Cylaw

Γεωργίου ν. Δημοτικού Συμβουλίου Αγλαντζιάς (1996) 4 ΑΑΔ 1341

(1996) 4 ΑΑΔ 1341

[*1341] 23 Μαΐου, 1996

[ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΣ, Δ/στής]

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 146, 23 ΚΑΙ 28 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΓΕΩΡΓΙΑ ΙΩΑΝΝΟΥ ΓΕΩΡΓΙΟΥ,

ΡΑιτήτρια,

ν.

ΔΗΜΟΤΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΑΓΛΑΝΤΖΙΑΣ,

Καθ' ου η αίτηση.

(Υπόθεση Αρ. 689/94)

Διοικητικό Δίκαιο — Συλλογικά όργανα — Συγκρότηση — Απαίτηση αμεροληψίας των μελών — Παραβίαση της — Κακή συγκρότηση — Αναρμοδιότητα — Παράβαση ουσιώδους τύπου — Θεωρία και νομολογία.

Αναγκαστική Απαλλοτρίωση — Φύση και προϋποθέσεις επιβολής — Η απαίτηση προηγούμενης έρευνας — Περιεχόμενο — Παράλειψη διεξαγωγής της έρευνας στην κριθείσα περίπτωση — Περιστάσεις, συνέπειες.

Αναγκαστική Απαλλοτρίωση — Σκοπός δημόσιας ωφέλειας—Άρθρο 3 των περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμων 1962-1988 — Ερμηνεία του σε συνδυασμό με το Άρθρο 85 (2) (Δ.1) των περί Δήμων Νόμων 1985-1992 — Η δημιουργία βιοτεχνικών περιοχών εμπίπτει στους σκοπούς δημοσίας ωφελείας.

Η αιτήτρια προσέφυγε κατά του διατάγματος αναγκαστικής απαλλοτριώσεως του ακινήτου της.

Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση αποφάσισε ότι:

1. Δύο από τα μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου διορίσθηκαν ως μέλη της Συμβουλευτικής Επιτροπής ρόλος της οποίας ήταν η υποβολή εισηγήσεων προς το Δημοτικό Συμβούλιο για προώθηση της [*1342] εκτέλεσης του έργου. Οι δύο αυτοί σύμβουλοι διατηρούσαν και διατηρούν βιοτεχνικά υποστατικά στην περιοχή Αγλαντζιάς, όμως ψήφισαν στη συνεδρίαση κατά την οποία λήφθηκε η απόφαση για την απαλλοτρίωση του εν λόγω τεμαχίου.

Είναι γενική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι οποιοδήποτε μέλος συλλογικού οργάνου το οποίο έχει προσωπικό, οικονομικό ή άλλο ειδικό συμφέρον, κωλύεται από το να συμμετάσχει στη συνεδρίαση στην οποία θίγονται τα προσωπικά του αυτά ενδιαφέροντα.

Έχει νομολογηθεί από την Ολομέλεια σε αριθμό υποθέσεων ότι ο γενικός κανόνας επιβάλλει αμεροληψία των οργάνων που λαμβάνουν μέρος στις διοικητικές διαδικασίες.

Η κακή συγκρότηση του συλλογικού οργάνου το οποίο έχει αποφασιστική αρμοδιότητα καθιστά την πράξη/απόφαση του ακυρώσιμη (ΣΕ 259/1964) λόγω της αναρμοδιότητας του οργάνου το οποίο εξέδωσε την απόφαση.

2. Έχει νομολογηθεί πως η απαλλοτρίωση είναι το έσχατο μέτρο στο οποίο η Διοίκηση πρέπει να καταφύγει και μάλιστα όταν τούτο είναι απόλυτα αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της απαλλοτρίωσης. Ακόμα οφείλει να εξαντλήσει τις πιθανότητες απαλλοτρίωσης άλλων κατάλληλων περιουσιών και να βρει λύσεις τέτοιες, που η στέρηση της ιδιοκτησίας να είναι ολιγότερο επαχθής. Αν η Διοίκηση δεν πράξει τούτο και προσφύγει σε αναγκαστική απαλλοτρίωση πριν να εξαντλήσει υπαλλακτικές λύσεις για εξεύρεση ακινήτου με άλλο τρόπο, π.χ. διά χρησιμοποιήσεως ακινήτου του δημοσίου ή επιτάξεως ή οικειοθελούς προσφοράς, θεωρείται ότι παραβιάζει τα άκρα όρια της διακριτικής της εξουσίας και αυτό καθιστά την πράξη ακυρωτέα.

Έχει επίσης νομολογηθεί πως η Διοίκηση δεν προχωρεί στην απαλλοτρίωση πριν τη μελέτη σχεδίων για το έργο για το οποίο γίνεται η απαλλοτρίωση.

Έχοντας υπόψη όλο το υλικό που τέθηκε ενώπιόν του και με ιδιαίτερη έμφαση στην επιστολή του Δημάρχου Αγλαντζιάς ημερομηνίας 9 Ιουνίου, 1994, στην οποία εμφαίνεται ότι τα αρχιτεκτονικά σχέδια δεν ήσαν έτοιμα ενώ το διάταγμα απαλλοτρίωσης είχε δημοσιευτεί στις 10 Ιουνίου, 1994, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο ισχυρισμός για παράλειψη διεξαγωγής έρευνας ευσταθεί. [*1343]

3. Το Δικαστήριο αποδέχτηκε τους ισχυρισμούς των καθ' ων η αίτηση όσον αφορά την αναγκαιότητα της δημιουργίας βιομηχανικών και βιοτεχνικών περιοχών, και διαφώνησε με την αιτήτρια ότι το Άρθρο 3 των περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμων 1962-1988 δεν περιλαμβάνει στους σκοπούς δημόσιας ωφέλειας τις βιοτεχνικές περιοχές.

Η δημιουργία βιοτεχνικής περιοχής, η συγκέντρωση δηλαδή όλων των βιομηχανιών ή των βιοτεχνιών σε ένα συγκεκριμένο χώρο βοηθά στο να απαλλαγούν οι οικιστικές περιοχές από την οχληρία και επίσης προσφέρει καλύτερο υπόβαθρο για τη λειτουργία των βιομηχανιών και βιοτεχνιών. Από μόνος του αυτός ο λόγος μπορεί να θεωρηθεί ότι προαγάγει τους σκοπούς της δημοτικής αρχής Αγλαντζιάς και, ως εκ τούτου, είναι σκοπός δημόσιας ωφέλειας. Βάσει αυτού του συμπεράσματος το Άρθρο 28 του Συντάγματος δεν έχει παραβιασθεί.

Η προσφυγή επιτυγχάνει χωρίς έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Louca v. Public Service Commission (1989) 3 C.L.R. 672,

Venglis v. Electricity Authority of Cyprus (1965) 3 C.L.R. 252,

Chrysochou Bros. v. Cyprus Telecommunication Authority and Another (1966) 3 C.L.R. 482,

Glyki a.o. v. The Municipal Corporation of Famagusta (1967) 3 C.L.R. 677,

Lefkaritis Bros v. Republic (1980) 3 C.L.R. 34,

Agrotis v. Electricity Authority (1981) 3 C.L.R. 503,

Κολοκασίδου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 427,

Μιχαηλίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1125,

Σταυρίδη και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 303.

Προσφυγή.

Προσφυγή εναντίον της απόφασης του Καθ' ου η αίτηση να [*1344] απαλλοτριώσει το κτήμα της αιτήτριας για να δημιουργήσει Βιοτεχνική Περιοχή.

Γ. Κασάπης, για την Αιτήτρια.

Α. Σκορδής, για τον Καθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΣ, Δ.: Η αιτήτρια με την παρούσα προσφυγή ζητά την ακύρωση του διατάγματος αναγκαστικής απαλλοτρίωσης του κτήματος με αριθμό τεμαχίου 1 Φ/Σχ XXI.56.W1 Σύμπλεγμα "Β" Αριθμό Β1, Αγλαντζιά, το οποίο δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 10 Ιουνίου, 1994, αρ. 2885, Παράρτημα 3, Μέρος II.

Τα γεγονότα, όπως τα βρίσκει το Δικαστήριο από τα ενώπιόν του στοιχεία, είναι τα ακόλουθα:

Το Δημοτικό Συμβούλιο του Δήμου Αγλαντζιάς στη συνεδρίασή του ημερομηνίας 18 Μαρτίου, 1993, αποφάσισε όπως απαλλοτριώσει και επιτάξει 37 στρέμματα γης που είχαν καθοριστεί στο Τοπικό Σχέδιο Λευκωσίας ως Βιοτεχνική Περιοχή. Μεταξύ των τεμαχίων αυτών συγκαταλεγόταν και αυτό της αιτήτριας.

Η αιτήτρια υπέβαλε ένσταση μέσω του δικηγόρου της κατά της πιο πάνω απαλλοτρίωσης, η οποία εξετάσθηκε από το Δημοτικό Συμβούλιο κατά τη συνεδρία του στις 21 Απριλίου, 1994, και απορρίφθηκε για τους λόγους που εκτίθενται στα πρακτικά με αριθμό 6/94 (βλ. Παράρτημα Γ).

Στην προσφυγή της η αιτήτρια προβάλλει τους ακόλουθους τέσσερις λόγους ακυρώσεως. Ισχυρίζεται ότι το επίδικο διάταγμα απαλλοτρίωσης εκδόθηκε:

1. Κατά παράβαση ουσιώδους τύπου.

2. Καθ' υπέρβαση και/ή κατάχρηση εξουσίας.

3. Είναι παράνομο αφ' ενός μεν διότι η δημιουργία βιοτεχνικών περιοχών δεν περιλαμβάνεται στους σκοπούς δημόσιας ωφέλειας που προνοούνται στο άρθρο 3 του περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμου, αφ' ετέρου δε διότι τα εργαστήρια βιοτεχνίας δεν θεωρούνται ως βιομηχανία. [*1345]

4. Είναι αντίθετο προς το Άρθρο 28 του Συντάγματος.

Όσον αφορά τον πρώτο λόγο ακυρώσεως δηλαδή ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου, έχω να παρατηρήσω τα ακόλουθα:

Δύο από τα μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου διορίσθηκαν ως μέλη της Συμβουλευτικής Επιτροπής ρόλος της οποίας ήταν η υποβολή εισηγήσεων προς το Δημοτικό Συμβούλιο για προώθηση της εκτέλεσης του έργου. Οι δύο αυτοί σύμβουλοι διατηρούσαν και διατηρούν βιοτεχνικά υποστατικά στην περιοχή Αγλαντζιάς, όμως ψήφισαν στη συνεδρίαση κατά την οποία λήφθηκε η απόφαση για την απαλλοτρίωση του εν λόγω τεμαχίου.

"Κατά γενικήν αρχήν του διοικητικού δικαίου, τα μέλη των συλλογικών διοικητικών οργάνων δέον να παρέχουν εγγυήσεις αμερολήπτου κρίσεως και συνεπώς οφείλουν να απέχουν των συνεδριάσεων κατά τας οποίας κρίνονται υποθέσεις προσώπων, με τα οποία έχουν ιδιαίτερον δεσμόν ή ιδιάζουσαν σχέσιν, έχθραν ή προκατάληψιν, ή υποθέσεις διά την έκβασιν των οποίων έχουν ίδιον συμφέρον, (ΣΕ 1162/1975, 2593/1978), καθ' όσον άλλως δημιουργείται τεκμήριον επηρεασμού των, κλονί-ζον την πεποίθησιν του διοικουμένου εις το αδιάβλητον της κρίσεως του οργάνου (ΣΕ 2721/1970)."

(Βλ. Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου "Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου", 2η Έκδοση.)

Την πιο πάνω γνώμη υποστηρίζει έντονα και ο Π.Δ. Δακτόγλου στο βιβλίο του "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο" Τρίτη Έκδοση, 1992, όπου στη σελ. 453 αναφέρει:

'Το κώλυμα μπορεί να στηρίζεται σε προσωπικό, οικονομικό ή άλλο ειδικό συμφέρον, σε προσωπικές σχέσεις (συγγένεια, φιλία, έχθρα κλπ) ή σε υπηρεσιακό σύνδεσμο με την υπόθεση (όταν π.χ. το μέλος του δευτεροβάθμιου ή εποπτεύοντος οργάνου είναι ή ήταν μέλος του πρωτοβάθμιου ή εποπτευόμενου οργάνου κατά την κρίση της εκκρεμούσας υποθέσεως). Σε πα[*1346]ρόμοιες περιπτώσεις, συνάγεται από την αρχή της αμεροληψίας της διοικήσεως κώλυμα συμμετοχής του κωλυόμενου μέλους όχι μόνο στην ψηφοφορία, αλλά και στην διάσκεψη και μάλιστα όχι μόνο των αποφασιστικών, αλλά και των γνωμοδοτικών οργάνων, επί εκδόσεως ατομικών διοικητικών πράξεων, συμπεριλαμβανομένων των 'γενικών πράξεων', καθώς και των διοικητικών πράξεων περί καταρτίσεως συμβάσεων δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου."

Έχει νομολογηθεί από την Ολομέλεια σε αριθμό υποθέσεων ότι ο γενικός κανόνας επιβάλλει αμεροληψία των οργάνων που λαμβάνουν μέρος στις διοικητικές διαδικασίες. Παραθέτω αυτούσιο το ακόλουθο απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας Yiannoulla Louca and Michalakis Savva v. Public Service Commission (1989) 3 C.L.R: 672:

'The general principle is that the organs participating in any particular administrative process must appear to act impartially which cannot be said to be the case when there exists any special tie or relationship which relates to the persons involved in the process or to its outcome. (See Christou v. The Republic (1980) 3 C.L.R. 437 at 449). But any lack of impartiality must be established with sufficient certainty from facts emanating from official records or by safe inferences drawn from such facts (See Othonos v. The Republic (1989) 3 C.L.R. 475) and invariably bias depends on the facts of the case."

Δε συμφωνώ με τους ισχυρισμούς του δικηγόρου του καθ' ου η αίτηση ότι τα δύο αυτά άτομα δεν κωλύονταν γιατί δεν θα επωφελούντο άμεσα ή έμμεσα καθώς και με τους υπόλοιπους ισχυρισμούς του επί του θέματος αυτού. Βρίσκω από τα γεγονότα όπως τέθηκαν ενώπιόν μου ότι όντως ήσαν κωλυόμενα μέλη ενός συλλογικού οργάνου.

Κατά πόσον το γεγονός ότι δύο μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου κωλύονταν αποτελεί παράβαση ουσιώδους τύπου, παραθέτω αυτούσιο το πιο κάτω απόσπασμα από τον Ε. Σπηλιωτόπουλο "Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου", 2η Έκδοση, 1982:

"Ούτω έχει κριθή ότι αποτελούν ουσιώδεις τύπους:

α) Η τήρησις των κανόνων περί της νομίμου i) συνθέσεως και ii) λειτουργίας των εχόντων αποφασιστικήν αρμοδιότητα συλλογικών οργάνων (ανωτέρω αριθ. 126 επ.). Οσάκις το συλλογι[*1347]κόν όργανον έχει γνωμοδοτικήν αρμοδιότητα, η μη τήρησις των κανόνων της i) νομίμου συγκροτήσεως, ii) νομίμου συνθέσεως και iii) νομίμου λειτουργίας αυτού δημιουργεί πλημμέλειαν της διατυπουμένης υπ' αυτού γνώμης ή προτάσεως και ως εκ τούτου η βάσει αυτής εκδοθείσα πράξις, πάσχει ακυρότητα, λόγω του ότι η τήρησις του τύπου, ήτοι η γνώμη ή η πρότασις η οποία δέον να ληφθή υπ' όψιν, είναι ελαττωματική (ΣΕ 2453/1970, 425/1977)."

Ως εκ των ανωτέρω ο πρώτος ισχυρισμός της αιτήτριας έχει αποδειχθεί, και η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου καθίσταται ακυρώσιμη. Όμως θα εξετάσω και τους υπόλοιπους ισχυρισμούς της.

Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι οι καθ' ων η αίτηση ενήργησαν καθ' υπέρβαση και/ή κατάχρηση εξουσίας αφού δεν διενήργησαν τη δέουσα έρευνα και δεν εξέτασαν άλλες υπαλλάκτικές λύσεις παρά μόνο συγκεντρώθηκαν στην απαλλοτρίωση.

Έχει νομολογηθεί πως η απαλλοτρίωση είναι το έσχατο μέτρο στο οποίο η Διοίκηση πρέπει να καταφύγει και μάλιστα όταν τούτο είναι απόλυτα αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της απαλλοτρίωσης. Ακόμα οφείλει να εξαντλήσει τις πιθανότητες απαλλοτρίωσης άλλων κατάλληλων περιουσιών και να βρει λύσεις τέτοιες, που η στέρηση της ιδιοκτησίας να είναι ολιγότερο επαχθής. Αν η Διοίκηση δεν πράξει τούτο και προσφύγει σε αναγκαστική απαλλοτρίωση πριν να εξαντλήσει υπαλλακτικές λύσεις για εξεύρεση ακινήτου με άλλο τρόπο, π.χ. διά χρησιμοποιήσεως ακινήτου του δημοσίου ή επιτάξεως ή οικειοθελούς προσφοράς, θεωρείται ότι παραβιάζει τα άκρα όρια της διακριτικής της εξουσίας και αυτό καθιστά την πράξη ακυρωτέα. (Βλ., μεταξύ άλλων, Maria Ch. Venglis v. The Electricity Authority of Cyprus (1965) 3 C.L.R. 252, Chrysochou Bros. v. The Cyprus Telecommunication Authority and Another (1966) 3 C.L.R. 482, Niovi M. Glyki and Another v. The Municipal Corporation of Famagusta (1967) 3 C.L.R. 677 Lefkaritis Bros v. Republic (1980) 3 C.L.R. 34, Agrotis v. Electricity Authority (1981) 3 C.L.R 503).

Έχει επίσης νομολογηθεί πως η Διοίκηση δεν προχωρεί στην [*1348] απαλλοτρίωση πριν τη μελέτη σχεδίων για το έργο για το οποίο γίνεται η απαλλοτρίωση. Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1949, Αναστασία Κολοκασίδου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 427, Ηρακλής Μιχαηλίδης κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1125.

Έχοντας υπόψη όλο το υλικό που τέθηκε ενώπιόν μου και με ιδιαίτερη έμφαση στην επιστολή του Δημάρχου Αγλαντζιάς ημερομηνίας 9 Ιουνίου, 1994, Παράρτημα 1 στη συμπληρωματική απαντητική αγόρευση των αιτητών, στην οποία εμφαίνεται ότι τα αρχιτεκτονικά σχέδια δεν ήσαν έτοιμα ενώ το διάταγμα απαλλοτρίωσης είχε δημοσιευτεί στις 10 Ιουνίου, 1994, κρίνω ότι ο ισχυρισμός για παράλειψη διεξαγωγής έρευνας ευσταθεί.

Όσον αφορά τον ισχυρισμό της αιτήτριας ότι η βιοτεχνική ζώνη έχει διαφορετική έννοια από τη βιομηχανική περιοχή, έχω να παρατηρήσω ότι το Τοπικό Σχέδιο Λευκωσίας αναφέρεται και στις δύο και καθορίζει τις χρήσεις τους (βλ. παρ. 11.3 και 11.4 του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας, Παράρτημα 8).

Δέχομαι τους ισχυρισμούς των καθ' ων η αίτηση όσον αφορά την αναγκαιότητα της δημιουργίας βιομηχανικών και βιοτεχνικών περιοχών, και διαφωνώ με την αιτήτρια ότι το Άρθρο 3 του περί Αναγκαστικής Απαλλοτριώσεως Νόμου 1962-1988 δεν περιλαμβάνει στους σκοπούς δημόσιας ωφέλειας τις βιοτεχνικές περιοχές. ' Το Άρθρο 3 παράγραφος (π) έχει ως ακολούθως:

"(π) την επίτευξιν ή προαγωγή των σκοπών των δημοτικών αρχών, νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, ή κοινής ωφελείας οργανισμών, ειδικώς προβλεπομένων υπό τίνος νόμου."

Σύμφωνα με τους περί Δήμων Νόμους του 1985 έως 1992, Άρθρο 85 εδάφιο 2(Δ.1) ως ετροποποιήθη "το συμβούλιο κέκτηται εξουσίαν εντός των δημοτικών ορίων -

"(Δ.1)να δημιουργεί βιοτεχνικές περιοχές και να ρυθμίζει οποιοδήποτε θέμα σχετικό με τη διοίκηση, τον έλεγχο και τη λειτουργία των περιοχών αυτών."

Η δημιουργία βιοτεχνικής περιοχής, η συγκέντρωση δηλαδή όλων των βιομηχανιών ή των βιοτεχνιών σε ένα συγκεκριμένο χώρο βοηθά στο να απαλλαγούν οι οικιστικές περιοχές από την οχληρία και επίσης προσφέρει καλύτερο υπόβαθρο για τη λειτουργία [*1349] των βιομηχανιών και βιοτεχνιών. Από μόνος του αυτός ο λόγος μπορεί να θεωρηθεί ότι προαγάγει τους σκοπούς της δημοτικής αρχής Αγλαντζιάς και, ως εκ τούτου, είναι σκοπός δημόσιας ωφέλειας. Βάσει αυτού του συμπεράσματος το Άρθρο 28 του Συντάγματος δεν έχει παραβιασθεί. (Βλ. Ελένη Σταυρίδη και Άλλοι ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 303).

Καταλήγοντας, θα ήθελα να πω ότι η σωστή εφαρμογή των αρχών που διέπουν την αναγκαστική απαλλοτρίωση προϋποθέτει τη διεξαγωγή δέουσας έρευνας από την πλευρά της απαλλοτριούσας αρχής. Έχοντας υπόψη όλο το υλικό που τέθηκε ενώπιόν μου, κρίνω ότι η Διοίκηση δεν προέβηκε στη δέουσα έρευνα για να διαπιστώσει αν η εξεύρεση άλλης γης ήταν εφικτή. Επίσης, από τα ενώπιόν μου στοιχεία διαπιστώνω ότι υπήρξε κακή συγκρότηση του συλλογικού οργάνου.

Για τους δύο αυτούς λόγους η προσφυγή επιτυγχάνει και η επίδικη απόφαση ακυρώνεται.

Δεν εκδίδεται καμιά διαταγή για έξοδα.

Η προσφυγή επιτυγχάνει χωρίς έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο