ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση αρ. 334/97
ΕΝΩΠΙΟΝ
: ΦΡ. ΝΙΚΟΛΑΙΔΗ, Δ.Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
ΜΕΤΑΞΥ
:1. Συνδέσμου Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου
2. Λαϊκής Υπεραγοράς Ορφανίδη Λτδ
Αιτητών
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων
Καθ΄ων η αίτηση
_____________
11 Σεπτεμβρίου, 1998
Για τους αιτητές : κ. Μ. Τριανταφυλλίδης με την κα Νικολάου
για Παπαχαραλάμπους και Αγγελίδη.
Για τους καθ΄ων η αίτηση : κα Μ. Μαλαχτού-Παμπαλλή, Δικηγόρος της
Δημοκρατίας, για Γεν. Εισαγγελέα της
Δημοκρατίας.
_____________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Στις 30.6.1986 δημοσιεύτηκε στο Tρίτο Παράρτημα της Επίσημης Εφημερίδας της Δημοκρατίας η Κ.Δ.Π. 187/86 την οποία εξέδωσε το Υπουργικό Συμβούλιο με βάση τις εξουσίες που του παρέχει το άρθρο 19(στ) του περί Βοηθών Καταστημάτων Νόμου, Κεφ. 185. Με την παράγραφο 14 του Πρώτου Πίνακα και την παράγραφο 13 του Δεύτερου Πίνακα της πιο πάνω Γνωστοποίησης παρέχεται στον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων η εξουσία καθορισμού των τουριστικών περιοχών, όπως επίσης και των ωρών λειτουργίας των καταστημάτων μέσα σ΄ αυτές. ΄Ετσι με βάση τα πιο πάνω ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων εξέδωσε την Κ.Δ.Π. 81/97 που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 28.3.1997.
Οι αιτητές 1 που είναι ο Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και οι αιτητές 2 που είναι εταιρεία που διατηρεί υπεραγορές, αξιώνουν με την παρούσα προσφυγή ακύρωση της ρηθείσας Κ.Δ.Π. 81/97.
Οι καθ΄ων η αίτηση υπέβαλαν προδικαστική ένσταση ότι η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί κανονιστική πράξη νομοθετικού χαρακτήρα και συνεπώς δεν είναι εκτελεστή πράξη, προσβλητέα μέσα στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος. ΄Υστερα από σχετική αίτηση των δικηγόρων των διαδίκων δόθηκαν οδηγίες για γραπτές αγορεύσεις επί του πιο πάνω προδικαστικού σημείου μόνο.
Η ευπαίδευτος δικηγόρος των καθ΄ων η αίτηση βάσισε το επιχείρημά της σε δύο ουσιαστικά υποθέσεις. Στην υπόθεση
Lanitis Farm Ltd v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 124, όπου το Δικαστήριο υιοθέτησε απόσπασμα από το σύγγραμμα του Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, 1951, σελ. 105 και στην πρωτόδικη απόφαση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και άλλος ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 199/96, ημερ. 13.11.1996, το αντικείμενο της οποίας είναι ακριβώς το ίδιο με την παρούσα προσφυγή.Σύμφωνα με το Στασινόπουλο, ανωτέρω, περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης, όπως και του νόμου, είναι η θέση κανόνα δικαίου, θέση δε κανόνα δικαίου αποτελεί ο καθορισμός εκείνου το οποίο δέον να ισχύει ως δίκαιο διά πάντα, παρά το οποίο υφίσταται πραγματική κατάσταση που συγκεντρώνει χαρακτηριστικά γνωρίσματα γενικώς προσδιοριζόμενα. ΄Ετσι αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Και στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται διά μιας και μόνης εφαρμογής, διά μιας και μόνης παροχής, αλλά διατηρεί τη δύναμη να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αόριστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις από την πράξη τεθείσες γενικώς προϋποθέσεις. ΄Ετσι ο ιδεώδης τύπος της κανονιστικής πράξης, σύμφωνα πάντα με τον Στασινόπουλο, είναι η πράξη που απευθύνεται προς πάντες, ισχύει χωρίς τοπικό ή χρονικό περιορισμό και δύναται να εφαρμοστεί επί πληθύος σχέσεων και αντικειμένων.
Στην Ελλάδα το κριτήριο της φύσης της πράξης είναι τυπικό. Κάθε πράξη είναι διοικητική, ασχέτως του περιεχομένου της, εφ΄ όσον εκδίδεται από διοικητική αρχή, και τούτο κατ΄ αντιδιαστολή προς τις νομοθετικές και δικαστικές πράξεις. Στην Κύπρο η νομολογία δέχτηκε ότι το κριτήριο αν πράξη είναι διοικητική ή όχι δεν είναι μόνο τυπικό, δηλαδή δεν εξαρτάται μόνο από τη φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη, αλλά είναι κυρίως ουσιαστικό, πρέπει δηλαδή το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης.
΄Οπως είπαμε, ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ΄ ων η αίτηση αναφέρθηκε στην υπόθεση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου και άλλος ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, στην οποία το Δικαστήριο με βάση τα ίδια ακριβώς γεγονότα της παρούσας προσφυγής, αποφάσισε ότι η γνωστοποίηση ήταν κανονιστική πράξη και συνεπώς δεν υπόκειτο στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου κατά το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος.
Με όλο το σεβασμό διαφωνώ με τη θέση αυτή. ΄Οπως έχει λεχθεί στην υπόθεση Kanika Hotels Ltd και άλλοι v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας, Α.Ε. 1491, ημερ. 29.3.1996, η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου, εφαρμόζοντάς τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η εννοιολογική γενικότητα και όχι η αριθμητική που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον.
Για παράδειγμα γνωστοποίηση με την οποία δημοσιεύτηκε ρυμοτομικό σχέδιο με βάση τον περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμο, Κεφ. 96, κρίθηκε ότι είναι διοικητική πράξη, ενώ γνωστοποιήσεις που δημοσιεύτηκαν με βάση τον ίδιο νόμο και με τις οποίες τέθηκαν συγκεκριμένοι περιορισμοί σε περιοχές που χαρακτηρίστηκαν στις γνωστοποιήσεις ως τουριστικές ζώνες, κρίθηκαν ως σύνολο ατομικών διοικητικών πράξεων ή διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου (Κratinos Charalambides and Others v. Republic and others (1984) 3 C.L.R. 1516, Nemitsas Industries Ltd v. The Municipal Corporation of Limassol and another (1967) 3 C.L.R. 134).
Η αναθεωρητική δικαιοδοσία περιορίζεται στον έλεγχο πράξεων που απορρέουν από την άσκηση της εκτελεστικής και διοικητικής λειτουργίας. Το κριτήριο για τον προσδιορισμό της φύσης της πράξης, απόφασης ή παράλειψης είναι ουσιαστικό, αναγόμενο στα ουσιώδη χαρακτηριστικά της πράξης και όχι τυπικό, ανάλογα με το ένδημα που την περιβάλλει. Διοικητική είναι η πράξη που ανάγεται στην άσκηση της ρυθμιστικής εξουσίας του κράτους μέσα στα πλαίσια που θέτει ο νόμος (Ανθή Δημήτρη
Δημητριάδη και άλλοι ν. Υπουργικού Συμβουλίου και άλλων, Υποθ. Αρ. 1029/85 κ.α., ημερ. 13.3.1996).Με την προσβαλλόμενη πράξη στην παρούσα υπόθεση, ο Υπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχουν οι παραγρ. 14 και 13 του Πρώτου και Δεύτερου Πίνακα αντιστοίχως του περί Βοηθών Καταστημάτων Νόμου, Κεφ. 185, γνωστοποιεί ότι κατά την περίοδο μεταξύ 29ης Μαρτίου 1997 και 30ης Νοεμβρίου του ιδίου χρόνου, όλα τα καταστήματα που βρίσκονται σε συγκεκριμένες περιοχές της Λεμεσού μπορούν, για εξυπηρέτηση τουριστικών αναγκών, να παραμένουν ανοικτά κατά τις καθημερινές μέχρι τις 10 μ.μ. και τις Κυριακές μέχρι τις 2 μ.μ.
Παρά τη γενικότητα της διατύπωσης, γενικότητα η οποία μπορεί να παρασύρει σε λανθασμένο κατά τη γνώμη μου συμπέρασμα, είναι φανερό ότι το περιεχόμενό της Γνωστοποίησης αναφέρεται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Το αντικείμενό της καθορίζεται χρονικά, τοπικά και καθ΄ ύλη. Η Γνωστοποίηση καθορίζει τη χρονική περίοδο ισχύος της και αναφέρεται σε όλα τα καταστήματα που εξυπηρετούν τουριστικές ανάγκες και τα οποία βρίσκονται σε συγκεκριμένη περιοχή της Λεμεσού.
Η κατάσταση που δημιουργείται δεν είναι γενική, απρόσωπη και αντικειμενική. Αντίθετα είναι υποκειμενική, ενώ το αντικείμενο της εφαρμογής της Γνωστοποίησης εξατομικεύεται. Η γενικότητα στην οποία αναφέρθηκα και πιο πάνω δεν είναι εννοιολογική γενικότητα. Το αντικείμενο της πράξης είναι πεπερασμένο. Η γενικότητα αυτή δεν παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα αόριστης εφαρμογής της γιατί η Γνωστοποίηση αναφέρεται σε συγκεκριμένα καταστήματα που υφίστανται και λειτουργούν σε συγκεκριμένη περιοχή.
Θεωρώ ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι πράξη κανονιστικού περιεχομένου, αλλά αντίθετα εκτελεστή διοικητική πράξη και σαν τέτοια υπόκειται σε προσφυγή ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου σύμφωνα με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος.
Η προδικαστική ένσταση απορρίπτεται και η εκδίκαση της υπόθεσης θα συνεχιστεί. Τα έξοδα της παρούσας διαδικασίας θα βαρύνουν τους καθ΄ ων η αίτηση.
Φρ. Νικολαΐδης, Δ.
/ΜΔ
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο