(1993) 4 ΑΑΔ 493
[*493]9 Μαρτίου, 1993
[ΠΙΚΗΣ, Δ/στής]
ANAΦOPIKA ME TO APΘPO 146 TOY ΣYNTAΓMATOΣ
ΝΙΚΟΣ ΤΕΚΛΟΣ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
Αιτητές,
v.
KYΠPIAKHΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
MΕΣΩ THΣ EΠITPOΠHΣ ΔHMOΣIAΣ YΠHPEΣIAΣ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 63/92)
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος — Λόγοι ακυρώσεως — Προκατάληψη — Τεκμηρίωση του σχετικού ισχυρισμού — Αποκλεισμός της στην κριθείσα περίπτωση.
Δημόσιοι Υπάλληλοι — Εμπιστευτικές Εκθέσεις — Ο νέος τύπος: “υπηρεσιακές εκθέσεις” — Το ζήτημα της σημείωσης στο έντυπο των υπηρεσιακών εκθέσεων σχετικά με την επάρκεια της αιτιολογίας του χαρακτηρισμού “Εξαίρετική Επαγγελματική Αξία” — Νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο — Η σημείωση είναι ultra vires του εξουσιοδοτικού Νόμου.
Ανώτατο Δικαστήριο — Νομολογία — Αποφάσεις ομοιοβάθμων δικαστηρίων — Ενέχουν πειστικό όχι δεσμευτικό χαρακτήρα — Δυνατότητα απόκλισης.
Νομοθεσία — Εξουσιοδότηση Νόμου για έκδοση Κανονισμών — Δευτερογενής Νομοθεσία — Περιορίζεται αυστηρά από τον εξουσιοδοτικό Νόμο.
Με την προσφυγή προσβλήθηκε η προαγωγή των ενδιαφερομένων μερών στη θέση Ανώτερου Τεχνικού στο Τμήμα Αναδασμού. Οι λόγοι ακυρώσεως εστιάστηκαν στις Υπηρεσιακές Εκθέσεις των αιτητών, στα ισχυριζόμενα ελαττώματά τους και στον τρόπο σύνταξής τους.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, [*494]αποφάσισε ότι:
(1) Η προκατάληψη δεν τεκμηριώνεται με τις υποκειμενικές εντυπώσεις του αξιολογουμένου αλλά με συγκεκριμένα γεγονότα που προσδίδουν αντικειμενική υπόσταση στους ισχυρισμούς για μεροληπτική προδιάθεση του προϊσταμένου. Ούτε η δυσμενής κρίση προϊσταμένου για υφιστάμενο, αφ’εαυτής, ούτε η ύπαρξη τεταμένων σχέσεων μεταξύ τους, μπορούν να θεμελιώσουν προκατάληψη. Η απόφαση Soteriadou and Others v. Republic (απόφαση Ολομέλειας), είναι χαρακτηριστική των γεγονότων που μπορεί να στοιχειοθετήσουν προκατάληψη και παρέχει δείγμα μεροληπτικής συμπεριφοράς που επιφέρει την ακύρωσή αποφάσεων που εκπηγάζουν από αυτή.
Κρίνεται ότι οι ισχυρισμοί των αιτητών, ότι ο προϊστάμενος του Τμήματος ή οι λειτουργοί που τους αξιολόγησαν για το έτος 1989, εμφορούνται από προκατάληψη εναντίον τους, δεν έχουν αποδειχθεί και επομένως δεν μπορεί να αποτελέσουν λόγο για ακύρωση της επίδικης απόφασης.
(2) Οι αποφάσεις ομοβάθμιων δικαστηρίων ενέχουν πειστικό όχι όμως δεσμευτικό χαρακτήρα. Μπορεί να υπάρξει απόκλιση από αυτές, εφόσον κριθεί ότι είναι εσφαλμένες.
(3) Το αντικείμενο Δευτερογενούς Νομοθεσίας περιορίζεται αυστηρά από τις διατάξεις του εξουσιοδοτικού Νόμου (της πρωτογενούς νομοθεσίας). Απόσπασμα από την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στη Δημοκρατίας ν. Σαμψών συνοψίζει την προσέγγιση του Δικαστηρίου στη διερεύνηση της εγκυρότητας Δευτερογενούς Νομοθεσίας και ειδικά αν ευρίσκει έρεισμα στη Νομοθετική εξουσιοδότηση.
(4) Το Άρθρο 50(1) του Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου (Ν. 1/90) περιορίζει την εξουσιοδότηση για την έκδοση Δευτερογενούς Νομοθεσίας σε δύο θέματα: (α) Τον τρόπο ετοιμασίας και (β) το χρόνο υποβολής των Εμπιστευτικών Εκθέσεων. ‘’Τρόπος’’ σημαίνει την μέθοδο ετοιμασίας των Εμπιστευτικών Εκθέσεων και η ρυθμιστική εξουσία η οποία παρέχεται από το Άρθρο 50(1) περιορίζεται σ’ αυτό το πλαίσιο. Ο τύπος των Εμπιστευτικών Εκθέσεων περιλαμβάνεται στα μέσα ετοιμασίας των Υπηρεσιακών Εκθέσεων και επομένως παρέχεται εξουσία για τη ρύθμισή του με κανονισμούς. Επομένως, ο Κ.6(1) των περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Αξιολόγηση Υπαλλήλων) Κανονισμοί του 1990 (Κ.Δ.Π. 386/90) θεσπίστηκε μέσα και όχι έξω από τα πλαίσια της εξουσιοδότησης. [*495]Όμως και βάσει του Κ.6(1) των περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Αξιολόγηση Υπαλλήλων) Κανονισμών του 1990 (Κ.Δ.Π. 386/90) η εξουσιοδότηση περιοριζόταν στα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνει ο τύπος και όχι στην αξιολόγησή τους.
Η κρίσιμη σημείωση δεν αναφέρεται στη μέθοδο ετοιμασίας των Υπηρεσιακών Εκθέσεων από τα αρμόδια όργανα της Δημόσιας Υπηρεσίας αλλά στην κρίση του περιεχομένου τους από όργανο άλλο από τη Δημόσια Υπηρεσία και συγκεκριμένα από την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Η εξουσία η οποία παρέχεται στην Ε.Δ.Υ. με τη σημείωση, δε συνεπάγεται απλώς μηχανιστική ή αριθμητική αποτίμηση αλλά κρισιολογία για συγκεκριμένες αξιολογήσεις δημόσιων υπαλλήλων από τους προϊσταμένους τους, για να αποφασισθεί κατά πόσο η εξαίρετη επαγγελματική αξία η οποία τους αναγνωρίζεται, συνάδει με τον ορισμό της εξαίρετης επαγγελματικής αξίας. Ούτε το Άρθρο 50(1) του Ν. 1/90 παρέχει εξουσιοδότηση για την απόδοση τέτοιων εξουσιών στην Ε.Δ.Υ., ούτε οι πρόνοιες του Κ.6(1) οι οποίες περιορίζουν την εξουσία στον τύπο των ετήσιων εκθέσεων.
Περαιτέρω, η απόδοση της εξουσίας η οποία παρέχεται με τη σημείωση είναι αντινομική προς την υπόσταση της Ε.Δ.Υ. ως του ανεξαρτήτου από τη δημόσια υπηρεσία συνταγματικού οργάνου και αντίκειται προς τις αρμοδιότητές της που περιορίζονται στην κρίση των υποψηφίων βάσει των υπηρεσιακών τους στοιχείων.
(5) Η σημείωση περιλήφθηκε στον τύπο των Υπηρεσιακών Εκθέσεων έξω από τα πλαίσια της εξουσιοδότησης που είχε παρασχεθεί από το Άρθρο 50(1) του Ν. 1/90 (ultra vires), καθώς επίσης του Κ.6(1) της ίδιας της Δευτερογενούς Νομοθεσίας που περιόριζε τη ρύθμιση στον καθορισμό του τύπου των Υπηρεσιακών Εκθέσεων.
Ανεξάρτητα από την κατάληξη στην οποία έχει αχθεί το Δικαστηρίο, η θεσμοθέτηση κανόνα, όπως εκείνου που απαντάται στη σημείωση, δεν μπορεί να ανεύρει κανένα έρεισμα στους κανόνες της χρηστής διοίκησης. Αν οι λειτουργοί που είναι επιφορτισμένοι με την αξιολόγηση των δημόσιων υπαλλήλων, δε συμμορφώνονται με τους κανόνες της αξιολόγησης, η θεραπεία δε μπορεί να είναι η βαθμολογική τιμωρία των αξιολογουμένων, αλλά η αναπομπή των εκθέσεων στους αξιολογούντες, για την εκπλήρωση του καθήκοντός τους.
(6) Οι υπηρεσιακές εκθέσεις των αιτητών για το έτος 1990 επέδρασαν ουσιωδώς στη λήψη της επίδικης απόφασης. Συνεπώς, το εύρημα ότι αυτές αναμορφώθηκαν δυσμενώς σε βάρος των αιτη[*496]τών, λόγω άκυρης ρυθμιστικής πρόνοιας που περιέχεται στο έντυπο, επιφέρει και την ακύρωση της απόφασης.
Η προσφυγή επιτυγχάνει χωρίς έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Kontemeniotis v. C.B.C. (1982) 3 C.L.R. 1027,
Ιωσηφίδου v. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3 Α.Α.Δ. 393,
Louca and Others v. Savva and Others (1989) 3 C.L.R. 672,
Αζίζ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 A.A.Δ. 3898,
Οικονόμου v. Ε.Δ.Υ. (1992) 4 Α.Α.Δ. 3427,
Soteriadou and Others v. Republic (1983) 3 C.L.R. 921,
Τριανταφυλλίδης και Άλλος v. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2066,
Σαββίδης και Άλλος v. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2177,
Frangos and Others v. Republic (1982) 3 C.L.R. 53,
Ζαντής v. Επάρχου Λευκωσίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 4841,
Poulton’ s Will Trusts [1987] LAII E.Ρ. 1068,
Δημοκρατία v. Σαμψών (1991) 1 Α.Α.Δ. 858,
Police v. Ekdotiki Eteria (1982) 2 C.L.R. 63.
Προσφυγή.
Προσφυγή κατά της απόφασης των καθ’ ων η αίτηση με την οποία προάχθηκαν τα ενδιαφερόμενα μέρη σε οκτώ θέσεις Ανώτερου Τεχνικού στο Τμήμα Αναδασμού αντί των αιτητών.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Αιτητές.
Π. Χ”Δημητρίου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α’, για τους Καθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
[*497]ΠΙΚΗΣ, Δ.: Οι αιτητές ομοδικούν με αίτημα την ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας με την οποία πληρώθηκαν οκτώ θέσεις Ανώτερου Τεχνικού στο Τμήμα Αναδασμού (θέση προαγωγής). Οι αιτητές ήταν μεταξύ των 33 υποψηφίων που κατείχαν τα προσόντα και κρίθηκαν κατάλληλοι για προαγωγή στις επίμαχες θέσεις. Οι ενστάσεις τους στην απόφαση εστιάζονται στα στοιχεία που λήφθηκαν υπόψη κυρίως στις υπηρεσιακές τους εκθέσεις για τα έτη 1989 και 1990. Και εφόσον οι εκθέσεις αυτές ήταν μεταξύ των στοιχείων που επενέργησαν ουσιωδώς στη λήψη της επίδικης απόφασης επιζητείται ο παραμερισμός της και η ακύρωση των προαγωγών των ενδιαφερόμενων μερών που ήταν επίσης προσοντούχοι υποψήφιοι διεκδικούντες προαγωγή.
Οι υπηρεσιακές εκθέσεις που ετοιμάστηκαν και υποβλήθηκαν για τους αιτητές για το έτος 1989, αμφισβητούνται ως απαράδεκτες λόγω:
Έχθρας ή προκατάληψης των αξιολογούντων λειτουργών και του προϊσταμένου του Τμήματος εναντίον τους, εκπηγάζουσας από επιθυμία να ευνοήσουν τα ενδιαφερόμενα μέρη.
Και εκείνες του 1990, λόγω :
Ανεπίτρεπτης επέμβασης της Ε.Δ.Υ. στη διαμόρφωσή τους, συνεπαγομένης τη μείωση της άριστης βαθμολογίας τους (Εξαίρετη) σε ορισμένα στοιχεία αξιολόγησης. Ο υποβιβασμός της βαθμολογίας τους έγινε (από την Ε.Δ.Υ.) βάσει της σημείωσης που περιέχεται στον εγκριθέντα τύπο των υπηρεσιακών εκθέσεων η οποία προσδιορίζει οδηγό για την επιμέτρηση της αξίας της αξιολόγησης υπηρεσίας υπαλλήλου που χαρακτηρίζεται από τους αρμόδιους υπηρεσιακούς παράγοντες ως εξαίρετη.
Στον εγκριθέντα τύπο προσδιορίζεται ή επεξηγείται τι συνιστά “Εξαιρετική Επαγγελματική Αξία”. Η σημείωση που ακολουθεί σκοπεί στην παροχή ευχέρειας στην Ε.Δ.Υ. να μειώσει την αξιολόγηση υπηρεσίας υπαλλήλου που αποτιμάται ως εξαίρετη, ο,ποτεδήποτε κρίνει ότι ο χαρακτηρισμός αυτός δεν ανταποκρίνεται στις προδιαγραφές όρου. Ο εγκριθείς τύπος προβλέπει :
“ΜΕΡΟΣ ΙΙΙ - ΕΞΑΙΡΕΤΙΚΗ ΕΠΑΓΓΕΛΜΑΤΙΚΗ ΑΞΙΑ Αναφέρετε κατά πόσο ο υπάλληλος έχει διακριθεί σε εξαιρετικό βαθμό σε σχέση με οποιοδήποτε από τα στοιχεία αξιολόγησης. Αιτιολογείστε την κρίση σας, δίνοντας πλήρεις λεπτομέρειες [*498]και αποφεύγοντας γενική και αόριστη φρασεολογία.
“Σημ.: Μη αιτιολογημένη αξιολόγηση θα αγνοείται και ο υπάλληλος θα θεωρείται ότι έχει αξιολογηθεί ως ‘πολύ ικανοποιητικά’ στο συγκεκριμένο στοιχείο αξιολόγησης.”
Οι άλλοι λόγοι που έχουν υποβληθεί για την ακύρωση της κρινόμενης απόφασης αναφέρονται στην επάρκεια της έρευνας για τη διαπίστωση των ουσιωδών γεγονότων και της αιτιολόγησης της απόφασης. Εξέταση των στοιχείων που λήφθηκαν υπόψη, καθώς και των λόγων που στοιχειοθετούν την απόφαση, αποκαλύπτει ότι η έρευνα υπήρξε ενδελεχής και η αιτιολόγηση επαρκής. Επομένως θα περιορίσουμε την έρευνά μας στην εγκυρότητα των υπηρεσιακών εκθέσεων, με σημείο αναφοράς τους λόγους που έχουν προβληθεί για τον παραμερισμό τους.
Το παράπονο των αιτητών για δυσμενή διάκριση προκύπτει, όπως εισηγήθηκαν, από την ηθελημένη υποτίμηση της αξίας τους από τους προϊσταμένους τους και ιδιαίτερα το διευθυντή του Τμήματος, με πρόθεση να προλειάνουν το έδαφος για την προαγωγή των ενδιαφερόμενων μερών. Το παράπονο δεν τεκμηριώνεται από τα στοιχεία τα οποία περιέχονται στο φάκελο, ούτε έχει κατατεθεί ο,τιδήποτε που να αποδεικνύει έχθρα ή προκατάληψη των προϊσταμένων των αιτητών εναντίον τους. Η προκατάληψη δεν τεκμηριώνεται με τις υποκειμενικές εντυπώσεις του αξιολογουμένου αλλά με συγκεκριμένα γεγονότα που προσδίδουν αντικειμενική υπόσταση στους ισχυρισμούς για μεροληπτική προδιάθεση του προϊσταμένου. Ούτε η δυσμενής κρίση προϊσταμένου για υφιστάμενο, αφεαυτής, ούτε η ύπαρξη τεταμένων σχέσεων μεταξύ τους, μπορoύν να θεμελιώσουν προκατάληψη [βλ. μεταξύ άλλων, Kontemeniotis v. C.B.C. (1982) 3 C.L.R. 1027. Ιωσηφίδου ν. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3 Α.Α.Δ. 303, Yiannoulla Louca and Michalakis Savva and Others v. The Public Service Commission and Others (1989) 3 C.L.R. 672, Iμπραχίμ Αζίζ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 3898· kαι Οικονόμου ν. Ε.Δ.Υ. (1992) 4 Α.Α.Δ. 3427]. Η απόφαση Soteriadou and Others v. Republic (1983) 3 C.L.R. 921 (απόφαση Ολομέλειας), είναι χαρακτηριστική των γεγονότων που μπορεί να στοιχειοθετήσουν προκατάληψη και παρέχει δείγμα μεροληπτικής συμπεριφοράς που επιφέρει την ακύρωση αποφάσεων που εκπηγάζουν από αυτή.
Κρίνω ότι οι ισχυρισμοί των αιτητών, ότι ο προϊστάμενος του Τμήματος ή οι λειτουργοί που τους αξιολόγησαν για το έτος 1989 εμφορούνταν από προκατάληψη εναντίον τους, δεν έχουν αποδειχθεί και επομένως δε μπορεί να αποτελέσουν λόγο για [*499]ακύρωση της επίδικης απόφασης. Εναπομένει προς εξέταση ο υποβιβασμός της αξιολόγησής τους από την Ε.Δ.Υ. και η διερεύνηση της νομιμότητας του βάθρου στο οποίο στηρίχθηκε, δηλαδή της σημείωσης στην οποία έχουμε αναφερθεί.
Η θέση των αιτητών είναι ότι η σημείωση από την οποία η Ε.Δ.Υ. άντλησε εξουσία για υποβιβασμό της βαθμολογίας τους στα στοιχεία που κρίθηκαν “Εξαίρετοι”, περιλήφθηκε αυθαίρετα στο έντυπο των υπηρεσιακών εκθέσεων και ότι εκδόθηκε κατ’ αντίθεση προς τον εξουσιοδοτικό νόμο, τον περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμο του 1990 (Ν. 1/90), βάσει του οποίου έγιναν οι Κανονισμοί και εγκρίθηκε ο τύπος των υπηρεσιακών εκθέσεων. Αντίθετα, οι καθ’ ων η αίτηση υπεστήριξαν ότι τόσο οι Κανονισμοί, όσο και ο τύπος των υπηρεσιακών εκθέσεων που εγκρίθηκε βάσει των προνοιών του, βρίσκονται μέσα στα πλαίσια της νομοθετικής εξουσιοδότησης, όπως αναγνωρίστηκε και σε δυο πρωτοβάθμιες αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου που εξέδωσε ο Δικαστής Αρτεμίδης [βλ. Τριανταφυλλίδης και Άλλος ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2066 και Σαββίδης και Άλλος ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2177]. Στην πρώτη κρίθηκε παρενθετικά (obiter) και στη δεύτερη ως μέρος του λόγου της απόφασης (ratio), ότι η σημείωση συνάδει με την εξουσιοδότηση για τη ρύθμιση του τρόπου ετοιμασίας των υπηρεσιακών εκθέσεων και ότι δε βρίσκεται σε δυσαρμονία με τη θέση της Ε.Δ.Υ. ως του ανεξάρτητου συνταγματικού φορέα για τη στελέχωση της δημόσιας υπηρεσίας.
Το πιο κάτω απόσπασμα από την απόφαση στην Τριανταφυλλίδης (ανωτέρω) που υιοθετήθηκε και στη Σαββίδης (ανωτέρω), συνοψίζει την προσέγγιση του Δικαστηρίου στο διερευνούμενο θέμα:
“Η άποψη μου είναι πως η σχετική πρόνοια δεν είναι ultra vires του Νόμου. Εν πρώτοις η ΕΔΥ δεν επεμβαίνει στην κρισιολογία του αξιολογούντος οργάνου, όπως ισχυρίζεται ο δικηγόρος των αιτητών. Απλώς εφαρμόζει, όπως έχει υποχρέωση, το σχετικό κανονισμό. Η νομοθετική εξουσία έδωσε ευρεία και γενική αρμοδιότητα ρύθμισης του καταρτισμού των υπηρεσιακών εκθέσεων με κανονισμούς, οι οποίοι και εγκρίθηκαν από την ίδια, όπως ο νόμος ορίζει. Η Δημόσια Υπηρεσία, όπως και η ονομασία της υποδηλώνει, ανήκει στην πολιτεία. Η Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας είναι ανεξάρτητο όργανο που καθιδρύθηκε με βάση το άρθρο 122 του Συντάγματος, λειτουργεί δε σύμφωνα με τις διατάξεις του Νόμου 1/90. Ο νομοθέτης, στην εμφανή του επιθυμία στελέχωσης της δημόσιας υπηρεσίας με επαρκείς λειτουργούς, θέλησε να διασφαλίσει με τον καλύτερο τρόπο τη μέ[*500]θοδο επιλογής τους από την Επιτροπή “Δημόσιας Υπηρεσίας.”
Αφετηρία για τη διερεύνηση του νομικού βάθρου της “σημείωσης”, πρέπει να αποτελέσει το κείμενο του εξουσιοδοτικού νόμου που εντοπίζεται στις διατάξεις του Άρθρου 50(1) του Ν. 1/90 και έχει ως εξής :
“Τηρουμένων των διατάξεων του εδαφίου (2), για όλους τους υπαλλήλους ετοιμάζονται και υποβάλλονται στην Επιτροπή Ετήσιες Υπηρεσιακές Εκθέσεις κατά τον καθορισμένο τρόπο και χρόνο.”
Ο όρος “καθοριζόμενος” ενέχει την έννοια που αποδίδεται σ’ αυτό από τις ερμηνευτικές πρόνοιες του Ν. 1/90 που περιέχονται στο Άρθρο 2· σημαίνει “προσδιοριζόμενος με Κανονισμούς που εκδίδονται από το Υπουργικό Συμβούλιο.” Το αντικείμενο της εξουσιοδότησης βάσει του Άρθρου 50(1) για κανονιστική ρύθμιση, είναι ο τρόπος και ο χρόνος ετοιμασίας των εμπιστευτικών εκθέσεων. Το Άρθρο 87 του Ν. 1/90 περιέχει συμπληρωματικές διατάξεις για την έκδοση Κανονισμών για την καλύτερη εφαρμογή του νόμου. Στην προκείμενη περίπτωση μας ενδιαφέρουν αποκλειστικά οι διατάξεις του Άρθρου 50(1) του Ν. 1/90 που προσδιορίζουν ειδικά την εξουσιοδότηση για τα συγκεκριμένα θέματα.
Οι περί Δημόσιας Υπηρεσίας (Αξιολόγηση Υπαλλήλων) Κανονισμοί του 1990 (Κ.Δ.Π. 386/90) εκδόθηκαν από το Υπουργικό Συμβούλιο δυνάμει των προνοιών των Άρθρων 50 και 87 του Ν. 1/90 και εγκρίθηκαν από τη Βουλή. Ο τρόπος ετοιμασίας και ο χρόνος υποβολής των υπηρεσιακών εκθέσεων ρυθμίζεται από τις διατάξεις των Κ.6, Κ.7 και Κ.8. Ο Κ.6(1) καθορίζει τον τύπο των υπηρεσιακών εκθέσεων. Προβλέπει ότι “Ο τύπος των ετήσιων εκθέσεων είναι όπως το Παράρτημα “Β” “. Ο τρόπος ετοιμασίας και υποβολής των υπηρεσιακών εκθέσεων ρυθμίζεται από τις υπόλοιπες διατάξεις του Κ.6, καθώς και εκείνες των Κ.7 και Κ.8.
Το ερώτημα που εγείρεται και πρέπει να απαντηθεί, είναι κατά πόσο το αντικείμενο της σημείωσης αποτελεί θέμα για το οποίο εκχωρήθηκε εξουσία για ρύθμιση με δευτερογενή νομοθεσία. Όπως έχουμε αναφέρει, ο Δικαστής Αρτεμίδης στις δυο προαναφερθείσες αποφάσεις απάντησε το ερώτημα θετικά. Οι αποφάσεις ομοβάθμιων δικαστηρίων ενέχουν πειστικό όχι όμως δεσμευτικό χαρακτήρα. Μπορεί να υπάρξει απόκλιση από αυτές εφόσον κριθεί ότι είναι εσφαλμένες [βλ. μεταξύ άλλων, Frangos and Others v. Republic (1982) 3 C.L.R. 53. Ζαντής v. Επάρχου Λευκωσίας [*501](1992) 4 Α.Α.Δ. 4841 και Re Poulton’s Will Trusts [1987] 1 All E.R. 1068]. Το αντικείμενο δευτερογενούς νομοθεσίας περιορίζεται αυστηρά από τις διατάξεις του εξουσιοδοτικού νόμου (της πρωτογενούς νομοθεσίας). Το πιο κάτω απόσπασμα από την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στη Δημοκρατία v. Σαμψών (1991) 1 Α.Α.Δ. 858, συνοψίζει την προσέγγιση του Δικαστηρίου στη διερεύνηση της εγκυρότητας δευτερογενούς νομοθεσίας και ειδικά αν ευρίσκει έρεισμα στη νομοθετική εξουσιοδότηση.
“Παρόλο που το Κυπριακό Σύνταγμα δεν αποκλείει την εκχώρηση νομοθετικής εξουσίας [βλ. μεταξύ άλλων, Police v. Hondrou and Another, 3 R.S.C.C. 82], ο περιορισμός δευτερογενούς νομοθεσίας στα αυστηρά πλαίσια του εξουσιοδοτικού νόμου, επιβάλλεται στην Κύπρο, εκτός από τις γενικές αρχές δικαίου και από την αρχή του διαχωρισμού των Εξουσιών που καθιερώνει το Σύνταγμα [βλ. μεταξύ άλλων, Malachtou v. Attorney-General (1981) 1 C.L.R. 543 και Payiatas v. Republic (1984) 3 “C.L.R. 1239]. ....”
Με τα πιο πάνω υπόψη, θα επιχειρήσω να απαντήσω το εγειρόμενο ερώτημα.
Το Άρθρο 50(1) περιορίζει την εξουσιοδότηση για την έκδοση δευτερογενούς νομοθεσίας σε δυο θέματα: (α) Τον τρόπο ετοιμασίας και (β) το χρόνο υποβολής των εμπιστευτικών εκθέσεων. Ό,τι μας ενδιαφέρει σ’ αυτή την υπόθεση, είναι η σημασία και η εμβέλεια του όρου “τρόπος” στο πλαίσιο της νομοθετικής διάταξης όπου απαντάται, δηλαδή του καθορισμού του πλαισίου αξιολόγησης των δημόσιων υπαλλήλων.
Αρχίζω με τη διαπίστωση ότι η αξιολόγηση δημόσιων υπαλλήλων αποτελεί αρμοδιότητα των προϊστάμενων διοικητικών Αρχών. Ετυμολογικά ο όρος “τρόπος” σημαίνει τη μέθοδο επίτευξης ενός σκοπού, στην προκείμενη περίπτωση της αξιολόγησης της υπηρεσίας των δημόσιων υπαλλήλων. Η πρωταρχική έννοια του όρου “τρόπος” προσδιορίζεται (γραμματική ερμηνεία) ως εξής από το Σύγχρονον Ορθογραφικόν Ερμηνευτικόν Λεξικόν της Ελληνικής Γλώσσης ΠΡΩΪΑΣ: “Τρόπος - Σύστημα ενεργείας, δι’ ού επιτελείται τι, μέθοδος, μέσον.” Η ερμηνεία αυτή εναρμονίζεται πλήρως με το πλαίσιο όπου ο όρος “τρόπος” απαντάται (Άρθρο 50(1) του Ν. 1/90)· σημαίνει τη μέθοδο ετοιμασίας των εμπιστευτικών εκθέσεων και η ρυθμιστική εξουσία η οποία παρέχεται από το Άρθρο 50(1) περιορίζεται σ’ αυτό το πλαίσιο. Ο τύπος των εμπι[*502]στευτικών εκθέσεων περιλαμβάνεται στα μέσα ετοιμασίας των υπηρεσιακών εκθέσεων και επομένως παρέχεται εξουσία για τη ρύθμισή του με κανονισμούς. Επομένως, ο Κ.6(1) θεσπίστηκε μέσα και όχι έξω από τα πλαίσια της εξουσιοδότησης. Όμως και βάσει του Κ.6(1) η εξουσιοδότηση περιοριζόταν στα στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνει ο τύπος και όχι στην αξιολόγησή τους.
Η σημείωση δεν αναφέρεται στη μέθοδο ετοιμασίας των υπηρεσιακών εκθέσεων από τα αρμόδια όργανα της Δημόσιας Υπηρεσίας αλλά στην κρίση του περιεχομένου τους από όργανο άλλο από τη Δημόσια Υπηρεσία και συγκεκριμένα από την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας. Η εξουσία η οποία παρέχεται στην Ε.Δ.Υ. με τη σημείωση, δε συνεπάγεται απλώς μηχανιστική ή αριθμητική αποτίμηση αλλά κρισιολογία για συγκεκριμένες αξιολογήσεις δημόσιων υπαλλήλων από τους προϊσταμένους τους, για να αποφασισθεί κατά πόσο η εξαιρετική επαγγελματική αξία η οποία τους αναγνωρίζεται, συνάδει με τον ορισμό της εξαίρετης επαγγελματικής αξίας. Ούτε το Άρθρο 50(1) του Ν. 1/90 παρέχει εξουσιοδότηση για την απόδοση τέτοιων εξουσιών στην Ε.Δ.Υ., ούτε οι πρόνοιες του Κ.6(1) οι οποίες περιορίζουν την εξουσία στον τύπο των ετήσιων εκθέσεων.
Περαιτέρω, η απόδοση της εξουσίας η οποία παρέχεται με τη σημείωση είναι αντινομική προς την υπόσταση της Ε.Δ.Υ. ως του ανεξαρτήτου από τη δημόσια υπηρεσία συνταγματικού οργάνου και αντίκειται προς τις αρμοδιότητές της που περιορίζονται στην κρίση των υποψηφίων βάσει των υπηρεσιακών τους στοιχείων. Με τη σημείωση επιτρέπεται η ανάμειξη της Ε.Δ.Υ. στη διαμόρφωση των υπηρεσιακών στοιχείων των δημόσιων υπαλλήλων, θέση αντινομική προς τη θέση της ως του ανεξαρτήτου και απομακρυσμένου από τη δημόσια υπηρεσία κριτή των διεκδικήσεων των δημόσιων υπαλλήλων για προαγωγή σε ανώτερες θέσεις. Και αμφιβολία να διαπιστωνόταν ως προς το εξουσιοδοτικό πλαίσιο του Άρθρου 50(1) του Ν. 1/90, αυτή έπρεπε να αρθεί, εφόσο δε θα παραβίαζε το λεκτικό της εξουσιοδότησης με την ερμηνεία του νόμου, με τρόπο που να εναρμονίζεται με τις συνταγματικές διατάξεις που προσδιορίζουν την υπόσταση και διέπουν τη λειτουργία της Ε.Δ.Υ. [βλ. Police v. Ekdotiki Eteria (1982) 2 C.L.R. 63].
Η απόδοση εξουσίας στην Ε.Δ.Υ. για συμμετοχή στην αξιολόγηση των δημόσιων υπαλλήλων αντίκειται προς τη φύση, το χαρακτήρα και τη συνταγματική αποστολή του σώματος. Δεν είναι εφικτή η ανάμειξη της Ε.Δ.Υ. κάτω από οποιοδήποτε μανδύα στην αξιολόγηση της υπηρεσίας των δημόσιων υπαλλήλων. Ο ρόλος της περιορίζεται στην αποτίμηση των διεκδικήσεών [*503]τους, όπως διαφαίνονται από τα υπηρεσιακά τους στοιχεία, για προαγωγή στο πλαίσιο της άσκησης της συνταγματικής αρμοδιότητας για τη στελέχωση της δημόσιας υπηρεσίας.
Για τους λόγους που έχω εκθέσει, κρίνω ότι η σημείωση περιλήφθηκε στον τύπο των υπηρεσιακών εκθέσεων έξω από τα πλαίσια της εξουσιοδότησης που είχε παρασχεθεί από το Άρθρο 50(1) του Ν. 1/90 (ultra vires), καθώς επίσης του Κ.6(1) της ίδιας της δευτερογενούς νομοθεσίας που περιόριζε τη ρύθμιση στον καθορισμό του τύπου των υπηρεσιακών εκθέσεων.
Τέλος, θα ήθελα να επισημάνω, ανεξάρτητα από την κατάληξη στην οποία έχω αχθεί, ότι η θεσμοθέτηση κανόνα όπως εκείνου που απαντάται στη σημείωση, δε μπορεί να ανεύρει κανένα έρεισμα στους κανόνες της χρηστής διοίκησης. Αν οι λειτουργοί που είναι επιφορτισμένοι με την αξιολόγηση των δημόσιων υπαλλήλων δε συμμορφώνονται με τους κανόνες της αξιολόγησης, η θεραπεία δε μπορεί να είναι η βαθμολογική τιμωρία των αξιολογουμένων αλλά η αναπομπή των εκθέσεων στους αξιολογούντες για την εκπλήρωση του καθήκοντός τους.
Όπως εξηγήσαμε νωρίτερα, οι υπηρεσιακές εκθέσεις των αιτητών για το έτος 1990 επέδρασαν ουσιωδώς στη λήψη της επίδικης απόφασης. Συνεπώς, το εύρημα ότι αυτές αναμορφώθηκαν δυσμενώς σε βάρος των αιτητών λόγω άκυρης ρυθμιστικής πρόνοιας που περιέχεται στο έντυπο, επιφέρει και την ακύρωση της απόφασης.
Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της βάσει του Άρθρου 146.4(β) του Συντάγματος.
Δεν εκδίδεται διαταγή για τα έξοδα.
H προσφυγή επιτυγχάνει χωρίς διαταγή για έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο