ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 347/97.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Γεώργιου Ψαλτά,
Αιτητή
και
Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών, μέσω
του Υπουργείου Συγκοινωνιών και ΄Εργων
της Κυπριακής Δημοκρατίας,
Καθ΄ ων η αίτηση.
_________________
31 Ιουλίου, 1998
.Για τον αιτητή: δ. Α. Χριστοφίδου.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Α. Μαππουρίδης, Δικηγόρος της Δημοκρατίας
εκ μέρους του Γ-Ε.
Για το ενδιαφερόμενο μέρος: Ελ. Ελευθερίου για Τ. Παπαδόπουλο.
____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Στις 12.4.95 η Εταιρεία Αστικά Λεωφορεία Πάφου (ΑΛΕΠΑ) Λτδ. (“το Ε.Μ.”) υπέβαλε αιτήσεις στην Αρχή Αδειών για τη χορήγηση άδειας οδικής χρήσης τεσσάρων λεωφορείων Αστικής Τροχαίας Περιοχής Πάφου, 55 θέσεων το κάθε ένα, “στη διαδρομή όπως η ενιαία άδεια” του Ε.Μ. με αριθμό 655/Δ. Η αίτηση εξετάστηκε κατά τις συνεδρίες της Αρχής Αδειών ημερ. 11.10.1995 και 13.12.1995 στην παρουσία εκπροσώπων του Ε.Μ. και του ενισταμένου Γεώργιου Ψαλτά από την Πέγεια ο οποίος είναι ο αιτητής στην παρούσα προσφυγή.
Κατά τη συνεδρία της Αρχής Αδειών ημερ. 11.10.95 ο εκπρόσωπος του Τμήματος Οδικών Μεταφορών έκαμε την πιο κάτω δήλωση:
“................................. .................................................. ............
΄Οσον αφορά το θέμα των αναγκών, είναι αποδεδειγμένο ότι είναι πολύ δύσκολο να διαπιστωθεί αν πράγματι υπάρχουν ανάγκες ή όχι. ΄Ερχεται όμως η ίδια η εταιρεία και μας το επιβεβαιώνει και εμείς δεν έχουμε λόγο να αμφισβητήσουμε τους ισχυρισμούς τους. Επειδή όμως υπάρχουν ενστάσεις, τόσο από την ΠΟ.Β.Ε.Κ. όσο και από τον κ. Γεώργιο Ψαλτά, θεωρούμε πιο δίκαιο όπως κληθούν όλοι σε
παραστάσεις για να ακούσουμε τις απόψεις όλων των ενδιαφερομένων μερών.”Η Αρχή Αδειών υιοθέτησε την πιο πάνω εισήγηση του Τμήματος Οδικών Μεταφορών. Κατά τη συνεδρία ημερ. 13.12.95 η Αρχή Αδειών άκουσε τις απόψεις των εκπροσώπων του Ε.Μ. και του ενισταμένου στην έκδοση των αδειών - αιτητή στην παρούσα προσφυγή. Ο εκπρόσωπος του Ε.Μ. Χρυσόστομος Χρυσοστόμου ανάφερε:
“Η αίτηση μας αφορά την έγκριση τεσσάρων (4) νέων αδειών αστικών λεωφορείων οι οποίες θα εγγραφούν στην ενιαία άδεια της Εταιρείας μας. Η ενιαία άδεια δεν περιλαμβάνει τις περιοχές του χωριού Πέγειας και του Αγίου Γεωργίου και κατά συνέπεια δεν επηρεάζει τα έννομα συμφέροντα του Γ. Ψαλτά από την Πέγεια. Η ένσταση συνεπώς, του Γ. Ψαλτά επί της ενιαίας άδειας της εταιρείας είναι άνευ αντικειμένου αφού δεν πλήττονται τα συμφέροντα του.”
Ο άλλος εκπρόσωπος του Ε.Μ. - ο κ. Γεώργιος Ιωαννίδης - διευκρίνησε πως η περιοχή Πέγειας εξυπηρετείται από την Εταιρεία Α.ΛΕ.ΠΑ. με ειδική διαδρομή η οποία έχει τον αρ. 7, με προκαθορισμένο δρομολόγιο και ωράριο, ως επίσης και από το δικαιούχο λεωφορειούχο Γεώργιο Ψαλτά - τον αιτητή - με τη διαδρομή Πέγεια-Πάφος.
Ο ενιστάμενος - αιτητής στην παρούσα προσφυγή - έκαμε μια λακωνική δήλωση:
“Δεν μου έχουν αφήσει δουλειά να δουλέψω. Τα έχουν πάρει όλα.”
Ακολούθησε η πιο κάτω δήλωση του εκπροσώπου του Ε.Μ. - Χρυσοστόμου:
“΄Ολοι έχουμε αντίληψη των δημοτικών ορίων της Πέγειας. Τα δρομολόγια τα οποία εκτελεί η Εταιρεία μας καθορίζονται με συγκεκριμένους αριθμούς από το 1 μέχρι το 25 εκτός του αριθμού 7. Μάλιστα αρχικά μέσα στα δημοτικά όρια της Πέγειας χορηγήθηκε η άδεια με το Νο. 15 που έλεγε από την Κάτω Πάφο προς τον Κόλπο των Κοραλλίων. Αργότερα έγινε το Νο. 7 για να εξαιρέσουμε την Πέγεια όπου είχε έννομο συμφέρον ο κ. Γ. Ψαλτάς.”
Μετά την πιο πάνω δήλωση ο ενιστάμενος - αιτητής στην παρούσα προσφυγή - δήλωσε:
“Εγώ εκείνο το οποίο έχω να πω είναι ότι αρχικά η άδεια αυτή δόθηκε με σκοπό την εξυπηρέτηση των λουομένων και μόνο. Το πώς εξελίχθηκαν τα πράγματα και που έχουν φτάσει είναι κάτι ανεξήγητο και πλήρως αδικαιολόγητο για μένα. Δεν έχω δουλειά να δουλέψω. Πώς θα ζήσω εγώ;”
Στη συνέχεια εγκρίθηκε η αίτηση του Ε.Μ.. Το σχετικό πρακτικό έχει ως εξής:
“
Ανδρέας Μερακλής - ΑντιπρόεδροςΕκείνο το οποίο έχω να πω είναι ότι αν τελικά αποφασίσουμε να χορηγήσουμε τις άδειες αυτές θα πρέπει να εξαιρέσουμε το Νο. 7 γιατί σίγουρα εμπλέκονται τα συμφέροντα του κ. Γεώργιου Ψαλτά.
Το Τμήμα εισηγείται έγκριση των τεσσάρων (4) αιτήσεων της Εταιρείας Αστικών Λεωφορείων (Α.ΛΕ.ΠΑ.) στη διαδρομή όπως η ενιαία άδεια της εταιρείας με αρ. 655/Δ. Η διαδρομή 7 Πέγεια - Πάφος εξαιρείται.
Η Αρχή Αδειών, αφού έλαβε υπόψη όλα τα ενώπιόν της στοιχεία, αποφάσισε να υιοθετήσει την εισήγηση του Τμήματος.”
Ο αιτητής αμφισβήτησε την νομιμότητα της απόφασης της Αρχής Αδειών με ιεραρχική προσφυγή προς την Αναθεωρητική Αρχή Αδειών την οποία κατάθεσε στις 2.2.96.
Στο σχετικό έντυπο και κάτω από την ένδειξη: “Οι λόγοι για υποστήριξη της Ιεραρχικής Προσφυγής είναι οι εξής:” ο αιτητής έγραψε: “Θα τους αναφέρω όταν κληθώ από την Α.Α.Α.”.
Η Αναθεωρητική Αρχή Αδειών αρχικά όρισε την προσφυγή για εξέταση την 3.4.1996. Η εξέταση της προσφυγής αναβλήθηκε μετά από σχετικό αίτημα του δικηγόρου του αιτητή. Την όρισε ξανά για εξέταση την 8.1.97 και έστειλε ειδοποίηση στον δικηγόρο του αιτητή. Η ειδοποίηση όμως δεν είχε παραληφθεί. Είχε επιστραφεί από το Ταχυδρομείο. Η συνεδρία της Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών άρχισε στις 9.20 π.μ. Λόγω της απουσίας του αιτητή, απεφασίσθηκε η παράταση της “ακροαματικής διαδικασίας μέχρι τις 9.30 π.μ.”. ΄Οταν επαναλήφθηκε η διαδικασία ο συνήγορος του Ε.Μ. ζήτησε την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής.
Το επόμενο πρακτικό της Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών φέρει ημερομηνία 21.1.97. Μεταφέρω το σχετικό μέρος του:
“Από το σύνολο των ενώπιον μας στοιχείων και των όσων έχουν λεχθεί κατά το στάδιο της ακρόασης των προσφυγών δεν προκύπτει οτιδήποτε το οποίο να δικαιολογεί ακύρωση της απόφασης της Αρχής Αδειών καθότι η ΑΛΕΠΑ έχει έννομα συμφέροντα στην αστική περιοχή της Πάφου και η χορήγηση της άδειας δικαιολογείται από τις ανάγκες και την οργάνωση της εταιρείας.
Ως εκ τούτου οι προσφυγές απορρίπτονται.”
Η Αναθεωρητική Αρχή Αδειών γνωστοποίησε την πιο πάνω απόφαση της στον αιτητή με επιστολή της ημερ. 22.1.97. Στις 17.4.97 ο αιτητής άσκησε την παρούσα προσφυγή με την οποία ζητά την πιο κάτω θεραπεία:
“Δήλωση και/ή απόφαση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση και/ή πράξη των καθ΄ ου η αίτηση, η οποία εκοινοποιήθη στον Αιτητή με επιστολή των ημερ. 22/1/97, με την οποίαν απερρίφθη η Ιεραρχική Προσφυγή του εναντίον απόφασις της Αρχής Αδειών για χορήγηση άδειας για τέσσερα (4) νέα αστικά λεωφορεία 55 θέσεων το κάθε ένα στην Εταιρείαν ΑΛΕΠΑ Λτδ στην διαδρομή, όπως η ενιαία άδεια της Εταιρείας με αρ. 655/D είναι άκυρη και στερείται κάθε νομικό αποτέλεσμα.”
Τόσο οι καθ΄ ων η αίτηση όσο και το Ε.Μ. υπέβαλαν ότι ο αιτητής δεν έχει έννομο συμφέρον, δυνάμει του άρθρου 146.2 του Συντάγματος, να προσβάλει την άδεια που παραχωρήθηκε από την Αρχή Αδειών αφού δεν θίγεται ευθέως κανένα δικαίωμα του. Ο αιτητής δεν ήταν αδειούχος στην περιοχή που καλύπτεται από την επίδικη άδεια και ποτέ δεν “επέδειξε ενδιαφέρον για να καταστεί ικανός για διενέργεια του δρομολογίου έξω από τα όρια της περιοχής του”.
Ο αιτητής δεν έχει προβάλει οποιοδήποτε επιχείρημα αναφορικά με τις πιο πάνω θέσεις των αντιδίκων του. Η προσφυγή έχει ασκηθεί σε σχέση με άδεια οδικής χρήσης που χορηγήθηκε σε τρίτους. Η προσβαλλόμενη, όμως, απόφαση έχει ληφθεί σαν αποτέλεσμα της ιεραρχικής προσφυγής που έχει ασκήσει ο αιτητής. Ο τελευταίος ήταν ο αποδέκτης της πράξης.
΄Εχει νομολογηθεί ότι η πρόνοια του άρθρου 146.2 είναι ανάλογη με την αντίστοιχη πρόνοια στην Ελλάδα η οποία είναι το άρθρο 48 του Νόμου 3713/1928 (Βλ. Chrysostomides v. The Greek Communal Chamber (1964) C.L.R. 397, 402, Neophytou v. The Republic (1964) C.L.R. 280, 292 και Papasavvas v. Republic (1967) 3 C.L.R. 111, 122).
΄Εχει, επίσης, νομολογηθεί ότι το άρθρο 146.2 του Συντάγματος αποτελεί διάταξη η οποία σε μεγάλο βαθμό βασίζεται - και αναπαραγάγει - τις αρχές που έχουν διαμορφωθεί από την Ελληνική Νομική Επιστήμη κατά την ερμηνεία του πιο πάνω άρθρου 48 (Βλ.
Papasavvas, πιο πάνω, σελ. 123). Σύμφωνα λοιπόν με την Ελληνική Νομική Επιστήμη η ύπαρξη έννομου συμφέροντος τεκμαίρεται από τον ίδιο το νόμο “αν η αίτηση ακυρώσεως ασκείται από αυτόν τον οποίον ‘αφορά’ η προσβαλλόμενη πράξη, αυτόν δηλαδή στον οποίο απευθύνεται ονομαστικώς ή υπό την ιδιότητα του ως ιδιοκτήτη συγκεκριμένου ακινήτου ή οχήματος κλπ.”. Το γεγονός αυτό αρκεί για να πιθανολογήσει έννομον συμφέρον, εκτός αν προκύπτει στη συγκεκριμένη περίπτωση πλήρης έλλειψη έννομου συμφέροντος (Βλ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2α έκδοση, παραγ. 551).Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 257-258, το θέμα τίθεται ως εξής:
“Ούτω, πλείσται αποφάσεις δεν αναφέρονται εις την ύπαρξιν εννόμου συμφέροντος δια την αναγνώρισιν της νομιμοποιήσεως του αιτούντος, αλλ΄ εις το γεγονός ότι η προσβαλλομένη πράξις αφορά εις αυτόν. Γενικώς δε γίνεται δεκτόν, ότι το έννομον συμφέρον απαιτείται διά την νομιμοποίησιν του αιτούντος, μόνον εφ΄ όσον η πράξις δεν αφορά εις αυτόν. Ευνόητον ότι εις περίπτωσιν καθ΄ ην ουδείς εκ των ανωτέρω όρων υφίσταται η αίτησις θεωρείται απαράδεκτος.”
Εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη αφορούσε τον αιτητή - και απευθυνόταν στον ίδιο - έχει το υπό του άρθρου 146.2 του Συντάγματος έννομο συμφέρον. Ακόμη και αν η προσβαλλόμενη πράξη δεν αφορούσε τον ίδιο τον αιτητή αλλά τρίτο άτομο ο αιτητής θα έπρεπε μόνο να πιθανολογήσει έννομο συμφέρον (Βλ. Δαγτόγλου, πιο πάνω, παραγ. 551 και 552). Με το δικόγραφο του, το οποίο αποτελεί και την πηγή πιθανολόγησης του εννόμου συμφέροντος, ο αιτητής ισχυρίσθηκε ότι είναι κάτοικος Πέγειας της Επαρχίας Πάφου και διατηρεί λεωφορεία, με τα οποία εκτελεί μεταφορές επιβατών εις την Επαρχίαν Πάφου. Εφόσο οι επίδικες άδειες οδικής χρήσης αφορούσαν την περιοχή Πέγειας ο αιτητής έχει
και με το δικόγραφο του πιθανολογήσει έννομο συμφέρον (Βλ. Χαραλάμπους ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 1425/26.2.96, Τσαγγάρης ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2088/11.6.98, Κοινότης Λυσού κ.α. ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2190/29.6.98. Βλ. και το άρθρο 4Α (1) του περί Ρυθμίσεως της Τροχαίας Μεταφοράς Νόμου 1982 - Ν 9/82 όπως έχει τροποποιηθεί - σύμφωνα με το οποίο οι αποφάσεις της Αρχής Αδειών μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή “υπό παντός έχοντος έννομον συμφέρον”).Για τους πιο πάνω λόγους η ένσταση για έλλειψη έννομου συμφέροντος δεν ευσταθεί και απορρίπτεται.
Η ουσία της προσφυγής
.
Ο αιτητής επιδιώκει την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης κυρίως για το λόγο ότι λήφθηκε χωρίς τη δέουσα έρευνα. Η προσβαλλόμενη απόφαση - της Αναθεωρητικής Αρχής Αδειών - παραπέμπει στην απόφαση της Αρχής Αδειών την οποία και επικυρώνει. Τυγχάνει λοιπόν εξεταστέο το κύρος της απόφασης της Αρχής Αδειών.
Η χορήγηση άδειας οδικής χρήσης για μεταφορά επιβατών “επί των αγροτικών, αστικών και υπεραστικών οδικών γραμμών” εμπίπτει εντός της διακριτικής εξουσίας της Αρχής Αδειών (΄Αρθρο 8(1) του περί Ρυθμίσεως της Τροχαίας Μεταφοράς Νόμου, 1982 - Ν 9/82). Οι παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την άσκηση της διακριτικής εξουσίας της Αρχής Αδειών
προδιάγραφονται από το εδάφιο (3) του άρθρου 8 .
΄Εχοντας υπόψη το λεκτικό του εδαφίου (3) του άρθρου 8 του Νόμου κρίνω ότι αυτό εναποθέτει στην Αρχή Αδειών την υποχρέωση να διερευνήσει όλα τα ζητήματα που θίγονται από το συγκεκριμένο εδάφιο. Ιδιαίτερα εναποθέτει την υποχρέωση διερεύνησης των πιο κάτω ζητημάτων:
(1) Την έκταση των μεταφορικών αναγκών τις οποίες σκοπεί να εξυπηρετήσει η αιτούμενη οδική γραμμή (Εδάφιο 3(α)).
(2) Τον βαθμόν επάρκειας και τακτικότητας στον οποίο παρέχονται
μεταφορικές υπηρεσίες από τις ήδη αδειούχες μεταφορικές
επιχειρήσεις (Εδάφιο 3(β)).
(3) Την έκταση κατά την οποία η προτεινόμενη γραμμή είναι αναγκαία
για το δημόσιο συμφέρον (Εδάφιο 3(ε)).
Από την ανάγνωση των πρακτικών της ενώπιον της Αρχής Αδειών διαδικασίας καταφαίνεται ότι η Αρχή Αδειών δεν έχει προβεί σε οποιαδήποτε δική της έρευνα. Ειδικώτερα και σε σχέση με την έρευνα που προβλέπεται από την παραγ. (ε) του Εδαφίου (3) δέχθηκε την εισήγηση του Τμήματος Μεταφορών:
(1) “΄Οτι είναι πολύ δύσκολο να διαπιστωθεί αν πράγματι υπάρχουν ανάγκες
ή όχι”
.(2) “΄Οτι οι ανάγκες επιβεβαιώνονται από το Ε.Μ. και το Τμήμα Μεταφορών
δεν έχει λόγο να αμφισβητήσει τους ισχυρισμούς του”.
Είναι λοιπόν πρόδηλο πως η έρευνα για την διαπίστωση της έκτασης κατά την οποία η προτεινόμενη γραμμή είναι αναγκαία ή ευκταία για το δημόσιο συμφέρον δεν έχει διενεργηθεί από την Αρχή Αδειών. Και όχι μόνο αυτό. Η διαπίστωση των γεγονότων που συνδέονται με τις πρόνοιες της παραγ. (ε) του Εδαφίου (3) είχε αφεθεί να αποφασιστεί με βάση τους ισχυρισμούς του Ε.Μ.. ΄Εχω την απόψη πως σύμφωνα με την ορθή ερμηνεία του άρθρου 8 του Νόμου η έρευνα των ζητημάτων που θίγονται από το Εδάφιο 3 (α) - (ε) του Νόμου και η διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών ανήκει στην Αρχή Αδειών. Η τελευταία δεν νομιμοποιείται να απεμπολήσει τις εξουσίες της και να θεμελιώσει την απόφαση της χωρίς τη διεξαγωγή δικής της έρευνας και διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών. Το σχετικό άρθρο δεν παρέχει εξουσία στην Αρχή Αδειών να βασιστεί πάνω στους ισχυρισμούς των άμεσα ενδιαφερομένων απλώς επειδή “είναι δύσκολο να διαπιστωθεί αν πράγματι υπάρχουν ανάγκες” και επειδή “δεν έχει λόγο να αμφισβητήσει τους ισχυρισμούς του Ε.Μ.”. Ακολουθεί πως η Αρχή Αδειών έχει παραλείψει να προβεί στην επιβαλλόμενη από το Νόμο δέουσα έρευνα για τη διαπίστωση των γεγονότων που καλύπτονται από το άρθρο 8 (3) του Νόμου και ιδιαίτερα από το άρθρο 8 (3) (ε). Επομένως η απόφαση της έχει ληφθεί χωρίς έρευνα και επαρκή γνώση όλων των σχετικών γεγονότων και παραγόντων.
Παράλειψη διεξαγωγής δέουσας έρευνας αποτελεί από μόνη της λόγο ακύρωσης. Η σχετική απόφαση καθίσταται το προϊόν πλημμελούς άσκησης της σχετικής διακριτικής ευχέρειας και ακυρώνεται επειδή ισοδυναμεί με απόφαση αντίθετη προς το νόμο και καθ΄ υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας (Βλ. Xapolytos and Others v. Republic (1967) 3 C.L.R. 7
03, Frangides and Another (1968) 3 C.L.R. 90, Iordanou v. Republic (1967) 3 C.L.R. 245, Andreou v. Republic (1973) 3 C.L.R. 101, HadjiPaschali v. Republic (1980) 3 C.L.R. 101, , Economou v. Republic (1970) 3 C.L.R. 420, Paphitis v. Republic (1967) 3 C.L.R. 300, Ioannides v. Republic (1972) 3 C.L.R. 318 και Δημοκρατία ν. Ματθαίου, Α.Ε.832/12.7.90). Η ίδια αρχή ισχύει και σε σχέση με απόφαση που έχει ληφθεί χωρίς επαρκή γνώση και έρευνα όλων των σχετικών γεγονότων και παραγόντων (Βλ. Tryfon v. Republic (1968) 3 C. L.R. 28, 42, Carayiannis v. Republic (1969) 3 C.L.R. 341, Christides v. Republic (1966) 3 C.L.R. 341, Kyprianides v. Republic (1965) 3 C.L.R. 519, Andreou v. Republic (1973) 3 C.L.R. 101). Εφόσον, όπως έχει ήδη υποδειχθεί, η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίχθηκε αποκλειστικά πάνω στην απόφαση της Αρχής Αδειών η ακυρότητα της τελευταίας οδηγεί και στην ακυρότητα της προσβαλλόμενης απόφασης.Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται λόγω έλλειψης δέουσας έρευνας και επειδή λήφθηκε χωρίς επαρκή έρευνα και γνώση όλων των σχετικών γεγονότων και παραγόντων. Ακυρώνεται και λόγω παράβασης Νόμου - του πιο πάνω άρθρου 8 (3) του Νόμου 9/82 (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-59, σελ. 267)
.Η προσφυγή επιτυγχάνει. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα £300.- Καμία διαταγή για τα έξοδα του ενδιαφερόμενου μέρους.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο