ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 384/97.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
ELDORADO SUPERMARKET,
Αιτητών
και
Δήμου Στροβόλου,
Καθ΄ ων η αίτηση.
___________________
15 Απριλίου, 1998
.Για τους αιτητές: Κ. Δημητριάδης.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Π. Λυσάνδρου.
___________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Οι αιτητές είναι συνεταιρισμός δεόντως εγγεγραμμένος σύμφωνα με το Νόμο. Είναι υπεραγορά τροφίμων στην οδό Ιφιγενείας αρ. 80, Ακρόπολη, Στρόβολος, με το όνομα “ELDORADO SUPERMARKET”.
Οι καθ΄ ων η αίτηση διαπίστωσαν - όπως ισχυρίθηκαν - ότι οι αιτητές προμηθεύονται “φθαρτά/φρούτα απευθείας από τους παραγωγούς, παρακάμπτοντας τη Χονδρική Αγορά Λευκωσίας”. Αποφάσισαν να αποστείλουν την πιο κάτω επιστολή προς τους αιτητές, ημερ. 5.3.97:
“
Επιθυμώ να αναφερθώ στο πιο πάνω θέμα και να σας πληροφορήσω ότι το Δημοτικό Συμβούλιο Στροβόλου έχει αποφασίσει την επιβολή διαπυλίων ύψους 1% στα υποστατικά που προμηθεύονται φθαρτά/φρούτα απευθείας από τους παραγωγούς παρακάπτοντας τη Χονδρική Αγορά Λευκωσίας.
Ενόψει του γεγονότος ότι μετά από έρευνα της Υπηρεσίας έχει διαπιστωθεί ότι το υποστατικό σας ανήκει στην πιο πάνω κατηγορία σας διαβιβάζεται συνημμένα έντυπο είσπραξης διαπυλίων, το οποίο θα πρέπει να υπογραφτεί από εσάς και να επιστραφεί στο Δήμο το αργότερο μέχρι τις 20/3/97.
Το ύψος του μηνιαίου τέλους διαπυλίων για το υποστατικό σας ανέρχεται σε £ και έχει υπολογιστεί με βάση τα αποτελέσματα της έρευνας που έχει διεξάγει η υπηρεσία του Δήμου για το σκοπό αυτό.
Η ημερομηνία έναρξης πληρωμής του τέλους διαπυλίων είναι η 1η Μαρτίου 1997.
Σημειώνεται ότι σε περίπτωση που δεν υπογραφτεί η σχετική σύμβαση, ο Δήμος θα προχωρήσει στην εφαρμογή του σχετικού Νόμου και Κανονισμών που αφορούν την επιβολή διαπυλίων ύψους 4% για φρούτα και φθαρτά που παρακάμπτουν τη Χονδρική Αγορά Λευκωσίας και την είσπραξη τους επί καθημερινής βάσης.”
Το έντυπο το οποίο αναφέρεται στην πιο πάνω επιστολή έχει ως εξής:
“ΔΗΜΟΣ
ΣΤΡΟΒΟΛΟΥ
ΕΝΤΥΠΟ ΕΙΣΠΡΑΞΗΣ ΔΙΑΠΥΛΙΩΝ
Εγώ, ο υποφαινόμενος .................................................. ......
ιδιοκτήτης Υπεραγοράς EL-DORAD
αποδέχομαι όπως καταβάλλω στο Δήμο Στροβόλου τέλος διαπυλίων ύψους £10.- μηνιαίως για περίοδο ενός έτους ήτοι, από 1/3/97 - 28/2/98 για τα φρούτα/φθαρτά που διατίθενται στο υποστατικό μου και για τα οποία δεν έχουν καταβληθεί διαπύλια σε άλλη περιοχή.
Η πληρωμή του τέλους διαπυλίων θα γίνεται την πρώτη ημέρα έκαστου μηνός.
Υπογραφή: .................................................. .........................
Ημερομηνία: .................................................. .........
...............”Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές επιδιώκουν την ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση “που ταχυδρομήθηκε στις 5.3.97 και με την οποία επιβάλλονται στους αιτητές διαπύλια ύψους £10.00 μηνιαίως για την περίοδο από 1.3.97 - 28.2.98”.
Η προδικαστική ένσταση
.Με την ένσταση τους οι καθ΄ ων η αίτηση έχουν εγείρει τις πιο κάτω προδικαστικές ενστάσεις:
“1. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί εκτελεστήν διοικητικήν πράξιν αλλά αποτελεί πρότασιν του καθού προς τον αιτητήν προς σύναψιν συμφωνίας επί του ποσού των πληρωτέων διαπυλίων υπαυτού προς τον καθ΄ ου η αίτηση ευνοϊκής διά τον αιτητήν.
2. Δεν παραβλάπτεται διά της προσβαλλόμενης απόφασης ενεστώς έννομον συμφέρον των αιτητών και ως εκ τούτου δεν μπορεί να ασκηθή προσφυγή.
3. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποτελεί εκτελεστήν διοικητικήν πράξιν αφού (α) εκφράζει απλώς την πρόθεσιν και όχι την βούλησιν του καθ΄ ου η αίτηση και (β) βάσει της επιφύλαξης του Κανονισμού 425(1) των Δημοτικών Κανονισμών Στροβόλου 1951 ως 1996 ΚΔΠ 242/96 διότι δεν αποτελεί καθορισμόν της αξίας αγαθού από εξουσιοδοτημένον υπάλληλον του καθ΄ ου η αίτηση καθ΄ οιονδήποτε τρόπον.”
Οι θέσεις των μερών επί της προδικαστικής ένστασης
.΄Ηταν η θέση του ευπαίδευτου συνήγορου των καθ΄ ων η αίτηση ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα. Εκφράζει την πρόθεση και όχι τη βούληση της διοίκησης. Είναι ταυτόχρονα πράξη “σκοπούσα την σύναψιν σύμβασης ιδιωτικού δικαίου”. Δεν αποτελεί, επομένως, εκτελεστή διοικητική πράξη.
Από την άλλη ο ευπαίδευτος συνήγορος των αιτητών πρόβαλε τις πιο κάτω θέσεις:
“Πώς είναι δυνατό οι καθ’ ων η αίτηση να ισχυρίζονται ότι δεν είναι εκτελεστή η εν λόγω διοικητική πράξη όταν καθορίζουν ποσό £10.00 το μήνα ως διαπύλια και αν δεν το αποδεχτούν οι αιτητές, 4% επί της αξίας των φθαρτών/φρούτων που παρακάμπτουν την Χονδρική Αγορά Λευκωσίας; Δηλαδή η εν λόγω διοικητική πράξη δίνει στους καθ΄ ων η αίτηση διαζευκτικά δύο δικαιώματα και ταυτόχρονα επιβάλλει στους αιτητές δύο διαζευκτικές υποχρεώσεις. Είτε δηλαδή θα πληρώσουν £10.00 το μήνα είτε θα πληρώσουν 4% στα φθαρτά/φρούτα που παρακάπτουν την Χονδρική Αγορά τα οποία οι καθ΄ ων η αίτηση αυθαίρετα θα μπορούν να καθορίσουν σε οποιαδήποτε ποσότητα θέλουν.
΄Εστω και αν όμως κάποιος ισχυριστεί ότι το 4% στα φθαρτά/φρούτα που παρακάμπτουν την Χονδρική Αγορά Λευκωσίας δεν μπορεί να καθοριστεί στην περίπτωση των αιτητών αφού οι αιτητές δεν προμηθεύονται τέτοια φθαρτά/φρούτα εντούτοις αν η εν λόγω διοικητική πράξη δεν ακυρωθεί τότε οι καθ΄ ων η αίτηση δύνανται να λάβουν μέτρα είσπραξης διαπυλίων από τους αιτητές.”
Εξέταση της προδικαστικής ένστασης
:Το ζήτημα που προβάλλει για επίλυση είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη.
Η νομολογία μας είναι πλούσια επί του θέματος. Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζονται ως πιο κάτω στην Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε)
:“Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους.”
Σύμφωνα με το “Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο” του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξης είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα
και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, ΄Εκδοση 1982, σελ. 170 - Βλ. επίσης και Λοϊζου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 413/96/25.2.97 και Ιδιωτικά Φροντιστήρια Κυπριανού Λτδ κ.α. ν. Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 26/97/31.10.97).Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες “δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων”.
Πράξεις οι οποίες είναι απλώς πληροφοριακού χαρακτήρα δεν είναι εκτελεστές (Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 C. L.R. 219. Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας στην οποία κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται “ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ΄ όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα”)
.Μια απλή έκφραση της πρόθεσης ή της γνώμης της Διοίκησης προς τους διοικούμενους δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 237 και 239, Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 Α.Α.Δ. 219, 223, Institute of Cert. Pub. Accountants of Cyprus κ.α. v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 276, Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, σελ. 123, Α.Ι. Τάχου, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 4η έκδοση, σελ. 356)
.Στην απόφαση 1120/1955 της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας αποφασίσθηκε ότι πράξη “εκδοθείσα” από αρχή η οποία δεν έχει “κατά νόμον αρμοδιότητα αποφασιζούσης διοικήσεως και δυναμένη να εκτελεσθή διοικητικώς, δηλονότι απ΄ ευθείας δια των ιδίων μέσων της διοικήσεως, εκδηλούσα δε βούλησιν διοικητικής αρχής, αποσκοπούσαν εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος κατεναντι των διοικούμενων, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη”.
Λαμβάνω υπόψη το περιεχόμενο της επιστολής ημερ. 5.3.97. Είναι πρόδηλο ότι η εκτέλεση της απόφασης η οποία περιέχεται στην επιστολή θα ελάμβανε χώραν μόνο μετά την αποδοχή της από τους αιτητές η οποία θα εκφραζόταν με την υπογραφή του πιο πάνω “εντύπου είσπραξης διαπυλίων”.
Οι αιτητές δεν έχουν υπογράψει το σχετικό έντυπο. Επομένως δεν έχουμε απόφαση “συνεπαγόμενην την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια της διοικητικής οδού”. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ικανοποιεί το κριτήριο της άμεσης εκτέλεσης της “δια της διοικητικής οδού” (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (πιο πάνω), σελ. 236-237 και Απόφαση 1120/55 του Συμβουλίου της Επικρατείας). Εκφράζει απλώς την πρόθεση της διοίκησης και η περαιτέρω εφαρμογή της εξαρτάται από την βούληση του διοικούμενου. Δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής δυνάμει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος (Βλ. Υπουργός Οικονομικών κ.α. ν. Παπαξενοπούλου (1993) 3 Α.Α.Δ. 478). Η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει και η προσφυγή απορρίπτεται.
Τα μέτρα τα οποία επρόκειτο να λάβουν οι καθ΄ ων η αίτηση σε περίπτωση άρνησης των αιτητών να υπογράψουν το πιο πάνω έντυπο αποτελούν ένα άσχετο παράγοντα. Δεν μπορούν να διαδραματίσουν οποιοδήποτε ρόλο στο ζήτημα της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης απόφασης. Αν η διοίκηση τελικά πραγματοποιήσει την απειλή της για την επιβολή διαπυλίων ύψους 4% η σχετική απόφαση της θα
κριθεί με βάση τα δικά της νομικά χαρακτηριστικά.Η προσφυγή απορρίπτεται με £200 έναντι των εξόδων.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο