(1992) 4 ΑΑΔ 2599
[*2599] 24 Ιουλίου, 1992
[ΠΙΚΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΩΤΗΡΗΣ ΣΩΤΗΡΙΑΔΗΣ,
Αιτητής,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 310/91).
Εκπαιδευτικοί Λειτουργοί — Εγκύκλιος — Φύση και χαρακτηριστικά — Έλεγχος της νομιμότητας της συγκεκριμένης εγκυκλίου του Διευθυντή Δημοτικής Εκπαιδεύσεως.
Οι περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμοι 1969-1990 — Άρθρο 48 — Η σχετιζόμενη ρύθμιση του Άρθρου 76 (Ν. 10/69) — Δεν επιβάλλεται η έκδοση Κανονισμών και η μη έκδοσή τους δεν αποδυναμώνει τις εξουσίες που παρέχει ο Νόμος — Η επιφύλαξη του Άρθρου 76(1) — Η εξουσία ρύθμισης θεμάτων διά εγκυκλίων δεν περιορίζεται με οποιοδήποτε τρόπο.
Η προσφυγή αφορούσε την πειθαρχική καταδίκη του αιτητή για δύο κατηγορίες (σχετιζόμενες με το θάνατο μαθητή του δημοτικού σχολείου το οποίο διηύθυνε):
(α) Παράλειψη πιστής και ανελλειπούς εκτέλεσης καθήκοντος κατά παράβαση των Άρθρων 48(1)(β) των περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμων 1969-1990, και
(β) Παράλειψη εκτέλεσης και συμμόρφωσης προς δοσμένες εντολές κατά παράβαση του ιδίου άρθρου του νόμου.
Το καθήκον και οι εντολές, τις οποίες κρίθηκε ότι παρέβη ο αιτητής, περιέχονται σε εγκύκλιο του Υπουργείου Παιδείας, που εκδόθηκε από το Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης στις 5/9/88 και χαρακτηρίζεται με τα στοιχεία Αρ. Εγκ. ΔΕ (88-89) 2. Το [*2600] αντικείμενο της εγκυκλίου είναι η ασφάλεια των μαθητών περιλαμβανομένης και της ασφάλειάς τους στις εκδρομές και επισκέψεις των μαθητών εκτός του σχολικού χώρου.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Η εγκύκλιος συνιστά καθιερωμένο μέσο για την έκδοση οδηγιών, καθώς και τον προσδιορισμό και εξειδίκευση καθηκόντων του προσωπικού, στο πλαίσιο της υπηρεσίας. Η εγκύκλιος συνιστά εσωτερικό μέτρο, που έχει ως στόχο την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, προς ευόδωση των σκοπών της. Οι ρυθμίσεις που θέτει δεν έχουν τον χαρακτήρα κανόνων του θετού δικαίου, αλλά κανόνων "εσωτερικής υπηρεσίας", όπως χαρακτηρίζονται. Δεν
υπολείπονται όμως οι ρυθμίσεις αυτές σε δραστικότητα ως προς την υποχρέωση των προσώπων ή των αρχών προς τις οποίες απευθύνονται να τις εφαρμόσουν. Η εγκύκλιος, ως διοικητικό μέτρο, είναι συνυφασμένη με την ευθύνη των ανώτερων βαθμίδων της υπηρεσίας για την τελεσφόρηση του διοικητικού έργου.
Η εξουσία, για την έκδοση εγκυκλίου, συναρτάται άμεσα με την θέση και καθήκοντα του προσώπου ή αρχής που την εκδίδει και την υπηρεσιακή σχέση με τα Πρόσωπα προς τα οποία απευθύνεται. Το θέμα το οποίο ρυθμίζεται πρέπει να ανάγεται στις αρμοδιότητες του εκδότη της εγκυκλίου και να απευθύνεται προς υφιστάμενο προσωπικό, που έχει καθήκον να φέρει εις πέρας το αντικείμενο της εγκυκλίου.
2. Στην προκείμενη περίπτωση η εγκύκλιος εκδόθηκε από τον
Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης, το κατ' εξοχή διοικητικό όργανο, επιφορτισμένο με την ευθύνη για την ομαλή λειτουργία των σχολείων. Η ασφάλεια των μαθητών κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου αποτελεί ευθύνη των διδασκάλων και πρωτίστως του Διευθυντή του σχολείου. Η καθιέρωση με εγκύκλιο σταθερών μέτρων για την προστασία των μαθητών, κατά τις εξόδους και την επιστροφή τους στο σχολείο, ενέπιπτε στις αρμοδιότητες του Διευθυντή και σκοπούσε στον προσδιορισμό των μέσων για την εκπλήρωση του καθήκοντος του διδακτικού προσωπικού. Συνεπώς, η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και προσδιόριζε τον τρόπο εκπλήρωσης του [*2601] καθήκοντος των διδασκάλων στον συγκεκριμένο τομέα.
3. Το Άρθρο 76 δεν επιβάλλει την έκδοση κανονισμών για τα θέματα στα οποία αναφέρεται, αλλά αφήνει το θέμα στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργικού Συμβουλίου. Έπεται ότι η έκδοση κανονισμών δεν αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση οποιασδήποτε εξουσίας, που ρητά παρέχεται ή
εξυπακούεται από τις διατάξεις του Νόμου, ούτε για την εκπλήρωση οποιουδήποτε καθήκοντος που επιβάλλει ο Νόμος, όπως είναι η περίπτωση του Άρθρου 48.
Η λειτουργία των σχολείων, στο πλαίσιο που οριοθετεί ο Νόμος, αποτελεί εσωτερικό θέμα το οποίο εύλογα μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο εγκυκλίων χωρίς να αποκλείεται η ρύθμισή του με κανονισμούς.
Η επιφύλαξη του Άρθρου 76(1), που έχει ως σκοπό τη διάσωση του προϋπάρχοντος καθεστώτος λειτουργίας των σχολείων, συνιστά μεταβατική πρόνοια, η οποία δεν διευρύνει το πλαίσιο του Άρθρου 76(1) αφενός, ούτε εξισώνει τις εγκυκλίους με κανονιστική διάταξη για τους σκοπούς του Νόμου, αφετέρου.
Το Άρθρο 76(1) του Ν. 10/69 δεν περιόρισε με οποιοδήποτε τρόπο την εξουσία αρμοδίου οργάνου να ρυθμίσει, μέσω εγκυκλίου, θέματα αφορώντα στην εσωτερική λειτουργία των σχολείων, μεταξύ των οποίων και η ασφάλεια των μαθητών.
4. Οι πρόνοιες της εγκυκλίου είναι σαφείς επιβάλλουν την παρουσία δασκάλου ή άλλων συνοδών, εγκεκριμμένων από τις σχολικές αρχές, για την επιτήρηση των μαθητών και προστασία τους από κάθε προβλεπτό κίνδυνο κατά τις εξόδους τους. Ο οδηγός του λεωφορείου δεν αποτελούσε συνοδό ή πρόσωπο επιφορτισμένο με την επιτήρηση των μαθητών. Το καθήκον του ήταν εκείνο του μεταφορέα. Η παρουσία δασκάλου ή άλλου συνοδού ήταν απαραίτητη τόσον για την περιφρούρηση της ασφάλειας των μαθητών, κατά την διάρκεια της παραμονής τους στο λεωφορείο, όσον και κατά την έξοδό τους από αυτό.
Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα. [*2602]
Αναφερόμενη υπόθεση:
Vorkas and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 757.
Προσφυγή.
Προσφυγή που στρέφεται κατά της πειθαρχικής καταδίκης του αιτητή σε δύο κατηγορίες σχετικά με παράλειψή του για πιστή και ανελλειπή εκτέλεση καθηκόντων του καθώς και μη συμμόρφωσή του σε δοσμένες σ' αυτόν εντολές.
Α. Σ. Αγγελίδης και Α. Μαρκίδης, για τον αιτητή.
Α. Χριστοφόρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας για τους καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΠΙΚΗΣ, Δ.: Ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Η προσφυγή στρέφεται κατά την πειθαρχικής καταδίκης του αιτητή σε δύο κατηγορίες,
(α) Παράλειψη πιστής και ανελλειπούς εκτέλεσης καθήκοντος κατά παράβαση των άρθρων 48(1 )(β), των περί Δημοσίας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμων 1969-1990, και
(β) Παράλειψη εκτέλεσης και συμμόρφωσης προς δοσμένες εντολές, κατά παράβαση του ιδίου άρθρου του νόμου.
Το καθήκον και οι εντολές, τις οποίες κρίθηκε ότι παρέβη περιέχονται σε εγκύκλιο του Υπουργείου Παιδείας που εκδόθηκε από το Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης στις 5/9/88 και χαρακτηρίζεται με τα στοιχεία Αρ. Εγκ. ΔΕ(88-89)2. Το αντικείμενο της εγκυκλίου είναι η ασφάλεια των μαθητών, περιλαμβανομένης και της ασφάλειάς τους στις εκδρομές και επισκέψεις των μαθητών εκτός του σχολικού χώρου. Για το τελευταίο θέμα η εγκύκλιος προβλέπει:- "... Κατά τις εξόδους των μαθητών (εκδρομές-επισκέψεις) να υπάρχει ικανοποιητικός αριθμός δασκάλων ή/και άλλων [*2603] συνοδών".
Ο αιτητής είναι ο Διευθυντής του Δημοτικού Σχολείου στην περιοχή Καμάρες στη Λάρνακα. Τα γεγονότα τα οποία στοιχειοθέτησαν τις κατηγορίες εναντίον του είναι συνοπτικά τα εξής:
Ο αιτητής παρέλειψε να κάμει διευθετήσεις ή να προβλέψει για την παρουσία δασκάλου ή άλλου συνοδού κατά την επιστροφή μαθητών του σχολείου του με λεωφορείο, από επίσκεψή τους κατά τις σχολικές ώρες, σε έκθεση ζωγραφικής σε άλλο σχολείο της πόλης. Τα παιδιά μετέφερε πίσω στο σχολείο τους πεπειραμένος λεωφορειούχος. Κατά την είσοδο του λεωφορείου στην αυλή του σχολείου, και πριν αυτό ακινητοποιηθεί, ένας (μαθητής) από τους επιβάτες πήδηξε έξω από την ανοικτή πόρτα, προφανώς για να κερδίσει χρόνο κατά την έξοδο του, και στη συνέχεια καταπλακώθηκε από το κινούμενο λεωφορείο με μοιραίες συνέπειες. Όπως συνάγεται από τα γεγονότα, η απουσία συνοδού των μαθητών στο λεωφορείο αποστέρησε τις σχολικές αρχές του μέσου να παρεμποδίσουν την απερισκεψία του μαθητή, που συνέβαλε στο θάνατό του.
Η Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας έκρινε ότι,
(α) Ο αιτητής παρέλειψε να συμμορφωθεί με την εγκύκλιο, και
(β) 'Οτι η παράλειψη αυτή συνιστούσε (i) παράλειψη εκτέλεσης καθήκοντος, και (ii) μη συμμόρφωση με δοσμένες εντολές, κατά παράβαση του καθήκοντος εκπαιδευτικού, που προσδιορίζει το άρθρο 48 (1) (β) του Ν 10/69.
Με την προσφυγή επιζητείται η ακύρωση της καταδίκης για δύο λόγους:-
(1) Ακυρότητα της εγκυκλίου ενόψει (i) των διατάξεων του άρθρου 76 του Ν 10/69 και, ανεξάρτητα ή επιπρόσθετα, (ii) αναρμοδιότητα του Διευθυντή να εκδώσει εγκύκλιο, για την ασφάλεια των μαθητών, κατά [*2604] τις ώρες του σχολικού ωραρίου. Το άρθρο 76 παρέχει εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο για την έκδοση κανονισμών. Η εισήγηση των αιτητών είναι ότι, το θέμα της ασφάλειας των μαθητών μπορούσε να ρυθμιστεί και προσδιορισθεί μόνο βάσει κανονισμών εκδιδόμενων από το Υπουργικό Συμβούλιο. Αν κριθεί ανυπόστατη η πιο πάνω εισήγηση, η δεύτερη θέση των αιτητών είναι ότι, ο Διευθυντής Στοιχειώδους Εκπαίδευσης δεν είχε εξουσία και ήταν αναρμόδιος να εκδώσει εγκύκλιο για την μαθητική ασφάλεια.
(2) Το καθήκον, που στοιχειοθετήθηκε από την εγκύκλιο, εκπληρώθηκε με την παρουσία του οδηγού του λεωφορείου. Είναι η θέση των αιτητών ότι, ο οδηγός του λεωφορείου συνιστούσε συνοδό των μαθητών μέσα στα όρια της εγκυκλίου.
Οι καθ' ων η αίτηση υποστήριξαν ότι η ρύθμιση, μέσω εγκυκλίου, θεμάτων, που ανάγονται στην καθημερινή λειτουργία των σχολείων, δε συνιστά κανονιστική ρύθμιση η οποία υπάγεται στις διατάξεις του άρθρου 76, ότι η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και ότι εμφανώς παραβιάστηκε, υπό το φως των αδιαμφισβήτητων γεγονότων που συνθέτουν το τραγικό συμβάν.
Εξέτασα κάθε πτυχή των αναφυέντων θεμάτων. Προέχει ο προσδιορισμός του χαρακτήρα της εγκυκλίου ως διοικητικού μέτρου και ο συσχετισμός του με το πλαίσιο λειτουργίας των σχολείων.
Η εγκύκλιος συνιστά καθιερωμένο μέσο για την έκδοση οδηγιών, καθώς και τον προσδιορισμό και εξειδίκευση καθηκόντων του προσωπικού, στο πλαίσιο της υπηρεσίας. Η εγκύκλιος συνιστά εσωτερικό μέτρο, που έχει ως στόχο την εύρυθμη λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, προς ευόδωση των σκοπών της. Οι ρυθμίσεις που θέτει δεν έχουν τον χαρακτήρα κανόνων του θετού δικαίου, αλλά κανόνων "εσωτερικής υπηρεσίας", όπως χαρακτηρίζονται. Δεν υπολείπονται όμως οι ρυθμίσεις αυτές σε δραστικότητα, ως προς την υποχρέωση των προσώπων ή των αρχών προς τις οποίες απευθύνονται να τις εφαρμόσουν. Η εγκύκλιος, ως διοικητικό μέτρο, είναι [*2605] συνυφασμένη με την ευθύνη των ανώτερων βαθμίδων της υπηρεσίας για την τελεσφόρηση του διοικητικού έργου. (Βλ. Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, υπό Γ. Παπαχατζή, 5η έκδοση, 1976, σελ. 115-117, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 238, και Vorkas & Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 757).
Η εξουσία για την έκδοση εγκυκλίου συναρτάται άμεσα με την θέση και καθήκοντα του προσώπου ή αρχής, που την εκδίδει, και την υπηρεσιακή σχέση με τα πρόσωπα προς τα οποία απευθύνεται. Το θέμα το οποίο ρυθμίζεται πρέπει να ανάγεται στις αρμοδιότητες του εκδότη της εγκυκλίου και να απευθύνεται προς υφιστάμενο προσωπικό, που έχει καθήκον να φέρει εις πέρας το αντικείμενο της εγκυκλίου. Στην προκείμενη περίπτωση, η εγκύκλιος εκδόθηκε από τον Διευθυντή Δημοτικής Εκπαίδευσης, το κατ' εξοχή διοικητικό όργανο, επιφορτισμένο με την ευθύνη για την ομαλή λειτουργία των σχολείων. Η ασφάλεια των μαθητών, κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου, αποτελεί ευθύνη των διδασκάλων και πρωτίστως του Διευθυντή του σχολείου. Η καθιέρωση, με εγκύκλιο, σταθερών μέτρων για την προστασία των μαθητών, κατά τις εξόδους και την επιστροφή τους στο σχολείο, ενέπιπτε στις αρμοδιότητες του Διευθυντή και σκοπούσε στον προσδιορισμό των μέσων για την εκπλήρωση του καθήκοντος του διδακτικού προσωπικού. Συνεπώς, η εγκύκλιος εκδόθηκε από αρμόδιο όργανο και προσδιόριζε τον τρόπο εκπλήρωσης του καθήκοντος των διδασκάλων στον συγκεκριμένο τομέα.
Το επόμενο θέμα είναι ο συσχετισμός της εγκυκλίου με το άρθρο 76 του Ν 10/69. Με τη νομοθετική αυτή διάταξη παρέχεται εξουσία για την κανονιστική ρύθμιση, με κανονισμούς που εκδίδονται από το Υπουργικό Συμβούλιο και εγκρίνονται από τη Βουλή, θεμάτων που αφορούν, μεταξύ άλλων, την εκπαιδευτική υπηρεσία "προς καλυτέραν εφαρμογήν των διατάξεων του παρόντος Νόμου....".
Η πρώτη διαπίστωση είναι ότι το άρθρο 76 δεν επιβάλλει την έκδοση κανονισμών, για τα θέματα στα [*2606] οποία αναφέρεται, αλλά αφήνει το θέμα στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργικού Συμβουλίου. 'Επεται ότι η έκδοση κανονισμών δεν αποτελεί προϋπόθεση για την άσκηση οποιασδήποτε εξουσίας, που ρητά παρέχεται ή εξυπακούεται από τις διατάξεις του Νόμου, ούτε για την εκπλήρωση οποιουδήποτε καθήκοντος που επιβάλλει ο Νόμος, όπως είναι η περίπτωση του άρθρου 48.
Δεύτερο, η λειτουργία των σχολείων, στο πλαίσιο που οριοθετεί ο Νόμος, αποτελεί εσωτερικό θέμα το οποίο εύλογα μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο εγκυκλίων, χωρίς να αποκλείεται η ρύθμισή του με κανονισμούς.
Τρίτο, η επιφύλαξη του άρθρου 76(1), που έχει ως σκοπό τη διάσωση του προϋπάρχοντος καθεστώτος λειτουργίας των σχολείων, συνιστά μεταβατική πρόνοια, η οποία δε διευρύνει το πλαίσιο του άρθρου 76(1) αφενός, ούτε εξισώνει τις εγκυκλίους με κανονιστική διάταξη για τους σκοπούς του Νόμου, αφετέρου.
Καταλήγω ότι το άρθρο 76(1) του Ν 10/69 δεν περιόρισε με οποιοδήποτε τρόπο την εξουσία αρμοδίου οργάνου να ρυθμίσει μέσω εγκυκλίου, θέματα αφορώντα στην εσωτερική λειτουργία των σχολείων, μεταξύ των οποίων και η ασφάλεια των μαθητών.
Όπως έχουμε νωρίτερα επισημάνει, η ασφάλεια των μαθητών, κατά τις ώρες λειτουργίας του σχολείου, αποτελεί μέριμνα των δασκάλων και προεξάρχουσα ευθύνη του διευθυντή του σχολείου. Η καθιέρωση, από τις ανώτερες εκπαιδευτικές αρχές, τρόπων και μέσων για την εκπλήρωση αυτού του καθήκοντος, με εγκύκλιο συνιστούσε έγκυρο μέσο μορφοποίησης του καθήκοντος και του τρόπου εκπλήρωσής του.
Οι πρόνοιες της εγκυκλίου είναι σαφείς· επιβάλλουν την παρουσία δασκάλου ή άλλων συνοδών, εγκεκριμένων από τις σχολικές αρχές, για την επιτήρηση των μαθητών και προστασία τους από κάθε προβλεπτό κίνδυνο κατά τις εξόδους τους. Ο οδηγός του λεωφορείου δεν αποτελούσε συνοδό ή πρόσωπο επιφορτισμένο με την επιτήρηση των μαθητών. Το καθήκον του ήταν εκείνο του μεταφορέα. Η παρουσία δασκάλου ή άλλου συνοδού ήταν απαραίτητη [*2607] τόσον για την περιφρούριση της ασφάλειας των μαθητών, κατά την διάρκεια της παραμονής τους στο λεωφορείο, όσον και κατά την έξοδό τους από αυτό.
Καταλήγω ότι, δεν έχει τεκμηριωθεί κανένας λόγος που να δικαιολογεί την ακύρωση της επίδικης απόφασης. Η απόφαση επικυρώνεται στην ολότητά της βάσει του άρθρου 146.4(α) του Συντάγματος. Δεν εκδίδεται διαταγή για τα έξοδα.
Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο