(1997) 4 ΑΑΔ 2857
[*2857] 21 Νοεμβρίου, 1997
[ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΕΛΕΠΕΜ ΛΤΔ.,
Αιτήτρια,
ν.
1. ΕΠΑΡΧΟΥ ΠΑΦΟΥ,
2. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
ΔΙΑ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 889/96)
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος —Τίτλος — Εσφαλμένος καθορισμός στον τίτλο του εκδόσαντος την επίδικη πράξη οργάνου — Δεν είναι μοιραίος — Χωρεί διόρθωση του τίτλου ακόμη και στο στάδιο της αποφάσεως από το Δικαστήριο.
Διοικητικό Δίκαιο — Διοικητική πράξη —Πράξη διοικητικής φύσεως — Το κριτήριο της προαγωγής δημοσίου σκοπού και η εφαρμογή του στην κριθείσα περίπτωση απόρριψης αίτησης για άδεια λατομείου.
Μεταλλεία και Λατομεία — Πολεοδομική άδεια λατόμευσης — Προϋποθέσεις έκδοσης — Πλήρης η έρευνα και νόμιμη η αιτιολογία απόρριψης της αίτησης στην κριθείσα περίπτωση.
Διοικητικό Δίκαιο — Αρχή της καλής πίστης — Η δυνατότητα της διοίκησης να μεταβάλλει άποψη χωρίς να παραβιάζει την αρχή εφόσον αιτιολογεί την μεταβολή — Περιστάσεις νομιμότητας της αλλαγής στάσης της διοίκησης στην κριθείσα περίπτωση.
Η αιτήτρια εταιρεία προσέβαλε την απόρριψη της αίτησής της για έκδοση πολεοδομικής άδειας λατομείου.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι: [*2858]
1. Στην πραγματικότητα την επίδικη απόφαση εξέδωσε ο Λειτουργός αυτός χωρίς οποιαδήποτε ανάμειξη του Υπουργού, ο οποίος δεν περιλαμβάνεται στους καθών στον τίτλο της προσφυγής. Η παράλειψη δεν είναι μοιραία για το παραδεκτό της προσφυγής. Χωρεί διορθωτική παρέμβαση. Το λόγο παρέχει ευκρινώς η Μιλτιάδης Μιλτιάδους ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1994) 4 Α.Α.Δ. 2427, που υιοθέτησε Γεώργιος Χατζηκωνσταντίνου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1996) 4 A.A.Δ. 3046.
Ασκώντας τη σχετική διακριτική εξουσία και αφού έχει διαπιστωθεί πως με την ενέργεια αυτή δεν παραβλάπτονται τα συμφέροντα οποιουδήποτε και ιδιαίτερα της αιτήτριας διατάσσεται η διαγραφή του καθού η αίτηση 1 Επάρχου Πάφου και από την καθής 2 τις λέξεις "διά του Υπουργού Εσωτερικών" και την αντικατάσταση τους έτσι ώστε ο τροποποιημένος τίτλος να είναι:
"ΕΛΕΠΕΜ ΛΤΔ.
ν.
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου"
Η παραπάνω διαδικασία καθιερώθηκε από την υπόθεση Miltiades Christodoulou v. The Republic of Cyprus, through the Collector of Customs, Nicosia, 1 R.S.C.C. 1 και ακολουθήθηκε και σε άλλες περιπτώσεις. Δεν υπάρχει λόγος γιατί η τροποποίηση να μη μπορεί να διαταχθεί και στο τελικό στάδιο της διαδικασίας.
2. Για να είναι πράξη του δημοσίου διοικητικής φύσεως δεν είναι αρκετό να αποτυπώνει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς απόφασης της διοίκησης από την οποία προκύπτουν έννομα αποτελέσματα. Το ασφαλέστερο κριτήριο είναι ότι εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό. Γίνεται παραπομπή στην C.N.C.P. Boat and Car Park Ltd. και Άλλοι ν. Κ.Ο.Τ. (1996) 4 Α.Α.Δ. 1088, για πε ραιτέρω ανάλυση. Αξίζει ιδιαίτερης μνείας η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αρ. 1529/89, που υιοθετεί η παραπάνω απόφαση, στην οποία κρίθηκε ότι η διάθεση δημόσιων πόρων και συγκεκριμένα η άσκηση υδατοκαλλιέργειας σε θαλάσσια δημόσια κτήση συνδέεται με την ενάσκηση της διοικητικής λειτουργίας προς εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, που ωφελεί και την εθνική οικονομία. Ισχύουν τα ίδια και στην προκείμενη περίπτωση γιατί πρόκειται για λατόμευση οικοδομικού υλικού. Με άλλα λόγια με την πράξη επιδιώκεται η προαγωγή δημόσιου σκοπού για τη θεραπεία δημόσιας ανάγκης. [*2859]
3. Δεν μπορεί βάσιμα να υποστηριχθεί εν προκειμένω η απουσία έρευνας, η οποία φαίνεται πως είχε διεξαχθεί στο επιθυμητό βάθος και έκταση.
Αναφορικά με την αιτιολογία, προτού αποφασίσει, η Πολεοδομική Αρχή έχει υποχρέωση, που επιβάλλει το Άρθρο 26(1) να "λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου στην περίπτωση σχεδίου αναπτύξεως……………"
Προκύπτει ότι στην προκείμενη περίπτωση δόθηκε αιτιολογία που ικανοποιεί τις απαιτήσεις της νομολογίας. Μνημονεύεται τόσο ο νομικός κανόνας, που διέπει την περίπτωση, όσο και τα γεγονότα. Ας λεχθεί εδώ ότι αυτά δεν ανατρέπονται με ισχυρισμούς στις αγορεύσεις των δικηγόρων. Τέλος θα μπορούσε να αναφερθεί ότι η διοίκηση δε δεσμευόταν να επανεκδόσει την άδεια. Σχετική στο θέμα αυτό είναι η παραπομπή του δικηγόρου της Δημοκρατίας στον Π.Δ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιον" Α' τόμος (1977) στη σελ. 166, ότι η διοίκηση "μπορεί κατ' αρχήν να μεταβάλλει τις απόψεις και την τακτική της, αλλά οφείλει να αιτιολογήσει την αλλαγή της πορείας της", όπως ακριβώς συνέβη στην προκείμενη περίπτωση.
Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Μιλτιάδους ν. Δημοκρατίας (1994) 4 Α.Α.Δ. 2427,
Χατζηκωνσταντίνου ν. Δημοκρατίας (1996) 4 A.A.Δ. 3046,
Christodoulou v. Republic, 1 R.S.C.C. 1,
Fesas a.o. v. Republic (1989) 3 Α.Α.Δ. 63,
Alexandra Rent A Car Ltd. v. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 777,
C.N.C.P. Boat and Car Park Ltd. κ.ά. ν. Κ.Ο.Τ. (1996) 4 Α.Α.Δ. 1088,
Απόφαση Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρ. 1529/89.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται η απόφαση για την απόρριψη της αιτήσεως του αιτητή για πολεοδομική άδεια για την εκμετάλλευση κοιτασμάτων ασβεστολιθικού ψαμμίτη. [*2860]
Ρ. Ερωτοκρίτου, για την Αιτήτρια.
Κ. Σταυρινός, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ών η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Η αιτήτρια είναι εταιρεία περιορισμένης ευθύνης. Η λατόμευση και εκμετάλλευση πετρωμάτων είναι μεταξύ των δραστηριοτήτων της. Στις 31/5/95 υπέβαλε αίτηση για πολεοδομική άδεια για την εκμετάλλευση κοιτασμάτων ασβεστολιθικού ψαμμίτη. Βρίσκονται σε κυβερνητική έκταση στην περιοχή του χωριού Μάρωνας της επαρχίας Πάφου. Το αίτημα δεν ικανοποιήθηκε. Προβλήθηκαν περιβαλλοντικοί λόγοι για την απόρριψή του. Η απόφαση, που λήφθηκε στις 28/8/96, της οποίας η νομιμότητα αμφισβητείται με την προσφυγή, έχει ως εξής:
"Η ανάπτυξη κρίνεται ότι επηρεάζει ουσιωδώς το περιβάλλον (περιοχή εξαιρετικής φυσικής καλλονής) το οποίο αποτελεί αξιολογώτατο τοπίο. Ο χώρος προς λατόμευση είναι εμφανώς ορατός από το δρόμο Αρχιμανδρίτας που χρησιμοποιείται από το κοινό για την απόλαυση της φύσης και του τοπίου. (Πολιτική 9Η.2(α))"
Οι καθών υπέβαλαν και ανέπτυξαν προδικαστικές ενστάσεις που στοχεύουν στην απόρριψη της προσφυγής in limine. Προηγείται επομένως της εξέτασης των λόγων ακύρωσης η διερεύνηση των ενστάσεων αυτών. Πρώτον, οι καθών ισχυρίζονται ότι λανθασμένα η αιτήτρια έχει στραφεί κατά του Επάρχου Πάφου (καθού 1) και της Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω του Υπουργού των Εσωτερικών (καθού 2). Και τα δύο αυτά όργανα δεν έχουν άμεση σχέση με την επίδικη απόφαση, η οποία λήφθηκε από τον Επαρχιακό Λειτουργό του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου, στον οποίο εκχωρήθηκαν οι αρμοδιότητες του Υπουργού Εσωτερικών. Δεύτερον, η προσβληθείσα πράξη δεν εκδηλώθηκε στο χώρο της δημόσιας διοικητικής δράσης, αλλά εντάσσεται στο πλαίσιο της διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους. Δε γεννήθηκε διαφορά που ανήκει, κατά το άρθρ. 146 του Συντάγματος, στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Πρόκειται για διένεξη ιδιωτικού δικαίου. Κατά τους καθών η προσφυγή είναι, επομένως, απαράδεκτη. Πρέπει να σημειωθεί εδώ ότι η τρίτη ένσταση, ότι δεν εξαντλήθηκε η διοικητική διαδικασία με ιεραρχική προσφυγή, εγκαταλείφθηκε. Δε θα μας απασχολήσει άλλο.
Κατά το άρθρ. 4 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου[*2861]του 1972 (Ν. 90/72 όπως τροποποιήθηκε) "η Πολεοδομική Αρχή είναι, αναλόγως της περιπτώσεως, ο Υπουργός ή οιαδήποτε αρχή εις την οποίαν έχουσι μεταβιβασθή αρμοδιότητες". Η εκχώρηση αρμοδιοτήτων θεσμοθετήθηκε με το περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Εκχώρηση Εξουσιών) Διάταγμα του 1996 (Κ.Δ.Π. 53/96). Από το συνδυασμό των διατάξεων του Καν. 7(1) και της παραγράφου 14 του Δεύτερου Παραρτήματος προκύπτει με σαφήνεια πως στις περιοχές που δεν εμπίπτουν στα δημοτικά όρια των Δήμων, που κατονομάζονται στη διάταξη, μεταξύ των οποίων ο Δήμος Πάφου, που είναι η περίπτωση αυτή, οι εξουσίες του Υπουργού για πολεοδομικό έλεγχο στο υπό συζήτηση θέμα μεταβιβάστηκαν στους "κατά τόπο αρμόδιους Επαρχιακούς Λειτουργούς". Αρα ορθά υποβλήθηκε πως η αρμόδια Πολεοδομική Αρχή είναι ο Επαρχιακός Λειτουργός του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου. Το γεγονός ότι ο Υπουργός Εσωτερικών είναι η προϊσταμένη αρχή δεν επηρεάζει, όπως ισχυρίστηκε και η Δημοκρατία, την αποκλειστική αρμοδιότητα της Πολεοδομικής Αρχής.
Στην πραγματικότητα την επίδικη απόφαση εξέδωσε ο Λειτουργός αυτός χωρίς οποιαδήπτε ανάμειξη του Υπουργού, ο οποίος δεν περιλαμβάνεται στους καθών στον τίτλο της προσφυγής. Η παράλειψη δεν είναι μοιραία για το παραδεκτό της προσφυγής. Χωρεί διορθωτική παρέμβαση. Το λόγο παρέχει ευκρινώς η Μιλτιάδης Μιλτιάδους ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1994) 4 A.A.Δ. 2427, που υιοθέτησε η Γεώργιος Χατζηκωνσταντίνου ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1996) 4 A.A.Δ. 3046:
"Η Δημοκρατία είναι ο γενικός φορέας των εξουσιών των οργάνων της Κεντρικής Διοίκησης. Επομένως προσφυγή η οποία στρέφεται κατά της Δημοκρατίας σε σχέση με απόφαση που λήφθηκε από όργανο της Κεντρικής Διοίκησης είναι παραδεκτή……. Η ακριβής αναφορά στην αρχή που πήρε την απόφαση δεν αποτελεί προϋπόθεση για την εγκυρότητα της προσφυγής. Αλλωστε η αρχή ή όργανο που πήρε την απόφαση μπορεί να μην είναι γνωστή στον αιτητή ή ακόμα, όπως στην προκείμενη περίπτωση, η κοινοποίηση της απόφασης μπορεί να δημιουργεί αμφιβολίες ως προς την προέλευση της."
Ασκώντας τη σχετική διακριτική μου εξουσία και αφού έχω διαπιστώσει πως με την ενέργεια αυτή δεν παραβλάπτονται τα συμφέροντα οποιουδήποτε και ιδιαίτερα της αιτήτριας διατάσσω τη διαγραφή του καθού η αίτηση 1 Επάρχου Πάφου και από την καθής 2 τις λέξεις "διά του Υπουργού Εσωτερικών" και την αντικατάσταση τους έτσι ώστε ο τροποποιημένος τίτλος να είναι: [*2862]
"ΕΛΕΠΕΜ ΛΤΔ.
ν.
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω
Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος
Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου"
Η παραπάνω διαδικασία καθιερώθηκε από την υπόθεση Miltiades Christodoulou v. The Republic of Cyprus, through the Collector of Customs, Nicosia, 1 R.S.C.C. 1 και ακολουθήθηκε και σε άλλες περιπτώσεις, όπως στην Costas Fesas & Others v. The Republic of Cyprus (1989) 3 Α.Α.Δ. 63 και στην Alexandra Rent A Car Ltd. v. Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών (1992) 4 Α.Α.Δ. 777. Η τελευταία ήταν ενδιάμεση απόφαση επί του θέματος, αλλά δεν υπάρχει λόγος γιατί η τροποποίηση να μη μπορεί να διαταχθεί και στο τέλος της ημέρας, όπως έχει γίνει και στη Fesas, ανωτέρω.
Για να είναι πράξη του δημοσίου διοικητικής φύσεως δεν είναι αρκετό να αποτυπώνει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς απόφασης της διοίκησης από την οποία προκύπτουν έννομα αποτελέσματα. Το ασφαλέστερο κριτήριο είναι ότι εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό. Παραπέμπω στην C.N.C.P. Boat and Car Park Ltd. και Άλλοι ν. Κ.Ο.Τ. (1996) 4 Α.Α.Δ. 1088, για περαιτέρω ανάλυση. Αξίζει ιδιαίτερης μνείας η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αρ. 1529/89, που υιοθετεί η παραπάνω απόφαση, στην οποία κρίθηκε ότι η διάθεση δημόσιων πόρων και συγκεκριμένα η άσκηση υδατοκαλλιέργειας σε θαλάσσια δημόσια κτήση συνδέεται με την ενάσκηση της διοικητικής λειτουργίας προς εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, που ωφελεί και την εθνική οικονομία. Ισχύουν τα ίδια και στην προκείμενη περίπτωση γιατί πρόκειται για λατόμευση οικοδομικού υλικού. Με άλλα λόγια με την πράξη επιδιώκεται η προαγωγή δημόσιου σκοπού για τη θεραπεία δημόσιας ανάγκης.
Οι προδικαστικές ενστάσεις δεν ευσταθούν. Μπορεί τώρα να εξεταστεί η ουσία.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται πως η απόφαση εκδόθηκε βεβιασμένα χωρίς επαρκή έρευνα και αιτιολογία. Συνιστά δε κατάχρηση εξουσίας. Έχει πρόσθετα λεχθεί πως οι' λόγοι απόρριψης δεν ευσταθούν γιατί είχε παραχωρηθεί και στο παρελθόν (από τον Ιανουάριο του 1993 μέχρι τον Ιανουάριο του 1995) άδεια λατομείου. Πέραν των ισχυρισμών αυτών αναφέρεται στις αγορεύσεις της αιτήτριας ότι οι κάτοικοι της περιοχής έχουν αστικοποιηθεί και δε [*2863] δημιουργείται οχληρία από τις λατομευτικές δραστηριότητες και ότι οι περιηγητές επισκέπτονται την περιοχή εποχιακά.
Η Πολεοδομική Αρχή ζήτησε - και είχε στη διάθεση της - τις απόψεις όλων των κυβερνητικών τμημάτων και υπηρεσιών που μπορούσαν να έχουν λόγο στο υπό συζήτηση θέμα. Οι υπηρεσίες του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, μεταξύ των οποίων το Τμήμα Μεταλλείων και η Υπηρεσία Προστασίας Φυσικού Περιβάλλοντος, συγκατατέθηκαν στην άδεια αυτή. Ο Έπαρχος Πάφου όμως είχε αντίθετη άποψη. Για τους λόγους που εξέθεσε στην επιστολή του ημερ. 10/8/95 (ότι πρόκειται περί φυσικής κληρονομιάς και ότι η επίδικη έκταση είναι ορατή από τον κύριο δρόμο Κουκλιών-Αρχιμανδρίτας). Η Πολεοδομική Αρχή, ενόψει του ότι ο Έπαρχος είχε συστήσει την έκδοση άδειας την προηγούμενη φορά, ζήτησε ξανά τις απόψεις του. Ο τελευταίος όμως επέμεινε στην απόρριψη της αίτησης.
Από τα προεκτεθέντα δεν μπορεί βάσιμα να υποστηριχθεί η απουσία έρευνας, η οποία φαίνεται πως είχε διεξαχθεί στο επιθυμητό βάθος και έκταση.
Έρχομαι στην αιτιολογία. Προτού αποφασίσει, η Πολεοδομική Αρχή έχει υποχρέωση, που επιβάλλει το άρθρ. 26(1) να "λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου στην περίπτωση σχεδίου αναπτύξεως……..". Η φράση "σχέδιον αναπτύξεως" περιλαμβάνει:
"Σχέδιον διά την Νήσον, Τοπικόν Σχέδιον και Σχέδιον Περιοχής, ως και οιονδήποτε τοιούτο σχέδιον τροποποιηθέν και δια περιοχάς κειμένας εκτός των ορίων Δήμου και της πέριξ αυτού μείζονος περιοχής αναπτύξεως και μέχρι της εκδόσεως Τοπικού Σχεδίου ή Σχεδίου Περιοχής, Δήλωσιν Πολιτικής εκδιδομένης κατά τας διατάξεις του άρθρου 34Α." (άρθρ. 2 του Ν. 90/72, όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 56/82).
Η Δήλωση Πολιτικής ρυθμίζει την περιφερειακή ανάπτυξη. Κατά το άρθρ. 34Α (3) η Δήλωση Πολιτικής κάμνει πρόβλεψη για:
"……..την κατανομήν περιοχών προς χρήσιν διά κατοικίας ή δια γεωργικούς, βιομηχανικούς, εμπορικούς ή άλλους σκοπούς, θα καθορίζη τας περιοχάς διατηρήσεως της φύσεως, τας περιοχάς διατηρήσεως των χωρίων, και τας περιοχάς φυσικής καλλονής, γενικώς δε θα περιέχη τας γενικάς αρχάς αίτινες θα διέπωσι την ρύθμισιν και τον έλεγχον της αναπτύξε[*2864]ως εις την ύπαιθρον και τα χωρία."
Συγκεκριμένα η πολιτική 9Η.2(α) στο επίμαχο σημείο αναφέρει, εκτός άλλων, ότι:
"……η ανάπτυξη του τύπου αυτού θα επιτρέπεται νοουμένου ότι η Πολεοδομική Αρχή θα εξετάζει τις σχετικές αιτήσεις……..και εφόσον ικανοποιούνται οι πιο κάτω προϋποθέσεις: (α) Η ανάπτυξη δεν είναι εμφανώς ορατή από υπεραστικό δρόμο ή αυτοκινητόδρομο, από δρόμο υπερτοπικής σημασίας ή από δρόμο που χρησιμοποιείται ευρέως από το κοινό, για την απόλαυση της φύσης και του τοπίου."
Πρέπει να έχει διαφανεί ότι στην προκείμενη περίπτωση δόθηκε αιτιολογία που ικανοποιεί τις απαιτήσεις της νομολογίας. Μνημονεύεται τόσο ο νομικός κανόνας, που διέπει την περίπτωση, όσο και τα γεγονότα. Ας λεχθεί εδώ ότι αυτά δεν ανατρέπονται με ισχυρισμούς στις αγορεύσεις των δικηγόρων. Τέλος θα μπορούσε να αναφερθεί ότι η διοίκηση δε δεσμευόταν να επανεκδόσει την άδεια. Σχετική στο θέμα αυτό είναι η παραπομπή του δικηγόρου της Δημοκρατίας στον Π.Δ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιον" Α' τόμος (1977) στη σελ. 166, ότι η διοίκηση "μπορεί κατ' αρχήν να μεταβάλλει τις απόψεις και την τακτική της, αλλά οφείλει να αιτιολογήσει την αλλαγή της πορείας της", όπως ακριβώς συνέβη στην προκείμενη περίπτωση.
Για τους παραπάνω λόγους η αίτηση απορρίπτεται. Χωρίς έξοδα.
Η προσφυγή απορρίπτεται χωρίς έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο