(1998) 4 ΑΑΔ 43
[*43]6 Φεβρουαρίου, 1998
[ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΝΔΡΕΑΣ Σ. ΣΙΜΙΛΛΙΔΗΣ,
Aιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Yπόθεση Aρ. 571/96)
Πολεοδομική Άδεια ― Έκδοσή της κατά παρέκκλιση Tοπικού Σχεδίου ― Άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Oικήσεως Nόμου του 1972 (N. 90/72) όπως τροποποιήθηκε ― Eρμηνεία ― Φύση της σχετικής εξουσίας του Yπουργικού Συμβουλίου ― Συναρτάται με την αρμοδιότητα της Πολεοδομικής Aρχής ― H ορθή λειτουργία του συστήματος του Nόμου.
Πολεοδομική Άδεια ― Aίτηση για χορήγησή της που συνεπάγεται περάκκλιση από τις πρόνοιες Τοπικού Σχεδίου ― Παραπομπή στο Yπουργικό Συμβούλιο για έγκριση της παρέκκλισης αλλά απόρριψη της παρέκκλισης από το τελευταίο ― H αίτηση επαναπαραπέμπεται στην αρμόδια αρχή η οποία και εκδίδει την τελική απόφαση επί της αιτήσεως για χορήγηση άδειας ― Eπ’ αυτής χωρεί ιεραρχική προσφυγή ― Aντιδιαστολή μεταξύ των Άρθρων 26 και 31 του N. 90/72.
Διοικητικό Δίκαιο ― Aρχή της καλής πίστεως ― Δεν μπορεί ποτέ να παράσχει τη βάση για παράνομη διοικητική δράση.
O αιτητής επεδίωξε την ακύρωση της απόρριψης ιεραρχικής προσφυγής του κατά της άρνησης χορηγήσεως πολεοδομικής άδειας για ανάπτυξη ακινήτου του. Tο όλο ιστορικό (που εκτίθεται με ενέργεια στο κείμενο της απόφασης του Δικαστηρίου) περιστρεφόταν γύρω από την έναρξη ισχύος του νέου πολεοδομικού καθεστώτος. O αιτη[*44]τής είχε εξασφαλίσει άδεια οικοδομής με βάση τη προϊσχύσαν δίκαιο και προσπάθησε να διατηρήσει υπέρ του ισχύ προνοιών του παρόλο που επιθυμούσε ταυτόχρονα να μεταβάλει τη φύση της αρχικώς εγκριθείσας ανάπτυξης του ακινήτου του.
Tο Aνώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Αίτηση για ανάπτυξη υποβάλλεται στην Πολεοδομική Αρχή που είναι η αρμόδια για τη λήψη απόφασης (Άρθρα 21 και 23 του N. 90/72). Και για να καταλήξει η Πολεοδομική Αρχή σε απόφαση, λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου στην περίπτωση Σχεδίου Ανάπτυξης, όρος που περιλαμβάνει και το Τοπικό Σχέδιο σύμφωνα με τις ερμηνευτικές διατάξεις, και οποιονδήποτε άλλο ουσιώδη παράγοντα.
Ο αιτητής δεν υπέβαλε αίτηση για έγκριση παρέκκλισης από το Τοπικό Σχέδιο. Ούτε του παρεχόταν δυνατότητα απ’ ευθείας πρόσβασης προς το Υπουργικό Συμβούλιο ή την Υπουργική Επιτροπή για τέτοιο θέμα. Υπέβαλε, όπως όφειλε, αίτηση για πολεοδομική άδεια. Η αίτηση αυτή θα μπορούσε να εγκριθεί, μόνο σε περίπτωση παρέκκλισης που θα ήταν δυνατό να εξεταστεί και ενδεχομένως να εγκριθεί αν η Πολεοδομική Αρχή αποφάσιζε να παραπέμψει την υπόθεση, με τέτοια εισήγηση, προς το Υπουργικό Συμβούλιο. Οπότε το Υπουργικό Συμβούλιο, όπως προβλέπει το Άρθρο 26(3), “καθίσταται αρμόδιο να αποφανθεί επί του προκειμένου”. Το Άρθρο 26(3) δεν είναι αυτοτελής διάταξη παρέχουσα γενική, πρωτογενή εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο ή, πλέον, στην Υπουργική Επιτροπή, να χορηγεί πολεοδομικές άδειες κατά παρέκκλιση. Είναι ενταγμένο στο πλαίσιο της συνολικής ρύθμισης του Άρθρου 26. Το Άρθρο 26(3) δεν καθιστά το Υπουργικό Συμβούλιο παράλληλα αρμόδιο προς την Πολεοδομική Αρχή. Για να καταστεί αρμόδιο το Υπουργικό Συμβούλιο χρειάζεται εισηγητική έκθεση της Πολεοδομικής Αρχής ότι δικαιολογείται η κατά παρέκκλιση χορήγηση πολεοδομικής άδειας.
2. Η Υπουργική Επιτροπή εξέτασε το θέμα στο πλαίσιο της πολεοδομικής αίτησης που είχε υποβληθεί προς την Πολεοδομική Αρχή. Η απόρριψη της εισήγησης για παρέκκλιση δεν επάγεται και αυτόματη απόρριψη, από την ίδια την Υπουργική Επιτροπή, της αίτησης. Ορθά, σ’ αυτή την περίπτωση, απεστάλη η υπόθεση πίσω στην Πολεοδομική Αρχή και καθηκόντως η τελευταία άσκησε αρμοδιότητα σύμφωνα με το Νόμο. Η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής επέφερε το έννομο αποτέλεσμα της απόρριψης της αίτησης και ήταν δικαίωμα του αιτητή να ασκήσει ιεραρχική προσφυγή, αφού, σύμφωνα με το Άρθρο 31, αυτή ασκείται [*45]και όταν η Πολεοδομική Αρχή “αρνείται να χορηγήσει την τοιαύτην άδειαν”. Και όφειλε πλέον και η Υπουργική Επιτροπή να εξετάσει την ιεραρχική προσφυγή, η δε απόφασή της, ως εκτελεστή πράξη που σφράγισε οριστικά την τύχη της πολεοδομικής αίτησης, υπόκειται σε αναθεώρηση από το Ανώτατο Δικαστήριο. Όπως, πλεονασματικά ίσως, προνοεί και το Άρθρο 45 του Νόμου. Η προσφυγή στρέφεται ακριβώς κατά της απορριπτικής απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής και η εισήγηση πως είναι απαράδεκτη ως στρεφόμενη κατά μή εκτελεστής ή βεβαιωτικής απόφασης, δεν είναι ορθή. Το γεγονός ότι πράγματι, ενόψει της άρνησης της Υπουργικής Επιτροπής να εγκρίνει παρέκκλιση, η πολεοδομική αίτηση ήταν καταδικασμένη, είναι άλλο θέμα, που δεν αφορά στην κατά νόμο υπόσταση των αποφάσεων που εκδόθηκαν.
3. Aιτητής για πολεοδομική άδεια δεν μπορεί να έχει έννομη δυνατότητα διεκδίκησης παρέκκλισης από το Τοπικό Σχέδιο. Η ενδεχόμενη εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής για παρέκκλιση και η πιθανή έκδοση πολεοδομικής άδειας από την Υπουργική Επιτροπή κατά παρέκκλιση, δυνάμει του Άρθρου 26(3), είναι επιτρεπτή μόνο σε “έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις” και δεν είναι αντιληπτό πως θα ενομιμοποιείτο αιτητής να στηρίξει ατομικές του αξιώσεις, εκ προοιμίου έκνομες ως παραβιάζουσες το Τοπικό Σχέδιο, κατ’ επίκληση του δημοσίου συμφέροντος. Η ιεραρχική προσφυγή του αιτητή πράγματι είχε στη βάση της την άποψη πως κακώς η Υπουργική Επιτροπή δεν ενέκρινε την παρέκκλιση. Είδαμε ότι τα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου, αφορούν στο Άρθρο 31. Όπως υποστηρίχθηκε, ανεξάρτητα από τα προηγηθέντα, η Υπουργική Επιτροπή είχε, δυνάμει του, διακριτική εξουσία να εγκρίνει παρέκκλιση κατά αναλογία προς το Άρθρο 26(3).
Το Δικαστήριο δεν συμφωνεί. Τις εξουσίες επί του προκειμένου τις καθορίζει το Άρθρο 31(2). Το Υπουργικό Συμβούλιο (εδώ η Υπουργική Επιτροπή) μπορεί να επιτρέψει ή απορρίψει την ιεραρχική προσφυγή ή να ακυρώσει ή τροποποιήσει την απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής ή, ακόμα, και να επιληφθεί της αίτησης “ως εάν αύτη είχε το πρώτον υποβληθεί εις τούτο”. Αυτά δεν μπορούν να ερμηνευθούν ως παρέχοντα τέτοια εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο αφού, όπως ήδη αναφέρθηκε, δυνάμει των ρητών διατάξεων του Άρθρου 26(3) που ρυθμίζει ειδικά τις προϋποθέσεις έγκρισης παρέκκλισης, προαπαιτείται εισήγηση προς τούτο από την Πολεοδομική Αρχή. Αν είχε τέτοια εξουσία το Υπουργικό Συμβούλιο σε εκείνο το στάδιο, αυτό θα κάλυπτε κάθε περίπτωση, ανεξάρτητα από το αν η Πολεοδομική Αρχή εισηγήθηκε ή όχι παρέκκλιση. Το γεγονός ότι [*46]εδώ η Πολεοδομική Αρχή εισηγήθηκε παρέκκλιση δεν αποτελεί παράγοντα ερμηνευτικό του Νόμου.
4. Tα επιχειρήματα του αιτητή στερούνται υπόβαθρου. Η Πολεοδομική Αρχή ορθά απέρριψε την αίτηση αφού δεν ενεκρίθη η εισήγησή της για παρέκκλιση. Και η αιτιολογία που έδωσε ήταν πλήρης, συγκεκριμένη και νόμιμη. Ορθά επίσης απέρριψε την ιεραρχική προσφυγή η Υπουργική Επιτροπή αφού, όπως σημειώθηκε, η Πολεοδομική Αρχή ενήργησε νομότυπα και μέσα στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της. Και δεν είναι ορθό, εν πάση περιπτώσει, πως υπάρχει αντίφαση μεταξύ των δυο σημειωμάτων του Υπουργείου Εσωτερικών.
5. Είναι αλήθεια πως ο Δήμος Πάφου άφησε στον αιτητή την εντύπωση πως η αίτησή του θα εγκρινόταν. Κακώς όμως, και, πάντως, τίποτε δεν δικαιολογούσε την παράνομη υλοποίηση της ανάπτυξης. Είναι πάγια νομολογημένο πως δεν επιτρέπεται διοικητική δράση αντίθετη προς το νόμο κατ’ επίκληση της καλής πίστης.
6. Φαίνεται και κατ’ουσίαν ορθή η θέση των καθ’ ων η αίτηση πως η έγκριση της παρέκκλισης μόνο το ιδιωτικό συμφέρον του αιτητή θα εξυπηρετούσε. Εκείνος έκρινε αντιοικονομική την ανέγερση συγκροτήματος οργανωμένων διαμερισμάτων και οι ενέργειές του είχαν στη βάση τους την απόφασή του για εγκατάλειψη αυτής της ιδέας. Και, ενόψει τούτου, ήθελε να ανεγείρει ό,τι θεωρούσε πως ήταν επικερδές για τον ίδιο αλλά με συντελεστές δόμησης και κάλυψης άλλους από εκείνους που ίσχυαν για όλους τους άλλους στην περιοχή.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Aναφερόμενη υπόθεση:
Δημοκρατία v. Παπαφώτη (1997) 3 Α.Α.Δ. 191.
Προσφυγή.
Προσφυγή εναντίον της απόρριψης της ιεραρχικής προσφυγής του αιτητή η οποία αφορούσε πολεοδομική αίτηση.
Α. Λυκούργου, για τον Aιτητή.
Χρ. Ιωσηφίδης, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
KΩNΣTANTINIΔHΣ, Δ.: Στο πλαίσιο της αμφισβήτησης του κύ[*47]ρους της απόφασης Υπουργικής Επιτροπής η οποία, ως κατά νόμο εξουσιοδοτημένη από το Υπουργικό Συμβούλιο, απέρριψε ιεραρχική προσφυγή σε σχέση με πολεοδομική αίτηση, εγείρονται ιδιότυπα ζητήματα με επίκεντρο τα άρθρα 26 και 31 του περί Πολεοδομίας και Οικήσεως Νόμου του 1972 (Ν. 90/72, όπως τροποποιήθηκε).
Ο αιτητής, ως “μακροχρόνιος ενοικιαστής” ακινήτου που ανήκει την Ιερά Μονή Τροοδίτισσας, στις 4.2.90 υπέβαλε αίτηση για άδεια οικοδομής συγκροτήματος οργανωμένων διαμερισμάτων. Στην πορεία, όμως, άλλαξε προσανατολισμό. Θεωρούσε πλέον αντιοικονομική αυτή την ανάπτυξη και, με επιστολή του προς το Δήμο Πάφου, ως την αρμόδια αρχή για το θέμα της άδειας οικοδομής, έθεσε θέμα αλλαγής ώστε να ανεγείρει, αντί του συγκροτήματος για το οποίο υπέβαλε αίτηση, τοπικό εμπορικό κέντρο και, μεταξύ άλλων, θέμα συντελεστή δόμησης και κάλυψης ως προς αυτό.
Μια απαραίτητη διευκρίνιση πριν παρακαλουθήσουμε τις εξελίξεις. Είχε στο μεταξύ τεθεί σε ισχύ το σύνολο του Ν. 90/72 (βλ. Κ.Δ.Π. 292/90) και η ανέγερση εμπορικού κέντρου στην περιοχή ενέπιπτε στο Τοπικό Σχέδιο. Με μέγιστο όμως συντελεστή δόμησης και κάλυψης 0.20:1. Ενώ, στο πλαίσιο του νομοθετικού καθεστώτος που διήπε την αίτηση για άδεια οικοδομής οργανωμένων διαμερισμάτων που είχε υποβάλει ο αιτητής, θα μπορούσε να εξασφαλίσει ψηλότερο συντελεστή. Ενδιέφερε, λοιπόν, τον αιτητή η αλλαγή της χρήσης για να ανεγείρει εμπορικό κέντρο, αλλά με συντελεστή δόμησης και κάλυψης ψηλότερο από τους επιτρεπόμενους σύμφωνα με το Τοπικό Σχέδιο που πλέον θα διήπε αυτή τη διαφοροποιημένη ανάπτυξη.
Ο Δήμος Πάφου, που είναι ταυτόχρονα η Πολεοδομική Αρχή, είδε την ανάγκη υποβολής αίτησης για πολεοδομική άδεια η οποία, βέβαια, εφόσον υποβαλλόταν, θα εξεταζόταν στο πλαίσιο των σύγχρονων νομοθετικών ρυθμίσεων. Δεν αρκέστηκε όμως σε τέτοια υπόδειξη. Πρώτα ενέκρινε “το αίτημα για αλλαγή χρήσης της ανάπτυξης” και μετά, χωρίς άλλα, αποφάσισε “σχετικά με το συντελεστή δόμησης να ληφθεί υπόψη 45% όπως είναι για τέτοιες αναπτύξεις στη τουριστική ζώνη Τ1β”. Ενώ το ακίνητο βρισκόταν στη τουριστική ζώνη Τ1α. Και προχώρησε με απόφαση για έκδοση άδειας οικοδομής “για εμπορική ανάπτυξη με συντελεστή δόμησης 30%, καλώντας ταυτόχρονα τον αιτητή να υποβάλει “αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας για το υπόλοιπο 15% της ανάπτυξης”. Πρόσθεσε και τα ακόλουθα στην επιστολή ημερομηνίας 20.9.1991 προς τον αιτητή. “Η πολεοδομική άδεια θα χορηγηθεί, σύμφωνα με το άρθρο 26(2) (Τροποποιητικός Νόμος 7/90) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, κατά παρέκκλιση των προνοιών του Τοπι[*48]κού Σχεδίου Πάφου, από του Υπουργικό Συμβούλιο αφού παραπεμφθεί προς αυτό εκ μέρους της Πολεοδομικής Αρχής πλήρης έκθεση σχετικά με την υπόθεση”. Προκαταλαμβάνοντας, έτσι, τον τρόπο με τον οποίο το Υπουργικό Συμβούλιο (ακριβέστερα η Υπουργική Επιτροπή) θα ασκούσε την εξουσία που παρείχε ο Νόμος. Για να επικαλείται στο τέλος ο αιτητής τις αρχές της καλής πίστης αφού οι εξελίξεις κάθε άλλο παρά ήταν οι προβλεφθείσες αλλά και για να αποδοκιμάσει η Υπουργική Επιτροπή τους χειρισμούς του Δήμου. Αυτά όμως θα τα δούμε μετά.
Ο αιτητής, στις 20.2.92, υπέβαλε αίτηση για πολεοδομική άδεια και ο Δήμος Πάφου, ως η Πολεοδομική Αρχή πλέον, την παρέπεμψε στην Υπουργική Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 26 του Νόμου, όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 7/90, με πρόταση για έγκρισή της με συντελεστή δόμησης κατά παρέκκλιση από το Τοπικό Σχέδιο. Θεωρώντας πως θα εξυπηρετείτο το δημόσιο συμφέρον αφού η νέα ανάπτυξη θα ήταν εναρμονισμένη προς το Τοπικό Σχέδιο όπως και με το περιβάλλον της περιοχής. Ενώ, ταυτόχρονα, θα ίσχυε συντελεστής δόμησης ουσιαστικά χαμηλότερος από εκείνο που θα ίσχυε αν ο αιτητής ανήγειρε συγκρότημα οργανωμένων διαμερισμάτων βάσει της αρχικής αίτησής του.
Ζητήθηκαν οι απόψεις του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και πρέπει να καταγραφεί η διαπίστωση του πως ο αιτητής είχε ήδη ανεγείρει το εμπορικό κέντρο. Ενέργεια σε σχέση με την οποία, στη συνέχεια, το Υπουργείο Εσωτερικών επιρρίπτει ευθύνη και στο Δήμο Πάφο. Τον οποίο φέρει να ανέχθηκε την παράνομη ανέγερσή του. Επισήμανε ο Διευθυντής τροποποίηση του Τοπικού Σχεδίου, που δεν διαφοροποιούσε την κατάσταση, και πρότεινε μερική έγκριση της εισήγησης της Πολεοδομικής Αρχής. Ώστε “ο συνολικός συντελεστής δόμησης να ανέρχεται σε 0.30:1 όσος ήταν και ο επιτρεπόμενος για τέτοιου είδους αναπτύξεις όταν υποβλήθηκε η αρχική αίτηση”. Εξήγησε προηγουμένως πως δεν ήταν επιτρεπτή η απόφαση του Δήμου Πάφου να εγκρίνει αυτή την παρέκκλιση “μέσα στα πλαίσια της αρχικής αίτησης για άδεια οικοδομής”. Το ενδεδειγμένο θα ήταν, όπως σημειώνει, να υποβληθεί αίτηση για πολεοδομική άδεια που θα κάλυπτε και την αλλαγή της ανάπτυξης.
Όμοια πρόταση υπέβαλε και το Υπουργείο Εσωτερικών με Σημείωμά του προς την Υπουργική Επιτροπή αφού, όμως, προσήψε και σοβαρή μομφή κατά του Δήμου Πάφου. Όχι μόνο γιατί, “εξέδωσε άδεια οικοδομής, με χρήση ασυμβίβαστη με την προνοούμενη από το Τοπικό Σχέδιο και με αρχιτεκτονικά σχέδια που υποβλήθηκαν με[*49]τά την 1.12.90” και “δεν παρεμπόδισε την παράνομη ανέγερση και συμπλήρωση της οικοδομής” αλλά και γιατί “ δέχθηκε την υποβολή της αρχικής αίτησης χωρίς τα υποβληθέντα σχέδια να ήσαν οριστικά, για να παρακαμφούν (προφανώς) πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Πάφου, η εφαρμογή του οποίου επέκειτο”.
Η Υπουργική Επιτροπή δεν ήταν διατεθειμένη να εγκρίνει την υπερβολικά ψηλή, όπως τη χαρακτήρισε, παρέκκλιση που εισηγήθηκε η Πολεοδομική Αρχή ή, όπως προκύπτει, οποιαδήποτε παρέκκλιση που θα επέτρεπε συντελεστές δόμησης και κάλυψης πέραν του 0.20:1 που ίσχυαν όταν υποβλήθηκαν τα αρχιτεκτονικά σχέδια. Απέρριψε την εισήγηση γιατί θα εδημιουργείτο “κακό προηγούμενο” και σημείωσε και εκείνη “την παράτυπη ενέργεια της Πολεοδομικής Αρχής”.
Ενημερώθηκε η Πολεοδομική Αρχή και, στις 10.11.95, εξέδωσε Γνωστοποίηση σύμφωνα με την οποία “η αίτηση για χορήγηση πολεοδομικής άδειας“ απορρίπτεται επειδή υπάρχει υπέρβαση “συντελεστή δόμησης 0.44:1 αντί 0.20:1” και “συντελεστή κάλυψης 0.29:1 αντί 0.20:1”. Με επιστολή ημερομηνίας 13.11.95 η Πολεοδομική Αρχή πληροφόρησε τον αιτητή για την κατάληξη αυτή και ο αιτητής άσκησε ιεραρχική προσφυγή. Η οποία εξετάστηκε, σύμφωνα με το άρθρο 31 του Νόμου, από την Υπουργική Επιτροπή και στις 22.4.96 απορρίφθηκε αφού κρίθηκε ότι η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση για πολεοδομική άδεια, για τους λόγους που δόθηκαν, “νομότυπα και μέσα στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της”. Όπως ήταν επί του προκειμένου και η εισήγηση του Υπουργείου Εσωτερικών στο Σημείωμά του ημερομηνίας 1.3.96. Αυτή είναι η απόφαση που προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή και ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση εγείρει ως πρώτο θέμα, το εκτελεστό της. Εισηγείται ο κ. Ιωσηφίδης ότι εκτελεστή ήταν η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα για παρέκκλιση και αυτήν έπρεπε να είχε προσβάλει ο αιτητής αφού ήταν δεσμευτική για την Πολεοδομική Αρχή. Θεωρεί σφάλμα την άσκηση ιεραρχικής προσφυγής εφόσον με τον τρόπο αυτό, στην ουσία, επιδιωκόταν δεύτερη απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής πάνω στο ίδιο θέμα, συνεπώς βεβαιωτική της πρώτης. Σφάλμα που φαίνεται να αναγνωρίζει ότι προκλήθηκε από το γεγονός οτι, όπως σημειώνει στην ένσταση, “η Πολεοδομική Αρχή παρουσίασε την απορριπτική απόφαση ως δική της απόφαση”. Η ευπαίδευτη συνήγορος του αιτητή, φαίνεται να δέχεται πως εσφαλμένα εξέλαβε ο αιτητής πως λήφθηκε απόφαση από την Πολεοδομική Αρχή οπότε και άσκησε ιεραρχική προσφυγή. Και εισηγείται πως, αφού ήταν δικαιολογημένη αυτή η αντίληψη ενόψει της πληροφόρησης που είχε, η προδικαστική ένσταση θα έπρεπε να [*50]απορριφθεί. Επεσήμανε συναφώς πως δεν γνώριζε ο αιτητής, ούτε μπορούσε να γνωρίζει, την ύπαρξη απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής και πως και η διοίκηση ενήργησε κάτω από την ίδια αντίληψη.
Σημειώνω τώρα πως αν πράγματι, ως θέμα ορθής κατάταξης, η προσφυγή δεν στρεφόταν κατά εκτελεστής διοικητικής πράξης, θα ήταν αναπόφευκτη η απόρριψη της ως απαράδεκτης. Όσο δικαιολογημένη και αν εθεωρείτο ότι ήταν η αντίληψη του αιτητή για το αντίθετο. Ακόμα και αν την ίδια αντίληψη συμμεριζόταν και η διοίκηση, μεταδίδοντας την και στον αιτητή. Αυτά δεν θα μπορούσαν να μεταμορφώσουν τη μή εκτελεστή πράξη σε εκτελεστή. Θα μπορούσαν μονο να επενεργήσουν σε σχέση με το χρονικό σημείο έναρξης της προθεσμίας των 75 ημερών που τάσσει το Σύνταγμα. Την ουσία όμως της ένστασης θα την αφήσω κατά μέρος για να παραθέσω πρώτα και τους ισχυρισμούς του αιτητή ως προς τους λόγους ακυρότητας που διακρίνει. Γιατί όλα, τελικά, έχουν να κάμουν με τη λειτουργία των άρθρων 26 και 31 του Νόμου, όπως σημείωσα από την αρχή.
Αποτελεί το υπόβαθρο της επιχειρηματολογίας της κας Λυκούργου η άποψη πως κατά την εξέταση ιεραρχικής προσφυγής δυνάμει του άρθρου 31, η Υπουργική Επιτροπή έχει διακριτική εξουσία έκδοσης πολεοδομικής άδειας κατά παρέκλιση από το Τοπικό Σχέδιο. Σε περιπτώσεις έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον, κατά ανάλογη εφαρμογή, όπως εισηγείται, του άρθρου 26(3) του Νόμου. Και αφού είχε η Επιτροπή αυτή τη διακριτική εξουσία, συνεχίζει η εισήγηση, παρέλειψε να προβεί σε δέουσα έρευνα και να λάβει υπόψη τη γνώμη του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως όπως και του Δήμου Πάφου. Ενώ έλαβε υπόψη το δεύτερο Σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών χωρίς να την προβληματίσει όμως η αντίφασή του προς το προηγούμενο. Και επειδή οι απόψεις των πιο πάνω ήταν θετικές, πρέπει να θεωρηθεί ότι η Υπουργική Επιτροπή ενήργησε “κακόπιστα και κατά τρόπο προσβάλλοντα τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του αιτητή προς αυτή” δεδομένου ότι ενόψει τούτων καλόπιστα ήλπιζε πως η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής θα ήταν θετική. Προσθέτει πως δεν θα ήταν ορθό να επωμιστεί ο αιτητής ενδεχόμενες παρατυπίες του Δήμου Πάφου και καταλογίζει στην Υπουργική Επιτροπή υπέρβαση των ακραίων ορίων της διακριτικής της εξουσίας ή κατάχρηση εξουσίας, επειδή “δεν ετήρησε τα άκρα όριά” της και δεν επέλεξε τη λιγότερο επαχθή για τον αιτητή λύση. Αφού, όπως διευκρινίζεται, “αντί της απορρίψεως της επίδικης ιεραρχικής προσφυγής του αιτητή θα ήταν εξίσου νόμιμη λύση η παραχώρηση της αι[*51]τούμενης πολεοδομικής άδειας” με συντελεστή δόμησης 0.30:1. Τα επιχειρήματα για τον αιτητή συμπληρώνονται με τον ισχυρισμό πως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη.
Οι καθ’ ων η αίτηση, διαζευκτικά προς την προδικαστική τους ένσταση, απέρριψαν και κατ’ ουσίαν τους ισχυρισμούς του αιτητή. Επεσήμαναν πως για την άσκηση εξουσίας δυνάμει του άρθρου 26(3) απαιτείται μεν ως απαράβατος όρος να υπάρχει έκθεση από την ίδια την Πολεοδομική Αρχή σύμφωνα με το άρθρο 26(2), η οποία όμως δεν είναι δεσμευτική. Υποστηρίζουν πως η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε μετά από δέουσα έρευνα, εντός των ορίων της διακριτικής εξουσίας της Υπουργικής Επιτροπής και ήταν επαρκώς αιτιολογημένη. Σημειώνουν συναφώς πως κριτής του δημοσίου συμφέροντος είναι η Υπουργική Επιτροπή και τονίζουν πως στην προκείμενη περίπτωση η έγκριση παρέκκλισης θα εξυπηρετούσε μόνο τα ιδιωτικά συμφέροντα του αιτητή.
Αίτηση για ανάπτυξη υποβάλλεται στην Πολεοδομική Αρχή που είναι η αρμόδια για τη λήψη απόφασης (άρθρα 21 και 23). Και για να καταλήξει η Πολεοδομική Αρχή σε απόφαση, λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου στην περίπτωση Σχεδίου Ανάπτυξης, όρος που περιλαμβάνει και το Τοπικό Σχέδιο σύμφωνα με τις ερμηνευτικές διατάξεις, και οποιονδήποτε άλλο ουσιώδη παράγοντα.
Ο αιτητής δεν υπέβαλε αίτηση για έγκριση παρέκκλισης από το Τοπικό Σχέδιο. Ούτε νομίζω πως του παρεχόταν δυνατότητα απ’ ευθείας πρόσβασης προς το Υπουργικό Συμβούλιο ή την Υπουργική Επιτροπή για τέτοιο θέμα. Υπέβαλε, όπως όφειλε, αίτηση για πολεοδομική άδεια. Η αίτηση αυτή θα μπορούσε να εγκριθεί, μόνο σε περίπτωση παρέκκλισης που θα ήταν δυνατό να εξεταστεί και ενδεχομένως να εγκριθεί αν η Πολεοδομική Αρχή αποφάσιζε να παραπέμψει την υπόθεση, με τέτοια εισήγηση, προς το Υπουργικό Συμβούλιο. Οπότε το Υπουργικό Συμβούλιο, όπως προβλέπει το άρθρο 26(3), “καθίσταται αρμόδιο να αποφανθεί επί του προκειμένου”. Το άρθρο 26(3) όπως το αντιλαμβάνομαι, δεν είναι αυτοτελής διάταξη παρέχουσα γενική, πρωτογενή εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο ή, πλέον, στην Υπουργική Επιτροπή, να χορηγεί πολεοδομικές άδειες κατά παρέκκλιση. Είναι ενταγμένο στο πλαίσιο της συνολικής ρύθμισης του άρθρου 26. Το άρθρο 26(3) δεν καθιστά το Υπουργικό Συμβούλιο παράλληλα αρμόδιο προς την Πολεοδομική Αρχή. Για να καταστεί αρμόδιο το Υπουργικό Συμβούλιο χρειάζεται εισηγητική έκθεση της Πολεοδομικής Αρχής ότι δικαιολογείται η κατά παρέκκλιση χορήγηση πολεοδο[*52]μικής άδειας.
Η Υπουργική Επιτροπή εξέτασε το θέμα στο πλαίσιο της πολεοδομικής αίτησης που είχε υποβληθεί προς την Πολεοδομική Αρχή. Η απόρριψη της εισήγησης για παρέκκλιση δεν επάγεται και αυτόματη απόρριψη, από την ίδια την Υπουργική Επιτροπή, της αίτησης. Ορθά, σ’ αυτή την περίπτωση, απεστάλη η υπόθεση πίσω στην Πολεοδομική Αρχή και καθηκόντως η τελευταία άσκησε αρμοδιότητα σύμφωνα με το Νόμο. Η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής επέφερε το έννομο αποτέλεσμα της απόρριψης της αίτησης και ήταν δικαίωμα του αιτητή να ασκήσει ιεραρχική προσφυγή, αφού, σύμφωνα με το άρθρο 31, αυτή ασκείται και όταν η Πολεοδομική Αρχή “αρνείται να χορηγήσει την τοιαύτην άδειαν”. Και όφειλε πλέον και η Υπουργική Επιτροπή να εξετάσει την ιεραρχική προσφυγή, η δε απόφασή της, ως εκτελεστή πράξη που σφράγισε οριστικά την τύχη της πολεοδομικής αίτησης, υπόκειται σε αναθεώρηση από το Ανώτατο Δικαστήριο. Όπως, πλεονασματικά ίσως, προνοεί και το άρθρο 45 του Νόμου. Η προσφυγή στρέφεται ακριβώς κατά της απορριπτικής απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής και η εισήγηση πως είναι απαράδεκτη ως στρεφόμενη κατά μή εκτελεστής ή βεβαιωτικής απόφασης, δεν είναι ορθή. Το γεγονός ότι πράγματι, ενόψει της άρνησης της Υπουργικής Επιτροπής να εγκρίνει παρέκκλιση, η πολεοδομική αίτηση ήταν καταδικασμένη, είναι άλλο θέμα, που δεν αφορά στην κατά νόμο υπόσταση των αποφάσεων που εκδόθηκαν.
Μου φαίνεται πως αιτητής για πολεοδομική άδεια δεν μπορεί να έχει έννομη δυνατότητα διεκδίκησης παρέκκλισης από το Τοπικό Σχέδιο. Η ενδεχόμενη εισήγηση της Πολεοδομικής Αρχής για παρέκκλιση και η πιθανή έκδοση πολεοδομικής άδειας από την Υπουργική Επιτροπή κατά παρέκκλιση, δυνάμει του άρθρου 26(3), είναι επιτρεπτή μόνο σε “έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις” και δεν βλέπω πως θα ενομιμοποιείτο αιτητής να στηρίξει ατομικές του αξιώσεις, εκ προοιμίου έκνομες ως παραβιάζουσες το Τοπικό Σχέδιο, κατ’ επίκληση του δημοσίου συμφέροντος. Δεν χρειάζεται όμως να επεκταθώ, παρά το ότι η ιεραρχική προσφυγή του αιτητή πράγματι είχε στη βάση της την άποψη πως κακώς η Υπουργική Επιτροπή δεν ενέκρινε την παρέκκλιση. Είδαμε ότι τα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν ενώπιόν μου, αφορούν στο άρθρο 31. Όπως υποστηρίχθηκε, ανεξάρτητα από τα προηγηθέντα, η Υπουργική Επιτροπή είχε, δυνάμει του, διακριτική εξουσία να εγκρίνει παρέκκλιση κατά αναλογία προς το άρθρο 26(3).
[*53]Δεν μπορώ να συμφωνήσω. Τις εξουσίες επί του προκειμένου τις καθορίζει το άρθρο 31(2). Το Υπουργικό Συμβούλιο (εδώ η Υπουργική Επιτροπή) μπορεί να επιτρέψει ή απορρίψει την ιεραρχική προσφυγή ή να ακυρώσει ή τροποποιήσει την απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής ή, ακόμα, και να επιληφθεί της αίτησης “ως εάν αύτη είχε το πρώτον υποβληθεί εις τούτο”. Αυτά δεν μπορούν να ερμηνευθούν ως παρέχοντα τέτοια εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο αφού, όπως ήδη ανέφερα, δυνάμει των ρητών διατάξεων του άρθρου 26(3) που ρυθμίζει ειδικά τις προϋποθέσεις έγκρισης παρέκκλισης, προαπαιτείται εισήγηση προς τούτο από την Πολεοδομική Αρχή. Αν είχε τέτοια εξουσία το Υπουργικό Συμβούλιο σε εκείνο το στάδιο, αυτό θα κάλυπτε κάθε περίπτωση, ανεξάρτητα από το αν η Πολεοδομική Αρχή εισηγήθηκε ή όχι παρέκκλιση. Το γεγονός ότι εδώ η Πολεοδομική Αρχή εισηγήθηκε παρέκκλιση δεν αποτελεί παράγοντα ερμηνευτικό του Νόμου.
Οδηγούμαστε στη διαπίστωση πως τα επιχειρήματα του αιτητή στερούνται υπόβαθρου. Η Πολεοδομική Αρχή ορθά απέρριψε την αίτηση αφού δεν ενεκρίθη η εισήγησή της για παρέκκλιση. Και η αιτιολογία που έδωσε ήταν πλήρης, συγκεκριμένη και νόμιμη. Ορθά επίσης απέρριψε την ιεραρχική προσφυγή η Υπουργική Επιτροπή αφού, όπως σημειώθηκε, η Πολεοδομική Αρχή ενήργησε νομότυπα και μέσα στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων και εξουσιών της. Και δεν είναι ορθό, εν πάση περιπτώσει, πως υπάρχει αντίφαση μεταξύ των δυο σημειωμάτων του Υπουργείου Εσωτερικών. Στο πρώτο υποβλήθηκε εισήγηση για παρέκκλιση ενώ στο δεύτερο, με δοσμένη πλέον την απόρριψή της από την Υπουργική Επιτροπή, ορθά σημειώθηκε πως η απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής λήφθηκε νομότυπα.
Δυο τελευταίες παρατηρήσεις. Η πρώτη, σε σχέση με την καλή πίστη. Είναι αλήθεια πως ο Δήμος Πάφου άφησε στον αιτητή την εντύπωση πως η αίτησή του θα εγκρινόταν. Κακώς όμως, και, πάντως, τίποτε δεν δικαιολογούσε την παράνομη υλοποίηση της ανάπτυξης. Είναι πάγια νομολογημένο πως δεν επιτρέπεται διοικητική δράση αντίθετη προς το νόμο κατ’ επίκληση της καλής πίστης. (βλ. Κυπριακή Δημοκρατία ν. Φώτη Παπαφώτη (1997) 3 Α.Α.Δ. 191). Η δεύτερη, σε σχέση με την ίδια την αντίληψη του αιτητή ως προς το δημόσιο συμφέρον. Μου φαίνεται και κατ’ ουσίαν ορθή η θέση των καθ’ ων η αίτηση πως η έγκριση της παρέκκλισης μόνο το ιδιωτικό συμφέρον του αιτητή θα εξυπηρετούσε. Εκείνος έκρινε αντιοικονομική την ανέγερση συγκροτήματος οργανωμένων διαμερισμάτων και οι ενέργειές του είχαν στη βάση τους την απόφαση του για εγκατάλειψη αυτής της ιδέας. Και, [*54]ενόψει τούτου, ήθελε να ανεγείρει ό,τι θεωρούσε πως ήταν επικερδές για τον ίδιο αλλά με συντελεστές δόμησης και κάλυψης άλλους από εκείνους που ίσχυαν για όλους τους άλλους στην περιοχή.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται. Τα έξοδα να υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή για να εγκριθούν από το Δικαστήριο.
H προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο