψεις όμως που εξέφρασαν σ' απάντηση οι τοπικές αρχές συνιστούσαν επανάληψη των θέσεων τους. Συνεπώς η εκτροπή δεν είχε οποιαδήποτε επενέργεια και δεν εισήγαγε οποιοδήποτε απαράδεκτο στοιχείο στην άσκηση των αρμοδιοτήτων του Υπουργού.
Μετά από ενδελεχή έρευνα των δεδομένων της περιοχής και μελέτη των προεκτάσεων του έργου η Πολεοδομία κατέληξε, για τους λόγους που εξηγούνται στην έκθεση της, ότι η διαπλάτυνση και ευθυγράμμιση του δρόμου Λάρνακας-Δεκέλειας θα αποβεί σε όφελος του δημοσίου ως αποτέλεσμα της βελτίωσης του οδικού δικτύου της περιοχής. Επιπλέον διαπιστώνεται ότι η αποζημίωση των επηρεαζόμενων ιδιοκτητών δε θα δημιουργήσει ιδιαίτερα προβλήματα. Ανάλογες υπήρξαν και οι εκτιμήσεις των ερευνητών του Υπουργείου για την ωφελιμότητα του έργου υπό το φως των οποίων συνέστησαν την απόρριψη των ιεραρχικών προσφυγών και την έκδοση των διαταγμάτων. Τη συμφωνία του προς την απόρριψη των ιεραρχικών προσφυγών εξέφρασε και ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου, υποβάλλοντας τα πορίσματα της έρευνας στον Υπουργό προς εξέταση. Τέσσερις μέρες αργότερα, ο Υπουργός κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα υποδηλώνοντας τη συμφωνία του με τις εκτιμήσεις των λειτουργών του Υπουργείου του μονολεκτικά με τη λέξη "Συμφωνώ".
Οι λόγοι για τους οποίους συμφώνησε δεν εξηγούνται. Αυτοί (οι λόγοι) μπορεί μόνο να υποτεθούν από τις εξηγήσεις που περιέχονται στην επιστολή που στάληκε εκ μέρους του από τον αρμόδιο λειτουργό του Υπουργείου στους αιτητές στις 5/1/89: [*3278]
(α) η βελτίωση του παραλιακού δρόμου Λάρνακας-Δεκέλειας από το σημερινό ανεπαρκές της πλάτος σε πλάτος 152' - 0" είναι αναγκαία ώστε να επιτευχθεί:
(ι) η βελτίωση των γεωμετρικών χαρακτηριστικών του πιό πάνω δρόμου και η δημιουργία ασφαλούς οδικού δικτύου για οχήματα και πεζούς,
(ιι) η ικανοποιητική ορατότητα στις συμβολές του με παρόδους, και
(ιιι) η υιοθέτηση ορθής οικοδομικής γραμμής και η βελτίωση του περιβάλλοντος της περιοχής, και
(β) με τη σταδιακή υλοποίηση της εν λόγω ρυμοτομίας θα προκύψουν ευεργετικές επιπτώσεις στα παρόδια κτήματα."
Οι ενστάσεις των αιτητών στην έκδοση των ρυμοτομικών διαταγμάτων είχαν ως κύριο λόγο τον περιορισμό που προοιωνίζουν αναφορικά με την αξιοποίηση της περιουσίας τους και τις δυσχέρειες που θα αντιμετωπίσουν στο μέλλον ως αποτέλεσμα της μετακίνησης των εγκαταστάσεων και γραφείων τους. Η δαπάνη εξάλλου, όπως διατείνονται, για την υλοποίηση του έργου θα αποδειχθεί δυσανάλογη προς το όφελος το οποίο θα προκύψει, πτυχή του μέτρου που δε διερευνήθηκε στην επιβαλλόμενη έκταση.
Συγκεφαλαιώνοντας τις θέσεις τους, οι ιδιοκτήτες αμφισβήτησαν την ωφελιμότητα του έργου με επίμετρο το δημόσιο συμφέρον και την εγκυρότητα των διαταγμάτων των τοπικών αρχών με έρεισμα τις διατάξεις του άρθρου 23.4 του Συντάγματος που απαγορεύει την αποστέρηση περιουσίας χωρίς την τήρηση των εχεγγύων που προβλέπει.
Ο Δήμος Λάρνακας αμφισβητεί ότι οι αιτητές κατέχουν το απαιτούμενο συμφέρον να προσβάλουν την επίδικη απόφαση για το λόγο ότι το διάταγμα δεν επηρεάζει [*3279] άμεσα τα συμφέροντά τους, και επίσης διότι θα αποζημιωθούν οποτεδήποτε υποστούν ζημιά από την εκτέλεση του έργου. Η ένσταση δεν ευσταθεί. Το ρυμοτομικό διάταγμα θέτει περιορισμούς οι οποίοι επηρεάζουν άμεσα και ευθέως το δικαίωμα χρήσης της περιουσίας και συνεπώς στοιχειοθετείται το συμφέρον που προβλέπει η παράγραφος 2 του άρθρου 146 για τη δικαστική αναθεώρηση της απόφασης βάσει της παραγράφου 1 του ιδίου άρθρου. Ανεδαφικές κρίνονται επίσης οι θέσεις των αιτητών σχετικά με τις επιπτώσεις του διατάγματος. Όπως έχει νομολογηθεί, ρυμοτομικά διατάγματα κατά κανόνα δε συνεπάγονται αποστέρηση αλλά περιορισμούς του δικαιώματος ιδιοκτησίας η επιβολή των οποίων δε διέπεται από τις πρόνοιες του άρθρου 23.4 που καθορίζει την διαδικασία για την απαλλοτρίωση περιουσίας*. Εξαίρεση μπορεί να αποτελέσουν περιπτώσεις όπου διάταγμα ρυμοτομίας επιφέρει τον εκμηδενισμό επηρεαζόμενου κτήματος, που δε συμβαίνει στις κρινόμενες υποθέσεις.
Άλλος λόγος ο οποίος έχει προβληθεί από τους αιτητές για την ακύρωση της επίδικης απόφασης συναρτάται με την παράλειψη του Υπουργού να τους παράσχει την ευκαιρία να ακουστούν, η οποία μεγεθύνεται μετά την παροχή δεύτερης ευκαιρίας στις αρμόδιες αρχές να εκθέσουν τις απόψεις τους. Η επιζήτηση των απόψεων των αρμοδίων αρχών συνιστούσε, όπως έχουμε νωρίτερα επισημάνει, σφάλμα το οποίο όμως δεν είχε οποιεσδήποτε επιπτώσεις στη ληφθείσα απόφαση. Με την εξαίρεση πειθαρχικής διαδικασίας και των περιπτώσεων που ο νόμος ειδικά προβλέπει την παροχή ευκαιρίας για προφορική ακρόαση, η αρχή η οποία είναι επιφορτισμένη με την άσκηση διοικητικής λειτουργίας δεν ενέχει υποχρέωση παροχής τέτοιας ευκαιρίας στον αιτητή*. Ο νόμος (άρθρο 18(2)) παρέχει
* (Βλ. Sofroniou and Others v. Municipality of Nicosia and Others (1976) 3 C.L.R. 124 , και
Λαμπή και άλλες v. Δήμου Λακατάμιας, Υπόθεση αρ. 1071/87, η απόφαση δόθηκε στις 30.11.89 [*3280]
το δικαίωμα στον Υπουργό να ακούσει τους ενδιαφερόμενους εάν το κρίνει αναγκαίο ή σκόπιμο. Δεν έχει όμως υποχρέωση να το πράξει. Το έργο της διοικητικής αρχής είναι εξεταστικό ή δε εκπλήρωση του συναρτάται με την επάρκεια της έρευνας η οποία διενεργείται και την αιτιολογία που υποστηρίζει την απόφαση που λαμβάνεται. Δε διαπιστώνεται οποιαδήποτε εκτροπή στην άσκηση του διοικητικού έργου λόγω μη παροχής ευκαιρίας στους αιτητές να ακουστούν προφορικά ή δεύτερης ευκαιρίας να εκθέσουν τις ενστάσεις τους. Ούτε διαπιστώνεται οποιαδήποτε παρέκκλιση από το καθεστώς ισονομίας το οποίο κατοχυρώνει το άρθρο 28 του Συντάγματος.
Ο ουσιωδέστερος λόγος, και εν πάση περιπτώσει ο λόγος στον οποίο δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση από τους αιτητές για την ακύρωση της απόφασης του Υπουργού, σχετίζεται με τις συνθήκες και τρόπο λήψης της επίδικης απόφασης σε συσχετισμό με τις αρχές που υιοθετούνται στις αποφάσεις Parpas and Others v. Republic** και Παπαναγιώτου ν. Υπουργού Εμπορίου και Βιομηχανίας και Άλλου***,.
Η αρχή η οποία προκύπτει από τις αποφάσεις Parpas και Παπαναγιώτου μπορεί να διατυπωθεί ως εξής: Η διοικητική αρμοδιότητα πρέπει να ασκείται κυριαρχικά από την αρχή ή όργανο στο οποίο εναποτίθεται από το νόμο, στην προκείμενη περίπτωση, από τον Υπουργό των Εσωτερικών. Απλή έγκριση των συστάσεων υφισταμένου οργάνου χωρίς η ίδια η αρμόδια αρχή να αντιμετωπίσει την επίλυση του θέματος απολήγει σε απεμπόληση και όχι άσκηση κυριαρχικής εξουσίας. Το κενό εξάλλου στην
* (Βλ. Kontemeniotis v. C.B.C. (1982) 3 C.L.R. 1027, Βασιλείου ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 605, η απόφαση δόθηκε στις 24.4.90
Παντελούρη και Άλλοι ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1991) 3 Α.Α.Δ. 78).
**(1986) 3 C.L.R. , 508.
*** Υπόθεση αρ. 882/88, η απόφαση δόθηκε στις 21.2.90 [*3281]
αιτιολογία δεν πληρώνεται, όπως επισημαίνεται από το Δικαστή Νικήτα στην Παπαναγιώτου, με την επεξήγηση του υποτιθέμενου βάθρου της απόφασης από κατώτερο διοικητικό όργανο. Γι' αυτό το λόγο η επιστολή, 5/1/89, αφήνει αγεφύρωτο το χάσμα στην λήψη της απόφασης.
Η συμφωνία του Υπουργού που εκδηλώνεται μονολεκτικά κάτω από την εισήγηση που προηγείται και βεβαιώνεται με τη συμφωνία του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου, δεν επιμαρτυροί οτιδήποτε άλλο από την επισφράγιση της απόφασης υφιστάμενου οργάνου, γεγονός που συνταυτίζει την προκείμενη περίπτωση, σύμφωνα με τους δικηγόρους των αιτητών, με τον λόγο (ratio) των αποφάσεων Parpas και Παπαναγιώτου. Αντίθετα, ο δικηγόρος του καθ' ου η αίτηση εισηγήθηκε ότι η ενώπιόν μας υπόθεση διακρίνεται από τις δύο προηγούμενες με αναφορά στα γεγονότα της. Στην Παπαναγιώτου ο Υπουργός περιορίστηκε στη μονογράφηση των συστάσεων υφιστάμενου οργάνου ενώ στην προκείμενη περίπτωση πρόσθεσε και τη λέξη "Συμφωνώ". Η διάκριση δεν εδράζεται σε σταθερή βάση. Η μονογράφηση στην Παπαναγιώτου σκοπούσε να υποδηλώσει τη συμφωνία του Υπουργού με τις συστάσεις. Η λέξη "συμφωνώ" εξυπακουόταν. Ότι ελλείπει και στις δύο περιπτώσεις είναι η ουσιαστική άσκηση της εξουσίας από το όργανο στο οποίο εναποτέθηκε. Το κενό δεν περιορίζεται στην αιτιολογία, οπόταν θα μπορούσε να πληρωθεί με αναφορά στα πολλά στοιχεία που περιέχονται στο φάκελο και συνηγορούσαν υπέρ της έκδοσης του διατάγματος. Αλλά επεκτείνεται και σ' αυτή τούτη την άσκηση της εξουσίας, κενό που δεν μπορεί να γεφυρωθεί με αναφορά στο διοικητικό φάκελο γιατί δεν τεκμηριώνεται ότι εξετάστηκε.
Οι προσφυγές στο βαθμό και έκταση που στρέφονται εναντίον του Δήμου Λάρνακας και του Συμβουλίου Βελτιώσεως Λειβαδίων απορρίπτονται, ενώ στο βαθμό που στρέφονται εναντίον της απόφασης του Υπουργού των Εσωτερικών γίνονται δεκτές. Η επίδικη απόφαση του Υπουργού των Εσωτερικών της 24/12/88 ακυρώνεται στην ολότητα της. Δεν εκδίδεται διαταγή για τα έξοδα.
Απόφαση Υπουργού Εσωτερικών ημερ. 24.12.88 ακυρώνεται χωρίς έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο