ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 550/94
ΕΝΩΠΙΟΝ: Τ. ΗΛΙΑΔΗ, Δ.
Αναφορικά με το Αρθρο 146 του Συντάγματος.
ΜΕΤΑΞΥ:
Λοΐζου Λοϊζίδη, από το Καϊμακλί,
Αιτητή
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας,
Καθ’ων η αίτηση
-------------------------
18 Ιουνίου 1998
Για τον Αιτητή: κ. Α.Σ. Αγγελίδης.
Για τους Καθ’ων η αίτηση: κα Τ. Πολυχρονίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄.
-------------------------------
Α Π Ο Φ Α ΣΗ
(α) Τα γεγονότα και οι θέσεις των δύο πλευρών
Στις 3/6/94 δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα η προαγωγή του ενδιαφερόμενου μέρους Μυροφόρας Χ” Χριστοφόρου στη μόνιμη θέση Λειτουργού Αλιείας Α΄ που τέθηκε σε ισχύ από την 1/5/94. Ο αιτητής που υπηρετεί στο ίδιο τμήμα προσβάλλει με την παρούσα προσφυγή τη νομιμότητα της πιο πάνω πράξης. Η εγκυρότητα της σχετικής απόφασης βάλλεται για διάφορους λόγους που επικεντρώνονται στη σύσταση του Διευθυντή και την έλλειψη δέουσας έρευνας.
Κρίνω σκόπιμο σε αυτό το στάδιο να παραθέσω αυτούσια τη σχετική σύσταση του Διευθυντή που αφορά τον αιτητή και το ενδιαφερόμενο μέρος.
“Γνωρίζω προσωπικά όλους τους υποψήφιους και έχω άμεση γνώση των ικανοτήτων, της απόδοσης και της προσφοράς τους στο Τμήμα.
Οσον αφορά την προσφορά των υποψηφίων για το 1993, μπορώ να δηλώσω ότι είναι στα ίδια περίπου επίπεδα με τον προηγούμενο χρόνο.
Με βάση τα πιο πάνω και αφού έλαβα υπόψη τα καθιερωμένα κριτήρια στο σύνολό τους - αξία, προσόντα, αρχαιότητα - τις απαιτήσεις της υπό πλήρωση θέσης, καθώς και την απόδοση των υποψηφίων στην ενώπιον της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας προφορική εξέταση, συστήνω για προαγωγή τη Χατζηχριστοφόρου Μυροφόρα.
Η Χατζηχριστοφόρου έχει επανειλημμένα επιδείξει, έναντι των λοιπών συναδέλφων της, σαφή υπεροχή σε θέματα ευθυκρισίας, υπευθυνότητας και πρωτοβουλίας, καθώς και σε οργανωτική και ηγετική ικανότητα. Η ευθυκρισία της ειδικά και η ικανότητά της να βλέπει τα θέματα και τα προβλήματα που παρουσιάζονται στις ορθές διαστάσεις και προοπτικές τους έχουν αποδειχθεί από πολλά γεγονότα. Σαν παράδειγμα αναφέρω τις μελέτες που ανέλαβε για το θέμα της Κλαδοφόρας (Μάλλας). Αυτό τεκμηριώνεται και από τις διάφορες εκθέσεις που υπέβαλε για τις μελέτες που έχει αποπερατώσει.
Επιπλέον, μέσα από διάφορες δύσκολες εργασίες που ανέλαβε η Χατζηχριστοφόρου, έχει αποδειχθεί το θάρρος της να υποστηρίζει τις απόψεις της κάτω από πολύ αντίξοες συνθήκες. Το θάρρος αυτό και η εμπιστοσύνη στην κρίση της φαίνεται και από τη συνέχιση του σχεδίου για την προστασία των χελώνων, χωρίς καμιά μεμψιμοιρία από μέρους της, παρά τις πολύ αντίξοες και κάποτε εχθρικές καταστάσεις που αντιμετωπίζει. Ιδιαίτερα θα ήθελα να σημειώσω ότι το σχέδιο αυτό έχει καταστεί πρότυπο για τη Μεσόγειο, με αποτέλεσμα η Χατζηχριστοφόρου να οργανώνει από το 1989, με επιτυχία κάθε χρόνο, σχετικές σειρές μαθημάτων (Training courses) στο Σταθμό της Λάρας, για την εκπαίδευση επιστημόνων από τη Μεσόγειο. Τα προγράμματα αυτά χρηματοδοτούνται από το Μεσογειακό Σχέδιο Δράσης του Προγράμματος Περιβάλλοντος των Ηνωμένων Εθνών (UNEP). Σημειώνω επίσης ότι η Χατζηχριστοφόρου είναι υπεύθυνη του Κλάδου Θαλάσσιων Βιολογικών και Οικολογικών Ερευνών από εικοσαετίας.
Παρά το γεγονός ότι η Χατζηχριστοφόρου διορίστηκε στη μόνιμη θέση Βοηθού Λειτουργού Αλιείας την 1.7.78 και συνεπώς υστερεί σε αρχαιότητα έναντι του Λοϊζίδη Λοΐζου, ο οποίος διορίστηκε στην ίδια θέση την 1.11.76, στην πραγματικότητα έχει εργαστεί στο Τμήμα πάνω σε ημερομίσθια βάση από 21.6.73, σε επιστημονικές βιολογικές έρευνες, κερδίζοντας έτσι πολύτιμη πείρα στον τομέα αυτό.
Εξάλλου ο Λοϊζίδης, ο οποίος προηγείται της Χατζηχριστοφόρου σε αρχαιότητα, υστερεί έναντι αυτής σε ευθυκρισία. Αυτό φαίνεται και από τις διάφορες εκθέσεις που υποβάλλει. Υστερεί επίσης σε υπευθυνότητα, τούτο δε αντικατοπτρίζεται και στις Υπηρεσιακές του Εκθέσεις. Το γεγονός ότι υστερεί σ’ αυτά τα δύο, έχει επιπλέον αντίκτυπο στην ηγετική και διοικητική του ικανότητα, παρά την προσφορά του και τις πολύ καλές του σχέσεις με τους συναδέλφους του.”
Η Ε.Δ.Υ. αφού θεώρησε τόσο τον αιτητή όσο και το ενδιαφερόμενο μέρος ως “πάρα πολύ καλούς” και αφού έλαβε υπόψη μεταξύ άλλων ότι,
(α) Οι κρίσεις και οι συστάσεις του Διευθυντή συνάδουν με το περιεχόμενο των εμπιστευτικών υπηρεσιακών εκθέσεων,
(β) Το ενδιαφερόμενο μέρος έχει το πλεονέκτημα να έχει πείρα στο Τμήμα Αλιείας από το 1973 (άνκαι διορίστηκε σε μόνιμη θέση το 1978) και
(γ) Η αρχαιότητα του αιτητή κατά 1 χρόνο και 8 μήνες ανάγεται στη δεκαετία του 1970,
αποφάσισε την προαγωγή του ενδιαφερόμενου μέρους.
Είναι η θέση του αιτητή ότι η σύσταση του Διευθυντή πάσχει γιατί βασίζεται πάνω στην προσωπική του γνώση, που δεν αποτελεί στοιχείο κρίσης αλλά συμπληρωματικό στοιχείο των φακέλων. Επιπρόσθετα ο αιτητής ισχυρίζεται ότι δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή η στήριξη της σύστασης στην υπεροχή του ενδιαφερόμενου μέρους σε θέματα “ευθυκρισίας, υπευθυνότητας και πρωτοβουλίας καθώς και σε οργανωτική και ηγετική ικανότητα”, αφού τα στοιχεία αυτά έχουν ήδη αξιολογηθεί στις υπηρεσιακές εκθέσεις και
αποτελούν στοιχεία των φακέλων. Ο αιτητής προβάλλει επίσης τη θέση ότι η ανάθεση μελετών στο ενδιαφερόμενο μέρος αποτελούσε μέρος της ευθύνης της στην υπηρεσία για την οποία έχει ήδη αξιολογηθεί και ότι ο αιτητής δεν πρέπει να θυματοποιείται γιατί ο Διευθυντής δεν του ανέθεσε παρόμοια καθήκοντα. Αναφορικά με την έλλειψη δέουσας έρευνας είναι η θέση του αιτητή ότι η απόφαση πάσχει αφού η Επιτροπή παρέλειψε να λάβει υπόψη ότι το ενδιαφερόμενο μέρος υπερείχε οριακά μόνο σε αξία για το 1992 και 1993, ότι στα προσόντα ήταν και οι δύο ίσοι με τον αιτητή να κατέχει ένα εξειδικευμένο και σχετικό με τα καθήκοντα του δίπλωμα του Πανεπιστημίου του Liverpool σε Marine Pollution Chemistry και ότι στην αρχαιότητα υπερείχε κατά 20 μήνες του ενδιαφερόμενου μέρους.Είναι η θέση των καθ’ων η αίτηση ότι ο Διευθυντής δεν χρησιμοποίησε την προσωπική του γνώση ως αυτοτελές στοιχείο κρίσης αλλά ως συμπληρωματικό στοιχείο που υποστηρίζεται από το περιεχόμενο των φακέλων. Αναφορικά με τη διεξαγωγή της δέουσας έρευνας οι καθ’ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι το ενδιαφερόμενο μέρος υπερείχε του αιτητή σε αξία όχι μόνο για τα χρόνια 1992 και 1993 αλλά και για το 1989, 1990 και 1991. Σχετικά με τα προσόντα είναι η θέση των καθ’ων η αίτηση ότι και οι δύο έχουν τα ίδια διπλώματα και ότι η κατοχή από τον αιτητή του διπλώματος του Marine Pollution Chemistry δεν τον καθιστά υπέρτερο αφού το πιο πάνω δίπλωμα δεν απαιτείται από το Σχέδιο Υπηρεσίας. Αναφορικά με την αρχαιότητα οι καθ’ων η αίτηση υπεστήριξαν ότι αυτή περιορίζεται στην ημερομηνία του πρώτου διορισμού και των δύο στη Δημόσια Υπηρεσία και επειδή αυτή είναι απομακρυσμένη, δεν μπορεί να έχει οποιαδήποτε σημαντική βαρύτητα.
(β) Η σύσταση του Διευθυντή
Το άρθρο 35.4 του Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου Αρ. 1/90 προνοεί τα ακόλουθα:
“Κατά την προαγωγή η Επιτροπή λαμβάνει δεόντως υπόψη το περιεχόμενο των Προσωπικών Φακέλων και των Φακέλων των Ετήσιων Υπηρεσιακών Εκθέσεων των υποψηφίων, αιτιολογημένες συστάσεις του Προϊσταμένου του Τμήματος στο οποίο υφίσταται η κενή θέση και την εντύπωση την οποία
Μια προσεκτική εξέταση της φρασεολογίας του άρθρου 35(4) και εκείνης του άρθρου 44(3) του Περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου του 1967 (Αρ. 33/67) δείχνει ότι το νέο άρθρο 35(4) επιφορτίζει το Διευθυντή με την υποχρέωση να δίνει αιτιολογημένες συστάσεις.
Το άρθρο 35(4) έχει εξεταστεί σε διάφορες αποφάσεις στις οποίες τονίστηκε ότι η απλή αναφορά από το Διευθυντή στα καθιερωμένα κριτήρια της αξίας, προσόντων και αρχαιότητας που δεν επιτρέπει την εξάσκηση οποιουδήποτε ελέγχου, δεν ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 35(4) για αιτιολογημένες συστάσεις. (Ιδε Στυλιανού κ.α. ν. Χατζηκωνσταντίνου (1994) 3 Α.Α.Δ. 387).
Στην υπόθεση Λοϊζίδης κ.α. ν. Δημοκρατία (1094/90 της 21/12/92) όπου εξετάστηκαν οι προεκτάσεις του άρθρου 35(4) τονίστηκε ότι,
“Ο νέος νόμος απέβλεψε στη δημιουργία πιο άξιας και αποτελεσματικής διοίκησης. Το άρθρο 35(4) ήλθε να ενισχύσει την αξιοκρατική επιλογή των δημοσίων υπαλλήλων με το να προνοήσει ρητά πως η σύσταση του Διευθυντή πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Το άρθρο μνημονεύει τα στοιχεία των υπηρεσιακών εκθέσεων και των προσωπικών φακέλων ανάμεσα στους παράγοντες που επενεργούν στην απόφαση για προαγωγή. Αρα πρόθεση του νομοθέτη ήταν να απεγκλωβιστούν οι συστάσεις του Διευθυντή που συνιστούν πρόσθετο κριτήριο ανέλιξης από τα προαναφερθέντα στοιχεία.”
Για το ίδιο θέμα στην υπόθεση Θεοκλήτου ν. Δημοκρατίας (831/92 της 29/10/93) τονίστηκε ότι,
“Η σύσταση εμπεριέχει εξ ορισμού την άποψη του Διευθυντή ως προς την υπεροχή του συστηνομένου. Μόνη η σύνδεση της σύστασης προς τα τρία κριτήρια δεν προσθέτει οτιδήποτε. Δεν αποκαλύπτει τα πραγματικά δεδομένα που οδήγησαν στη διαμόρφωση της άποψης και δεν επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο.”
Με μια σειρά αποφάσεων έχει καθιερωθεί νομολογιακά ότι η σύσταση του Διευθυντή θα πρέπει να ανταποκρίνεται στο περιεχόμενο των υπηρεσιακών εκθέσεων. Οπως έχει τονιστεί στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Στυλιανού κ.α. (Α.Ε. 1028, 1029, 1034 της 10/7/90),
“Ο Προϊστάμενος του Τμήματος είναι σε θέση να εκτιμήσει τις απαιτήσεις της θέσης που πρόκειται να πληρωθεί και τις ικανότητες του υποψηφίου για να εκτελεί τα καθήκοντα της θέσης. Οι συστάσεις του, όμως, αν είναι ασύμφωνες με την εικόνα που παρουσιάζεται στις εμπιστευτικές εκθέσεις, πρέπει να παραγνωρίζονται ή να τους αποδίδεται περιορισμένη βαρύτητα, ανάλογα με την έκταση της ασυμφωνίας. (Ιδε
Οι εμπιστευτικές εκθέσεις αποτελούν αντικειμενικό στοιχείο κρίσεως της αξίας. Η σημασία των συστάσεων εξασθενίζει ανάλογα με το βαθμό διάστασης τους προς τις εμπιστευτικές εκθέσεις, που καθορίζουν αντικειμενικά την αξία του υπαλλήλου.”
Στην παρούσα περίπτωση, σύμφωνα με το Διευθυντή, η σαφής υπεροχή του ενδιαφερόμενου μέρους που εκδηλώνεται σε θέματα ευθυκρισίας, υπευθυνότητας και πρωτοβουλίας, καθώς και σε οργανωτική και ηγετική ικανότητα βασίζεται στην ικανότητα του να βλέπει τα διάφορα προβλήματα στις ορθές τους διαστάσεις όπως φαίνεται σε διάφορες μελέτες που έχει αναλάβει, όπως π.χ. εκείνο της Κλαδοφόρας (Μάλλας
) και της ετοιμασίας των σχεδίων για την προστασία των χελώνων. Εδώ θα πρέπει να τονιστεί ότι τα πιο πάνω στοιχεία δεν επιβεβαιώνονται από το περιεχόμενο των σχετικών διοικητικών φακέλων που θα επέτρεπαν τη διενέργεια δικαστικού ελέγχου. Το άμεσο επακόλουθο μιας τέτοιας διαπίστωσης οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η σύσταση καθίσταται αναιτιολόγητη. Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση Ιακωβίδη και άλλου ν. Δημοκρατίας (Αίτηση 38/97 της 29/1/98),“Η μη επιβεβαίωση του περιεχομένου των παραγ. (2) και (4) της σύστασης από τα στοιχεία των διοικητικών φακέλων καθιστά τη σύσταση αναιτιολόγητη. Τότε μόνο η πράξη είναι ουσιαστικώς αιτιολογημένη όταν το συμπέρασμα που διατυπούται σ’ αυτήν είναι προϊόν της εκτίμησης υπό του αρμοδίου οργάνου των υπάρχοντων στο φάκελο υπηρεσιακών στοιχείων (Απόφαση Στ.Ε. 136/31).”
Μπορεί επίσης να λεχθεί ότι η σύσταση του Διευθυντή είναι αναιτιολόγητη, αφού φαίνεται να επαναλαμβάνει στοιχεία για τα οποία το ενδιαφερόμενο μέρος είχε αξιολογηθεί από το Διευθυντή, όταν ο τελευταίος ενεργούσε ως Αξιολογών Λειτουργός για τις εμπιστευτικές εκθέσεις. Η σύσταση θα πρέπει να αναφέρεται στις υποχρεώσεις που δημιουργεί το σχέδιο υπηρεσίας και όχι σε επί μέρους καθήκοντα που ανατίθενται πάνω σε ορισμένα συγκεκριμένα θέματα. Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση Γεωργιάδης ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (Α.Ε. 1589 της 18/6/96),
“Οι αρχές της χρηστής διοίκησης επιβάλλουν την ίση μεταχείριση των υποψηφίων για προαγωγή, αρχή η οποία απαιτεί την αξιολόγηση του κάθε υποψηφίου σύμφωνα με τα καθήκοντα τα οποία του ανατίθενται στο πλαίσιο του σχεδίου υπηρεσίας. Διαφορετικά, θα αφήνετο στη Διοίκηση να επαυξάνει τις πιθανότητες για προαγωγή υπαλλήλων που υπηρετούν στην ίδια θέση, ανάλογα με τα καθήκοντα τα οποία τους ανατίθενται - (βλ.
Αναφορικά με την αρχαιότητα του αιτητή ο Διευθυντής τόνισε το γεγονός ότι το ενδιαφερόμενο μέρος εργάστηκε στο Τμήμα πάνω σε ημερομίσθια βάση από το 1973 σε επιστημονικές βιολογικές έρευνες, κερδίζοντας πολυετή πείρα στον τομέα αυτό σε βαθμό που θα μπορούσε να εξουδετερώσει την αρχαιότητα του αιτητή. Το στοιχείο αυτό υιοθετήθηκε και από την Επιτροπή, που στη σχετική απόφαση της τόνισε ότι το ενδιαφερόμενο μέρος διαθέτει και το πλεονέκτημα και έχει πείρα στο Τμήμα Αλιείας από το 1973, άνκαι διορίστηκε σε μόνιμη θέση το 1978.
Εξετάζοντας τους λόγους που έχουν προβληθεί για την ακυρότητα της σχετικής απόφασης και με βάση τις πιο πάνω διαπιστώσεις έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η σύσταση του Διευθυντή στερείται αιτιολογίας. Η σύσταση βασίστηκε κυρίως πάνω σε στοιχεία για τα οποία το ενδιαφερόμενο μέρος έχει ήδη αξιολογηθεί προηγουμένως και η αναφορά σε στοιχεία που υποστηρίζουν την υπηρεσιακή της ποιότητα δεν μπορεί να επιβεβαιωθεί από το περιεχόμενο των σχετικών φακέλων.
Εχοντας υπόψη τα πιο πάνω έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η αιτιολογία της σύστασης του Διευθυντή πάσχει, η δε απόφαση της Επιτροπής τίθεται σε αμφισβήτηση, αφού η εγκυρότητα της προπαρασκευαστικής πράξης συμπαρασύρει και την εγκυρότητα της τελικής απόφασης. Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Χατζηγεωργίου (1994) 3 Α.Α.Δ. 574 στη σ. 582,
“Είναι φανερόν από τα πιο πάνω ότι η έκθεση της Συμβουλευτικής Επιτροπής στερείται της δέουσας αιτιολόγησης. Είναι γνωστή η νομολογιακή αρχή ότι η ακυρότητα προπαρασκευαστικής πράξης οδηγεί σε ακύρωση και την τελική διοικητική πράξη στην ολότητά της γιατί από τη φύση τους τα συνθετικά στοιχεία της πράξης δεν είναι χωριστά και ανεξάρτητα το ένα από το άλλο. (Βλ., μεταξύ άλλων,
Αφού κατέληξα σε συμπέρασμα ότι η σχετική σύσταση του Διευθυντή ήταν αναιτιολόγητη, δεν νομίζω ότι επιβάλλεται η εξέταση του ισχυρισμού του αιτητή για έλλειψη δέουσας έρευνας. Εξ άλλου μπορεί να λεχθεί ότι η έλλειψη αιτιολογίας στη σύσταση του Διευθυντή εξυπακούει και τη μη διενέργεια δέουσας έρευνας.
Συνεπακόλουθα η προσφυγή επιτυγχάνει. Η σχετική απόφαση ακυρώνεται. Οι καθ’ων η αίτηση διατάσσονται να καταβάλουν τα έξοδα του αιτητή.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο