Cylaw

Χρήστου ν. Υπουργικού Συμβουλίου (1996) 4 ΑΑΔ 680

(1996) 4 ΑΑΔ 680

[*680] 15 Μαρτίου, 1996

[ΚΑΛΛΗΣ, Δ/στής]

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΣΤΑΥΡΟΣ ΧΡΗΣΤΟΥ,

Αιτητής,

ν.

ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,

Καθ' ου η αίτηση.

(Υπόθεση Αρ. 1142/90)

Οργανισμοί Δημοσίου Δικαίου — Αρχή Κρατικών Εκθέσεων — Γενικός Διευθυντής — Μισθολογική κλίμακα — Η εν γένει διαδικασία καθορισμού Γενικού Διευθυντή — Άρθρο 5Α του Ν. 93/68 ως τροποποιήθηκε — Η λέξη "εγκρίνει" — Ερμηνεία αυτής και της όλης ρύθμισης.

Διοικητικό Δίκαιο—Διοικητική πράξη — Εκτελεστότητα—Προϋποθέσεις — Αντιδιαστολή προς βεβαιωτικές πράξεις — Το στοιχείο της νέας έρευνας.

Συνταγματικό Δίκαιο — Αρχή της ισότητας — Έννοια — Βάρος αποδείξεως της παραβίασης της.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος—Λόγοι ακυρώσεως — Κατάχρηση εξουσίας — Έννοια - Βάρος αποδείξεως.

Ο αιτητής προσέφυγε κατά του τελικού καθορισμού της μισθολογικής του κλίμακας,

Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:

1. Οι σχετικές εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου σε ό,τι αφορά τους όρους υπηρεσίας του Γενικού Διευθυντή της Αρχής πηγάζουν από το Άρθρο 5Α(1) του περί Αρχής Κρατικών Εκθέσεων Νόμου του 1968 (Νόμος 93/68 όπως έχει τροποποιηθεί από το Νόμο 28/73). [*681]

Ενόψει του ότι το Υπουργικό Συμβούλιο ήταν όργανο που είχε την αποφασιστική αρμοδιότητα επί του θέματος (βλ. Άρθρο 5Α του Νόμου) και του περιεχομένου της πρώτης απόφασης, θεωρείται ότι η πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου εν προκειμένω αποτελούσε εκτελεστή πράξη. Με την εκτέλεσή της από την Αρχή Κρατικών Εκθέσεων θα μεταβάλλοντο τα μισθοδοτικά δικαιώματα του αιτητή.

Το επόμενο ερώτημα είναι κατά πόσο η δεύτερη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου - η προσβαλλόμενη απόφαση - αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη.

Η νομολογία έχει προσδιορίσει με σαφήνεια πότε υπάρχει νέα έρευνα. Έτσι, σύμφωνα με την νομολογία, γενικά νέα έρευνα θεωρείται η λήψη υπ' όψη νέων ουσιωδών νομικών ή πραγματικών στοιχείων. Το νέο υλικό που χρησιμοποιείται κρίνεται αυστηρώς γιατί δεν πρέπει αυτός που έχει απωλέσει την προθεσμία διά την προσβολή μιας εκτελεστής πράξεως, να μπορεί να καταστρατηγεί αυτή την προθεσμία με τη δημιουργία νέας πράξεως.

Τα στοιχεία εδώ δεν αποτελούν καθόλου νέα ουσιώδη νομικά ή πραγματικά στοιχεία.

Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν έχει ληφθεί μετά από νέα έρευνα νέων ουσιωδών νομικών και πραγματικών στοιχείων τα οποία έχουν προκύψει μετά τη λήψη της πρώτης απόφασης. Δεν αποτελεί επομένως εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Αποτελεί, αντιθέτως, πράξη επιβεβαιωτική, διευκρινιστική και ερμηνευτική της πρώτης απόφασης. Παρά την πιο πάνω κατάληξη το Δικαστήριο εξέτασε τους κύριους λόγους ακυρώσεως της προσφυγής χάριν της τελεσιδικίας.

2. Σύμφωνα με τον ευπαίδευτο συνήγορο του αιτητή η πρόνοια του Άρθρου 5Α εξαρτά τη λύση του θέματος από την "συγκατάθεση του Υπουργικού Συμβουλίου, όχι από απόφαση/εντολή του Υπουργικού Συμβουλίου".

Το Άρθρο 5Α παρέχει στο Υπουργικό Συμβούλιο αποφασιστική και αποκλειστική αρμοδιότητα σε σχέση με τους όρους Υπηρεσίας του Γενικού Διευθυντή.

Το Υπουργικό Συμβούλιο είχε αρμοδιότητα να λάβει την επίδικη απόφαση. Χωρίς την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου η σχετική απόφαση θα στερείτο εκτελεστότητας επειδή είναι νομολογημένο ότι απόφαση υποκείμενη σε έγκριση και μη τελειοποιηθείσα με την παροχή της έγκρισης στερείται εκτελεστότητας και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης.

3. Η αρχή της ισότητας σημαίνει την επιταγή της απρόσωπης και αντικειμενικής κρίσεως και την απαγόρευση κάθε αυθαίρετης διακρίσεως, κάθε διακρίσεως δηλαδή που στηρίζεται σε ανυπόστατα ή άσχετα κριτήρια και αγνοεί την ουσιώδη ομοιότητα των υπόρύθμιση ή κρίση περιπτώσεων.

Πέρα από την παράθεση γενικών αρχών που διέπουν την αρχή της ίσης μεταχείρησης ο αιτητής δεν έχει υποδείξει με ποιο τρόπο έχει παραβιασθεί αυτή η αρχή. Δεν έχει υποδείξει με οποιοδήποτε τρόπο ότι η Διοίκηση έχει βασισθεί σε ανυπόστατα ή άσχετα κριτήρια ή ότι έχει αγνοήσει την ουσιώδη ομοιότητα των υπό ρύθμιση ή κρίση θεμάτων. Υπενθυμίζεται ότι το σχετικό βάρος απόδειξης το φέρει ο αιτητής.

4. Κατάχρηση εξουσίας προκύπτει, ανάμεσα σε άλλες περιπτώσεις, οσάκις ο σκοπός της εκδόσεως της επίδικης πράξης "ήταν καταδήλως διάφορος του σκοπού που έτασσε ο νόμος κατ' εφαρμογή του οποίου εξεδόθη" (βλ. Απόφαση Συμβουλίου Επικρατείας 1631/50). Ο αιτητής, ο οποίος φέρει και το βάρος της απόδειξης, δεν έχει κατορθώσει να θεμελιώσει τον σχετικό λόγο ακυρώσεως.

Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Kefalas v. Republic (1972) 3 C.L.R. 225,

Chnstofides v. Republic (1971) 3 C.L.R. 302,

Varnava v. Republic (1968) 3 C.L.R. 566,

Kelpis v. Republic (1970) 3 C.L.R. 196,

[*683]

Republic v. Mozoras (1970) 3 C.L.R. 210,

Amanda Marga Ltd v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2583,

Cyprus Cement Co, Ltd. v. Republic (1974) 3 C.L.R. 514,

Platis v. Republic (1978) 3 C.L.R. 384,

Χ" Βασιλείου v. Κ. Ο.Α. (1993) 4 Α.Α.Δ. 981,

Συμβούλιο των Κεντρικών Σφαγείων (Κοφίνου) κ.ά. ν. Ρωσσίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 39,

Makrides v. Republic (1967) 3 C.L.R. 147,

Kousoulides v. Republic (1967) 3 C.L.R. 438.

Προσφυγή.

Προσφυγή εναντίον της απόφασης του Καθ' ου η αίτηση να μην δοθεί αναδρομική ισχύ στην αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας καθώς και της βαθμολογικής κλίμακας του αιτητή.

Α. Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.

Ε. Παπακυριακού, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τον Καθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΚΑΛΛΗΣ, Δ.: Ο Αιτητής είναι ο Γενικός Διευθυντής της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων. Σε σύσκεψη η οποία έλαβε χώραν στις 10.5.1979, με συμμετοχή διάφορων Υπηρεσιακών Παραγόντων και εκπροσώπων των συντεχνιών του προσωπικού διαφόρων Ημικρατικών Οργανισμών, περιλαμβανομένης και της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων ("η Αρχή"), αποφασίστηκε η "διεξαγωγή μελέτης υπό ειδικού κλιμακίου του Υπουργείου Οικονομικών δι' αξιολόγησιν/αναδιοργάνωσιν βάσει αναλόγων μελετών εις την Δημόσιαν Υπηρεσίαν". Είχε επίσης γίνει "αντιληπτόν ότι η αξιολόγησις δυνατόν να συνεπάγεται αυξομείωσιν των μισθοδοτικών κλιμάκων ως επίσης και ανακατατάξεις θέσεων περιλαμβανομένων και διαβαθμίσεων". Σαν ημερομηνία εφαρμογής των σχεδίων για την αξιολόγηση/αναδιοργάνωση της Αρχής είχε αποφασισθεί -από το Υπουργείο Οικονομικών - η 1.1.1979 (βλ. επιστολή του Δι[*684]ευθυντή του Τμήματος Προσωπικού, ημερ. 13.10.1980).

Σαν αποτέλεσμα της συμφωνηθείσης πιο πάνω αξιολόγησης είχε προσφερθεί στον Αιτητή η κλίμακα Α14. Ο Αιτητής δεν αποδέχθηκε την προσφερθείσα κλίμακα και κατεχώρησε προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο η οποία τελικά αποσύρθηκε.

Οι διαπραγματεύσεις/διαβουλεύσεις για καθορισμό της κλίμακας της θέσης του Γενικού Διευθυντή συνεχίσθηκαν μέχρι τις 30.7.87 οπόταν το Υπουργικό Συμβούλιο κατά την συνεδρία του της ίδιας ημερομηνίας αποφάσισε να υιοθετήσει εισήγηση της Υπουργικής Επιτροπής που είχε οριστεί για να μελετήσει το θέμα. Συγκεκριμένα το Υπουργικό Συμβούλιο ανέθεσε στα οικεία Υπουργεία να πληροφορήσουν τα Διοικητικά Συμβούλια "των επηρεαζομένων Οργανισμών/Αρχών Τοπικής Διοίκησης ότι μπορούν να καθορίσουν τη μισθοδοσία των αντίστοιχων Διευθυντικών θέσεων" όπως αναφέρετο στην απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής. Σύμφωνα με την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής η εγκεκριμένη κλίμακα του Αιτητή ήταν η Α14, η δε προτεινόμενη κλίμακα ήταν Α14, Α16, προσωπική. Η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου κοινοποιήθηκε προς τον Πρόεδρο της Αρχής με επιστολή του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, ημερ. 12.8.1987. Το Διοικητικό Συμβούλιο της Αρχής σε συνεδρία του, ημερ. 16.9.1987, εξέτασε το θέμα της ημερομηνίας ισχύος της πιο πάνω θέσης. Ήταν της άποψης ότι η ορθή ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στην πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου "είναι ότι η ημερομηνία εφαρμογής της είναι η 1.1.1979, δηλαδή η ημερομηνία εφαρμογής των συμφωνιών για την αξιολόγηση/αναδιάρθρωση των μισθών." Έτσι αποφάσισε να διαβιβάσει την "πιο πάνω άποψη/απόφασή του στο Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας και στο Υπουργικό Συμβούλιο για να ληφθεί η σχετική συμφωνία/έγκρισή τους". Φαίνεται ότι το Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας αποτάθηκε στο Υπουργείο Οικονομικών, το οποίο δεν ενέκρινε την πιο πάνω "άποψη/απόφαση" της Αρχής. Πληροφόρησε το Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας (βλ. επιστολή του Διευθυντή Υπηρεσίας Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού, ημερ. 6.11.87) ότι η "αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας του πιό πάνω Λειτουργού ή οποιωνδήποτε άλλων που περιλαμβάνονται στην απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ".

Στη συνέχεια ο Πρόεδρος της Αρχής πληροφόρησε τον Αιτητή ότι με "βάση σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου η Αρχή έχει καθορίσει τη μισθολογική κλίμακα Α14 σαν κλίμακα της [*685] θέσης του Γενικού Διευθυντή από 1.1.1979" και ότι στην περίπτωση του η πιο πάνω κλίμακα "αναβαθμίζεται σε Α16 προσωπική από 1.8.1987".

Ο Αιτητής απάντησε με επιστολή του ημερ. 5.1.1988. Πληροφόρησε τον Πρόεδρο της Αρχής ότι αποδέχεται το περιεχόμενο της πιο πάνω επιστολής του. Ταυτόχρονα τον πληροφόρησε ότι "επιφυλάσσει τα δικαιώματά του για διεκδίκηση της κλίμακας Α16 από 1.1.1979". Στη συνέχεια ο Αιτητής καταχώρησε την προσφυγή 162/88 εναντίον της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων με την οποία ζητούσε όπως η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου εφαρμοστεί αναδρομικά από 1.1.1979. Ακολούθησε αλληλογραφία μεταξύ του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας και του Υπουργείου Οικονομικών - Υπηρεσία Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού - η οποία έληξε με την επιστολή του Υπουργείου Οικονομικών, ημερ. 11.2.1989. Με την επιστολή εκείνη το Υπουργείο Οικονομικών εξηγούσε ως πιο κάτω γιατί η αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας του Αιτητή δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ:

"Η αναπροσαρμογή της μισθοδοσίας του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ επειδή -

(α) το 1980, οπότε έγινε η αξιολόγηση της θέσης με βάση το επίπεδο ευθύνης και το εργασιακό περιεχόμενό της, η θέση εντάχθηκε, ορθολογικά, στην Κλίμακα Α13.

(β) Το 1983, με βάση τα γενικά πλαίσια του Σχεδίου Αξιολόγησης των θέσεων του Ευρύτερου Κρατικού Τομέα, η θέση εντάχθηκε στην Κλίμακα Α14.

(γ) Η Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου με αρ. 28.924 και ημερ. 30.7.1987 δεν αναβάθμισε τη θέση αλλά απένειμε την Κλίμακα Α16 στο Γενικό Διευθυντή της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων πάνω σε προσωπική βάση χωρίς να ορίσει ότι τούτο έπρεπε να γίνει αναδρομικά.

(δ) Με την ίδια Απόφαση έγινε αναβάθμιση και άλλων θέσεων/κατόχων θέσεων χωρίς, επίσης, να δοθεί αναδρομική ισχύς σ' οποιαδήποτε περίπτωση.

(ε) Αναβαθμίσεις έγιναν στο παρελθόν και η ισχύς τους άρχιζε από την ημερομηνία της σχετικής απόφασης." [*686]

Εκκρεμούσης της πιο πάνω προσφυγής 162/88 ο συνήγορος του Αιτητή με επιστολή του ημερ. 31.8.90 προς το Υπουργικό Συμβούλιο το πληροφόρησε πως η πιο πάνω απόφαση της Αρχής, ημερ. 16.9.1987, δεν έφθασε "ποτέ ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου που είχε εκδόσει την απόφαση 28.924 της 30.7.87 ώστε να μπορέσει, έχοντας υπόψη και την άποψη της Αρχής, να ερμηνεύσει ή να διευκρινήσει αυθεντικά την απόφαση του αυτή". Και η επιστολή κατέληγε ως εξής:

"2.8. Θα πρέπει να τονίσω ότι η κλίμακα Α14 δεν αποφασισθει ποτέ αλλά και δεν έγινε ποτέ αποδεκτή αλλά ούτε και εφαρμόσθη, πριν ή οποτεδήποτε.

2.9 Άρα υπήρχε και υπάρχει θέμα να καθορίσει το Υπουργικό Συμβούλιο ερμηνευτικά ή διευκρινιστικά την αναβάθμιση της θέσης σαν Α16 προσωπική από την 1.1.79 όπως η καθόλου αναδιάρθρωση και όπως 'φρονεί' επίσης η Αρχή από το 1987."

Το Υπουργικό Συμβούλιο εξέτασε την πιο πάνω επιστολή του συνηγόρου του Αιτητή στη συνεδρία του, ημερ. 18.10.90. Ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου τέθηκε, επίσης, πρόταση του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, ημερ. 15.10.90. Η πρόταση εκείνη περιλάμβανε το ιστορικό της υπόθεσης του Αιτητή και κατέληγε ως εξής:

"Ο Υπουργός Εμπορίου και Βιομηχανίας, ο οποίος θα είναι ο εισηγητής της πρότασης αυτής, θα καλέσει το Υπουργικό Συμβούλιο να καθορίσει την ημερομηνία εφαρμογής της απόφασης του με αρ. 28.924 και ημερομηνία 30 Ιουλίου 1987, σε ό,τι αφορά τη θέση του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων".

Το Υπουργικό Συμβούλιο "έπειτα από μελέτη του πιο πάνω θέματος,, αποφάσισε ότι η απόφαση με αρ. 28.924 και ημερ. 30.7.1987, σε ό,τι αφορά τη θέση του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων, δεν έχει αναδρομική ισχύ".

Η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής, με την οποία ο Αιτητής ζητά την πιο κάτω θεραπεία:

"Διακήρυξη του Δικαστηρίου ότι η απόφαση του καθ' ου η αίτηση: ημερομ. 18.10.90 (αρ. 34304) όπως κοινοποιήθηκε με επιστολή ημερομ. 31.10.90 σχετικά με την αποκατάσταση της μι[*687]σθοδοσίας του αιτητή και/ή της βαθμολογικής αυτού κλίμακας με βάση την ίση μεταχείρηση και από 1.1.79, είναι άκυρη και χωρίς νομικό αποτέλεσμα και ότι παραλείφθηκε θα πρέπει να εκτελεστεί προς ικανοποίηση της αρχής της ίσης μεταχείρισης και της έννοιας της χρηστής διοίκησης."

Η απόφαση επιφυλάχθηκε στις 11.11.92. Στις 27.5.93 το δικαστήριο - με διαφορετική από την παρούσα σύνθεση - έδωσε οδηγίες όπως οι συνήγοροι των διαδίκων εκφράσουν τις απόψεις τους "πάνω στο ακόλουθο θέμα, που εγείρει το Δικαστήριο αυτεπάγγελτα, κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση είναι εκτελεστή ή όχι".

Η ευπαίδευτη συνήγορος των Καθ' ων η αίτηση υποστήριξε:

1. Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, ημερ. 30.7.1987, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη με την οποία παρήχθησαν έννομα αποτελέσματα διότι επηρεάστηκαν τα μισθοδοτικά ωφελήματα του Αιτητή και πιο συγκεκριμένα, καθορίστηκε η αναβάθμιση των κλιμάκων ορισμένων θέσεων περιλαμβανομένης της θέσης του Αιτητή.

2. Αντίθετα η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη άλλα είναι ερμηνευτική της προηγούμενης απόφασης. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία εκδόθηκε μετά την επιστολή του δικηγόρου του αιτητή, απλώς ερμηνεύθηκε ή βεβαιώθηκε η αρχική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου προς άρση οποιασδήποτε αμφιβολίας και για να δοθεί απάντηση στην επιστολή του δικηγόρου του αιτητή και τέλος στο όλο θέμα.

3. Δεν έγινε οποιαδήποτε νέα έρευνα ούτε παρήχθησαν οποιαδήποτε νέα έννομα αποτελέσματα για τον αιτητή ούτε και λήφθηκε οποιαδήποτε νέα απόφαση. Απλώς ερμηνεύθηκε/ επιβεβαιώθηκε ότι τα έννομα αποτελέσματα της προηγούμενης απόφασης άρχισαν από την ημερομηνία της απόφασης και όχι αναδρομικά.

4. Το ότι πρόκειται για ερμηνεία ή διευκρίνιση της προηγούμενης απόφασης ενισχύεται από το γεγονός ότι αυτό ζητούσε και ο δικηγόρος του αιτητή στη σχετική επιστολή του προς το Υπουργικό Συμβούλιο.

Η ευπαίδευτη συνήγορος έκαμε αναφορά στο "Δίκαιο των Δι[*688]οικητικών Πράξεων" του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, εκ. 1982, σελ. 124, η οποία αναφέρει ότι "πράξεις επόμεναι τη εκτελεστή αιτεί-νουσαι εις ερμηνείαν και αποσαφήνησιν της εκτελεστής" δεν είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Εισηγήθηκε ότι από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης απόφασης σε συσχετισμό με την αρχική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου φαίνεται ότι πρόκειται πράγματι για πράξη που εμπίπτει στην πιο πάνω κατηγορία επειδή αυτή δεν προσθέτει οποιοδήποτε νέο στοιχείο στην αρχική απόφαση "αλλά απλώς ερμηνεύει/διευκρινίζει την αρχική", με την οποία εμμένει δηλαδή η διοίκηση σ' αυτή χωρίς να παράγονται νέα έννομα αποτελέσματα.

Από τη άλλη ο ευπαίδευτος συνήγορος του αιτητή υποστήριξε:

1. Ότι το Υπουργικό Συμβούλιο δεν επιβεβαίωσε ούτε ερμήνευσε. Εξέδωσε απόφαση σε ένα συγκεκριμένο αίτημα για αναδρομική έναρξη της μισθοδοσίας Α16 του αιτητή και την απέρριψε.

2. Η απόφαση της 30.7.87 δεν είναι εκτελεστή και επομένως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορούσε να ήταν βεβαιωτική της προηγηθείσης μη εκτελεστής.

Οι εισηγήσεις της ευπαίδευτης συνηγόρου των καθ' ων η αίτηση έχουν σαν έρεισμα τη θέση ότι η πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου αποτελούσε εκτελεστή διοικητική πράξη. Θα εξεταστεί επομένως η εγκυρότητα αυτής της θέσης.

Οι σχετικές εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου σε ό,τι αφορά τους όρους υπηρεσίας του Γενικού Διευθυντή της Αρχής πηγάζουν από το Άρθρο 5Α(1)* του περί Αρχής Κρατικών Εκθέσεων Νόμου του 1968 (Νόμος 93/68 όπως έχει τροποποιηθεί από το Νόμο 28/73).

Λαμβάνω υπόψη το περιεχόμενο της πρώτης απόφασης σε συνάρτηση με το τι είχε προηγηθεί της απόφασης. Κρίνω ότι με την πρώτη απόφαση το Υπουργικό Συμβούλιο ασκούσε τις εξουσίες

* Το Άρθρο 5 Α(1) προβλέπει:

"5Α.(1) Η Αρχή διορίζει, τη συγκαταθέσει του Υπουργικού Συμβουλίου και υπό τοιούτους όρους οίους ήθελε τούτο εγκρίνει, τον Γενικόν Διευθυντήν της Αρχής όστις προΐσταται των υπηρεσιών αυτής και είναι το ανώτατον εκτελεστικόν όργανον της Αρχής." [*689]

που του παρέχονται από το πιο πάνω Άρθρο 5Α του Νόμου.

Εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτελέση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. (Βλ. Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Α.Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356). Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξεως είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη). (Βλ. Στασινόπουλος, πιο πάνω, σελ. 170).

Ενόψει του ότι το Υπουργικό Συμβούλιο ήταν όργανο που είχε την αποφασιστική αρμοδιότητα επί του θέματος (βλ. Άρθρο 5Α του Νόμου) και του περιεχομένου της πρώτης απόφασης, θεωρώ ότι η πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου αποτελούσε εκτελεστή πράξη. Με την εκτέλεση της από την Αρχή Κρατικών Εκθέσεων θα μεταβάλλοντο τα μισθοδοτικά δικαιώματα του αιτητή. Η Αρχή είχε την άποψη ότι έπρεπε να δοθεί αναδρομική ισχύ στην απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου. Έτσι αποφάσισε να διαβιβάσει την "άποψη/απόφασή της στο Υπουργείο Εμπορίου και Βιομηχανίας και στο Υπουργικό Συμβούλιο για να ληφθεί η σχετική συμφωνία/έγκρισή τους", (βλ. απόφαση της, ημερ. 16.9.1987). Προφανώς η Αρχή είχε ενεργήσει ως ανωτέρω ενόψει των προνοιών του πιο πάνω Άρθρου 5Α. Ωστόσο η απόφαση της Αρχής δεν πήγε ποτέ στο Υπουργικό Συμβούλιο. Η Αρχή προχώρησε στην εκτέλεση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου μετά που είχε λάβει την γνωμάτευση του Υπουργείου Οικονομικών - Υπηρεσία Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού. Τα μέτρα που είχε λάβει η Αρχή, μετά τη λήψη της θέσης του Υπουργείου Οικονομικών, προς την κατεύθυνση υλοποίησης της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, αποτελούν πράξη εκτελέσεως. (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 240).

Η προσβαλλόμενη απόφαση εμπεριέχει τις ίδιες νομικές συνέπειες με την πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου. Σύμφωνα με την πάγια θέση της νομολογίας οι βεβαιωτικές πράξεις[*690]"ήτοι αι πράξεις αι έχουσαι το αυτό περιεχόμενον προς προεκδοθείσαν εκτελεστήν, επιβεβαιούσαι ταύτην, απαραδέκτως προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως ως στερούμεναι εκτελεστού χαρακτήρος". Ο ίδιος κανόνας ισχύει και σε σχέση με πράξη "δηλούσα απλήν εμμονήν της Διοικήσεως εις προηγούμενην πράξιν, έστω και μη επαναλαμβάνουσα το περιεχόμενο ταύτης" (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 240, Στασινόπουλος, πιο πάνω, σελ. 125, Κεφάλα ν. Δημοκρατίας (1972) 3 Α.Α.Δ. 225 και Χριστοφίδης ν. Δημοκρατίας (1971) 3 Α.Α.Δ. 302).

Ωστόσο θεωρείται εκτελεστή η πράξη η οποία "μολονότι περιέχει απλήν επιβεβαίωσιν της προηγουμένως εκδοθείσης εν τούτοις εξεδόθη μετά νέαν έρευναν της υποθέσεως".

Νέα έρευνα υπάρχει ιδίως αν πριν την έκδοση της νεωτέρας πράξεως, λαμβάνει χώραν εξέταση στοιχείων κρίσεως "νεωστί προκυπτόντων ή προϋπαρχόντων μεν αλλά τέως αγνώστων, άτινα νυν λαμβάνονται διά πρώτην φοράν προσθέτως υπόψιν". (Βλ. Στασινόπουλος, πιο πάνω, σελ. 176, Βαρνάβα ν. Δημοκρατίας (1968) 3 Α.Α.Δ. 566, και Κέλπης ν. Δημοκρατίας (1970) 3 Α.Α.Δ. 196).

Όπως έχει ήδη αναφερθεί κατά την εξέταση της επιστολής του συνηγόρου του αιτητή το Υπουργικό Συμβούλιο είχε ενώπιόν του πρόταση του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, ημερ. 15.10.90. Αντικείμενο της συνεδρίας του Υπουργικού Συμβουλίου, ημερ. 18.10.1990, όπως προκύπτει από την επικεφαλίδα της σχετικής απόφασης, ήταν η μισθοδοσία του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων. Όπως δε καταφαίνεται από την πιο πάνω πρόταση αποκλειστικός σκοπός της συνεδρίασης ήταν "να καθορίσει το Υπουργικό Συμβούλιο την ημερομηνία εφαρμογής της απόφασής του με αρ. 28.924 και ημερομηνία 30.7.1987, σε ό,τι αφορά τη θέση του Γενικού Διευθυντή τής Αρχής Κρατικών Εκθέσεων". [*691]

Τα ερωτήματα που προβάλλουν είναι: (α) Ποια πραγματικά στοιχεία λήφθηκαν υπόψη από το Υπουργικό Συμβούλιο, και (β) Κατά πόσο αυτά ήταν ουσιώδη και κατά πόσο έχουν προκύψει μετά την πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου.

Τα πραγματικά στοιχεία τα οποία υπήρχαν ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου είναι εκείνα τα οποία περιλαμβάνονται στην πιο πάνω πρόταση του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας προς το Υπουργικό Συμβούλιο, επειδή, σύμφωνα με το ενώπιον του Δικαστηρίου υλικό, ήταν το μόνο έγγραφο που είχε τεθεί ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου. Αποτελούνται από:

1. Την "απόφαση/άποψη" της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων, ημερ. 16.9.87, σύμφωνα με την οποία "η ορθή ερμηνεία που πρέπει να δοθεί στην - πρώτη - απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου είναι ότι η ημερομηνία εφαρμογής της είναι η 1.1.1979".

2. Την θέση του Υπουργείου Οικονομικών - Υπηρεσία Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού - σύμφωνα με την οποία η πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ.

Θεωρώ ότι τα πιο πάνω στοιχεία δεν αποτελούν καθόλου νέα ουσιώδη νομικά ή πραγματικά στοιχεία για τους πιο κάτω λόγους:

Η αναφερόμενη στην πάρα. 1 πιο πάνω απόφαση/άποψη της Αρχής Κρατικών Εκθέσεων δεν αποτελεί ουσιώδη στοιχείο. Αποτελεί απλώς μια θέση Οργάνου το οποίο δεν είχε οποιαδήποτε κατά το Νόμο αρμοδιότητα επί του θέματος. Δεν μπορεί, κατά την κρίση μου, να αποτελεί νέο ουσιώδες νομικό ή πραγματικό στοιχείο το οποίο θα μπορούσε έγκυρα να οδηγήσει σε νέα έρευνα. Τα ίδια ισχύουν και σε σχέση με τη θέση του Υπουργείου Οικονομικών (βλ. πάρα. 2 πιο πάνω). Η αποφασιστική αρμοδιότητα για τον καθορισμό της κλίμακας του αιτητή ανήκει, δυνάμει του πιο πάνω Άρθρου 5Α, στο Υπουργικό Συμβούλιο. Συνεπώς και η θέση του Υπουργείου Οικονομικών δεν μπορούσε να αποτελέσει νέο ουσιώδες νομικό ή πραγματικό στοιχείο το οποίο έγκυρα θα μπορούσε να οδηγήσει σε νέα έρευνα. Πρέπει να υπενθυμίσω ότι στην πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν είχε καθορισθεί η ημερομηνία έναρξης της ισχύος της. Επομένως σύμφωνα με τον κανόνα που αποκλείει την αναδρομικότητα των διοικητικών πράξεων έπρεπε η ισχύς της να άρχιζε από την ημερομηνία λήψεως της. (Βλ. Δημοκρατία ν. Μόζορα (1970) 3 Α.Α.Δ. 210). Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί τίποτε άλλο παρά επιβεβαίωση του κανόνα. [*692]

Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν έχει ληφθεί μετά από νέα έρευνα νέων ουσιωδών νομικών και πραγματικών στοιχείων τα οποία έχουν προκύψει μετά τη λήψη της πρώτης απόφασης. Δεν αποτελεί επομένως εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Αποτελεί, αντιθέτως, πράξη επιβεβαιωτική, διευκρινιστική και ερμηνευτική της πρώτης απόφασης. Παρά την πιο πάνω κατάληξη θα πραγματευθώ τους κύριους λόγους ακυρώσεως της προσφυγής χάριν της τελεσιδικίας. (Amanda Marga Ltd v. Republic (1985) 3 Α.Α.Δ. 2583,2586).

Ποώτος λόγος ακυρώσεως - Το Υπουργικό Συμβούλιο αναρμόδια τι καθ' υπέρβαση εξουσίας καθόρισε την ημερομηνία έναρξης της κλίμακας Α16 από 1.8.87:

Νομικό έρεισμα του πιο πάνω λόγου ακυρώσεως είναι το πιο πάνω Άρθρο 5Α. Σύμφωνα με τον ευπαίδευτο συνήγορο του αιτητή η πρόνοια του Άρθρου 5Α εξαρτά τη λύση του θέματος από την "συγκατάθεση του Υπουργικού Συμβουλίου, όχι από απόφαση/εντολή του Υπουργικού Συμβουλίου".

Η πιο πάνω εισήγηση παραβλέπει μια πολύ σημαντική πρόνοια του Άρθρου 5Α. Παραβλέπει την πρόνοια σύμφωνα με την οποία είναι το Υπουργικό Συμβούλιο που "εγκρίνει" τους όρους υπηρεσίας του Γενικού Διευθυντή. Ο όρος "εγκρίνει" είναι από μόνος : του ακριβής (precise) και μη διφορούμενος. Πρέπει σύμφωνα με τους ερμηνευτικούς κανόνες, να του δοθεί η συνήθης και φυσική του έννοια. (Cyprus Cement Co. Ltd v. Republic (1974) 3 Α.Α.Δ. 514). Σύμφωνα με το Λεξικό της "Ελληνικής Γλώσσης", του Δ. Δημητράκου: "Εγκρίνω = .... κρίνω τινά άξιον τινός, εκλέγω, κατατάσσω κατά σπουδαιότητα ή ικανότητα, παραδέχομαι ως ορθόν, επιδοκιμάζω ως καλόν, αποφαίνομαι υπέρ τινός, επικυρώ ή καθιστώ τι έγκυρον".

Λαμβάνω υπόψη μου την πιο πάνω έννοια του όρου "εγκρίνει" σε συνάρτηση με το λεκτικό του Άρθρου 5Α. Κρίνω ότι το Άρθρο 5Α παρέχει στο Υπουργικό Συμβούλιο αποφασιστική και αποκλειστική αρμοδιότητα σε σχέση με τους όρους Υπηρεσίας του Γενικού Διευθυντή.

Σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία του Άρθρου 5Α:

1. Η Αρχή έχει αρμοδιότητα να επιλέξει το πρόσωπο που θα διορισθεί ως Γενικός Διευθυντής: [*693]

2. Το Υπουργικό Συμβούλιο πρέπει να δώσει τη συγκατάθεση του για το διορισμό.

3. Οι όροι διορισμού στους οποίους σίγουρα περιλαμβάνονται και οι όροι υπηρεσίας και η αντιμισθία πρέπει να τύχουν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Επομένως το Υπουργικό Συμβούλιο έχει την τελευταία λέξη. Άλλωστε πρέπει να ήταν γι' αυτό το λόγο που η Αρχή αποφάσισε να διαβιβάσει την απόφαση/άποψή της σε σχέση με την ημερομηνία έναρξης της Κλίμακας Α16 στο Υπουργικό Συμβούλιο. Η ημερομηνία έναρξης της κλίμακας αποτελεί ένα από τους όρους υπηρεσίας και έπρεπε, σύμφωνα με το Άρθρο 5Α, να τύχει της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Περαιτέρω ήταν για τον ίδιο λόγο που ο ευπαίδευτος συνήγορος του αιτητή είχε αποταθεί στο Υπουργικό Συμβούλιο. Και δεν μπορεί ταυτόχρονα να επιδοκιμάζει και να αποδοκιμάζει ("approbate and reprobate") (Βλ. Πλατύς ν. Δημοκρατίας (1978) 3 Α.Α.Δ. 384).

Για όλους τους πιο πάνω λόγους κρίνω ότι το Υπουργικό Συμβούλιο είχε αρμοδιότητα να λάβει την επίδικη απόφαση. Χωρίς την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου η σχετική απόφαση θα στερείτο εκτελεστότητας επειδή είναι νομολογημένο ότι απόφαση υποκείμενη σε έγκριση και μη τελειοποιηθείσα με την παροχή της έγκρισης στερείται εκτελεστότητας και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο αναθεώρησης. (Βλ. Χ" Βασιλείου v. K.O.A. (1993) 4 Α.Α.Δ. 981, Συμβούλιο των Κεντρικών Σφαγείων (Κοφίνου) ν. Ρωσσίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 39 - Βλ. επίσης Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 239: "Δεν είναι εκτελεσταί πράξεις αι τελούσαι υπο την έγκρισιν της προϊσταμένης αρχής ή εποπτευούσης αρχής καθ' ο μη επιφέρουσα αποτελέσματα προ της εγκρίσεως των.").

Δεύτερος λόγος ακυρώσεος - Η αναδιάρθωση - αξιολόγηση -συμφωνήθηκε και εφαρμόσθηκε από 1.1.79 σ' όλoυς τους υπαλλήλους των Ημικρατικών Οργανισμών εκτός μόνο από τον αιτητή. Επομένως ο αιτητής είνε τύχει άνισης μεταχείρησης κατά παράβαση του Άρθρου 28 του Συντάγματος:

Ο σχετικός λόγος ακυρώσεως πρέπει να εξεταστεί σε συνάρτηση με τις δυο αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου. Η πρώτη απόφαση περιλάμβανε άλλες 8 θέσεις Γενικών Διευθυντών ή Διευθυντών Ημικρατικών Οργανισμών. Δυο από αυτές βρίσκοντο πάνω στην Κλίμακα Α14, δυο στην Α13, μια στην Α12, μια στην (Α12)Α14, μια στην (All) A13 και μια στην (Α13) - 14. Μετά την [*694] αναβάθμιση τους με την πρώτη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου τέθηκαν όλες σε -ψηλότερες κλίμακες. Σύμφωνα με την πιο πάνω πρόταση του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας, ημερ. 15.10.90, δεν τους εδόθη οποιαδήποτε αναδρομικότητα γιατί δεν ήγειραν τέτοιο θέμα "δεδομένου ότι βρίσκονταν σε εγκεκριμένη κλίμακα η οποία αναβαθμίστηκε". (Βλ. και την πιο πάνω επιστολή του Υπουργείου Οικονομικών, ημερ. 11.2.89, πάρα. (δ), σύμφωνα με την οποία δεν είχε δοθεί αναδρομική ισχύς σε οποιαδήποτε άλλη περίπτωση αναβάθμισης).

Η όμοια μεταχείριση για να είναι ίση προϋποθέτει ομοιότητα των υπό ρύθμιση θεμάτων. Συνεπώς ο δικαστής ο οποίος ελέγχει την υπό του Νομοθέτη τήρηση της συνταγματικής αρχής της ισότητας, οφείλει να ερευνά αν υφίσταται πράγματι ομοιότης των υπό ρύθμιση θεμάτων. (Μάνεση, Συνταγματική Θεωρία και Πράξη, σελ. 321). Η αρχή της ισότητας σημαίνει την επιταγή της απρόσωπης και αντικειμενικής κρίσεως και την απαγόρευση κάθε αυθαίρετης διακρίσεως, κάθε διακρίσεως δηλαδή που στηρίζεται σε ανυπόστατα ή άσχετα κριτήρια και αγνοεί την ουσιώδη ομοιότητα των υπό ρύθμιση ή κρίση περιπτώσεων. (Δαγτόγλου, Ατομικά Δικαιώματα, Τόμος Β, 1991, πάρα. 1366).

Πέρα από την παράθεση γενικών αρχών που διέπουν την αρχή της ίσης μεταχείρησης ο αιτητής δεν έχει υποδείξει με ποιο τρόπο έχει παραβιασθεί αυτή η αρχή. Δεν έχει υποδείξει με οποιοδήποτε : τρόπο ότι η Διοίκηση έχει βασισθεί σε ανυπόστατα ή άσχετα κριτήρια ή ότι έχει αγνοήσει την ουσιώδη ομοιότητα των υπό ρύθμιση ή κρίση θεμάτων. Υπενθυμίζεται ότι το σχετικό βάρος απόδειξης το φέρει ο αιτητής. (Βλ. Μακρίδης ν. Δημοκρατίας (1967) 3 Α.Α.Δ. 147). Η προσβαλλόμενη απόφαση σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία της έχει τις πιο κάτω συνέπειες για τον αιτητή:

Από την 1.1.79 θα βρίσκεται πάνω στην Κλίμακα Α14 και από την 1.8.87 πάνω στην κλίμακα Α16 - προσωπική. Επομένως δεν βλέπω πως έχει παραβιασθεί η αρχή της ισότητας. Δεν έχει σημασία ότι δεν έχει αποδεχθεί την κλίμακα Α14. Από την στιγμή που το Υπουργικό Συμβούλιο θεώρησε (βλ. πιο πάνω πρόταση του Υπουργείου Εμπορίου και Βιομηχανίας) ότι η κλίμακα Α14 ήταν η εγκεκριμένη μισθοδοτική κλίμακα του αιτητή, ο τελευταίος μπορεί να την διεκδικήσει σε ό,τι αφορά στην περίοδο 1.1.79 - 1.8.87. Περαιτέρω παρόλο ότι σύμφωνα με το ενώπιόν μου υλικό η υφιστάμενη μέχρι 1.1.79 κλίμακα του αιτητή είχε αναβαθμιστεί από την 1.1.79 στο ίδιο συμπέρασμα θα κατέληγα έστω και αν δεν αναβαθμίζετο, επειδή η πιο πάνω συμφωνία της 10.5.79 δεν απέκλειε [*695] αυξομείωση των μισθοδοτικών κλιμάκων περιλαμβανομένων και διαβαθμίσεων.

Για τους πιο πάνω λόγους και ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί να πετύχει.

Τρίτος λόγος ακυρώσεως - Το Υπουργικό Συμβούλιο ενήργησε καθ' υπέρβαση τι κατάχρηση εξουσίας κατά τρόπο που συγκρούεται με το γράμμα του Άρθρου 5Α του Νόμου:

Ο πιο πάνω λόγος ακυρώσεως έχει άμεση σχέση με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως ο οποίος έχει ήδη απορριφθεί. Το βάρος της απόδειξης υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας βαρύνει τον αιτητή (Κουσουλίδης ν. Δημοκρατίας (1967) 3 Α.Α.Δ. 438). Κατάχρηση εξουσίας προκύπτει, ανάμεσα σε άλλες περιπτώσεις, οσάκις ο σκοπός της εκδόσεως της επίδικης πράξης "ήταν καταδήλως διάφορος του σκοπού που έτασσε ο νόμος κατ' εφαρμογή του οποίου εξεδόθη" (βλ. Απόφαση Συμβουλίου Επικρατείας 1631/50). Λαμβάνω υπόψη τα όσα έχουν αναφερθεί σε σχέση με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως σε συνάρτηση με τις αρχές που διέπουν ακύρωση διοικητικής πράξης λόγω υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας. Κρίνω ότι ο αιτητής, ο οποίος φέρει και το βάρος της απόδειξης, δεν έχει κατορθώσει να θεμελιώσει τον σχετικό λόγο ακυρώσεως.

Για τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή απορρίπτεται. Υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης δεν εκδίδεται διαταγή για τα έξοδα.

Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο