(1998) 4 ΑΑΔ 407
[*407]27 Μαΐου, 1998
[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΣ ΠΡΟΕΣΤΟΣ,
Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΡΓΑΣΙΑΣ
ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΣΦΑΛΙΣΕΩΝ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΑΝΩΤΕΡΟΥ ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΚΟΥ ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟΥ,
Καθ’ ων η αίτηση.
(Υπόθεση Aρ. 781/96)
Διοικητικό Δίκαιο ― Nομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου ―�Tα κριτήρια κατατάξεως νομικού προσώπου σε αυτήν την κατηγορία ―�Θεωρία και νομολογία ―�Tο Άρθρο 122 του Συντάγματος ― Tο Aνώτερο Tεχνολογικό Iνστιτούτο δεν αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου.
Aνώτερο Tεχνολογικό Iνστιτούτο ―�Nομικός χαρακτηρισμός ―�Δεν αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ― Oι πράξεις που εκδίδει δεν είναι διοικητικές πράξεις.
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ―�Aντικείμενο ― Πράξη οργάνου ασκούντος διοικητική λειτουργία ―�Δεν συνιστά τέτοιο όργανο το Aνώτερο Tεχνολογικό Iνστιτούτο ―�Προσφυγή κατά αποπομπής φοιτητή εκρίθη απαράδεκτη.
O αιτητής προσέφυγε κατά της απόφασης αποπομπής του από το A.T.I..
Tο Aνώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας ως απαράδεκτη την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Σύμφωνα με το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος το Ανώτατο Δικαστήριο κέκτηται αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει επί πάσης προσφυγής που υποβάλλεται εναντίον αποφάσης, πράξης ή παράλειψης οιουδήποτε οργάνου, αρχής, ή προσώπου, που ασκεί εκτελεστική ή διοι[*408]κητική λειτουργία. Έτσι καθίσταται αναγκαία η εξέταση της νομικής φύσης του Ανώτερου Τεχνολογικού Ινστιτούτου.
2. Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι τα νομικά εκείνα πρόσωπα τα οποία ως εκ του σκοπού τους δεν διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο αλλά από το δημόσιο, και των οποίων κεντρικό στοιχείο είναι η άσκηση της δημόσιας εξουσίας.
3. Ο καθορισμός του κριτηρίου γνωρίσματος του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου απετέλεσε και στην ελληνική θεωρία θέμα κατ’ εξοχήν αμφισβητούμενο.
Στην Κύπρο τα πράγματα είναι πιο καθαρά. Το Άρθρο 122 του Συντάγματος περιλαμβάνει στον όρο “δημόσια υπηρεσία” και υπηρεσία σε οποιοδήποτε άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή σε οποιοδήποτε άλλο οργανισμό δημοσίου δικαίου χωρίς νομική προσωπικότητα που ιδρύεται προς το δημόσιο συμφέρον υπό νόμου και των οποίων τα κεφάλαια είτε παρέχονται είτε είναι εγγυημένα από τη Δημοκρατία, εις δε την περίπτωση που η επιχείρηση ασκείται αποκλειστικά από το νομικό αυτό πρόσωπο ή από τον οργανισμό εφ’ όσον η διοίκηση αυτού τελεί υπό τον έλεγχο της Δημοκρατίας. Προκύπτει ότι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου πρέπει να εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, να έχουν συσταθεί δυνάμει νόμου και να τελούν υπό τον έλεγχο της Πολιτείας.
4. Το Ινστιτούτο είναι οργανισμός που αναμφίβολα έχει συσταθεί για προώθηση δημόσιου σκοπού. Εξ ίσου φανερή είναι και η εποπτεία του κράτους και η ανάμειξή του στην διοίκηση του Ινστιτούτου. Όμως ελλείπει η νομοθετική εξουσιοδότηση της σύστασής του. Το Ανώτερο Τεχνολογικό Ινστιτούτο έχει συσταθεί και λειτουργεί, όχι δυνάμει νόμου, αλλά με βάση μόνο την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που ενέκρινε τη συμφωνία μεταξύ της Δημοκρατίας και της UNESCO. Άνκαι η πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου είναι πολιτειακή πράξη, εν τούτοις δεν είναι νομοθετική πράξη και συνεπώς μια από τις προϋποθέσεις που τίθενται με το Άρθρο 122 του Συντάγματος ελλείπει.
Δεν είναι απαραίτητο για τις ανάγκες της παρούσας υπόθεσης να καθορίσω τη νομική φύση του Ινστιτούτου. Αρκεί να λεχθεί ότι το παρόν Δικαστήριο δεν κέκτειται δικαιοδοσίας ελέγχου της συγκεκριμένης πράξης, αφού δεν είναι πράξη οργάνου, που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία.
H προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
[*409]
Κυβερνήτου και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 2632,
Μιχαήλ και Άλλος v. Δημοκρατίας (1994) 4 Α.Α.Δ. 198,
ΡΙΚ και Άλλοι v. Καραγιώργη και Άλλων (1991) 3 Α.Α.Δ. 159,
Στεφανίδης και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367,
Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1997) 3 Α.Α.Δ. 36.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται η απόφαση του Aκαδημαϊκού Συμβουλίου του A.T.I. να μην επιτραπεί στον αιτητή να επαναλάβει το έτος και για αποπομπή του από το A.T.I.
A. Νικολετοπούλου για E. Eυσταθίου, για τον Aιτητή.
Κλ. Θεοδούλου, Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Kαθ’ ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
NIKOΛAΪΔHΣ, Δ.: Ο αιτητής ήταν κατά το ακαδημαϊκό έτος 1994-1995 δευτεροετής φοιτητής στον κλάδο Μηχανολογίας του Ανώτερου Τεχνολογικού Ινστιτούτου (στο εξής “το Ινστιτούτο”). Δεν ικανοποίησε τα κριτήρια για προαγωγή του στο επόμενο έτος, αλλά του επετράπη να επαναλάβει το ακαδημαϊκό έτος. Στο επόμενο έτος ο αιτητής απέτυχε ξανά να εξασφαλίσει την απαιτούμενη βάση σε τρία μαθήματα. Στα μαθήματα αυτά εξετάστηκε ως ανεξεταστέος το Σεπτέμβρη του 1996.
Στις 9.9.1996, πριν την έκδοση των αποτελεσμάτων των εξετάσεων, ο αιτητής με επιστολή του προς τον προϊστάμενο κλάδου Μηχανολογίας και πρόεδρο του Κλαδικού Ακαδημαϊκού Συμβουλίου ζήτησε όπως του επιτραπεί να εξεταστεί ξανά στο μάθημα της Θερμοδυναμικής. Παρόμοια επιστολή της ίδιας ημερομηνίας απέστειλε και στον Πρόεδρο του Ακαδημαϊκού Συμβουλίου.
Το Κλαδικό Ακαδημαϊκό Συμβούλιο Μηχανολογίας κατά τη συνεδρία του ημερ. 10.9.1996, αποφάσισε ότι το αίτημα για επανεξέταση δεν μπορούσε να ικανοποιηθεί. Διαπιστώθηκε ότι στην εξέταση του συγκεκριμένου μαθήματος το οποίο είναι μη μεταφερόμενο, ο [*410]αιτητής είχε εξασφαλίσει ποσοστό επιτυχίας μόνο 13%. Έτσι, επειδή είχε ήδη επαναλάβει ακαδημαϊκό έτος στο Ινστιτούτο, με βάση σχετική παράγραφο των κανονισμών, κρίθηκε ότι δεν μπορούσε να επαναλάβει έτος ξανά και ως αποτέλεσμα του ζητήθηκε να αποχωρήσει από το Α.Τ.Ι.
Το Ακαδημαϊκό Συμβούλιο, το δευτεροβάθμιο όργανο κρίσης, συνήλθε σε διάφορες ημερομηνίες μεταξύ της 10ης και 16ης Σεπτεμβρίου, 1996. Επιλήφθηκε διάφορων περιπτώσεων, μεταξύ των οποίων και αυτής του αιτητή. Με ψήφους 10 υπέρ, 8 εναντίον και 2 αποχές, επιβεβαίωσε την απόφαση του Κλαδικού Ακαδημαϊκού Συμβουλίου. Η απόφαση κοινοποιήθηκε στον αιτητή από το Διευθυντή του Ινστιτούτου με επιστολή ημερ. 19.9.1996. Εναντίον της πιο πάνω απόφασης αποπομπής καταχωρήθηκε η παρούσα προσφυγή.
Ο αιτητής ισχυρίζεται ότι οι Γενικοί Κανονισμοί Φοίτησης στο Ινστιτούτο επί των οποίων στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση έχουν τεθεί αυθαίρετα και δεν στηρίζονται σε οποιαδήποτε νομοθετική εξουσιοδότηση. Προβάλλεται περαιτέρω ο ισχυρισμός ότι η απόφαση προσκρούει στη συνταγματική αρχή της ισότητας, ενώ οι ασάφειες στα τηρηθέντα πρακτικά, η έλλειψη έρευνας και η πρόχειρη αντιμετώπιση των ισχυρισμών του αιτητή αναφορικά με την εξεταστέα ύλη, καθιστούν την απόφαση των καθ’ ων η αίτηση τρωτή. Προβάλλεται τέλος ο ισχυρισμός ότι ο αιτητής στερήθηκε του δικαιώματος ακρόασης πριν από την έκδοση της απόφασης.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ’ ων η αίτηση πέραν της απάντησης στα επί μέρους επιχειρήματα του αιτητή προβάλλει το επιχείρημα ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι διοικητική, αλλά πράξη που ανάγεται στο ιδιωτικό δίκαιο. Προβάλλεται επίσης το επιχείρημα ότι το Ινστιτούτο αποτελεί ιδιότυπη (sui generis) μεταγυμνασιακή δικοινοτική σχολή.
Το πρώτο ερώτημα που θα πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση είναι διοικητική πράξη που υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο με βάση το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Στις 24.1.1961 υπογράφηκε μεταξύ της Κυβέρνησης της Δημοκρατίας και του τότε Ειδικού Ταμείου του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών, που αργότερα μετονομάστηκε σε Πρόγραμμα Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών, συμφωνία τεχνικής βοήθειας προς τη Δημοκρατία. Τη συμφωνία αυτή, καθώς και δύο άλλες συμφωνίες που υπογράφηκαν μεταγενέστερα, ενσωμάτωσε νέα συμφωνία που υπογράφηκε στις 10.6.1974 και πάλι μεταξύ της Κυβέρνησης της [*411]Δημοκρατίας και του Προγράμματος Ανάπτυξης των Ηνωμένων Εθνών. Με βάση την πιο πάνω συμφωνία άρχισαν διαπραγματεύσεις για τη χορήγηση στη Δημοκρατία διάφορων μορφών τεχνικής βοήθειας, μεταξύ των οποίων και η δημιουργία Ανώτερου Τεχνολογικού Ινστιτούτου για μεταγυμνασιακή κατάρτιση τεχνικών σε συγκεκριμένους κλάδους.
Στις 8.4.1965 το Υπουργικό Συμβούλιο με την απόφασή του υπ’ αρ. 4600 ενέκρινε την κατ’ αρχήν αποδοχή από το Υπουργείο Οικονομικών της πρότασης της UNESCO για τη δημιουργία στην Κύπρο ανώτερου δικοινοτικού τεχνικού ινστιτούτου. Με την ίδια απόφαση η ευθύνη ανατέθηκε στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Στις 31.1.1968 υπογράφηκε μεταξύ της Δημοκρατίας και του Προγράμματος Ανάπτυξης Ηνωμένων Εθνών καθώς και της UNESCO, το σχέδιο λειτουργίας του Ανωτέρου Τεχνολογικού Ινστιτούτου. Με βάση το σχέδιο λειτουργίας το Ινστιτούτο τελεί υπό ημιαυτόνομο καθεστώς με διοικητικό συμβούλιο επί τριμερούς βάσης (Κυβέρνηση, Εργοδότες, Συντεχνίες) που προεδρεύεται από εκπρόσωπο του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Από της ίδρυσης του Ινστιτούτου έχει συσταθεί το διοικητικό συμβούλιο που ενεργεί με βάση τους όρους εντολής του. Επί του παρόντος Πρόεδρος του διοικητικού συμβουλίου είναι ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Γραμματέας είναι ο Διευθυντής του Ινστιτούτου, ενώ το συμβούλιο απαρτίζεται από εκπροσώπους διαφόρων Υπουργείων, συνδέσμων σχετιζομένων επαγγελμάτων και συντεχνιών, καθώς και από εκπρόσωπο του Συνδέσμου Αποφοίτων του Ινστιτούτου και εκπρόσωπου της Φοιτητικής Ένωσης.
Σύμφωνα με το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος το Ανώτατο Δικαστήριο κέκτηται αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει επί πάσης προσφυγής που υποβάλλεται εναντίον αποφάσης, πράξης ή παράλειψης οιουδήποτε οργάνου, αρχής, ή προσώπου, που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία. Έτσι καθίσταται αναγκαία η εξέταση της νομικής φύσης του Ανώτερου Τεχνολογικού Ινστιτούτου.
Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι τα νομικά εκείνα πρόσωπα τα οποία ως εκ του σκοπού τους δεν διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο αλλά από το δημόσιο, και των οποίων κεντρικό στοιχείο είναι η άσκηση της δημόσιας εξουσίας (Μιχαήλ Στασινόπουλου, Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου, 1957, σελ.172). Ο όρος “οργανισμός [*412]δημοσίου δικαίου” περιλαμβάνει σώματα και οργανισμούς που λειτουργούν στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου με αποστολή την επίτευξη ενός ή περισσοτέρων σκοπών του δημοσίου.
Ο καθορισμός του κριτηρίου γνωρίσματος του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου απετέλεσε και στην ελληνική θεωρία θέμα κατ’ εξοχήν αμφισβητούμενο. Αναπτύχθηκαν διάφορες θεωρίες. Μια από αυτές υποστηρίζει ότι κριτήριο γνώρισμα του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου είναι ο επιδιωκόμενος από αυτό σκοπός, ο οποίος, εφ’ όσον εμπίπτει στους κρατικούς, προσδίδεται στο νομικό πρόσωπο η δημόσια φύση. Κατ’ άλλη θεωρία πρέπει να αναζητείται η υπό του νομικού προσώπου δυνατότητα άσκησης της δημόσιας εξουσίας, ενώ τρίτη θεωρία εξαρτά τον χαρακτηρισμό νομικού προσώπου ως δημόσιου από το βαθμό της εξάρτησης του από την Πολιτεία ή από το βαθμό του οργανικού του συνδέσμου προς την Πολιτεία. Τέλος άλλη θεωρία καταφεύγει στο τυπικό κριτήριο και αποθέτει το θέμα στη βούληση της Πολιτείας θεωρώντας ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου εκείνα που ο νόμος χαρακτηρίζει ως τέτοια (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 173).
Ο νομοθετικός χαρατηρισμός ενός νομικού προσώπου ως νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου δεν κρίθηκε πάντοτε ως επαρκής από το Συμβούλιο της Επικρατείας, άνκαι υπάρχουν αρκετές αποφάσεις που αρκούνται στον νομοθετικό χαρακτηρισμό (Π. Δαγτόγλου Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, τρίτη έκδοση, παραγρ. 1140). Η νομολογία αυτή θεωρείται από το συγγραφέα ως ορθή, γιατί όταν ο νομοθέτης απονέμει ρητώς την ιδιότητα του φορέα δημόσιας εξουσίας σε νομικό πρόσωπο δεν αρμόζει στη νομολογία να αμφισβητεί την ορθότητα ή σκοπιμότητα της πράξης του νομοθέτη.
Στην Κύπρο τα πράγματα είναι πιο καθαρά. Το Άρθρο 122 του Συντάγματος περιλαμβάνει στον όρο “δημόσια υπηρεσία” και υπηρεσία σε οποιοδήποτε άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή σε οποιοδήποτε άλλο οργανισμό δημοσίου δικαίου χωρίς νομική προσωπικότητα που ιδρύεται προς το δημόσιο συμφέρον υπό νόμου και των οποίων τα κεφάλαια είτε παρέχονται είτε είναι εγγυημένα από τη Δημοκρατία, εις δε την περίπτωση που η επιχείρηση ασκείται αποκλειστικά από το νομικό αυτό πρόσωπο ή από τον οργανισμό εφ’ όσον η διοίκηση αυτού τελεί υπό τον έλεγχο της Δημοκρατίας. Προκύπτει ότι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου πρέπει να εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, να έχουν συσταθεί δυνάμει νόμου και να τελούν υπό τον έλεγχο της Πολιτείας (βλέπε επίσης Χαρίκλεια Κυβερνήτου και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1991) 4 A.Α.Δ. 2632 και Πέτρος Μιχαήλ και Άλλος ν. Δημοκρατίας (1994) 4 Α.Α.Δ. 198).
[*413]
Το σημαντικότερο γνώρισμα οργανισμών αυτής της κατηγορίας είναι ο προικισμός τους με αποφασιστική αρμοδιότητα (imperium) σε ένα ή περισσότερους τομείς του δημόσιου δικαίου. Τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι πλάσματα νόμου. Ιδρύονται και λειτουργούν δυνάμει νομοθεσίας η οποία καθορίζει μεταξύ άλλων τον τρόπο λειτουργίας τους και το διορισμό και λειτουργία των διοικητικών τους συμβουλίων (Ραδιοφωνικό Ίδρυμα Κύπρου και Άλλοι ν. Χρίστου Καραγιώργη και Άλλων (1991) 3 Α.Α.Δ. 159, 174, 189, 190).
Η ίδια θέση επαναλήφθηκε και στην υπόθεση Δημήτρης Στεφανίδης και Άλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367, 385. Σύμφωνα με την απόφαση Στεφανίδης τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι δημιουργήματα του νόμου. Ιδρύονται και λειτουργούν κάτω από τον οικείο νόμο ο οποίος καθορίζει μεταξύ άλλων τον τρόπο διορισμού των διοικητικών τους συμβουλίων και τη λειτουργία τους, όπως και την έκταση της εποπτείας την οποία μπορεί να ασκήσει η εκάστοτε κυβέρνηση, η δε εξουσία αυτή του Υπουργικού Συμβουλίου να διορίζει τα συμβούλια τους πηγάζει από το νόμο (βλέπε επίσης Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (1997) 3 Α.Α.Δ. 36).
Tο Ινστιτούτο είναι οργανισμός που αναμφίβολα έχει συσταθεί για προώθηση δημόσιου σκοπού. Εξ ίσου φανερή είναι και η εποπτεία του κράτους και η ανάμειξή του στην διοίκηση του Ινστιτούτου. Όμως ελλείπει η νομοθετική εξουσιοδότηση της σύστασής του. Το Ανώτερο Τεχνολογικό Ινστιτούτο έχει συσταθεί και λειτουργεί, όχι δυνάμει νόμου, αλλά με βάση μόνο την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που ενέκρινε τη συμφωνία μεταξύ της Δημοκρατίας και της UNESCO. Άνκαι η πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου είναι πολιτειακή πράξη, εν τούτοις δεν είναι νομοθετική πράξη και συνεπώς μια από τις προϋποθέσεις που τίθενται με το Άρθρο 122 του Συντάγματος ελλείπει.
Δεν είναι απαραίτητο για τις ανάγκες της παρούσας υπόθεσης να καθορίσω τη νομική φύση του Ινστιτούτου. Αρκεί να λεχθεί ότι το παρόν Δικαστήριο δεν κέκτειται δικαιοδοσίας ελέγχου της συγκεκριμένης πράξης, αφού δεν είναι πράξη οργάνου, που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία.
Εν όψει όλων των πιο πάνω η παρούσα προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εναντίον του αιτητή όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή στη σχετική κλίμακα.
H�προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο